孫雪琳

(中共南平市委黨校 法學(xué)教研室，福建 南平, 353000)

自然資源是鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是當(dāng)下推動“城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略”和生態(tài)文明戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型所依賴的重要載體。農(nóng)村自然資源治理是一項系統(tǒng)性、綜合性工程，涉及規(guī)劃、管理、利用與保護等諸多環(huán)節(jié)，很大程度上依賴于政府、市場和社會等不同層級多元主體的協(xié)同合作。但長期以來，農(nóng)村自然資源治理習(xí)慣于依托行政管控或市場調(diào)節(jié)的“一元主導(dǎo)”模式，忽視了自然資源的屬地性和治理體系的多級性特征，對社區(qū)、地方乃至整個國家的生態(tài)環(huán)境都產(chǎn)生了不良影響。為此，從多中心視角探討農(nóng)村自然資源治理機制及規(guī)則完善，有助于推進(jìn)現(xiàn)代化生態(tài)治理體系的形成和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

一、農(nóng)村自然資源多中心治理的必要性

(一)農(nóng)村自然資源現(xiàn)狀及治理轉(zhuǎn)向

農(nóng)村自然資源既包括以“農(nóng)用五塊地”“建設(shè)三塊地”“未用四荒地”為主的土地資源，也包括土地資源外的集體性經(jīng)營資產(chǎn)(用于經(jīng)營的房屋、建筑物、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等)以及具有生態(tài)公益價值的生態(tài)景觀、環(huán)境等自然資源。農(nóng)村自然資源治理問題本質(zhì)上是鄉(xiāng)村社會系統(tǒng)和自然生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展問題。古往今來，談及中國農(nóng)業(yè)社會或是三農(nóng)問題，關(guān)鍵在于如何處理好人與自然和諧共生的關(guān)系。溫鐵軍[1]認(rèn)為，中國農(nóng)業(yè)社會萬年傳承之內(nèi)因在于三位一體：在于農(nóng)民的生產(chǎn)與家庭生計合為一體，在于農(nóng)村的多元化經(jīng)濟與自然界的多樣性合為一體，在于農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟過程與動植物的自然過程合為一體。

然而隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷加快，中國鄉(xiāng)村社會及自然環(huán)境卻較多承擔(dān)了快速現(xiàn)代化所積累的“負(fù)外部性代價”，主要體現(xiàn)在三個方面：一是伴隨農(nóng)村人口大量外流，鄉(xiāng)村社會空心化、主體老弱化及土地空廢化等問題加劇，對自然資源開發(fā)利用構(gòu)成巨大的約束；二是長期以來以追求經(jīng)濟績效為行動導(dǎo)向，忽視對自然資源的生態(tài)保護，造成農(nóng)村自然資源面積縮小、功能弱化、污染破壞等問題嚴(yán)峻，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降，嚴(yán)重影響農(nóng)民的生產(chǎn)和生活；三是自然資源的稀缺性日益凸顯，內(nèi)外部力量圍繞資源展開激烈競爭，農(nóng)村社會被迫承受工業(yè)成本轉(zhuǎn)嫁而深陷“低水平陷阱”，使農(nóng)村內(nèi)部關(guān)系面臨撕裂和崩解的危險。以往鄉(xiāng)村社會應(yīng)對負(fù)外部性問題的主要經(jīng)驗是通過村社理性或政府善治實現(xiàn)負(fù)外部性問題的內(nèi)部化處理，但自20世紀(jì)80年代農(nóng)村去組織化改革以來，“三治”(縣治、鄉(xiāng)治、村治)成本不斷上升，農(nóng)村自然資源管理陷入不可持續(xù)的困境之中，可見依賴于單一主體管控模式已難以適應(yīng)時代發(fā)展的需要。以人與自然和諧共生的綠色現(xiàn)代化為導(dǎo)向，推動農(nóng)村自然資源治理從“單向式管控”轉(zhuǎn)向“縱橫結(jié)合”的多主體參與、多要素聚合、多系統(tǒng)協(xié)調(diào)的多中心治理模式，成為了發(fā)展的共識和必然趨勢。

(二)農(nóng)村自然資源多中心治理是時代發(fā)展的必然

多中心治理興起于20世紀(jì)70年代西方新公共管理運動，奧斯特羅姆夫婦以公共池塘資源為例，將多中心概念引入公共事務(wù)的分析當(dāng)中，探求政府管理和市場調(diào)節(jié)之外的第三條治理道路—公共池塘資源自主治理，即“為了實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的績效目標(biāo)，由社會中多元的獨立行為主體，基于一定的集體行動規(guī)則，通過互相調(diào)適、共同參與地方或社區(qū)的公共事務(wù)管理，形成自主組織與自主治理的多樣化模式和機制”。多中心治理具有四個顯著特點：治理主體的多元化和多中心化，治理對象的具體化和差異化，治理理論的成形化與制度化，多樣化的治理工具和豐富的治理方法[2]。多中心治理作為治理理論的一個重要流派，被引入國內(nèi)之后受到理論界的熱切關(guān)注。在自然資源領(lǐng)域，現(xiàn)有研究側(cè)重從生態(tài)學(xué)、社會學(xué)、行政學(xué)等視角對水資源、森林資源及區(qū)域生態(tài)一體化等方面的多中心治理結(jié)構(gòu)及策略進(jìn)行探討，但以農(nóng)村自然資源為對象進(jìn)行分析研究的相對較少。從長遠(yuǎn)看，將多中心治理運用到農(nóng)村自然資源管理是時代發(fā)展的必然。

從治理目標(biāo)上看，農(nóng)村自然資源治理的核心指向是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)系統(tǒng)保護和社會秩序安定，與中國農(nóng)業(yè)社會傳承千年的“三生合一”(生產(chǎn)、生態(tài)、生活)基本內(nèi)涵相一致。治理目標(biāo)的多維性決定了治理的系統(tǒng)性，需要政府、市場、民眾等多元主體廣泛參與、建立共識、行動一致方能促成；從治理對象上看，農(nóng)村自然資源具有多樣性和復(fù)合性，既包括以土地及其衍生資產(chǎn)為主的經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)，也包括以生態(tài)景觀為主的公益性資源資產(chǎn)，呈現(xiàn)為特殊私人財產(chǎn)和公共服務(wù)產(chǎn)品的混合體，運用多中心治理能兼顧自然資源的多樣性和整體性；從管轄主體上看，農(nóng)村自然資源并非都屬于國家壟斷資源，很大比例上屬于集體所有，涉及中央政府、地方政府及村集體、農(nóng)民等不同層級不同主體的利益關(guān)系。多中心治理內(nèi)涵的“權(quán)力分散和管轄交疊”的結(jié)構(gòu)與規(guī)則恰能適應(yīng)多層級特點，容納多元主體和需求以形成平等協(xié)作的關(guān)系。本文結(jié)合福建省武夷山市“五夫文化生態(tài)銀行”實踐，引入多中心視角，探討農(nóng)村自然資源的治理機制與規(guī)則構(gòu)建路徑。

二、福建省武夷山市五夫鎮(zhèn)自然資源治理面臨的難題

五夫鎮(zhèn)位于福建省武夷山市東南部，全鎮(zhèn)人口1.56萬，面積175.76km2。南宋著名理學(xué)家朱熹在此生活近50年，作為朱子理學(xué)形成地，鎮(zhèn)內(nèi)保留了大量朱子文化遺存，如朱子故居紫陽樓、興賢書院、朱子倉社等30多處，以及豐富多樣的自然資源，由此形成“八山一水一分田，歷史文化在其間”的鄉(xiāng)土自然資源格局。長期以來，五夫鎮(zhèn)對資源的慣性依賴也使其深陷“資源詛咒”，生態(tài)保護和生計發(fā)展面臨著矛盾和難題。

(一)傳統(tǒng)行政管控的內(nèi)生困境

《憲法》第9條第一款規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。該條明確國家作為所有權(quán)人負(fù)有自然資源管理職責(zé)，因此自然資源管理行政化色彩濃重。在自然資源立法方面，強調(diào)國家的主體地位，職權(quán)主義、部門主義傾向嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是現(xiàn)行法律將更多的資源管理職權(quán)賦予政府，以維持產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)行政關(guān)系，面對企業(yè)、公民規(guī)定更多的責(zé)任性條款，但對集體、農(nóng)民和企業(yè)等主體在權(quán)利方面確認(rèn)不足，自然資源權(quán)屬不清，造成所有者、使用者和監(jiān)管者之間權(quán)責(zé)關(guān)系不清晰，嚴(yán)重影響自然資源的合理配置與權(quán)益分配；二是自然資源立法以單行法為主，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，呈現(xiàn)條塊分割、執(zhí)法交叉分散等問題，雖然在體制上已明確了自然資源管理部行使“兩統(tǒng)一”職責(zé)，但各部門之間在政策的制定與執(zhí)行上仍未形成有機聯(lián)系的整體，管理效果欠佳。立法上所有權(quán)主體“虛化”以及人民公社體制所遺留的“三級所有”關(guān)系影響下，政府獨攬自然資源管理大權(quán)，采取“自上而下”單向式的行政調(diào)節(jié)機制，尤其是命令—控制式的治理機制存在著治理成本過高、受規(guī)制主體缺乏主動性等諸多弊端[3]。

從現(xiàn)實運作來看，政府部門的日常監(jiān)管以行政審批、空間區(qū)劃和管控、行政處罰或強制等措施為主，措施較為單一。加上五夫鎮(zhèn)地處閩北，在省內(nèi)經(jīng)濟較為落后，由于缺乏足夠的資金和人才，在生態(tài)建設(shè)方面多是依靠財政劃撥和項目制推動，缺乏科學(xué)長遠(yuǎn)的規(guī)劃。在目標(biāo)責(zé)任制的壓力下，政府通過層層下達(dá)任務(wù)指標(biāo)以及考核完成情況來推動五夫鎮(zhèn)的自然資源治理，而非因地制宜地采取針對性措施，一些大投資、大工程僅能產(chǎn)生短期績效，卻伴生了一些負(fù)面問題，如形式主義、權(quán)力尋租、精英俘獲等地方利己主義行為，難以實現(xiàn)規(guī)?；?yīng)和長期效益。

(二)市場化帶來的新型風(fēng)險和挑戰(zhàn)

自黨的十八屆三中全會提出“鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式”，農(nóng)村自然資源由原來的從內(nèi)向外“輸出”支持城市建設(shè)為主，轉(zhuǎn)向由外而內(nèi)聚合以激活農(nóng)村內(nèi)生動力，由此帶動了大量社會資本和生產(chǎn)要素回歸農(nóng)村，開放、流動的農(nóng)村自然資源市場逐漸形成。在此背景下，近年來五夫鎮(zhèn)憑借優(yōu)越的區(qū)位、資源稟賦優(yōu)勢及政策支持，成功吸引了眾多社會資本投入，有力提升了自然資源的利用效率和轉(zhuǎn)化效益。但由于五夫鎮(zhèn)與外部資源的對接渠道少，資源項目包裝策劃、運營管理水平、金融運作等方面相對薄弱，自然資源市場面臨著新的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。一是市場高度分化和信息分散的情況下，自然資源與市場需求缺乏有效對接，資方傾向利用自身的信息、技術(shù)、資金等優(yōu)勢，將責(zé)任和風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到弱勢的農(nóng)民群體身上，擠占農(nóng)民利益，由此增加了社會矛盾和不穩(wěn)定性；二是缺乏科學(xué)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，市場主體為追求經(jīng)濟利益最大化，不顧五夫鎮(zhèn)自然資源與文化資源之間相生并蓄的特點，對二者分頭進(jìn)行開發(fā)利用，割裂了五夫鎮(zhèn)社會文化與自然環(huán)境的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，未能形成產(chǎn)業(yè)集群，導(dǎo)致五夫鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局分散、項目檔次不高、標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)，存在資源開發(fā)效益低、業(yè)態(tài)同質(zhì)化、環(huán)境資源損耗嚴(yán)重等問題。

(三)村社組織的弱化和農(nóng)民主體的分化降低了治理的能動性

《憲法》第10條規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。據(jù)此，村社組織和農(nóng)民本是農(nóng)村社會治理的元主體，但由于村集體弱化和農(nóng)民分化，實際參與自然資源治理的能動性和積極性不強。

1.村集體的弱化。村集體作為集體自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體，擁有發(fā)包權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營計劃權(quán)、統(tǒng)一經(jīng)營權(quán)與受益分配權(quán)，可以發(fā)揮統(tǒng)合作用來“解決一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不經(jīng)濟的事情”。但是2006年農(nóng)業(yè)稅被取消后，五夫鎮(zhèn)的村集體喪失了收入來源和資源再分配能力，組織能力和生產(chǎn)服務(wù)功能不斷減弱，無法在自然資源的有效配置、權(quán)益分配以及服務(wù)保障等方面發(fā)揮應(yīng)有作用。

2.農(nóng)民的分化。農(nóng)村居民天然在場的特質(zhì)決定了他們本是農(nóng)村社會治理的主體[4]。傳統(tǒng)以國家制度為主強調(diào)政策實施與行為管控的治理措施，忽略了非正式制度如鄉(xiāng)規(guī)民約、自愿協(xié)議的使用，降低了農(nóng)民的自主性。從發(fā)展角度看，綠色發(fā)展和生態(tài)空間戰(zhàn)略對農(nóng)村自然資源治理主體的技術(shù)水平、專業(yè)水平及規(guī)范化水平提出了更高要求。但伴隨五夫鎮(zhèn)農(nóng)村青壯人口流出務(wù)工，山林、耕地、荷塘大量撂荒，文化遺存被破壞，優(yōu)質(zhì)自然資源無法得到提升。而留守五夫鎮(zhèn)真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民多是“半耕半工”或老年人，缺乏資金、信息、知識、技術(shù)等要素支持。一方面，在生產(chǎn)技術(shù)、市場信息、經(jīng)營能力和話語權(quán)等方面相對較弱，“對政府活動缺乏有效監(jiān)督，市場機制運行不暢，造成農(nóng)民在資源治理參與過程中的尷尬處境”[5]；另一方面，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民整體上對自然資源的可持續(xù)利用和生態(tài)系統(tǒng)保護的認(rèn)知程度不高，為追求自身利益最大化，存在搭便車心理，把自然資源當(dāng)成公共物品“重利用輕保護”。

三、多中心視角下農(nóng)村自然資源治理的機制探索：“五夫文化生態(tài)銀行”

為了將生態(tài)和文化資源優(yōu)勢真正轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興的持續(xù)動力，自2018年起，在武夷山市政府主導(dǎo)下，企業(yè)、社會共同參與，建立起以文化為統(tǒng)領(lǐng)、自然資源開發(fā)利用保護為一體的“五夫文化生態(tài)銀行”，吸納政府、專家委員、村集體、農(nóng)戶及市場主體等多元主體廣泛參與，通過平臺媒介為不同主體間行動合作提供要素支持，由此形成不同的行動中心和多樣性的治理效果。

(一)政府層面：以政府為主導(dǎo)，集“智”頂層設(shè)計，加強自然資源監(jiān)管和公共服務(wù)

當(dāng)?shù)卣谥卫硇袆又谐袚?dān)組織、協(xié)調(diào)責(zé)任。一是引進(jìn)專家團隊(組建專家委員會)。由專家對自然與文化資源內(nèi)涵進(jìn)行梳理、評估，形成五夫鎮(zhèn)文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，構(gòu)建了五夫自然資源治理的宏觀框架和遠(yuǎn)景設(shè)計，確保治理的科學(xué)性；二是政府出資建立“文化生態(tài)銀行”作為平等協(xié)商與資源管理平臺，平臺立足公益前提對當(dāng)?shù)胤稚⒌淖匀毁Y源進(jìn)行集中流轉(zhuǎn)和管理，并負(fù)責(zé)資源的提質(zhì)增信，如信息交流、技術(shù)資金援助等服務(wù)，為動員、吸納多元主體合作治理提供了基礎(chǔ)。值得注意的是，“生態(tài)銀行”成立后作為企業(yè)獨立運作，與政府之間形成合作關(guān)系而非支配關(guān)系；三是加強生態(tài)資源監(jiān)管。自然資源管理部門針對五夫自然資源資產(chǎn)(山、水、林、田等)的數(shù)量、質(zhì)量、空間和權(quán)屬信息進(jìn)行確認(rèn)，形成自然資源“一張圖”和“一套表”，并將資源資產(chǎn)信息和管控區(qū)域紅線輸入“生態(tài)銀行”的信息管理系統(tǒng)，明確保護和開發(fā)區(qū)位，也為各部門開展“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃、落實用途管制以及執(zhí)法監(jiān)督提供了技術(shù)支撐。如摸底五夫鎮(zhèn)大將村卜空自然村32棟古民居面積、流轉(zhuǎn)意愿等信息，掛靠省住建廳“福建傳統(tǒng)村落建筑海峽租養(yǎng)平臺”對外推介，便于市場主體了解資源性質(zhì)和權(quán)屬狀態(tài)，降低投資風(fēng)險，生態(tài)資源的利用效率明顯提升；四是整合政策資金投入生態(tài)保護和公共設(shè)施建設(shè)。鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的公共服務(wù)功能弱化，無法支持農(nóng)村的公共開支和福利保障，五夫政府協(xié)調(diào)各方力量，將2.4億元“國家級田園綜合體”、7 500萬元國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、3 100萬元水流域綜合整治補助金整合后，在景觀建造中結(jié)合鄉(xiāng)土文化內(nèi)涵與綠色概念，因地制宜投入到五夫鎮(zhèn)的遺址修繕、生態(tài)修復(fù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，有效提升了自然資源可持續(xù)供給能力。

(二)社會層面：以平臺為載體，吸納村集體、農(nóng)戶等主體積極參與

“生態(tài)銀行”作為信息、資源和信用平臺，具有包容整合作用。一是以平等協(xié)商為基礎(chǔ)訂立契約?！吧鷳B(tài)銀行”提前摸底了解農(nóng)戶對自有資源的流轉(zhuǎn)意愿，針對農(nóng)戶對資源流轉(zhuǎn)方式、價格、期限用途的意向進(jìn)行登記和匯總后，制定多樣化的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和資源收益方案。農(nóng)民可根據(jù)自身偏好，選擇流轉(zhuǎn)資源的規(guī)模、方式(轉(zhuǎn)讓、出租、入股、托管等)、途徑(直接流轉(zhuǎn)或通過村集體間接轉(zhuǎn)入生態(tài)銀行)及收益保障(一次性出讓金、定期租金、保底分紅以及就業(yè)崗位等)。這樣一來，每個農(nóng)民都可稱為獨立的決策主體，擁有并行使自我決策和管理的權(quán)利。各方在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上簽訂自愿性協(xié)議，以書面形式明確行動規(guī)則及預(yù)期利益，提升了農(nóng)民個體的信任感與合作治理的積極性；二是村集體引領(lǐng)帶動，創(chuàng)新“二級流轉(zhuǎn)”模式。即先由村集體經(jīng)濟出面，以合理價格從農(nóng)戶手中完成資源的初次流轉(zhuǎn)，再由平臺公司參考評估機構(gòu)意見，以一定的上浮價格，從村集體手中完成對資源的二次流轉(zhuǎn)。五夫鎮(zhèn)村社組織熟悉鄉(xiāng)情、貼近農(nóng)戶，具有較好的群眾基礎(chǔ)，由其作為農(nóng)戶與平臺的信息傳遞樞紐和信用擔(dān)保中介，不僅降低了資源流轉(zhuǎn)成本和風(fēng)險，還能以獨立法人的身份參與到自然資源合作開發(fā)中，由此壯大了集體經(jīng)濟實力，解決了困擾已久的自然資源所有者權(quán)益落實不到位問題。如興賢村集體經(jīng)濟組織通過“生態(tài)銀行”模式將7棟烤煙房、126畝農(nóng)田資源打包，開發(fā)成荷塘民宿項目，增加村財收入4.5萬元，撬動社會投資約500萬元及20個就業(yè)崗位，幫助當(dāng)?shù)匕傩照嬲龑崿F(xiàn)增收，極大調(diào)動了當(dāng)?shù)孛癖姷膮⑴c積極性，也更加重視當(dāng)?shù)刈匀毁Y源保護。

(三)市場層面：以市場為基礎(chǔ)，促進(jìn)自然資源開發(fā)利用與鄉(xiāng)土文化要素相契合

以市場為基礎(chǔ)，發(fā)揮在資源配置中的決定性作用。一是“生態(tài)銀行”按照資源性質(zhì)及其與文化的關(guān)聯(lián)程度從農(nóng)戶手上分類導(dǎo)入兩類自然資源資產(chǎn)：一方是與文化具有直接關(guān)聯(lián)的經(jīng)營性資產(chǎn)(古民居、古建筑、古遺址等)；另一方是與文化具有間接關(guān)聯(lián)的土地資源資產(chǎn)(山、水、林、耕)，成功收儲古民居50棟、土地100hm2、林地253.33hm2[6]；二是“生態(tài)銀行”采用信息化管理平臺對已收儲的資源進(jìn)行動態(tài)跟蹤和系統(tǒng)分析，建立武夷山自然資源價值核算體系、完善資源定價體系和產(chǎn)權(quán)交易市場，同時對接科研機構(gòu)、評估機構(gòu)、金融機構(gòu)，借助專業(yè)機構(gòu)的資金、技術(shù)等要素對自然資源進(jìn)行經(jīng)濟增值和生態(tài)修復(fù)，抑制自然資源被濫用的風(fēng)險；三是按照“文化+業(yè)態(tài)+資源”的策劃，將資源提升為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)包后，輸出對接有資質(zhì)的市場主體，相繼導(dǎo)入綠色農(nóng)業(yè)、休閑旅游產(chǎn)業(yè)、文化教育產(chǎn)業(yè)等不同項目及運營主體，降低了企業(yè)開發(fā)成本，成功吸引“舍倉民宿”“五夫里文創(chuàng)工作室”等農(nóng)旅、文旅項目落地。2019年“五一”期間，五夫鎮(zhèn)旅游人數(shù)同比增長76.89%，文化影響力和旅游吸引力不斷增強，其作為武夷山世界文化和自然遺產(chǎn)地文旅研學(xué)空間的載體功能進(jìn)一步凸顯。

四、農(nóng)村自然資源多中心治理的規(guī)則構(gòu)建

“五夫文化生態(tài)銀行”實質(zhì)上是以公益性為基礎(chǔ)的農(nóng)村自然資源治理的嵌套式企業(yè)，將占用、供應(yīng)、執(zhí)行、監(jiān)督等活動在一個多層次的平臺中予以解決，形成以政府為主導(dǎo)、民眾為主體、市場為基礎(chǔ)的多中心治理機制，符合自主治理的內(nèi)在要求。一是清晰界定產(chǎn)權(quán)邊界。明確界定自然資源所有者和占用者的權(quán)能邊界，提升自然資源的利用效率；二是占用和供應(yīng)規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件一致。五夫鎮(zhèn)結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦特點和實際發(fā)展需要確定自然資源治理的方向、內(nèi)容及資源單位數(shù)量的占用規(guī)則，并采取多樣性措施治理；三是監(jiān)督。制定科學(xué)的自然資源利用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，政府嚴(yán)格依照相關(guān)法律和規(guī)劃確保自然資源合法合規(guī)使用，平臺對資源狀況和占用者行為實施具體監(jiān)督，農(nóng)民個體也能參與到對操作規(guī)則的修改；四是對組織權(quán)的最低限度的認(rèn)可。占用者在平等協(xié)商基礎(chǔ)上訂立自愿性協(xié)議，靈活調(diào)整資源使用方式和期限，為保障收益分配方案的公正性與合理性提供了信任基礎(chǔ)。如何進(jìn)一步鞏固創(chuàng)新成果、放大改革成效，關(guān)鍵是立足理論研究與實踐經(jīng)驗，經(jīng)由規(guī)則上升為制度，才能降低不確定因素影響，避免權(quán)力過度分散而陷入無中心的結(jié)局。借鑒奧斯特羅姆多中心治理理論，使用者群體的集體行動選擇策略受到憲法選擇、集體選擇和操作規(guī)則三個層次的影響[7]，農(nóng)村自然資源治理可從這三方面強化規(guī)則構(gòu)建。

(一)憲法選擇層面

憲法選擇是下位規(guī)則制定的正當(dāng)性基礎(chǔ)，劃定政策原則、目標(biāo)及指導(dǎo)性框架。憲法規(guī)則的核心是權(quán)力的劃分，即決定誰具有治理資格，明確權(quán)責(zé)邊界。我國《憲法》第9條、第10條確立了自然資源國家所有與集體所有的界限，從根本法角度為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)劃分以及占有使用規(guī)則的制定提供了根據(jù)。但在實踐運用中，由于所有權(quán)主體虛化的特征，需要通過國家授權(quán)委托地方政府代理行使自然資源所有權(quán)，或者通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將集體產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)由集體成員(農(nóng)民)具體實現(xiàn)。這實際上是一個分權(quán)的過程，由此構(gòu)成自然資源多層級多主體治理的現(xiàn)狀。如何在提高農(nóng)村自然資源利用率的同時走出自然資源權(quán)利細(xì)碎化、分散化的困局，首先需要依據(jù)憲法精神完善自然資源產(chǎn)權(quán)體系，防止資源治理偏離社會主義生產(chǎn)資料公有制和共同富裕目標(biāo)。完善自然資源產(chǎn)權(quán)體系關(guān)鍵在于正確處理好權(quán)責(zé)邊界和賦權(quán)于民的問題。

1.明確治理主體，合理劃分權(quán)責(zé)邊界。按照多中心治理分權(quán)和決策中心下移的內(nèi)在要求，憲法和法律應(yīng)根據(jù)自然資源性質(zhì)和空間分布，對政府、集體、農(nóng)民及市場主體之間資源管理、使用的權(quán)限和責(zé)任進(jìn)行合理劃分。從國家立法層面，清晰界定國家管制權(quán)、資源使用者使用權(quán)、第三方監(jiān)督和制約權(quán)，完善資源分配、使用及其監(jiān)督制約機制[8]，尤其要妥善處理農(nóng)村自然資源流轉(zhuǎn)中所包含的多層委托代理關(guān)系和利益關(guān)系。

2.賦權(quán)于民，加強產(chǎn)權(quán)保護。多中心治理鼓勵“政府向社會分權(quán)、權(quán)力回歸于民眾”，通過立法賦予村集體組織和農(nóng)民一定的決策權(quán)，明確其財產(chǎn)權(quán)內(nèi)容及行使方式，確保集體成員平等參與資源分配，以保障村社居民鄉(xiāng)村治理的主體地位。

3.健全自然資源流轉(zhuǎn)機制，完善產(chǎn)權(quán)交易的制度環(huán)境。目前除了林木資源流轉(zhuǎn)機制比較成熟外，礦產(chǎn)、水、耕地等其他門類的自然資源流轉(zhuǎn)機制還需要實踐的進(jìn)一步探索并提供立法支撐。建議從規(guī)范農(nóng)村自然資源交易平臺建設(shè)和權(quán)利流轉(zhuǎn)制度著手，逐漸放活資源使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)等相關(guān)權(quán)能，鼓勵市場主體更多承擔(dān)起自然資源管護與生態(tài)恢復(fù)職責(zé)，以降低行政成本和交易費用。

(二)集體選擇層面

集體選擇規(guī)則間接影響操作規(guī)則，主要體現(xiàn)為制定政策及整體方案，通過劃定政策實施原則、目標(biāo)及指導(dǎo)性框架實現(xiàn)整體控制，重點解決農(nóng)村自然資源占有者及使用者如何有效組織和聯(lián)合行動問題。

1.明確農(nóng)村自然資源治理的政策導(dǎo)向。政府在制定政策過程中，應(yīng)立足山水林田湖草生命共同體理念，建立“人口—資源—環(huán)境—發(fā)展”思維范式，將生態(tài)理念貫穿到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊聚落建設(shè)和資源開發(fā)利用全過程，尤其是對資源承載力、利用方式、交易成本、收益分配、責(zé)任承擔(dān)等因素進(jìn)行全面考量，確保資源使用公平性與效率性的統(tǒng)一。在資源管轄上，建議從縱向上構(gòu)建分層負(fù)責(zé)的行政制度，將生態(tài)產(chǎn)品價值核算、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計等改革制度成果，探索運用到農(nóng)村自然資源治理領(lǐng)域，實現(xiàn)改革成效同向疊加釋放，促進(jìn)監(jiān)管一體化，并賦予基層治理主體一定的事權(quán)、財權(quán)，以便有針對性地開展政策實驗；橫向上加強基層管理部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，集中解決部門法之間相互割裂和法條沖突問題以及執(zhí)法中條塊分割、相互肘制的情況，促進(jìn)執(zhí)法、管護、技術(shù)服務(wù)等綜合性職能發(fā)揮。

2.夯實合作治理的制度基礎(chǔ)?？山梃b“五夫文化生態(tài)銀行”模式，構(gòu)建嵌套式平臺連結(jié)多元主體在不同層面開展互動合作，包括自然資源流轉(zhuǎn)、空間管控、價值核算、資本運作等，搭建互惠合作的制度基礎(chǔ)，形成對組織權(quán)的認(rèn)可。可鼓勵基層治理主體結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和要素條件，突出不同環(huán)節(jié)的工作重點，促進(jìn)治理措施的整合與多元主體合作共識的生成。一是生產(chǎn)層面，強化資源管護水平。加大對自然資源的研發(fā)和技術(shù)投入，提升自然資源的質(zhì)量和產(chǎn)品等級，重點加快推進(jìn)儲備林質(zhì)量精準(zhǔn)提升、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、水流域治理等項目建設(shè)；二是管理層面，優(yōu)化服務(wù)保障。針對林、田、山、水等資源開發(fā)特性和項目導(dǎo)向，整合涉農(nóng)改革和自然資源資產(chǎn)管理、開發(fā)、保護、補償?shù)荣Y金投向，加大綠地漫道、溝渠路壩、河道整治等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高資源的利用效率；三是市場層面，完善作價方法。建立健全林地、耕地、茶山等資源評估核算制度，規(guī)范評估流程。探索推廣資源整體資本化，在統(tǒng)籌考慮資源外部環(huán)境、項目業(yè)態(tài)、投資效益等因素的前提下，系統(tǒng)評估區(qū)域資源整體價值。借鑒“公司+合作社”模式，建立健全“村民-合作社-公司”的資源“二級流轉(zhuǎn)”機制，共建共享資源開發(fā)效益。

(三)操作規(guī)則層面

操作規(guī)則主要指自然資源日常事務(wù)及問題的運作和處理規(guī)則，包括自然資源獲取及使用、信任合作、行為監(jiān)督等方面的內(nèi)容，并根據(jù)實際行動效果進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

1.賦予村社組織和農(nóng)民更多的自由選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一是自由選擇權(quán)，推動自愿協(xié)議、特許交易等方式深入應(yīng)用，確保個體在特定場景中擁有相對獨立制定進(jìn)入、轉(zhuǎn)讓、管理規(guī)則的權(quán)利，獲得平等的治理資格；二是完善監(jiān)督權(quán)，如建立自然資源公眾參與制度，有利于滿足群眾的參與權(quán)、知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，調(diào)動個體參與治理規(guī)則創(chuàng)新的積極性和能動性，提升遵守既定規(guī)則的自覺性，破解治理失靈的問題。

2.因地制宜制定發(fā)展規(guī)劃和策劃項目。要讓生態(tài)資源保護和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相得益彰，關(guān)鍵在于正確定位本地資源特色和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，做到“因地制宜、因時制宜、因類制宜”，推動資源配置和生產(chǎn)要素的組合由實物形式向價值形態(tài)轉(zhuǎn)變。先從高位編制農(nóng)村自然資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，再根據(jù)規(guī)劃對接和選擇產(chǎn)業(yè)投資(運營)商，滾動引入一批與林、竹、水、茶等優(yōu)勢特色資源密切相關(guān)的綠色生態(tài)項目，從而增強策劃項目的整體性和延續(xù)性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局與鄉(xiāng)村文化相契合。

3.加強信息共享與信用監(jiān)管機制建設(shè)。一是利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)科學(xué)技術(shù)健全自然資源信息管理系統(tǒng)，進(jìn)一步建立信息交換、共享和交流對話機制，在此基礎(chǔ)上強化資源風(fēng)險防控機制，全面匯集和共享政策信息、資源信息和市場信息。同時，配套完善自然資源經(jīng)營風(fēng)險動態(tài)評估、資源流轉(zhuǎn)基準(zhǔn)價格及指數(shù)體系，以降低治理成本和決策失誤的風(fēng)險，促進(jìn)農(nóng)村自然資源合法合理利用；二是加強信用監(jiān)管機制建設(shè)。引導(dǎo)社會資本精準(zhǔn)投入自然資源綠色項目，通過完善信用準(zhǔn)入和退出規(guī)則，對遵守自然資源利用規(guī)則和保護承諾的主體進(jìn)行信用激勵，對違反者責(zé)令其退出市場并承擔(dān)生態(tài)補償、經(jīng)濟賠償?shù)蓉?zé)任，為承諾履行和預(yù)期利益兌現(xiàn)提供保障。利用信用監(jiān)管機制，輔以適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟激勵政策，引導(dǎo)企業(yè)向環(huán)保方向發(fā)展。