淺談住房公積金制度發(fā)展及運行現狀

摘要：住房公積金制度的建立與發(fā)展，有效實現了由住房改革初期解決住房建設資金來源問題到改善城鎮(zhèn)居民居住環(huán)境的迫切需求。伴隨著我國經濟、房產和金融市場不斷發(fā)展，住房公積金漸顯資金使用效率不高、保值增值能力不強等問題。在此背景下，住房公積金的制度改革顯得尤為重要。

關鍵詞：住房公積金;制度發(fā)展;現存問題

我國住房公積金制度是上世紀90年代初期中國住房制度由計劃體制向市場體制演變過程中產生的住房金融制度創(chuàng)新。經過28年的制度發(fā)展，住房公積金已成為全國城鎮(zhèn)單位和職工廣泛參與的一項重要的政策性住房保障金融制度。但是，隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷深化，我國的住房公積金管理制度也逐漸暴露出一些缺陷和不足，直接影響到我國住房公積金行業(yè)的健康發(fā)展。因此，確定我國住房公積金制度的發(fā)展方向已迫在眉睫。

一、我國住房公積金制度的發(fā)展歷程

（一）福利分房（1991年之前）

1978年之前，計劃經濟體制把住房拒之商品和市場之門外，住房只是作為一種福利分配給職工。1978年，鄧小平同志發(fā)表了關于住房的講話，兩年后在此發(fā)表了有關意見，提出了中國住房制度改革，具有市場經濟色彩。1980年6月，國家開始準許私人建房、購房，準許職工個人擁有自由產權的住宅，中國開始正式允許施行住房商品化政策。1991年，國家第一次提出了從改革公房低租金方面著手，將公房實物福利分配逐步轉化為貨幣化分配制度。

（二）住房貨幣化，公積金應運而生（1991年-1998年）

1991年，上海首次在國內提出推行住房公積金制度、建立房委會的工作方案。到1993年底，有104個地級以上城市效仿上海建立了住房公積金制度，形成了住房建設新的籌資機制。

1994年國務院房改領導小組、財政部和中國人民銀行聯合下發(fā)《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》、明確住房公積金作為長期性的、用于住房的互助性儲蓄資金的特殊性質。

1998?年底，我國停止實物分房，開始實行住房分配貨幣化。至此，住房公積金制度全面推行。

（三）公積金制度不斷完善發(fā)展（1999年以來）

1999年，國務院正式通過《住房公積金管理條例》（中華人民共和國國務院令262號發(fā)布施行），標志著我國住房公積金制度進入了法制化、規(guī)范化發(fā)展的新時期。2002年，國務院又下發(fā)《國務院關于修改住房公積金管理》（中華人民共和國國務院令350號發(fā)布施行），調整和完善住房公積金決策體系，強化住房公積金的歸集、加大個人貸款的發(fā)放力度，健全和完善了住房監(jiān)督體系。2005年，建設部、財政部、人民銀行聯合下發(fā)《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》，進一步擴大繳存主體，將進城務工人員、城鎮(zhèn)個體工商戶和自由職業(yè)人員納入歸存范圍，并進一步規(guī)范公積金歸集使用，完善風險防范機制。2017年，住建部、國家質檢總局聯合發(fā)布《住房公積金歸集業(yè)務標準》。2019年，住建部、國家質檢總局聯合發(fā)布《住房公積金提取業(yè)務標準》，進一步規(guī)范公積金歸集和提取業(yè)務活動，維護繳存人合法權益。

二、住房公積金制度運行現狀

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視住房公積金制度改革，住房和城鄉(xiāng)建設部會同有關部門，不斷加強住房公積金法規(guī)和制度建設，住房公積金業(yè)務得以快速發(fā)展，運行總體平穩(wěn)。

（一）持續(xù)推進繳存擴面，住房保障“資金池”規(guī)模逐年擴大

2018年，住房公積金實繳單位291.59萬個，實繳職工14436.41萬人，新開戶單位46.07萬個，新開戶職工1990.38萬人。在具有可比性的社會保險中，除醫(yī)療和養(yǎng)老以外，失業(yè)保險覆蓋19643萬人，生育保險20400萬人，而它們的強制性要大于住房公積金。

2018年，住房公積金繳存額21054.65億元，繳存總額145899.77億元。根據2014-2018年《全國住房公積金年度報告》統(tǒng)計，近五年繳存額基本保持年均12%以上的增長幅度，資金池規(guī)模逐年擴大，能夠為住房保障提供充足的資金來源。

（二）多渠道保障住有所居，“資金池”受益面不斷擴大

2018年，住房公積金住房消費類提取和發(fā)放個人住房貸款共21936.86億元，其累計總額131893.16億元;城市公共租賃住房（廉租住房）建設補充資金提取502.69億元，其累計提取3365.48億元。一是支持住房貸款。2018年，發(fā)放金額10218.53億元，累計發(fā)放85821.32億元。二是支持住房消費類提取。2018年，住房消費類提取11718.33億元，其累計提取46071.84億元。其中，住房租賃提取金額730.40億元，比上年增長64.22%，在各類住房消費提取中增速最快。三是支持保障性住房建設。2018年，提取城市公共租賃住房（廉租住房）建設補充資金占當年分配增值收益的58.87%，累計為373個保障性住房建設項目提供貸款872.15億元，支持建設保障性住房7127.28萬平方米，可以解決約120萬戶家庭住房問題。

（三）持續(xù)提升購房資金支持力度，住房消費負擔逐年降低

2018年，發(fā)放住房公積金個人住房貸款252.58萬筆，發(fā)放金額10218.53億元，每筆房貸平均高達40萬元，比上年增加8%，在三線城市交首付后就基本上解決了職工購房問題。此外，公積金貸款利率低，五年期以上3.25%，比商業(yè)性個人住房貸款基準利率低1.65～2個百分點，僅2018年發(fā)放的貸款，就節(jié)約職工利息2019.98億元，按平均10年貸款期算，每筆貸款節(jié)約利息支出8萬元。

綜上可見，住房公積金制度在引導住房消費、加快城鎮(zhèn)化建設和助推社會經濟發(fā)展等方面發(fā)揮了巨大的促進作用。

三、住房公積金制度發(fā)展現存問題

住房公積金不斷地發(fā)展，每個階段存在的問題也在不斷地變化。就現階段而言，住房公積金制度發(fā)展主要存在兩個問題。

（一）屬地化管理，無法實現資源的優(yōu)化配置

目前，中央、省住房公積金沒有實行統(tǒng)一的垂直管理，僅僅市縣兩級實行了統(tǒng)一垂直管理，各設區(qū)城市自成體系，無法實現統(tǒng)籌管理。首先，因差異化管理，各地執(zhí)行政策不統(tǒng)一。雖然重大方針政策都由中央和省級統(tǒng)一制定，但各中心自行制定實施細則，導致各地的執(zhí)行政策、辦理流程、受理材料不一致，而且省內市與市之間、省外市與市之間未實現信息共享，導致因政策不一致引發(fā)群體性行為，增加系統(tǒng)性金融風險。其次，區(qū)域經濟的差異化，導致資金供需不平衡。以2018年全國數據為例，提取率最高的安徽81.36%，最低的為山西53.71%;個貸率最高為天津99.51%，最低為新疆兵團37.85%，資金供需不平衡，西部經濟欠發(fā)達地區(qū)資金大量沉淀，而東部經濟發(fā)達地區(qū)則資金緊張流動困難，因目前的管理格局，資金不能統(tǒng)一集中調配，無法實現資源的優(yōu)化配置。這成為制約公積金事業(yè)發(fā)展的最重要的機制性障礙。

（二）投資收益率太低，難以實現保值增值

由于《住房公積金管理條例》對住房公積金的使用用途有著明確規(guī)定，不得用于購買國債以外的任何投資，因此資金的保值增值渠道不足。?從住房公積金資金投向上來看，主要是個人住房貸款、銀行存款和國債;而個人貸款是主要投資渠道，國債投資占存款繳存余額的比例太小。住房公積金在委托銀行專戶中的沉淀資金，按照超額準備金利率計息，但該利率沒有將通貨膨脹等因素考慮在內，名義上增長的超額準備金率，在剔除通貨膨脹影響后的實際利率可能反而負增長。而繳存職工記賬利率更低，越不保值增值，對于住房購買力不足的職工參繳積極性越不高。

四、解決制度發(fā)展現存問題的有關對策

近年來，我國經濟結構調整，經濟迅速發(fā)展，國民收入不斷提高，公積金制度與社會經濟發(fā)展不匹配日漸顯現，確有必要進行制度改革以滿足市場與民眾的需求。

（一）持續(xù)擴大制度覆蓋群體，充分發(fā)揮公積金住房保障職能

習近平總書記在十九大報告中指出，堅持在發(fā)展中保障和改善民生，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。因此，解決繳存職工最關心、最直接、最現實的基本住房需求問題，才是其存在的必要和發(fā)展的基礎。當前我國住房制度改革正在進行中，要以實現提高城鎮(zhèn)居民住房水平為目標，才能充分實現公積金制度的住房保障功能，才能助推我國城鎮(zhèn)化改革發(fā)展進程。

（二）打破區(qū)域割裂的屬地化管理，實現地區(qū)間的互融互通

全面貫徹統(tǒng)一的歸集、提取、貸款業(yè)務管理規(guī)定和操作流程，建立統(tǒng)一的網上營業(yè)大廳、App等服務內容，提升整體服務品質;構建統(tǒng)一的內部管理體系，制定統(tǒng)一的風險考核與責任追究制度，嚴防系統(tǒng)性金融風險，有效維護繳存者的合法權益。實行資金統(tǒng)籌調配制度，可以將閑散資金調劑至資金緊張的中心使用，有效緩解資金壓力，提高資金使用效率，實現資產的最優(yōu)配置。

（三）強化結余資金收益最大化，增強公積金“資金池”保值增值能力

隨著住房公積金業(yè)務的不斷發(fā)展，結余資金快速增長，2018年末住房公積金結余資金8023.28億元，比上年增長24.01%，年均增長近千億元。然而，2018年住房公積金增值收益854.25億元，增值收益率1.56%，根本跑不贏通貨膨脹率。因此，真正做到“取之于民、用之于民”，應將公積金資金運作的管理目標定位于“增值收益最大化”。首先，對資金實行集中統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調度核算，有利于資金的科學化、精細化管理。其次，結余資金存放銀行，在保持充足的資金流動性的前提下，科學配置存款結構，盤活存量資金，實現存款收益最大化目標。最后，探索嘗試進入金融市場，選擇相對安全、收益較好的抵押貸款業(yè)務，提升結余資金的投資收益。

參考文獻

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作者簡介

夏文琪（1982.04-），女，滿族，遼寧撫順人，管理學碩士，鐵嶺市財政金融審計服務中心副科長，研究方向：人力資源管理。