河長制考核機(jī)制及對跨省界河流管理的適用性分析

王振華 陳浩 湯顯強(qiáng) 李青云

摘 要：通過調(diào)研部分省河長制工作考核辦法、方案或細(xì)則，總結(jié)分析了河長制工作考核機(jī)制建設(shè)實(shí)施現(xiàn)狀及其基本經(jīng)驗(yàn)，探討了現(xiàn)行考核機(jī)制對跨省界河流保護(hù)管理的適用性，并針對存在的問題，提出完善跨省界河流的河長制工作聯(lián)合考評機(jī)制的對策建議，為完善河長制工作考核機(jī)制提供參考。

關(guān)鍵詞：河長制;考核機(jī)制;跨省界河流;經(jīng)驗(yàn)及建議

中圖法分類號： TV213.4;X321? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0511

自2016年底全面實(shí)施河長制以來，我國河長制工作取得重大進(jìn)展，全面建立河長制的目標(biāo)提前半年實(shí)現(xiàn)，在河流和湖泊的管理和保護(hù)方面取得了階段性勝利[1]。河長制的實(shí)施，強(qiáng)化了黨和政府領(lǐng)導(dǎo)對江河湖泊保護(hù)和管理的責(zé)任，有效促進(jìn)了水管理過程中統(tǒng)一管理和跨區(qū)域管理，有效解決了地方政府在垂直管理改革過程中責(zé)任模糊等問題[2]。但河長制不是“冠名制”，而是“責(zé)任制”，明確各級河長僅僅是河湖管理保護(hù)工作邁出的第一步。要促進(jìn)河長制由“有名”向“有實(shí)”轉(zhuǎn)變，必須依靠有力的考核。建立科學(xué)的河長制工作考核機(jī)制，是鞏固各級河長職責(zé)，督促河長履行職責(zé)，推進(jìn)河長制度實(shí)施，實(shí)現(xiàn)河湖長效治理的關(guān)鍵因素和重要保障[3]。對于跨省河流的行政區(qū)域，由于涉及上下游、左右岸的跨省保護(hù)責(zé)任劃分、考核主體確認(rèn)、斷面考核指標(biāo)優(yōu)選等問題，跨省界河流河長制工作考核成為難點(diǎn)，其考核評價(jià)面臨更大挑戰(zhàn)。

1? 河長制工作考核機(jī)制建設(shè)概況

關(guān)于河長制工作考核機(jī)制建設(shè)，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長制的意見》提出了明確要求，規(guī)定“縣級及以上河長負(fù)責(zé)組織對相應(yīng)河湖下一級河長進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)的重要依據(jù)”[4]。《水利部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)全面推行河長制工作制度建設(shè)的通知》明確指出，考核問責(zé)是上級河長對下一級河長、地方黨委和政府應(yīng)當(dāng)對同級河長制各部門的職責(zé)進(jìn)行考核和問責(zé)，包括考核主體、對象、程序、考核結(jié)果的應(yīng)用和責(zé)任追究[5]。

結(jié)合國家對河長制工作考核機(jī)制建設(shè)的要求，通過對江蘇省、湖南省、浙江省、江西省、云南省、貴州省、四川省等制定出臺的河長制工作考核辦法、方案或細(xì)則的梳理分析，總結(jié)了河長制工作考核機(jī)制建設(shè)基本經(jīng)驗(yàn)。

江蘇省河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組在2017年印發(fā)了《江蘇省河長制工作考核辦法》，明確考核主體和考核對象，包括省級對設(shè)區(qū)市河長制工作考核、省級河長對所管河湖市級河長考核、省河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組對其成員單位考核;確定了考核內(nèi)容及流程，包括河長制建立與運(yùn)行、河長制履職與任務(wù)完成、河湖長效管護(hù)與成效、市縣鄉(xiāng)村四級河長隨機(jī)抽查考核等情況，考核結(jié)果全省通報(bào)，并報(bào)送省委、省政府，抄報(bào)省委組織部;強(qiáng)化了考核結(jié)果應(yīng)用，把考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔使用、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要依據(jù)[6]。2018年江蘇省河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組細(xì)化了相關(guān)內(nèi)容，印發(fā)了《江蘇省河長制湖長制工作2018年度省級考核細(xì)則》，明確細(xì)化了河長制湖長制工作機(jī)制、重點(diǎn)任務(wù)、河湖管護(hù)等3個方面的考核內(nèi)容，其中，河長制湖長制工作機(jī)制方面，主要對河長湖長履職、工作制度執(zhí)行、河長辦工作運(yùn)轉(zhuǎn)等情況進(jìn)行考核;河長制湖長制重點(diǎn)任務(wù)方面，主要對水安全保障、水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理等年度工作任務(wù)完成情況進(jìn)行考核;河湖管護(hù)方面，主要考核河湖管護(hù)機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)落實(shí)、河湖管護(hù)成效、河湖管理范圍劃定、執(zhí)法監(jiān)管、水文化建設(shè)等情況。2018年度省級考核由日?？己恕⒛杲K考核、省級河長湖長評價(jià)等3部分組成，年度考核結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格4個等次，規(guī)定河長制湖長制工作年度考核結(jié)果作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)的重要依據(jù)，并與河湖管理、保護(hù)、治理資金安排方案掛鉤。

湖南省在2017年制定并頒布了《河長制工作考核辦法》，加強(qiáng)監(jiān)督考核，注重日常考核與年度考核相結(jié)合，強(qiáng)化考核問責(zé)，獎優(yōu)罰劣?？己私Y(jié)果由省委、省政府納入市委、市政府績效考核指標(biāo)體系。2019年，為做好考核工作，進(jìn)一步推動河（湖）長制實(shí)施取得成效，湖南省又發(fā)布了河長制評估細(xì)則。評估細(xì)則將主要根據(jù)各市、州實(shí)施河長制的進(jìn)展情況進(jìn)行評分，考核對象為市州黨委政府及各市州河（湖）長，考核的主要任務(wù)包括履行職責(zé)、河長的工作、主要任務(wù)的完成情況以及河流和湖泊治理的成效。在河（湖）長績效方面，考核主要在巡視河湖頻次，推動河湖突出問題的解決，完成省級河（湖）長令，落實(shí)問題整改、推動基層工作落實(shí)等方面;在河長辦的工作方面，將圍繞市河長辦的組織協(xié)調(diào)、督查督辦、宣傳培訓(xùn)、河湖長制平臺建設(shè)、信息報(bào)送等方面進(jìn)行考核;考核主要圍繞農(nóng)村飲用水源保護(hù)，工業(yè)園區(qū)的調(diào)查和整頓，洞庭湖水環(huán)境管理的實(shí)現(xiàn)，畜禽污染的預(yù)防和控制，長江沿岸港口的整治，船舶污染控制的加強(qiáng)，城市和農(nóng)村污水處理能力，黑臭水處理，河道采砂管理，大壩前垃圾清理和河道清理等工作的完成情況進(jìn)行;在河湖治理效果方面，主要根據(jù)斷面水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、樣本河湖建設(shè)和第三方評估進(jìn)行考核。該考核細(xì)則明確，考核由省河長辦會同省河委會成員單位進(jìn)行?？己朔种撇捎冒俜种?，創(chuàng)新實(shí)踐和典型經(jīng)驗(yàn)為附加子項(xiàng)，省政府將把考核結(jié)果納入對市、地、縣政府有效監(jiān)督和鼓勵等方面的評估。根據(jù)考核情況，對年度考核排名全國前列的市、縣、區(qū)，通過對相關(guān)水利工程獎勵，在下一年度安排治水相關(guān)資金時增加10%額度等方式提高河長制考核效果。

浙江省2017年深化了河長制工作，明確建立了河長制評價(jià)體系，將河長制實(shí)施納入美麗浙江建設(shè)、嚴(yán)格水資源管理制度、“五水共治””以及水污染控制系統(tǒng)的建設(shè)和實(shí)施。制定河長履行職責(zé)的考核方法，明確上一級河長對下一級河長實(shí)施業(yè)務(wù)的考核評價(jià)，將考核結(jié)果作為指導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)的重要內(nèi)容。對工作成績顯著、效果顯著的給予表彰，工作不完備、審查不合格的，進(jìn)行面談和通報(bào)批評，不履行職責(zé)或者不正確履行職責(zé)，玩忽職守、瀆職，造成重大涉水事故的，依法按紀(jì)律追究河長的責(zé)任?！墩憬?017年度河長制長效機(jī)制評價(jià)細(xì)則》明確從組織體系建設(shè)、河長制工作制度建設(shè)與實(shí)施、獎懲機(jī)制和保障措施實(shí)施4個方面對河長制工作推進(jìn)與實(shí)施情況進(jìn)行評價(jià)。

江西省2017年公布了《江西省河長制工作考核問責(zé)辦法》，2018年細(xì)化了河（湖）長制考核方案，印發(fā)了《江西省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)2018年河長制湖長制工作要點(diǎn)及考核方案的通知》?？己朔桨该鞔_了考核內(nèi)容包括三個方面：鞏固河長制成果與提高河長制有效性;落實(shí)對齊中央政府的湖長制重點(diǎn)任務(wù)要求;不斷推進(jìn)水岸聯(lián)動的“管治?！贝胧?，共30個考核項(xiàng)目（或指標(biāo)），由不同或多個部門共同協(xié)作考核。

云南省高度重視河長制工作責(zé)任考核評價(jià)，制定發(fā)布了《云南省全面推行河長制考核問責(zé)和激勵制度（試行）》，對考核的主體及對象、組織、內(nèi)容、程序、結(jié)果應(yīng)用、責(zé)任追究、激勵形式和獎勵標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行了明確。通過詳細(xì)的考核方案，明確了河長及各責(zé)任單位的責(zé)任。同時，問責(zé)辦法規(guī)定，河長制執(zhí)行結(jié)果優(yōu)秀給予公開通報(bào)表揚(yáng)，執(zhí)行不力嚴(yán)肅問責(zé)。因河湖庫渠管理不足，而發(fā)生縣級以上環(huán)保部門認(rèn)定的重大水污染責(zé)任事故，或因沒有積極上報(bào)相關(guān)隱患信息，而被上級發(fā)現(xiàn)且通報(bào)批評的，堅(jiān)決一票否決。

貴州省通過制定《貴州省全面推行河長制2017年度工作考核方案》，明確了考核內(nèi)容，包括中央、省關(guān)于全面推行河長制貫徹落實(shí)情況、河長制組織體系建立、河湖民間義務(wù)監(jiān)督員招募和配套制度、宣傳和教育制定等情況、河湖執(zhí)法監(jiān)管和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制運(yùn)行情況、“百千萬”清河行動開展及推進(jìn)情況等。考核結(jié)果經(jīng)省級總河長審定后并公告，結(jié)果將作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)的重要依據(jù)。此外，貴州省印發(fā)了《貴州省河長制湖長制2018年度工作“一河一考”考核評分細(xì)則》，明確考核內(nèi)容包括河長履職、專項(xiàng)行動、“一河一考”年度重點(diǎn)任務(wù)開展情況、水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)四個方面。同時，該省還制定了《貴州省河長制湖長制2018年度工作“一市一考”考核評分細(xì)則》，明確考核內(nèi)容包括組織體系、責(zé)任落實(shí)、制度落實(shí)、基礎(chǔ)工作、加強(qiáng)水資源保護(hù)、加強(qiáng)河湖岸線管理與保護(hù)、加強(qiáng)水污染防治、加強(qiáng)水環(huán)境治理、加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管、工作評價(jià)、“一河一考”考核結(jié)果、加減分項(xiàng)等十三個方面。

四川省2017年發(fā)布了《四川省河長制工作省級考核辦法（試行）》，明確了考核辦法的主要適用范圍為市級總河長、市級河長和市級河長制辦公室及省級相關(guān)部門?？己藘?nèi)容主要包括水資源保護(hù)、河湖岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)和執(zhí)法監(jiān)督六大方面?？己酥饕譃樽圆?、評估、驗(yàn)證，考核結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個等級?？己私Y(jié)果將作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和生態(tài)環(huán)境破壞責(zé)任追究的重要內(nèi)容。不合格的河長可能會被約談，甚至被追究責(zé)任。

2? 各省河長制工作考核機(jī)制建設(shè)基本經(jīng)驗(yàn)

通過對有關(guān)省份制定出臺的河長制工作考核辦法、方案或細(xì)則的梳理分析，總結(jié)河長制工作考核機(jī)制建設(shè)基本經(jīng)驗(yàn)，具體如下。

（1）明確考核主體和對象。結(jié)合各省實(shí)際，河長制工作應(yīng)明確考核的主體和對象，主要包括上級河長對下級（上級總河長對下級總河長和上級河長對相應(yīng)河湖下級河長）、地方黨委政府對同級河長制相關(guān)部門以及上級政府對下級政府進(jìn)行考核。

（2）確定考核程序。各省河長制工作考核一般是在省級總河長、省級河長的領(lǐng)導(dǎo)下，由省級河長辦組織協(xié)調(diào)和實(shí)施，首先，根據(jù)河長制年度工作要點(diǎn)，省河長辦負(fù)責(zé)制定年度考核方案，報(bào)總河長會議審定。其次，省級河長負(fù)責(zé)的相應(yīng)河段、市河長對所轄河湖段以及市總河長對所負(fù)責(zé)的河湖和轄區(qū)河長制實(shí)施情況進(jìn)行自評，同級地方黨委政府對責(zé)任單位進(jìn)行考核，報(bào)省級河長辦備核。最后，省級河長辦在省級總河長、省級河長的領(lǐng)導(dǎo)下，牽頭組織有關(guān)責(zé)任部門成立考核組，考核組和省級責(zé)任單位根據(jù)分工開展考核，由省級河長和省級總河長審定。

（3）細(xì)化設(shè)置考核內(nèi)容和指標(biāo)。按照國家對河長制工作考核的基本要求，各省設(shè)置的考核內(nèi)容至少包括河長履職情況、目標(biāo)任務(wù)完成情況。河長履職情況包括設(shè)立河長組織體系與責(zé)任落實(shí)、工作制度的制定與運(yùn)行、出臺工作方案、河長辦工作運(yùn)轉(zhuǎn)、推動河長制工作落實(shí)、問題整改落實(shí)、開展輿論宣傳、落實(shí)相關(guān)經(jīng)費(fèi)、河道巡查等情況。目標(biāo)任務(wù)完成情況應(yīng)根據(jù)各地河長制實(shí)施意見和工作方案中規(guī)定的任務(wù)不同而設(shè)立考核內(nèi)容，一般包括水安全保障、水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理等年度工作任務(wù)完成情況。一些省結(jié)合實(shí)際需要，已將河湖治理成效情況作為主要考核內(nèi)容，重點(diǎn)考核河湖斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況。在確定考核內(nèi)容的基礎(chǔ)上，各省遵循定量與定性相結(jié)合的原則，細(xì)化設(shè)置了具體的考核項(xiàng)目、指標(biāo)及其分值。由于河長制各個階段的任務(wù)和工作要求不同，各省對考核內(nèi)容和指標(biāo)實(shí)施動態(tài)調(diào)整和優(yōu)化，確保與年度河長制工作要點(diǎn)、階段任務(wù)相匹配。

（4）強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用。各省河長工作考核方法中都明確了考核結(jié)果的應(yīng)用，主要分為以下幾類：第一，作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核的重要組成部分。第二，作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要組成部分。第三，把追究領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境破壞責(zé)任作為一項(xiàng)重要內(nèi)容。第四，作為激勵和獎勵的基礎(chǔ)。第五，最嚴(yán)格水資源管理制度和水污染防治行動計(jì)劃實(shí)施情況評估。第六，納入地方黨政年度績效考核體系。第七，與地方河湖管理、保護(hù)、治理資金安排方案掛鉤。

3? 現(xiàn)行考核機(jī)制對跨省界河流保護(hù)管理的適用性及建議

3.1? 適用性

從各省制定出臺的河長制工作省級考核辦法或方案可以看出，我國地方河長制工作考核制度已基本建成，為推進(jìn)河長制落地見效提供了重要保障。但現(xiàn)行河長制工作考核制度對跨省界河流保護(hù)管理而言，仍存在一些不足，主要表現(xiàn)在三個方面。

（1）聯(lián)合考核制度尚未建立。現(xiàn)有考核工作是各省分別對所轄河段的河長制工作獨(dú)立實(shí)施考核，仍缺乏流域?qū)用婵缡〗绾恿骱娱L制工作的聯(lián)合考核評價(jià)辦法，無法滿足跨省界河流的流域協(xié)同保護(hù)管理需求。

（2）考核主體有待優(yōu)化?，F(xiàn)有的河長制考核強(qiáng)調(diào)的是上級對下級的績效考核，屬于各省行政系統(tǒng)內(nèi)部考核，不適用于跨省界的考核管理。此外，由于缺乏流域管理機(jī)構(gòu)參與評價(jià)或第三方機(jī)構(gòu)考核，評價(jià)結(jié)果的客觀性也有待提高。

（3）跨省界河流斷面考核指標(biāo)亟需補(bǔ)充完善。許多跨省界河流斷面考核指標(biāo)主要集中在水質(zhì)參數(shù)，涉及水文、水生態(tài)、視覺美感、公眾參與等方面的考核評價(jià)指標(biāo)較少。

3.2? 對策建議

針對上述問題，圍繞跨省界河流的流域協(xié)同保護(hù)管理需求，以現(xiàn)有河長制工作考核辦法和方案為基礎(chǔ)，補(bǔ)充完善跨省界河長制工作聯(lián)合考核評價(jià)機(jī)制，主要建議如下。

（1）建立流域?qū)用婵缡〗绾恿骱娱L制聯(lián)合考核評價(jià)制度。突破跨省界河流以往實(shí)行的各省分河段獨(dú)立考核評價(jià)的局限，制定出臺流域?qū)用娴目缡〗绾恿骱娱L制工作考核評價(jià)辦法，形成跨省界河長制工作聯(lián)合考核評價(jià)制度，為推進(jìn)跨省界河流的流域協(xié)同保護(hù)治理提供基礎(chǔ)保障。

（2）優(yōu)化跨省界河流河長制工作考核主體。建議由流域管理機(jī)構(gòu)牽頭跨省界河流所屬行政區(qū)的省級河長辦成立聯(lián)合考核組，或引入第三方評估機(jī)制，跨省河流所屬行政區(qū)域的省級河長或河長制辦公室按程序委托或聘請具有一定資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，對跨省河流工作進(jìn)行績效評估和考核。

（3）完善跨省界河流斷面考核指標(biāo)。除水環(huán)境（污染總量控制指標(biāo)、流域特征污染物）等考核指標(biāo)外，跨省界河流斷面考核評價(jià)工作中，應(yīng)根據(jù)河流的自然特征、現(xiàn)狀條件和目標(biāo)任務(wù)，結(jié)合生態(tài)環(huán)境治理與修復(fù)實(shí)際規(guī)律，科學(xué)增選水資源（如水量、水位等）、水生態(tài)（如生態(tài)水量、魚類、底棲動物和浮游植物指數(shù)等）、視覺美感（如固體漂浮物、岸坡自然化程度等）、公眾參與程度、公眾滿意度等指標(biāo)，以確?？缡〗绾娱L制工作考核指標(biāo)的完整性和系統(tǒng)性。

（4）擴(kuò)大跨省界河長制工作考核結(jié)果運(yùn)用范圍。考核結(jié)果除了作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的重要內(nèi)容和納入地方黨政年度績效考核評價(jià)體系外，針對重點(diǎn)跨省界河流的橫向生態(tài)補(bǔ)償制度安排及其跨區(qū)域、跨部門管理特點(diǎn)，建議將考核評價(jià)結(jié)果作為調(diào)整流域橫向生態(tài)補(bǔ)償資金轉(zhuǎn)移支付的主要依據(jù)之一，確保河流保護(hù)工作業(yè)績突出而經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到影響的地區(qū)得到一定的生態(tài)保護(hù)資金補(bǔ)償，提高河流保護(hù)管理的積極性，切實(shí)促進(jìn)跨省界河流河長制工作落實(shí)見效。

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Appraisal mechanism of river chief system and suitability analysis of transprovincial river management

Wang zhenhua1，2? ? Chen hao1，2? ? Tang xianqiang1，2? ? Li qingyun1，2

（1. Basin Water Environmental Research Department，Yangtze River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China;2. Key Lab of Basin Water Research and Eco-environmental Science in Hubei Province，Yangzi River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China）

Abstract：Through the survey of the river long system work assessment method，scheme or detailed rules，this paper analyzes the present situation and its basic experience of the construction of the river chief system and discusses the applicability of the current appraisal mechanism to the protection and management of the transprovincial river. Aiming at the problem of existence，the paper puts forward the countermeasures and Suggestions for improving the joint Appraisal mechanism of the river chief system，to provide the reference for the improvement of the process of the system.

Keywords：river chief system;appraisal mechanism;transprovincial river;countermeasures and suggestions