□ 賈文濤 單 東 陳 弘/文

黨的十九大提出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代。為了更好地支持國家“一帶一路”對外開放新戰(zhàn)略，構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，民航正按照黨中央、國務(wù)院部署加快推進(jìn)新時代民航強(qiáng)國建設(shè)。從某種程度上來講，國際航空樞紐是民航發(fā)展的戰(zhàn)略性資源，國際航空樞紐之爭可視作是民航強(qiáng)國之爭。本文通過對標(biāo)全球主要航空樞紐，分析我國航空樞紐現(xiàn)狀，針對短板和差距提出發(fā)展建議。

我國國際航空樞紐發(fā)展現(xiàn)狀分析

上世紀(jì)80 年代以來，美歐等世界民航強(qiáng)國借助于“天空開放”政策，不斷擴(kuò)張國際航空市場，占據(jù)了較大的國際航空市場份額。2019 年，全球航空客運(yùn)樞紐50強(qiáng)中，美洲18家機(jī)場入圍（16家為美國機(jī)場），歐洲10 家機(jī)場入圍，亞太（含中東）22 家機(jī)場入圍，中國有9 家機(jī)場入圍。和歐美國家相比，我國國際航空樞紐建設(shè)處于初步發(fā)展階段，目前只有北京首都機(jī)場、上海浦東機(jī)場和廣州白云機(jī)場的運(yùn)輸規(guī)模排名全球航空樞紐前20 位，初步具備與國外大型航空樞紐競爭的實力。

（一）我國三大國際航空樞紐基本形成良好的發(fā)展態(tài)勢，初步具備參與國際航空樞紐競爭的實力

1.較好的地理區(qū)位和廣闊的國內(nèi)腹地市場為我國航空樞紐發(fā)展提供了良好的基礎(chǔ)。

近年來，我國經(jīng)濟(jì)保持良好的發(fā)展勢頭，成為支撐民航持續(xù)增長的核心因素。2019 年，我國GDP 達(dá)到122428 億美元，排名全球第二，較排名第一的美國少71194 億美元，較排名第三的日本多73583 億美元；我國三大樞紐機(jī)場所在的北京、上海和廣州市的GDP 分別達(dá)到38155 億、35371 億和23619 億，排名全國第一、第二和第四名；三大樞紐機(jī)場所在的京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)城市群的GDP 年均增速均超過了6%，分別達(dá)到8.46 萬億、20.4 萬億和11.6 萬億。預(yù)計“十四五”時期，我國GDP 年均增速在5 ～6%左右，未來15 年GDP 年均增速在4 ～5%左右。

2019 年，我國有3.3 億人口人均收入超過2 萬美元（中高收入群體），規(guī)模相當(dāng)于一個美國或半個歐洲；按身份證統(tǒng)計，我國航空出行人口約1.5 億，超過10 億人口還未乘坐過飛機(jī)；按護(hù)照統(tǒng)計，我國僅有1.3 億人辦理了有效因私護(hù)照，占總?cè)丝诘?0%，尚有90%的人口未辦理護(hù)照且未出過國；按人均航空出行次數(shù)統(tǒng)計，我國人均出行0.47次。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)貿(mào)、旅游等資源帶來的強(qiáng)勁航空運(yùn)輸需求，為我國三大國際航空樞紐提供了發(fā)展基礎(chǔ)，也為我國民航參與國際航空樞紐競爭奠定了基石。

2.伴隨著國際運(yùn)輸規(guī)模的快速增長和國內(nèi)干支線航線網(wǎng)絡(luò)的高效構(gòu)建，三大航空樞紐逐步形成差異化的目標(biāo)市場格局。

2019 年，我國三大樞紐旅客吞吐量均超過7000萬人次，分別為10001.1 萬、7614.8 萬和7338.6 萬，排名全球第2 名、第9 名和第11 名。此外，我國三大航空樞紐由于所在城市的地理區(qū)位不同，其所在的主基地航空公司（國航、東航和南航）根據(jù)地理區(qū)位的優(yōu)勢節(jié)點構(gòu)建的全球航線網(wǎng)絡(luò)也有所差異，經(jīng)過多年來不斷優(yōu)化和調(diào)整，逐步形成了較好的通達(dá)性、航班厚度以及差異化的目標(biāo)市場格局。其中，北京首都機(jī)場通航國際機(jī)場數(shù)量達(dá)到120個，平均日頻（班）為1.3，主要聚焦北亞、歐美地區(qū)市場，其中美國、德國和英國的客源貢獻(xiàn)占比分別為12.63%、3.23%和2.96%；上海浦東機(jī)場通航國際機(jī)場數(shù)量達(dá)到82 個，平均日頻（班）為1.7，主要聚焦東亞和北美地區(qū)市場，其中日本為其貢獻(xiàn)了最高比例11.8%的中轉(zhuǎn)客源；廣州白云機(jī)場通航國際機(jī)場數(shù)量達(dá)到109 個，平均日頻（班）為2.1，主要聚焦東南亞和大洋洲地區(qū)市場，其中越南、泰國和澳大利亞的客源貢獻(xiàn)占比分別為 5.1%、5.07%和9.04%。

3.國內(nèi)集疏運(yùn)體系的良好基礎(chǔ)和高鐵技術(shù)的快速發(fā)展，為三大航空樞紐提升腹地輻射吸引能力提供了重要保障。

大型國際航空樞紐基本都有比較完善的集疏運(yùn)體系，與城市中心通過軌道交通實現(xiàn)快速連接，出行時間基本控制在45 分鐘以內(nèi)。我國三大航空樞紐的綜合交通體系近年來實現(xiàn)了從主要依托地面路網(wǎng)逐步向地面路網(wǎng)+軌道交通的轉(zhuǎn)變，目前首都機(jī)場已引入機(jī)場快線，最快可30 分鐘到達(dá)市區(qū)；浦東機(jī)場已引入地鐵2 號線和磁懸浮線，地鐵2 號線最快可35 分鐘到達(dá)市區(qū)，磁懸浮列車全程只需7 分半鐘；白云機(jī)場已引入地鐵3 號線，最快可40 分鐘到達(dá)市區(qū)。

利用在機(jī)場匯聚的不同交通方式開展多式聯(lián)運(yùn)，有利于提升機(jī)場的腹地輻射吸引能力，其中軌道交通可令機(jī)場有效輻射周邊800 至1000 公里范圍內(nèi)的地區(qū)。近年來，我國鐵路發(fā)展取得了顯著成就。截至2019 年底，全國鐵路運(yùn)營總里程達(dá)到13.9 萬公里，同比增長6.1%；“八橫八縱”高速鐵路網(wǎng)絡(luò)基本成型，運(yùn)營里程達(dá)到3.5 萬公里。民航和高鐵從獨立、競爭發(fā)展走向融合、協(xié)同發(fā)展，基本形成了“互補(bǔ)為主、競爭為輔”的運(yùn)輸格局。國鐵集團(tuán)與東方航空公司以上海虹橋為聯(lián)運(yùn)樞紐，在鐵路12306APP 和東方航空APP 銷售空鐵聯(lián)運(yùn)產(chǎn)品，成效明顯。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的加速以及交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，我國以航空和鐵路聯(lián)運(yùn)為基礎(chǔ)的中心輻射式區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢將更加突顯，航空樞紐的腹地輻射吸引能力也將進(jìn)一步提升。

（二）對比全球排名前列的國際航空樞紐，我國航空樞紐的國際競爭力仍然相對較弱

1.國際航線數(shù)和國際旅客量比例較小。

從國際航線數(shù)量來看，國外排名前12 家大型航空樞紐平均每日進(jìn)出港國際航線數(shù)達(dá)到304 條，而我國三大航空樞紐分別只有133 條、124 條和90 條，遠(yuǎn)未達(dá)到平均水平。從國際航線占比來看，倫敦、巴黎、法蘭克福等傳統(tǒng)的航空樞紐，以及迪拜、曼谷、首爾等亞洲航空樞紐，每日國際航線的運(yùn)行比例均高達(dá)90%以上，而我國三大樞紐的國際航線占比僅在40 ～45%之間。從國際旅客量比例來看，迪拜機(jī)場達(dá)到75%，倫敦希斯羅機(jī)場和巴黎戴高樂機(jī)場也均在50%以上，而我國上海浦東、北京首都和廣州白云機(jī)場為50.6%、28.1%和23.7%，占比較低，國際市場競爭力不強(qiáng)。

2.中轉(zhuǎn)比例和中轉(zhuǎn)效率低于國際水平。

中轉(zhuǎn)比例方面，美國樞紐機(jī)場中轉(zhuǎn)比例平均為45%，歐洲平均為41%，亞洲平均為23%，而我國三大樞紐機(jī)場的中轉(zhuǎn)比例分別為9%、11%和13%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于各地區(qū)航空樞紐中轉(zhuǎn)比例平均水平。中轉(zhuǎn)效率方面，一般以最短中轉(zhuǎn)銜接時間（MCT）作為重要的評估指標(biāo)，外國航空樞紐的國內(nèi)轉(zhuǎn)國內(nèi)最短為20分鐘，國內(nèi)轉(zhuǎn)國際、國際轉(zhuǎn)國內(nèi)、國際轉(zhuǎn)國際最短均為45 分鐘。相比之下，我國三大樞紐機(jī)場除了國內(nèi)轉(zhuǎn)國內(nèi)所需時間為60 分鐘外，其他中轉(zhuǎn)方式所需時間均為120分鐘，不僅較國際一流樞紐機(jī)場的MCT 時間存在一定差距，和區(qū)位輻射功能定位差不多的羽田機(jī)場和仁川機(jī)場相比，競爭也處于劣勢。

3.基地航司市場占有率和國際航點連接度指數(shù)較低。

國際各大航空樞紐的主基地航空公司在樞紐空運(yùn)業(yè)務(wù)上的市場比重平均達(dá)到58.9%，相比之下，我國三大航空樞紐的主基地航司市場占比都偏低，其中以上海浦東機(jī)場為樞紐運(yùn)營基地的東方航空公司市場占比僅為28%。

倫敦希思羅機(jī)場是全球最具連接性的機(jī)場，新加坡樟宜機(jī)場全球排名第八，是亞太區(qū)排名最高的機(jī)場。相比之下，上海浦東機(jī)場雖然是我國三大航空樞紐里國際連接度最高的機(jī)場，但在全球也僅排名第24 位；廣州白云和北京首都機(jī)場分別排名第31位和第32位，聯(lián)通性不強(qiáng)，頻次不足，航班波質(zhì)量不高。

4.引入軌道交通和開展多式聯(lián)運(yùn)方面還存在不足。

軌道交通是航空樞紐重要的集散方式，集散比例可達(dá)到20 ～40%。據(jù)統(tǒng)計，全球大型樞紐機(jī)場均有1條以上的軌道交通（鐵路、城軌）線路聯(lián)通，法蘭克福、希斯羅、羽田等機(jī)場的軌道交通線路數(shù)量超過3 條。我國三大樞紐機(jī)場目前只連通了地鐵，未連通鐵路，但都在新一輪的擴(kuò)建中謀劃和實施引入鐵路。其中，廣州白云機(jī)場預(yù)計2025 年連通2 條高鐵和2 條城際鐵路。

在旅客空鐵聯(lián)程運(yùn)輸方面，巴黎、法蘭克福、阿姆斯特丹等機(jī)場均已實現(xiàn)“無縫銜接、一票到底”，而我國由于行業(yè)壁壘原因，多式聯(lián)運(yùn)還存在很多不足。一是不同交通方式的信息系統(tǒng)沒有整合，聯(lián)運(yùn)旅客無法在統(tǒng)一的系統(tǒng)里實現(xiàn)信息共享和操作，包括獲得不同交通方式的班次動態(tài)信息以及辦理不同交通方式的客票銷售、驗票、換票、退票、改簽等業(yè)務(wù)。二是民航和鐵路的安檢標(biāo)準(zhǔn)不同，現(xiàn)有安檢設(shè)備無法同時滿足民航和鐵路的要求，聯(lián)運(yùn)產(chǎn)品所涉及的旅客行李無法實現(xiàn)直達(dá)，造成中轉(zhuǎn)旅客體驗不佳。三是不同運(yùn)輸方式的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，航空的國際、國內(nèi)客票與鐵路客票的預(yù)售期、證件種類等規(guī)定差異較大，不能滿足旅客不同的購買需求；不同交通方式客票的退改簽規(guī)則差距較大，聯(lián)運(yùn)產(chǎn)品購買后退改簽無法統(tǒng)一，增加了旅客延誤行程的風(fēng)險。

（三）航權(quán)、時刻、空域等關(guān)鍵資源在激烈的航空市場競爭中愈發(fā)稀缺，制約我國三大航空樞紐發(fā)展

1.一線城市時刻資源競爭激烈，二線城市洲際航線業(yè)績不佳。

國內(nèi)的一線城市時刻資源已經(jīng)飽和，很多航空公司選擇以二線城市開通直飛洲際航線。成都、重慶、杭州、武漢、南京、廈門、青島等城市均開通了飛往美國紐約、洛杉磯、舊金山、拉斯維加斯等城市的直飛航班，中美直飛航線成為國內(nèi)最大的目的地洲際航線，在一定程度上分流三大航空樞紐的二線城市國際客源之余，還無形中強(qiáng)化了美國的機(jī)場樞紐功能。大多數(shù)二線城市的客源不足以支撐洲際航線的運(yùn)營，基本靠地方政府補(bǔ)貼維持運(yùn)營，加劇了國內(nèi)資源損耗。

2.中歐、中美航權(quán)不足，其他地區(qū)航權(quán)整體利用率不高。

中歐、中美的長航線在經(jīng)過十多年的快速發(fā)展后，航權(quán)已經(jīng)基本用滿。由于北京和上海兩大樞紐集聚了中美航線90%的旅客資源，隨著北京、上海時刻和航線資源的飽和，已無法再增加中美航線。其他二線城市盡管開通了直飛美國的洲際航線，但因為業(yè)績不佳紛紛收縮或關(guān)閉，導(dǎo)致近兩年中美航線的客流增長整體趨緩。航權(quán)不足已成為限制民航運(yùn)輸發(fā)展的重要因素。

截至2019 年底，我國與20 個國家的航權(quán)完全或者部分完全放開。同時，我國與外方簽訂的雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定125 個，中外航空公司運(yùn)輸協(xié)定執(zhí)行率為56.24%，其中我方航空公司運(yùn)輸協(xié)議執(zhí)行率為48.31%。除去無航權(quán)限制的區(qū)域及業(yè)務(wù)類型，雙方整體的航權(quán)利用率為59.83%，其中我方航權(quán)執(zhí)行率為62.63%，外方航權(quán)執(zhí)行率為57.07%。航權(quán)整體利用率不高，仍有很大提升空間。

3.空域資源總體不足，與民航快速發(fā)展不相適應(yīng)。

我國大陸及臨海上空劃分為11 個飛行情報區(qū)，總面積約1081 萬平方公里。航路航線總距離約16.4萬公里，其中國際航路航線約占46.2%，臨時航線約占16.2%。近五年來，全國航路航線總距離年均增長約2.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國航空運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量年均兩位數(shù)的增長，影響了民航在安全、服務(wù)、效率等方面的發(fā)展質(zhì)量。目前，三大樞紐機(jī)場的航班時刻均達(dá)到容量上限，無法支撐基地航司的運(yùn)力增投；航路航線的流控?fù)矶卢F(xiàn)狀加大了航司航班延誤率；受空域資源限制，機(jī)場高峰小時起降架次也受到制約，導(dǎo)致航空公司的飛機(jī)利用效率也不高。目前，不少國家的單通道飛機(jī)日利用率在11小時以上，而我國平均只有9小時左右。

發(fā)展建議

“十四五”時期，是我國民航從單一民航運(yùn)輸強(qiáng)國向多領(lǐng)域民航強(qiáng)國跨越的起步期，要在更高起點、更高層次、更高目標(biāo)上開創(chuàng)發(fā)展新局面，就必須樹立新理念、建立新機(jī)制、尋求新方法。

（一）樹立高質(zhì)量融合發(fā)展理念

各級政府、海關(guān)、行業(yè)主管部門、鐵總、機(jī)場、航司等主體都應(yīng)融入到樞紐建設(shè)體系當(dāng)中來，建立運(yùn)行協(xié)調(diào)與融合發(fā)展機(jī)制，并在共同的理念驅(qū)動下，以滿足人民需要為出發(fā)點，在政策層面加強(qiáng)供給側(cè)改革，打破樞紐建設(shè)的要素流通障礙，共同助力樞紐機(jī)場。航空樞紐首先是民航的樞紐，在樞紐建設(shè)體系中，民航應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，樹立“開門建樞紐”的理念，更積極、主動、努力地爭取其他行業(yè)外建設(shè)主體的支持，通過“借力”建好航空樞紐。目前，國家層面已成立空管委，統(tǒng)籌空域協(xié)調(diào)；民航局與鐵總、海關(guān)及部分地方政府也分別簽署了戰(zhàn)略合作協(xié)議，從綜合交通體系建設(shè)、促進(jìn)地方民航高質(zhì)量發(fā)展方面加強(qiáng)合作。接下來，各方應(yīng)在現(xiàn)有機(jī)制和戰(zhàn)略協(xié)議基礎(chǔ)上繼續(xù)深化合作、優(yōu)勢互補(bǔ)，以“十四五”規(guī)劃編制為契機(jī)，加強(qiáng)頂層設(shè)計，圍繞完善航空運(yùn)輸政策、構(gòu)建綜合交通體系、暢通一關(guān)兩檢流程、優(yōu)化調(diào)整空域結(jié)構(gòu)、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高樞紐運(yùn)營質(zhì)量等方面，創(chuàng)造國際航空樞紐高質(zhì)量發(fā)展的良好生態(tài)。

（二）堅定樞紐戰(zhàn)略目標(biāo)導(dǎo)向

國際航空樞紐是民航發(fā)展的戰(zhàn)略性資源。目前，我國只有北京首都、上海浦東和廣州白云機(jī)場初步具備參與國際競爭的實力，因此，加大對三大核心樞紐的支持和培育力度，符合民航競爭戰(zhàn)略需要。民航強(qiáng)國戰(zhàn)略已明確提出要“著力提升北京、上海、廣州機(jī)場國際競爭力”，樞紐建設(shè)各方主體應(yīng)通過政府主導(dǎo)和市場引導(dǎo)方式，以提升三大樞紐的容量和效率為核心，著力突破容量、效率、服務(wù)三個短板。一方面，要努力爭取空域、航權(quán)、航線等國際航空樞紐發(fā)展的關(guān)鍵資源，優(yōu)先向三大樞紐傾斜配置，進(jìn)一步強(qiáng)化其國際樞紐功能，助其實現(xiàn)國際市場擴(kuò)張；另一方面，重點關(guān)注三大樞紐中轉(zhuǎn)服務(wù)的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展質(zhì)量，圍繞中轉(zhuǎn)比例、中轉(zhuǎn)效率、國際航線連接度、國際航線及國際旅客規(guī)模、空鐵聯(lián)運(yùn)設(shè)施及產(chǎn)品等關(guān)鍵指標(biāo)，針對性地配置資源，進(jìn)一步加強(qiáng)樞紐中轉(zhuǎn)能力建設(shè)，助其提升國際核心競爭力。三大航司應(yīng)發(fā)揮樞紐建設(shè)的核心作用，重點服務(wù)國家“一帶一路”和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞三大樞紐構(gòu)建通道+網(wǎng)絡(luò)+樞紐的世界級航線網(wǎng)絡(luò)體系，通過做優(yōu)做強(qiáng)現(xiàn)有航點、加快重點市場開通布局、做大國際轉(zhuǎn)國際中轉(zhuǎn)份額、搭建樞紐航班波等提升國際市場份額，加強(qiáng)深化與國際重要戰(zhàn)略伙伴的聯(lián)營合作，利用新技術(shù)實施智慧化營銷、服務(wù)和運(yùn)營，全面提升樞紐運(yùn)營能力。

（三）整合力量大力發(fā)展空鐵聯(lián)運(yùn)

樞紐機(jī)場借助高鐵速度快、載客量大、中短途運(yùn)輸效率高的優(yōu)勢，通過空鐵聯(lián)運(yùn)方式可以極大地提升腹地輻射吸引能力，發(fā)揮國內(nèi)超大規(guī)模市場優(yōu)勢，更好地服務(wù)于國內(nèi)大循環(huán)。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的加速以及交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，我國以航空和鐵路聯(lián)運(yùn)為基礎(chǔ)的中心輻射式區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢將更加突顯，有望形成中國特色綜合交通運(yùn)輸體系。民航局和鐵總已簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，高度重視民航與鐵路的分工與合作。雙方應(yīng)繼續(xù)抓住機(jī)場和鐵路的建設(shè)高峰時機(jī)，在規(guī)劃層面加強(qiáng)溝通，在建設(shè)層面實現(xiàn)無縫銜接，并由硬件為主逐步向硬件、軟件和服務(wù)融合。完善空鐵聯(lián)運(yùn)相關(guān)體制機(jī)制，引導(dǎo)民航和鐵路企業(yè)在產(chǎn)品創(chuàng)新和服務(wù)方面深度合作，并重點推動打破行業(yè)分割、打通運(yùn)營規(guī)則、整合信息平臺、加強(qiáng)頻次銜接，解決旅客“一站購票”、行李直掛、安檢互認(rèn)等突出問題，積極探索高鐵航班運(yùn)行模式，實現(xiàn)“一票到底、無縫銜接”。

（四）通過改革創(chuàng)新賦能樞紐建設(shè)

深化重點領(lǐng)域改革方面。著力于改革空域管理體制，建設(shè)統(tǒng)一的通用運(yùn)行規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系；把繞航系數(shù)納入空管高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系，建立有利于激發(fā)空管在提升空域容量和效率方面主動作為的激勵機(jī)制。

優(yōu)化發(fā)展政策體系方面。著力于制定兼顧機(jī)場與航司等各方利益的合理與彈性收費機(jī)制；引導(dǎo)地方政府良性補(bǔ)貼航線；加大航線培育資金保障，鼓勵低成本航空、區(qū)域航空等國內(nèi)多業(yè)態(tài)航空公司聯(lián)合參與國際航線競爭發(fā)展；鼓勵航空公司增加“一帶一路”沿線國家通達(dá)點。

提升民航治理能力方面。著力于建立高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系，實現(xiàn)更為精準(zhǔn)的“調(diào)結(jié)構(gòu)、控總量”；鼓勵行業(yè)以市場化方式重組，優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)；鼓勵航空公司充分使用航權(quán)，通過聯(lián)盟和聯(lián)營等方式加強(qiáng)國際合作；優(yōu)化航線、時刻配置，減少對樞紐貢獻(xiàn)度低的非樞紐功能航班的時刻資源。