公共服務(wù)的“基本問題”論爭

夏志強(qiáng) 付亞南

〔摘要〕雖然“公共服務(wù)”一詞產(chǎn)生已有百年歷史，但關(guān)于“公共服務(wù)”的概念、范圍、供給主體、行動邏輯和功能定位等“基本問題”至今依舊存在理論認(rèn)知上的分歧與爭論，不僅影響了公共服務(wù)實(shí)踐，也削弱了公共服務(wù)效能。在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，厘清公共服務(wù)的“基本問題”，是公共服務(wù)理論研究的基本任務(wù)，也是國家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐必需?；趯卜?wù)“基本問題”論爭的反思，本文認(rèn)為，在國家治理現(xiàn)代化情境中，理論上應(yīng)強(qiáng)化公共服務(wù)的“公共性”特質(zhì)，在實(shí)踐中要堅(jiān)持“盡力而為又量力而行”，合理確定服務(wù)內(nèi)容，深入推進(jìn)供給主體多元化，促進(jìn)其工具價值與政治價值的平衡，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)從回應(yīng)到前瞻的功能超越。

〔關(guān)鍵詞〕公共服務(wù);公共產(chǎn)品;公共性;治理現(xiàn)代化

〔中圖分類號〕D630〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2021）06-0019-11

〔基金項(xiàng)目〕國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“基于大數(shù)據(jù)驅(qū)動的公共服務(wù)精準(zhǔn)管理研究”（20&ZD112）

〔作者簡介〕夏志強(qiáng)，四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;

付亞南，四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，四川成都610064。“公共服務(wù)”（Public Service）一詞誕生已有一百多年的歷史。雖然概念產(chǎn)生的歷史很短，但公共服務(wù)的相關(guān)思想以及對政府承擔(dān)公共服務(wù)責(zé)任的討論卻源遠(yuǎn)流長。只是到了近代，在現(xiàn)代國家建構(gòu)和政府治理過程中，公共服務(wù)的重要性才凸顯出來。在當(dāng)代，公共服務(wù)已經(jīng)成為國家職能的結(jié)構(gòu)性要素和政府治理的重要內(nèi)容，公共服務(wù)現(xiàn)代化成為國家治理現(xiàn)代化的必然要求。雖然，近百年來國內(nèi)外學(xué)者圍繞“公共服務(wù)”進(jìn)行了熱烈的討論，但目前關(guān)于公共服務(wù)依舊存在一些理論認(rèn)知上的分歧與爭論，主要集中于概念界定、功能定位、內(nèi)容范疇、供給主體、行動邏輯等“基本問題”。這些爭論雖然促進(jìn)了公共服務(wù)理論研究的深入，但也在某種程度上制約和影響了公共服務(wù)實(shí)踐發(fā)展，甚至削弱了公共服務(wù)的治理效能。針對這一問題，本研究的主要目的就是厘清這些分歧，掃清認(rèn)知迷霧，在國家治理現(xiàn)代化語境中反思和重識公共服務(wù)的內(nèi)涵、功能、范圍、供給主體和行動邏輯等，為構(gòu)建中國特色的公共服務(wù)理論體系奠定基礎(chǔ)。

一、何為公共服務(wù)？——公共服務(wù)的概念之爭

概念是分析問題的邏輯起點(diǎn)，任何科學(xué)研究都必須建立在正確的概念認(rèn)知基礎(chǔ)上。目前，雖然“公共服務(wù)”一詞在各領(lǐng)域被廣泛使用，但由于在概念界定上尚未達(dá)成共識，經(jīng)常出現(xiàn)與“公共產(chǎn)品”“政府服務(wù)”“社會服務(wù)”等概念的混淆和混用，使“公共服務(wù)”成為一個“羅生門”式的概念，這不僅不利于學(xué)術(shù)研究，也會導(dǎo)致公共服務(wù)實(shí)踐的混亂。因此，明晰“公共服務(wù)”的概念界定是理論研究的首要任務(wù)和必要議題。

“公共服務(wù)”一詞是個舶來品，最早由德國學(xué)者阿道夫·瓦格納于19世紀(jì)中后期提出。1912年，法國學(xué)者萊昂·狄驥首次界定了“公共服務(wù)”的概念。狄驥認(rèn)為，現(xiàn)代公法制度背后所隱含的原則表明提供公共服務(wù)是政府的法定義務(wù)，并提出“任何因其與社會團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割，而必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動，就是一項(xiàng)公共服務(wù)，只要它具有除非通過政府干預(yù)，否則便不能得到保障的特征?！雹俚殷K從公法視角審視公共服務(wù)，將政府看作公共服務(wù)供給的唯一合法主體。20世紀(jì)20年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域“公共產(chǎn)品”（Public Goods）概念的提出與發(fā)展，“公共服務(wù)”概念逐漸被替代。經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的“公共產(chǎn)品”既包括美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩繆爾森定義下的“純公共產(chǎn)品”②，也包括詹姆斯·布坎南定義下的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。③在西方傳統(tǒng)理論中，“公共服務(wù)”與“公共產(chǎn)品”并無明確區(qū)分，甚至可以彼此替換。20世紀(jì)七八十年代，伴隨新公共管理運(yùn)動的興起，公共服務(wù)的概念重新凸顯，并被作為政府的一項(xiàng)重要職能而受到重視。受西方公共服務(wù)理論的影響和中國政府職能轉(zhuǎn)變的驅(qū)動，國內(nèi)學(xué)者們對公共服務(wù)的概念也進(jìn)行了不同角度的界定，主要有三種取向：

1.從物品特性視角界定公共服務(wù)，重在說明公共服務(wù)的消費(fèi)特征。受西方公共產(chǎn)品理論的影響，很多學(xué)者用“公共產(chǎn)品”的特征來詮釋“公共服務(wù)”，認(rèn)為公共服務(wù)也具有消費(fèi)上的非競爭性和受益上的非排他性特征④，因此，公共產(chǎn)品就是公共服務(wù)。雖然從產(chǎn)品消費(fèi)特性界定公共服務(wù)具有相對于其他概念界定上的明確性，且有助于解決資源配置的有效性問題，但容易導(dǎo)致“把公共服務(wù)這個公共利益保障性的概念誤讀為資源配置有效性的概念，容易造成公共服務(wù)價值的失落，甚至于誤導(dǎo)實(shí)踐”。⑤之后，有學(xué)者根據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)外在屬性的不同對二者做出了區(qū)分，認(rèn)為公共產(chǎn)品是生產(chǎn)與消費(fèi)時空分離的有形“物品”;而公共服務(wù)是生產(chǎn)與消費(fèi)同存共生的無形“服務(wù)”。從外在屬性上區(qū)分公共產(chǎn)品和公共服務(wù)雖然比較直觀、明確，但始終是現(xiàn)象層面的表達(dá)，未能跳出以“公共產(chǎn)品”的規(guī)定性來界定“公共服務(wù)”的窠臼。

2.從價值屬性視角界定公共服務(wù)，旨在厘清公共服務(wù)的目的與意義。國內(nèi)相當(dāng)多的學(xué)者從價值屬性角度界定公共服務(wù)，認(rèn)為公共服務(wù)是政府為滿足公共需求⑥、保障公民權(quán)利⑦、維護(hù)公共利益⑧等公共價值目標(biāo)而提供的社會產(chǎn)品和服務(wù)，公共價值是公共服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。如陳昌盛等認(rèn)為，公共服務(wù)是一國全體公民不論其種族、收入和地位差異如何，都應(yīng)公平、普遍享有的服務(wù)。⑨從價值屬性界定公共服務(wù)，克服了從物品消費(fèi)特性角度界定公共服務(wù)的表面性局限，突出了公共服務(wù)的內(nèi)在價值，是政治學(xué)者偏愛的定義方式。然而，因?yàn)楣矁r值的抽象性和邊界模糊性，該界定也常常使公共服務(wù)的范圍變得模糊不清，甚至為個別政府部門超越邊界行使公權(quán)力提供了掩護(hù)的外衣，造成公共價值受損。

3.從供給主體視角界定公共服務(wù)，目的在于更好地落實(shí)供給責(zé)任。從供給主體的角度，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為公共服務(wù)是由政府或公共部門利用公共權(quán)力和公共資源提供的服務(wù)。如劉尚希、竺乾威、陳振明等學(xué)者皆持此觀點(diǎn)。⑩該觀點(diǎn)將公共服務(wù)的供給主體鎖定于政府或公共部門，有利于督促他們切實(shí)承擔(dān)起公共服務(wù)供給責(zé)任。但是，該觀點(diǎn)容易導(dǎo)致公共服務(wù)的外延過大、邊界無限，導(dǎo)致“公共服務(wù)”與“公共行政”“公共管理”的概念混淆。從供給主體的角度，也有學(xué)者認(rèn)為，公共服務(wù)的供給主體包括政府部門，也包括非政府社會組織、私營企業(yè)等多元主體，如馬慶鈺等。該觀點(diǎn)意識到公共服務(wù)供給主體的多元化，擴(kuò)展了公共服務(wù)供給主體的范圍，更加符合公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)。與其他角度的概念界定相比，從供給主體視角界定公共服務(wù)的可取之處在于明確了公共服務(wù)的供給主體，有助于更好地落實(shí)公共服務(wù)供給責(zé)任。

上述三種公共服務(wù)概念界定的視角各有理論優(yōu)勢，也都存在一些缺陷，只關(guān)注到公共服務(wù)某一方面的特性，缺乏整體性、系統(tǒng)性的公共服務(wù)概念思考，難以反映客觀實(shí)際狀況?，F(xiàn)實(shí)中的公共服務(wù)是復(fù)雜多樣的，任何單一角度的公共服務(wù)概念界定均無法涵蓋整體或全部的公共服務(wù)。因此，公共服務(wù)概念界定不應(yīng)局限于單一視角去放大差異，而應(yīng)立足實(shí)際、提煉共性，確保概念的共識性。當(dāng)然，上述三種概念界定的取向雖然視角不同，但并非彼此對立。實(shí)際上，三種視角的公共服務(wù)概念界定都內(nèi)含著公共服務(wù)的“公共性”，分歧僅在于對“公共性”的解讀角度不同而已。物品特性視角、價值屬性視角和供給主體視角分別指向公共服務(wù)消費(fèi)的公共性、利益的公共性以及主體的公共性。那么，“公共性”應(yīng)該成為整合不同概念視角的基礎(chǔ)，成為公共服務(wù)的概念內(nèi)核。無論對公共服務(wù)的概念做何種界定，都不能丟棄其“公共性”特質(zhì)。

二、公共服務(wù)包含哪些內(nèi)容？——公共服務(wù)的范圍之爭

公共服務(wù)的內(nèi)容是與公共服務(wù)的概念緊密相關(guān)的又一討論論域，且對公共服務(wù)的政策建構(gòu)與實(shí)踐操作具有直接影響。概念是內(nèi)容劃分的前提和依據(jù)，對公共服務(wù)概念的理解不同，對公共服務(wù)內(nèi)容與范圍的界定必然也存在差異。受公共服務(wù)概念界定視角多樣化的影響，學(xué)者們對公共服務(wù)內(nèi)容的認(rèn)識也不統(tǒng)一，這主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和公共管理學(xué)三個學(xué)科對公共服務(wù)內(nèi)容的認(rèn)知差異。

1.經(jīng)濟(jì)學(xué)從消費(fèi)特性視角把握公共服務(wù)，認(rèn)為公共服務(wù)就是公共產(chǎn)品。其內(nèi)容既包括國防、外交、公共安全、市場秩序、環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等消費(fèi)上具有非競爭性且受益上具有非排他性的純公共產(chǎn)品，也包括基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、廣播電視、公共交通、道路橋梁、公共文體設(shè)施等具有部分非競爭性和非排他性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域基于消費(fèi)特性界定公共服務(wù)的內(nèi)容，保證了公共服務(wù)供給效率上的“帕累托最優(yōu)”。但是，這種界定方式存在明顯的缺陷：一方面容易將一些具有弱競爭性和弱排他性，但與人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活息息相關(guān)的水、電、氣、暖等特殊物品和服務(wù)排除在外;另一方面，會將一些雖然具有排他性和競爭性，但從社會發(fā)展和進(jìn)步角度看具有重要“公共性”和重大社會價值的產(chǎn)品和服務(wù)排除在外，如義務(wù)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)等。事實(shí)上，對于這兩類服務(wù)，如果采用私人產(chǎn)品的供給方式會導(dǎo)致很多社會問題，因此，在實(shí)踐中往往被各國政府列為基本公共服務(wù)的內(nèi)容，主要由政府來承擔(dān)供給責(zé)任。

2.政治學(xué)側(cè)重價值屬性認(rèn)識公共服務(wù)，認(rèn)為判斷公共服務(wù)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)在于是否運(yùn)用的是公共權(quán)力和公共資源，或者是否屬于公共利益范疇。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共服務(wù)是運(yùn)用公共權(quán)力和公共資源向公民提供的各項(xiàng)服務(wù)。由于公共財(cái)政是最直接的公共資源，因此公共財(cái)政支出的內(nèi)容就是公共服務(wù)的內(nèi)容，包括政府的一般行政管理、法律與司法、警察、國防、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、社會救濟(jì)、環(huán)境保護(hù)等。該觀點(diǎn)明顯將非政府力量提供的滿足公共需求的產(chǎn)品與服務(wù)排除在外，而在現(xiàn)代社會，由非政府組織（NGO）、私營企業(yè)提供的公共服務(wù)越來越多，此界定明顯縮小了公共服務(wù)的范圍，不符合公共服務(wù)的實(shí)際情況。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共利益是判定公共服務(wù)的內(nèi)在依據(jù)，所有與公共利益相關(guān)的活動都應(yīng)該屬于公共服務(wù)的內(nèi)容?！爱?dāng)社會情勢或生存狀態(tài)關(guān)系公共利益時，任何物品都可以作為公共服務(wù)的內(nèi)容被政府提供”。由于公共利益具有抽象性，該觀點(diǎn)下公共服務(wù)的內(nèi)容也如同公共利益一樣抽象和難以確定。由此，政府不管是以促進(jìn)公共利益之名“越位”，還是以不屬于公共利益之名“卸責(zé)”，都有了更大的自由裁量空間。

3.公共管理學(xué)側(cè)重從政府職能視角判定公共服務(wù)的內(nèi)容。在公共管理領(lǐng)域，學(xué)者們從政府職能角度看待公共服務(wù)，形成了兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共服務(wù)指政府提供公共物品的職能，僅是政府重要職能之一，主要包括“加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等”。該觀點(diǎn)突出了政府的公共服務(wù)職責(zé)，在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變方面發(fā)揮了重要的推動作用。在中國，政府多次強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)是政府的重要職能，提供公共服務(wù)是服務(wù)型政府的重要職責(zé)。但是，將公共服務(wù)僅限定在政府職責(zé)范圍，會抑制非政府組織和企業(yè)組織供給公共服務(wù)的積極性，不利于公共服務(wù)事業(yè)的大發(fā)展。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“公共服務(wù)”不僅指的是政府提供公共物品的職能，也涵蓋了經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理以及環(huán)境保護(hù)等職能，是一個“大公共服務(wù)”的概念?！按蠊卜?wù)”的觀點(diǎn)容易混淆“公共服務(wù)”和“政府管理”，也使政府的公共服務(wù)職能與其他職能難以區(qū)分，甚至引發(fā)實(shí)踐上的混亂。

上述三類視角對公共服務(wù)內(nèi)容的界定存在明顯差異，經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的公共服務(wù)范圍較窄，而公共管理學(xué)特別是政治學(xué)視角下的公共服務(wù)范圍過寬。原因在于：經(jīng)濟(jì)學(xué)基于消費(fèi)特性確定公共服務(wù)范圍，標(biāo)準(zhǔn)具體，界限分明;公共管理學(xué)和政治學(xué)分別基于政府職能、公共權(quán)力、公共資源或公共利益確定公共服務(wù)范圍，標(biāo)準(zhǔn)抽象，界限模糊。由于公共服務(wù)具有很強(qiáng)的政策屬性，對公共服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行范圍過寬或過窄的界定都無法有效指導(dǎo)公共服務(wù)實(shí)踐。范圍過寬容易造成政府負(fù)擔(dān)過重，公眾依賴度過高;范圍過窄又容易弱化政府公共服務(wù)責(zé)任，甚至損害公民的權(quán)利。只有對公共服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行恰當(dāng)界定，才能合理引導(dǎo)公眾的公共服務(wù)預(yù)期，恰當(dāng)指導(dǎo)政府的公共服務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃與行動。由此，公共服務(wù)的內(nèi)容界定不應(yīng)局限于狹隘的學(xué)科視角。在理論上，公共服務(wù)概念是公共服務(wù)內(nèi)容的抽象化表達(dá)和總結(jié)，公共服務(wù)內(nèi)容是公共服務(wù)概念的具體化呈現(xiàn)。由于概念界定上的莫衷一是，關(guān)于公共服務(wù)的內(nèi)容也就難達(dá)共識。況且，公共服務(wù)的范圍和內(nèi)容具有不確定性，“不僅與特定國家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化狀況密切相關(guān)，而且伴隨不同歷史時期國家理念、國家任務(wù)的更異而起伏”，關(guān)于公共服務(wù)內(nèi)容的論爭更在所難免。

三、誰來提供公共服務(wù)？——公共服務(wù)供給主體探索

供給主體選擇是公共服務(wù)供給的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接決定了供給的可及性、成本的可控性以及管理的有效性。從公共服務(wù)供給主體的演變歷程看，社會對公共服務(wù)供給主體的選擇是變動不居的，體現(xiàn)為一種供給主體“失靈”之后又不得不重新選擇的被動過程，最終形成了政府、私營部門、第三部門組織等多元主體合作供給公共服務(wù)的模式共識。

首先，政府作為單一主體供給公共服務(wù)的階段。不管是西方的社會契約論，還是東方的政府水利說，都認(rèn)為政府起源于人們對公共服務(wù)的需要，在起點(diǎn)上論證了政府供給公共服務(wù)的必然性。從英國的亞當(dāng)·斯密到美國的美國的保羅·薩繆爾森，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家分別從不同角度論證了政府供給公共服務(wù)的必要性。第二次世界大戰(zhàn)之后，受凱恩斯主義思潮影響，政府在公共服務(wù)供給中的重要作用更是得到前所未有的強(qiáng)調(diào)，在福利社會實(shí)踐中甚至把政府作為公共服務(wù)的唯一供給主體。但隨著實(shí)踐的推進(jìn)，政府單一供給公共服務(wù)的弊端逐漸暴露。理論上，公共選擇理論認(rèn)為政治市場中的政府及其官員也是“經(jīng)濟(jì)人”，也會為追求個體或機(jī)構(gòu)利益在公共服務(wù)供給中做出有損公共利益的行為，而且受信息不完全的限制，政府常常無法掌握公共服務(wù)有效供給的全部信息，無法滿足所有公眾的、多元的社會需求，存在“政府失靈”。在實(shí)踐中，政府壟斷公共服務(wù)還導(dǎo)致政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重和供給中的資源浪費(fèi)等負(fù)面效果。在20世紀(jì)60年代，政府壟斷公共服務(wù)導(dǎo)致西方各國政府陷入了嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，政府壟斷的公共服務(wù)供給模式被迫宣告破產(chǎn)。

其次，私營部門開始成為公共服務(wù)供給主體的階段。在理論層面，隨著“政府萬能”神話的破產(chǎn)，20世紀(jì)70年代末，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論向新自由主義轉(zhuǎn)變，自由市場的價值開始回歸，越來越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始論證公共服務(wù)市場供給的可能性。例如，羅納德·哈里·科斯通過論證燈塔私人收費(fèi)的可能性，說明了一些公共物品由私人提供不僅可能，而且更加有效。此后，邁克爾·斯賓塞、米歇爾·赫勒、歐文·E·休斯等學(xué)者的研究也表明，對諸如教育、醫(yī)療、廣播電視等準(zhǔn)公共物品，通過市場安排往往能取得更高的供給效率。在實(shí)踐層面，20世紀(jì)60年至70年代政府壟斷公共服務(wù)供給的模式導(dǎo)致西方各國陷入嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)和政府信任危機(jī)，為此，各國政府開始尋找政府之外的力量幫助政府?dāng)[脫困境，舉措之一就是推行公共服務(wù)市場化，鼓勵私營部門參與到公共服務(wù)供給中來。其中，以英國為代表的公共服務(wù)市場化充分展現(xiàn)了私營部門在公共服務(wù)供給中的重要作用。相對政府而言，私營部門對經(jīng)濟(jì)、效率、效益的高度關(guān)注，使其在公共服務(wù)供給中具有更強(qiáng)的成本控制和顧客導(dǎo)向意識，公共服務(wù)供給效率和資源配置效率更高。盡管，私營部門具有無可替代的優(yōu)勢，但其“以營利為目的”的本質(zhì)和“趨利避害”的商業(yè)之道，難免會在公共服務(wù)中采取“撇奶油”的策略，損害部分弱勢群體的權(quán)益，違背社會公平正義。因此，私營部門供給公共服務(wù)雖然有助于彌補(bǔ)政府供給公共服務(wù)的一些缺陷，但也存在“市場失靈”的風(fēng)險。

再者，第三部門開始成為公共服務(wù)供給主體的階段。20世紀(jì)80年代以來，隨著全球性“社團(tuán)革命”的興起，第三部門快速崛起并引人注目。西方各國在推行公共服務(wù)市場化的同時，開始在教育、醫(yī)療保健、社會服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域引入第三部門（NGO或NPO）的參與，以充分借力社會力量，提升公共服務(wù)效率。美國是第三部門參與公共服務(wù)供給的典型國家。在美國，第三部門供給的公共服務(wù)主要有老人照護(hù)、兒童照料、公共健康、圖書館、公園維護(hù)、文化與藝術(shù)等。第三部門的民間性、非營利性、慈善精神、利他精神、多元價值觀和自主治理等特性，使其在公共服務(wù)供給中發(fā)揮著重要的拾遺補(bǔ)闕作用。然而，第三部門也存在著自我缺陷和“失靈”風(fēng)險。薩拉蒙就認(rèn)為，慈善不足、慈善的特殊主義、慈善的家長式作風(fēng)、慈善的業(yè)余主義等會造成“志愿失靈”。也有學(xué)者指出，“非政府組織的組織行為偏離志愿性公益機(jī)制，而出現(xiàn)資源配置的低效或價值取向的非公共性現(xiàn)象，從而在滿足社會多元化需要、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上，產(chǎn)生功能性和效率上的缺陷?！钡谌块T的自我缺陷和“失靈”風(fēng)險表明，第三部門提供公共服務(wù)并非總?cè)珙A(yù)期般高效。

如今，隨著理論的演進(jìn)、社會的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，人們已形成具有共識性的公共服務(wù)供給主體認(rèn)知，即：任何單一主體都無法實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，政府、私營部門、第三部門組織都可以而且也應(yīng)該成為公共服務(wù)的供給主體，分歧點(diǎn)僅在于對各主體供給公共服務(wù)的優(yōu)劣勢認(rèn)知上。因此，公共服務(wù)供給研究的重點(diǎn)就不應(yīng)局限在“誰可以供給”這一主體結(jié)構(gòu)層面的靜態(tài)問題上，而應(yīng)更加關(guān)注“怎么供給”的動態(tài)過程問題。受公共服務(wù)生產(chǎn)與供給相分離理論的啟發(fā)，各國政府紛紛通過公共服務(wù)合同外包、政府間協(xié)議、特許經(jīng)營、憑單制、志愿服務(wù)等多種方式來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，催生了政府、私營部門和第三部門等多元主體合作供給公共服務(wù)的模式。公共服務(wù)多元主體合作供給模式不是簡單地把私營部門、第三部門等引入到公共服務(wù)供給中來實(shí)行“多頭供給”，而是強(qiáng)調(diào)政府、私營部門、第三部門在公共服務(wù)供給中通過合理分工與有效合作實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，發(fā)揮供給合力。其中，政府居于主導(dǎo)地位，私營部門居于基礎(chǔ)地位，第三部門居于補(bǔ)充地位（如圖1所示）。由于具有減輕政府公共服務(wù)負(fù)擔(dān)、提高公共服務(wù)供給效率、高效滿足社會多元化的公共服務(wù)需求等明顯優(yōu)勢，公共服務(wù)多元主體合作供給模式成為現(xiàn)代社會公共服務(wù)供給的主要模式。

四、追求工具價值還是政治價值？——公共服務(wù)的行動邏輯選擇

公共服務(wù)的價值是公共服務(wù)實(shí)踐的靈魂，是公共服務(wù)活動得以開展的準(zhǔn)則和標(biāo)尺，決定了公共服務(wù)的行動邏輯。認(rèn)知決定行為，不同的公共服務(wù)價值認(rèn)知，塑造著不同的行動邏輯。在公共服務(wù)理論發(fā)展的歷史長河中，關(guān)于公共服務(wù)的價值取向主要呈現(xiàn)出工具價值論和政治價值論兩種觀點(diǎn)，也分別塑造了不同的行動邏輯。

公共服務(wù)工具價值論認(rèn)為，公共服務(wù)是政府為鞏固執(zhí)政地位和獲取合法性而采取的一種手段，是政府治理的工具，無論賦予公共服務(wù)何種意義都無法否認(rèn)其本質(zhì)上的管理工具主義實(shí)質(zhì)。工具價值論下的公共服務(wù)遵循效率優(yōu)先的行動邏輯，致力于以最佳方法、最優(yōu)路徑達(dá)成公共服務(wù)目標(biāo)。公共服務(wù)工具價值論的行動邏輯主要體現(xiàn)在兩個方面：一是宏觀層面國家政策或制度選擇上的社會效率優(yōu)先。不同國家在不同歷史時期的公共服務(wù)政策和制度其實(shí)是對社會效率綜合考量的選擇結(jié)果。20世紀(jì)70年代末，英國“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠贫炔粌H造成日益嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，而且助長了社會成員的懶惰。為此，在撒切爾時期，英國政府陸續(xù)進(jìn)行多次福利制度改革，包括削減和取消部分保險補(bǔ)助金、推行私有化等，以降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高社會成員的生產(chǎn)積極性和社會效率。在中國，改革開放伊始，國家實(shí)施“效率優(yōu)先，兼顧公平”的分配原則，雖對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了強(qiáng)大助推作用，但也導(dǎo)致地區(qū)和城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)非均等化的后果，引發(fā)一系列不利于經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的社會問題。于是，21世紀(jì)國家提出基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略，雖然基本公共服務(wù)均等化強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的公平享有，彰顯有政治價值的面向，但無法否認(rèn)該戰(zhàn)略自產(chǎn)生時就有的“工具價值”面向。二是微觀層面管理方式上的經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)先。不管是傳統(tǒng)的官僚制管理模式，還是現(xiàn)代企業(yè)管理方法在公共服務(wù)中的應(yīng)用，都是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)效率至上的目標(biāo)。以現(xiàn)代管理方法的應(yīng)用為例，績效管理、目標(biāo)管理、競爭機(jī)制等現(xiàn)代企業(yè)管理方法引入的初衷是為了減輕政府財(cái)政壓力，而非改善公共服務(wù)本身，公共服務(wù)的改善最多算是副產(chǎn)品，具有濃厚的“工具價值”色彩。

公共服務(wù)政治價值論認(rèn)為，公共服務(wù)是國家對公民義不容辭的責(zé)任，政府不過是公眾為獲取良善生活所需公共服務(wù)而創(chuàng)設(shè)的，為全體國民提供公共服務(wù)才是國家存在的目的，維護(hù)公民權(quán)利和促進(jìn)人自由而全面發(fā)展是公共服務(wù)的最終價值。政治價值論下的公共服務(wù)遵循公平正義、公民權(quán)利、公民滿意、民主參與等行動邏輯，體現(xiàn)著對群眾民生和社會福祉的深切關(guān)懷和公民本位的價值。公平正義主要指全體國民享受公共服務(wù)的權(quán)利公平、機(jī)會公平，政府公共服務(wù)分配的規(guī)則公平等，是公共服務(wù)的核心價值。“經(jīng)由政府職能變遷而逐漸發(fā)展的公共服務(wù)理論，深受正義價值觀念的影響，從‘一開始就承載著公平的社會價值”。從公民權(quán)利角度看，公共服務(wù)是維護(hù)基本人權(quán)的活動，實(shí)現(xiàn)普遍人權(quán)是公共服務(wù)的價值基礎(chǔ)?；竟卜?wù)均等化是對公共服務(wù)公平正義價值的最好詮釋，是維護(hù)公民基本生存和發(fā)展權(quán)利的政策行動。公民滿意主要指公共服務(wù)的好壞優(yōu)劣不應(yīng)該僅由政府評判，還應(yīng)得到公眾認(rèn)同。目前以公民滿意度為導(dǎo)向的公共服務(wù)質(zhì)量評價方法的應(yīng)用，就是公民滿意價值在公共服務(wù)管理中的生動體現(xiàn)。民主參與體現(xiàn)為政府不僅要提供有效的公共服務(wù)，而且要在服務(wù)過程中滿足公民參與的訴求，促進(jìn)公民對話。公共服務(wù)中公眾參與制度的完善、參與平臺搭建的目的就是為公民對話提供的制度保障和實(shí)施場域。

公共服務(wù)工具價值論和公共服務(wù)政治價值論是關(guān)于公共服務(wù)價值的兩種認(rèn)知，兩者的分歧伴隨著對國家本質(zhì)和公共服務(wù)本質(zhì)的認(rèn)識不同而來。公共服務(wù)工具價值論將公共服務(wù)看作政府治理的手段和工具，政府提供公共服務(wù)意在獲取公眾對政府的合法性支持。公共服務(wù)政治價值論則將公共服務(wù)看作政府理所當(dāng)然的責(zé)任，提供公共服務(wù)是國家存在的目的。一般而言，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展初期，由于快速發(fā)展的需要，公共服務(wù)工具價值論的觀點(diǎn)比較盛行，公共服務(wù)實(shí)踐也主要遵循效率優(yōu)先的行動邏輯;在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入到相對穩(wěn)定時期，隨著政府理念的轉(zhuǎn)變和公民權(quán)利意識的增強(qiáng)，公共服務(wù)政治價值論的觀點(diǎn)會更加受到人們的青睞，公共服務(wù)實(shí)踐也逐漸開始奉行公平正義、民主參與、公民滿意等行動邏輯。就公共服務(wù)本身而言，工具價值論和政治價值論并非絕對對立關(guān)系，二者的此消彼長取決于時代大環(huán)境和解決現(xiàn)實(shí)問題的視角等多重因素。目前，中國處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，在理論認(rèn)知層面學(xué)者們基本贊同公共服務(wù)具有工具價值和政治價值的雙重屬性，但在公共服務(wù)實(shí)踐中難免還是會展現(xiàn)出更多的工具價值面向。例如，過于強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)供給的實(shí)用性、經(jīng)濟(jì)性、效率性等指標(biāo)，對公共服務(wù)過程中的公平性、參與性等政治價值的關(guān)注仍然較弱。在公共服務(wù)實(shí)踐中，過度強(qiáng)調(diào)政治價值可能會造成公共服務(wù)效率的損失;過分追求工具價值又可能導(dǎo)致對公共服務(wù)的公平、權(quán)利、參與等政治價值的弱化。因此，公共服務(wù)的工具價值和政治價值不可偏廢。

五、回應(yīng)還是前瞻？——公共服務(wù)的功能定位之爭

公共服務(wù)的功能即公共服務(wù)的使命和任務(wù)。關(guān)于公共服務(wù)的功能，學(xué)者們普遍認(rèn)同“公共服務(wù)致力于滿足公共需求”的觀點(diǎn)，但對公共服務(wù)滿足公共需求的方式認(rèn)識不同，主要有“回應(yīng)性”和“前瞻性”兩種觀點(diǎn)。

回應(yīng)性的觀點(diǎn)認(rèn)為，公共服務(wù)對公共需求的滿足就是“回應(yīng)”，即公眾有什么樣的公共需求，政府就要提供什么樣的公共服務(wù)。公共服務(wù)應(yīng)以公共需求為基礎(chǔ)，力求供需匹配，實(shí)現(xiàn)有效供給。這是典型的“需求決定供給”思路，遵循“需求表達(dá)—需求識別—需求滿足”的流程。持此類觀點(diǎn)的學(xué)者一般會將“回應(yīng)性”作為公共服務(wù)績效評價的指標(biāo)。事實(shí)上，從20世紀(jì)以來，公共行政學(xué)一直致力于建構(gòu)和完善政府的回應(yīng)性路徑。從弗雷德里克·溫斯洛·泰勒的科學(xué)管理原理、馬克斯·韋伯的官僚制組織設(shè)計(jì)、亨利·法約爾的一般管理原則到當(dāng)下流行的協(xié)作（合作）治理，都是提高政府回應(yīng)能力而建構(gòu)的科學(xué)化路徑。受回應(yīng)性理論的影響，長期以來學(xué)者們也都將“回應(yīng)性”作為政府公共服務(wù)的目標(biāo)。在他們看來，公共服務(wù)對公眾需求的及時滿足可以使公眾獲得良好的體驗(yàn)感，從而提高公共服務(wù)滿意度，夯實(shí)政府的合法性基礎(chǔ)。

前瞻性的觀點(diǎn)認(rèn)為，公共服務(wù)對公共需求的滿足不僅局限于及時回應(yīng)層面，更應(yīng)是前瞻性的，即公共服務(wù)不應(yīng)局限于對公眾和社會現(xiàn)實(shí)顯現(xiàn)的公共需求的及時回應(yīng)，而且要善于把握經(jīng)濟(jì)、社會和技術(shù)的發(fā)展方向，預(yù)測潛在的公共需求，進(jìn)而創(chuàng)造或引領(lǐng)新的公共需求，前瞻性地供給公共服務(wù)并以此引領(lǐng)社會發(fā)展和進(jìn)步。一些學(xué)者立足于公共行政的宏觀視野提出，在充滿高度復(fù)雜性和不確定時代，政府的回應(yīng)能力已經(jīng)滯后于公民多變和多樣的需求，公共行政要以前瞻性代替回應(yīng)性。有學(xué)者聚焦公共服務(wù)本身，主張“在信息化與全球化深入發(fā)展的時代，政府公共服務(wù)應(yīng)該改變理念，不僅要‘服務(wù)顧客，更要主動‘創(chuàng)造顧客，在前瞻性服務(wù)中促進(jìn)社會發(fā)展，引領(lǐng)社會進(jìn)步。”不僅理論界對前瞻性公共服務(wù)展開了討論，實(shí)踐中也存在一些前瞻性公共服務(wù)的具體行動。例如，20世紀(jì)80年代初，當(dāng)基礎(chǔ)教育還未成為中國公民普遍的公共需求時候，政府就前瞻性地建立了義務(wù)教育制度，將接受義務(wù)教育作為每個適齡兒童的基本權(quán)利，同時也作為政府、社會和家庭的基本義務(wù)，即將義務(wù)教育確定為制度性公共產(chǎn)品供給。事實(shí)證明，通過“強(qiáng)制”消費(fèi)義務(wù)教育的方式，中國的國民素質(zhì)大幅度提高，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，綜合國力也得以增強(qiáng)。

公共服務(wù)的前瞻性與回應(yīng)性是關(guān)于公共服務(wù)如何滿足公共需求的兩種認(rèn)知思路，二者雖有分歧，但并不絕對對立。從回應(yīng)性到前瞻性，代表著公共服務(wù)功能的升級和優(yōu)化，而這種升級和優(yōu)化有其內(nèi)、外部原因。從內(nèi)部看，回應(yīng)性公共服務(wù)具有不可避免的缺陷。其一，回應(yīng)性公共服務(wù)的供給是滯后于需求的，往往是“伺需而供”，始終存在無法及時滿足公共需求的局限。其二，從政策過程來看，公共需求需要問題首先要轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)政策問題，然后才能進(jìn)入政策議程，得到政府回應(yīng)。而實(shí)際上，許多社會公共需求很難轉(zhuǎn)化為政策議題，無法得到政府回應(yīng)。其三，如果政府將公共服務(wù)的功能定位于回應(yīng)性，往往就很難進(jìn)行公共服務(wù)戰(zhàn)略管理和統(tǒng)籌規(guī)劃，會傾向于利用現(xiàn)有資源最大程度地滿足現(xiàn)有需求，甚至對現(xiàn)有資源進(jìn)行掠奪性使用。這點(diǎn)在環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域表現(xiàn)非常突出，教訓(xùn)也是深刻的。比如在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，由于缺少前瞻性和戰(zhàn)略性思維，過去很長一段時間全社會都不會注重環(huán)境保護(hù)，甚至為發(fā)展經(jīng)濟(jì)不惜犧牲環(huán)境，掠奪性開發(fā)資源?，F(xiàn)如今，當(dāng)優(yōu)質(zhì)環(huán)境成為人們的一項(xiàng)重要公共需求時，政府花巨大代價進(jìn)行生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理，其時滯性是必然的。從外部看，前瞻性公共服務(wù)受到客觀現(xiàn)實(shí)的外在驅(qū)動。特別是“風(fēng)險社會”的到來極大驅(qū)動著前瞻性公共服務(wù)。主要表現(xiàn)為，一方面，風(fēng)險社會中，回應(yīng)性公共服務(wù)因不具備前瞻布局的功能，在滿足非常態(tài)下的公共需求時力不從心。這次新冠肺炎疫情中的公共服務(wù)供給不足，常態(tài)下的公共服務(wù)無法轉(zhuǎn)入非常態(tài)下運(yùn)作，就是公共服務(wù)缺乏前瞻性的典型證明。另一方面，公民認(rèn)知的局限需要前瞻性公共服務(wù)來克服和引導(dǎo)。受自身認(rèn)知能力、生活方式、文化背景、價值觀念和生活環(huán)境等影響，普通公民往往難以把握技術(shù)和社會未來發(fā)展方向，并非總能認(rèn)識到自身未來和潛在的欲望和需求，而這種未來和潛在的需求往往是推動社會發(fā)展和進(jìn)步的動力。此時，需要作為社會發(fā)展重要引擎的政府，從長遠(yuǎn)利益和社會進(jìn)步的角度出發(fā)，洞察公共服務(wù)需求走向，創(chuàng)造和引領(lǐng)公共需求，通過制度性公共產(chǎn)品的形式“強(qiáng)制”公民消費(fèi)，克服公民認(rèn)知上的局限性，最終達(dá)到促進(jìn)“長遠(yuǎn)的”公共利益的實(shí)現(xiàn)和社會進(jìn)步的目的。

六、治理現(xiàn)代化語境中公共服務(wù)“基本問題”重思

“公共服務(wù)”是一個內(nèi)涵豐富的詞匯，公共服務(wù)理論認(rèn)知存在爭論是科學(xué)研究的必然過程。一方面，爭論的出現(xiàn)，說明公共服務(wù)依然具有很大的理論研究空間和價值;另一方面，通過各種爭論，問題越理越清，越辯越明。盡管爭論的解決不是一朝一夕的事，甚至有些爭論可能會長期存在，但考慮到“公共服務(wù)”的強(qiáng)政策屬性，還是有必要尋求關(guān)于公共服務(wù)“基本問題”的共識，以便更好地指導(dǎo)實(shí)踐。當(dāng)然，在不同的時空變量和現(xiàn)實(shí)情境中，不同國家對公共服務(wù)“基本問題”的認(rèn)知會存在差異，因此，所謂的“共識”也只能是特定時空情境中的共識，且只有置于特定情境中的共識，才更具有指導(dǎo)實(shí)踐的生命力。

在中國，黨的十八屆三中全會提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)。公共服務(wù)是國家治理的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的一個重要的微觀路徑。在國家治理現(xiàn)代化的時空情境中，重思公共服務(wù)的“基本問題”，豐富和完善公共服務(wù)理論成果，不斷形成傳承性與反思性、時代性與前瞻性相結(jié)合的公共服務(wù)基礎(chǔ)理論，是我國公共服務(wù)理論研究的使命。本文認(rèn)為，在國家治理現(xiàn)代化的時空情境中，理論上應(yīng)以“公共性”為核心特質(zhì)來界定公共服務(wù)內(nèi)涵，實(shí)踐中應(yīng)依據(jù)社會發(fā)展的階段性來確定公共服務(wù)的內(nèi)容和供給方式，遵循工具價值和政治價值相平衡的公共服務(wù)行動邏輯，促進(jìn)公共服務(wù)的前瞻布局，引領(lǐng)社會發(fā)展，以公共服務(wù)現(xiàn)代化促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。

1.以“公共性”特質(zhì)界定公共服務(wù)

“一個好的概念會描繪出其所指稱對象之行為中非常重要的特性?！惫残允菄抑卫憩F(xiàn)代化的核心價值。在國家治理現(xiàn)代化的語境中，公共服務(wù)的概念界定要遵循國家治理現(xiàn)代化的核心價值，凸顯公共性特質(zhì)。本文認(rèn)為，公共服務(wù)是以政府為主的公共部門為滿足公共需求，維護(hù)公共利益，與第三部門組織和私營企業(yè)等多元主體通過分工合作、責(zé)任共擔(dān)的方式提供的，供全體公民共同消費(fèi)和平等享有的產(chǎn)品與服務(wù)。公共服務(wù)的內(nèi)核是“公共性”，在主體屬性、價值屬性、形式屬性三個維度上都能得到體現(xiàn)。

在主體屬性維度，本定義主張多元化。政府、第三部門組織和私營企業(yè)等都可以成為公共服務(wù)的主體。其中，政府居于主導(dǎo)地位。原因有二：其一，其他主體能否參與公共服務(wù)供給受到政府治理理念和公共服務(wù)制度安排的影響，政府具有“供給什么、由誰供給、如何供給”的決定權(quán)和自始至終的監(jiān)管責(zé)任;其二，政府的公共性與公共服務(wù)的公共性具有內(nèi)在契合性，將政府作為公共服務(wù)的主要供給主體，更有助于保障公共服務(wù)的公共性，而且國內(nèi)外實(shí)踐也充分證明政府一直都是公共服務(wù)的主要供給主體。

在價值屬性維度，“公共性”是公共服務(wù)的核心價值，主要體現(xiàn)在服務(wù)對象的公共性、服務(wù)目的的公共性以及消費(fèi)特性的公共性三個方面。在服務(wù)對象上，公共服務(wù)的對象是全體公民，一國公民不論其種族、性別、身份、收入、地位都具有公平享有公共服務(wù)的權(quán)利。在服務(wù)目的上，公共服務(wù)的目的在于滿足公共需求和維護(hù)公共利益。滿足公共需求是其直接目的，維護(hù)公共利益是其根本目的。在消費(fèi)特性上，公共服務(wù)是可以共同消費(fèi)和平等享有的，意味著公共服務(wù)具有非排他性、非競爭性的消費(fèi)特性，或者具有非競爭和非排他的部分屬性，這是其與私人服務(wù)最大的不同。

在形式屬性維度，公共服務(wù)是“產(chǎn)品”與“服務(wù)”的綜合體，既包括有形的產(chǎn)品，也包括無形的服務(wù)。這種形式雙重性的界定，有利于避免公共服務(wù)的有形無形之爭，也更加符合現(xiàn)實(shí)的公共服務(wù)情境。（參見圖2）

2.堅(jiān)持盡力而為量力而行的原則確定公共服務(wù)內(nèi)容

不同于公共服務(wù)概念的抽象性，公共服務(wù)的內(nèi)容是比較具體的，通常采用列舉的方式呈現(xiàn)。盡管目前沒有普遍接受且明確的公共服務(wù)內(nèi)容列表來呈現(xiàn)公共服務(wù)，但對公共服務(wù)的概念化有助于回應(yīng)公共服務(wù)的類屬問題，辨別哪些屬于或者不屬于公共服務(wù)。經(jīng)過建黨一百年、建國七十年和改革開放四十多年的艱苦奮斗，中國取得了前所未有的發(fā)展成就，但公共服務(wù)方面依舊面臨比較突出的供需矛盾。十九大報(bào)告提出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化決定了更大程度地滿足更多人對美好生活的需要成為新時代國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)指向和根本歸宿。國家治理現(xiàn)代化背景下，公共服務(wù)的內(nèi)容也應(yīng)圍繞人民群眾的美好生活需要確定。同時，也要考慮社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)力狀況，遵循“量力而行、盡力而為”的原則，兼顧服務(wù)內(nèi)容的現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)的可能性。綜合公共服務(wù)的概念特征、人民需要、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性和現(xiàn)實(shí)狀況，中國公共服務(wù)的內(nèi)容可分為由政府負(fù)主要責(zé)任的基本公共服務(wù)和由市場、社會靈活供給的非基本公共服務(wù)兩個方面。

基本公共服務(wù)是滿足公民基本民生需求的內(nèi)容，具有基礎(chǔ)保障性特征，主要包括基礎(chǔ)教育和義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務(wù)、基本社會保險、基本住房保障、公共交通、社會救助與社會優(yōu)撫、基礎(chǔ)文化設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)科學(xué)研究與普及，以及國防、消防與救災(zāi)、市場監(jiān)管、公共安全等。一般而言，制度性公共產(chǎn)品和具有保障基本人權(quán)需要的公共服務(wù)都屬于基本公共服務(wù)。在現(xiàn)代社會，基本公共服務(wù)主要由政府免費(fèi)供給。非基本公共服務(wù)是基本公共服務(wù)以外的公共服務(wù)，一般滿足的是公民更高層次、更高水平或更寬范圍的公共需求，具有發(fā)展性特征，致力于“滿足人民對美好生活的愿望”，促進(jìn)人的自由而全面發(fā)展，主要包括學(xué)前教育、高等教育、職業(yè)教育、技能培訓(xùn)、休閑娛樂服務(wù)、康養(yǎng)服務(wù)等眾多內(nèi)容。對于非基本公共服務(wù)，政府可以靈活選擇免費(fèi)提供、購買服務(wù)、補(bǔ)貼和“用者付費(fèi)”等多種方式，由社會各方共同參與，合作提供。

如狄驥所言，“公共服務(wù)的內(nèi)容始終是多種多樣和處于流變狀態(tài)之中的。唯一能夠確定的是，隨著文明的發(fā)展，與公共需求相關(guān)的政府活動呈數(shù)量上升趨勢，而這樣所帶來的一個后果是公共服務(wù)的數(shù)量也在不斷增加?！彪S著中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、綜合國力的增強(qiáng)和人民需求的變化，基本公共服務(wù)與非基本公共服務(wù)的內(nèi)容也會隨之調(diào)整。政府應(yīng)在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共財(cái)政足以支撐的前提下，盡可能地提供更高層次、更高水平的公共服務(wù)，這是政府滿足人民美好生活需求的職責(zé)，是公民對政府的期待。

3.深入推進(jìn)公共服務(wù)供給主體多元化

在現(xiàn)代社會，公共服務(wù)供給主體多元化是基本事實(shí)，反映了公共服務(wù)領(lǐng)域國家、市場和社會之間關(guān)系的重構(gòu)，是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和具體探索。雖然，目前學(xué)界認(rèn)同公共服務(wù)供給主體多元化，且對政府、私營部門、第三部門供給公共服務(wù)的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行了較深入的探討，但問題的關(guān)鍵在于各類主體在公共服務(wù)供給中的職責(zé)或角色應(yīng)如何科學(xué)界定，各主體應(yīng)該在何種邊界范圍內(nèi)做些什么、怎么做，這方面的認(rèn)識分歧依舊非常明顯。

在中國目前的現(xiàn)實(shí)情況下，深入推進(jìn)公共服務(wù)供給主體多元化。首先，要明確政府、私營部門和第三部門各自有效的公共服務(wù)供給領(lǐng)域。政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)供給那些具有非競爭性和非排他性的純公共服務(wù)，私營部門主要負(fù)責(zé)供給具有部分競爭性和排他性的、有利可圖的準(zhǔn)公共服務(wù)，第三部門主要負(fù)責(zé)提供那些政府“提供不好”和私人部門“不愿提供”的公益性公共服務(wù)。其次，要強(qiáng)化政府在公共服務(wù)多元主體合作供給中的主導(dǎo)作用。一方面，政府既要積極轉(zhuǎn)變職能，主動向市場和社會放權(quán)，為社會主體參與公共服務(wù)供給提供機(jī)會;另一方面，政府也要做好公共服務(wù)的制度設(shè)計(jì)、項(xiàng)目規(guī)劃、資金籌措和監(jiān)督管理等工作，履行好主導(dǎo)者義務(wù)。再次，要創(chuàng)新多元主體合作的形式。目前，PPP模式、BOT模式等公私合作模式已在多個公共服務(wù)領(lǐng)域得到推廣和應(yīng)用，成效顯著，未來應(yīng)進(jìn)一步探索其他有效的多元主體合作形式。最后，要注重發(fā)揮公民在公共服務(wù)供給中的作用。在眾多討論中，公民一直是被視為公共服務(wù)的被動享受者，卻忽略了其作為公共服務(wù)主體的自主性價值。事實(shí)上，公民可以通過合作的方式供給那些能使自己受益的而政府暫時又無力供給、市場不愿意供給的公共服務(wù)，例如村民之間通過共同出資修建小型基礎(chǔ)設(shè)施，如自來水、村道等，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的自我供給。

4.促進(jìn)公共服務(wù)工具價值與政治價值的平衡

雖然，目前學(xué)界存在著關(guān)于公共服務(wù)應(yīng)追求工具價值還是追求政治價值的爭論，但這并非意味著二者無法共融。事實(shí)上，公共服務(wù)的工具價值和政治價值相互補(bǔ)充。工具價值為政治價值提供現(xiàn)實(shí)支撐，具有手段性意義;政治價值為工具價值提供社會意義和精神動力，具有目的性意義。在現(xiàn)代社會，提供公共服務(wù)是政府義不容辭的責(zé)任已形成基本共識，內(nèi)蘊(yùn)著公共服務(wù)的政治價值取向。但是，公共服務(wù)政治價值的實(shí)現(xiàn)并非無本之木，反而，只有在工具價值基礎(chǔ)上政治價值才可能實(shí)現(xiàn)，畢竟公共服務(wù)的公平正義理想的實(shí)現(xiàn)，必須適應(yīng)于效率這一現(xiàn)實(shí)要求，這就導(dǎo)致公共服務(wù)行動底色上的工具價值取向不容忽視。所以，公共服務(wù)具有政治價值和工具價值雙重屬性，工具價值與政治價值的平衡才是公共服務(wù)實(shí)踐應(yīng)遵循的行動邏輯和價值準(zhǔn)則。

實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)政治價值與工具價值的平衡，必須處理好兩對關(guān)系。首先，是公平與效率的關(guān)系。由于資源的有限性和政府供給能力的局限性，公共服務(wù)供給必須重視效率，追求投入產(chǎn)出比的最大化，以最小的投入提供盡可能多的公共服務(wù)。同時，公共服務(wù)具有公共性和公民權(quán)利性質(zhì)，必須注重公平性。效率與公平兼顧才是公共服務(wù)的理想狀態(tài)，但當(dāng)二者無法兼顧的時候，公共服務(wù)的公共性特征決定了公共服務(wù)公平價值的優(yōu)先性，應(yīng)以公平優(yōu)先為行動邏輯?，F(xiàn)階段，著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給的公平正義是國家治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)，也是中國公共服務(wù)實(shí)踐的首要聚焦點(diǎn)。其次，是工具與手段的關(guān)系。雖然“公共服務(wù)是國家治理現(xiàn)代化的微觀路徑”，具有工具意義，但從長遠(yuǎn)來看，國家治理現(xiàn)代化最終還是要回歸到“以公共服務(wù)為目的”。因?yàn)椋瑵M足人民群眾美好生活需要是國家治理現(xiàn)代化的根本落腳點(diǎn)，而滿足人民美好生活需要，需要提供充足的、高質(zhì)量的公共服務(wù)。所以，在國家治理現(xiàn)代化的語境下，公共服務(wù)既是工具也是目的，公共服務(wù)的工具價值與政治價值實(shí)難分開。

5.努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)從回應(yīng)到前瞻的功能超越

雖然目前學(xué)界關(guān)于公共服務(wù)功能仍然存在回應(yīng)性和前瞻性兩種觀點(diǎn)分歧，但前瞻性對回應(yīng)性的超越應(yīng)當(dāng)是公共服務(wù)發(fā)展的必然趨勢，是一個“淡入”和“淡出”的歷史過程。作為公共服務(wù)功能的升級和優(yōu)化，用前瞻性替代回應(yīng)性不是一種徹底否定，而是把回應(yīng)性蘊(yùn)含在前瞻性之中。前瞻性公共服務(wù)將公共需求的預(yù)測和創(chuàng)造置于公共服務(wù)供給之前，是對公共需求的主動發(fā)現(xiàn)和引領(lǐng)。很多時候，當(dāng)政府創(chuàng)造性地發(fā)現(xiàn)公共需求并提供公共服務(wù)的時候，尤其是政府出于國家發(fā)展長遠(yuǎn)利益的考量，提前布局公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和戰(zhàn)略性制度安排時，回應(yīng)性已在其中了。就公共服務(wù)現(xiàn)代化而言，回應(yīng)性是公共服務(wù)的底線目標(biāo)和基礎(chǔ)功能，前瞻性才是公共服務(wù)的高層次目標(biāo)和理想功能。

目前，人類社會正在由工業(yè)社會向后工業(yè)社會邁進(jìn)。后工業(yè)社會的復(fù)雜性、不確定性以及公民個體日益凸顯出的自主性，成為政府公共服務(wù)面臨的一大挑戰(zhàn)。為應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，政府除了要建立起多元主體合作的公共服務(wù)供給模式，借助外力提升自身的公共服務(wù)能力外，還要具備戰(zhàn)略眼光和前瞻性思維能力。一方面能夠預(yù)測未知的公共服務(wù)需求，未雨綢繆，提高公共服務(wù)回應(yīng)能力;另一方面要能夠主動創(chuàng)造一些對社會發(fā)展有積極促進(jìn)作用的公共服務(wù)需求，引領(lǐng)社會發(fā)展。后工業(yè)社會中的大數(shù)據(jù)、人工智能以及物聯(lián)網(wǎng)、精細(xì)算法為公共服務(wù)戰(zhàn)略性規(guī)劃和前瞻性布局提供了技術(shù)支撐，使得前瞻性公共服務(wù)更加具備實(shí)現(xiàn)的可能。因此，前瞻性是與后工業(yè)社會相適應(yīng)的公共服務(wù)功能，而且也具備實(shí)現(xiàn)的可能性。當(dāng)然，從公共服務(wù)供給現(xiàn)階段的情況來看，它的回應(yīng)性任務(wù)還是很重的，政府不能立即放棄對公共服務(wù)的回應(yīng)性追求，而是要以滿足民眾最迫切的公共需求為導(dǎo)向，提高公共服務(wù)的回應(yīng)性，逐步邁向前瞻性。因此，對公共服務(wù)的功能嬗變既要以一種積極的前瞻態(tài)度來預(yù)期，又要以一種漸進(jìn)的包容態(tài)度來推進(jìn)。

①? 萊昂·狄驥：《公法的變遷》，鄭戈譯，北京：中國法制出版社，2010年，第45頁，第43頁。

② 薩繆爾森認(rèn)為公共產(chǎn)品是具有消費(fèi)的非排他性和非競爭性特征的產(chǎn)品，他所定義的公共產(chǎn)品僅指純公共產(chǎn)品。參見Paul A.Samuelson，“The Pure Theory of Public Expenditure，”Review of Economics and Statistics，vol.36，no.4，1954，pp.387-389.

③ 布坎南認(rèn)為準(zhǔn)公共產(chǎn)品是介于私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品之間的、具有某種程度公共性的產(chǎn)品，即或者只具有非排他性或者只具有非競爭性特征。參見James M.Buchanan，“An Economic Theory of Clubs，”Economica，vol.32，no.125，1965，pp.1-14.

④ 李江帆：《現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的服務(wù)價格模式》，《學(xué)術(shù)月刊》1996年第5期;江明融：《公共服務(wù)均等化論略》，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第3期。

⑤ 杜萬松：《公共產(chǎn)品、公共服務(wù)：關(guān)系與差異》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2011年第6期。

⑥ 參見唐鐵漢、李軍鵬：《公共服務(wù)的理論演變與發(fā)展過程》，《新視野》2005年第6期;何繼新、何海清：《“智能+”場景下社區(qū)公共服務(wù)虛擬集聚創(chuàng)新研究》，《湖北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2020年第4期。

⑦ 參見王叢虎：《政府有效提供公共服務(wù)的路徑探析》，《人民論壇》2019年第34期;程同順：《新時代要求國家職能更多轉(zhuǎn)向公共服務(wù)》，《黨政研究》2018年第3期。

⑧ 參見姜曉萍：《中國公共服務(wù)體制改革30年》，《中國行政管理》2008年第12期;柏良澤：《公共服務(wù)研究的邏輯和視角》，《中國人才》2007年第3期;曹劍光：《公共服務(wù)的制度基礎(chǔ)——走向公共服務(wù)法治化的思考》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年，第26頁。

⑨ 陳昌盛、蔡躍洲：《中國政府公共服務(wù)：體制變遷與地區(qū)綜合評價》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2007年，第3頁。

⑩ 參見劉尚希：《基本公共服務(wù)均等化：現(xiàn)實(shí)要求和政策路徑》，《浙江經(jīng)濟(jì)》2007年第13期;扶松茂、竺乾威：《公共服務(wù)型政府建設(shè)若干問題的思考》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2011年5期;陳振明等：《公共服務(wù)導(dǎo)論》，北京：北京大學(xué)出版社，2011年，第13頁。

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“撇奶油”也稱“撇脂”，是指企業(yè)在一個具有普遍服務(wù)義務(wù)需要的市場中只選擇最有利可圖的部分從事生產(chǎn)經(jīng)營。參見肖林：《自然壟斷行業(yè)的進(jìn)入管制悖論——普遍服務(wù)義務(wù)、可維持性和市場效率》，《東南大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2010年第2期。

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本文的“風(fēng)險社會”指的是現(xiàn)今社會面臨普遍風(fēng)險（自然風(fēng)險、人文風(fēng)險和制度風(fēng)險等）的社會階段。參見楊雪冬：《風(fēng)險社會理論述評》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第1期。

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（責(zé)任編輯：陳果）