論廣播影視業(yè)的行政規(guī)制及其法治化重塑

趙寶

摘要：當前廣播影視作品呈現(xiàn)出社會需求激增化、類型多樣化以及供給產(chǎn)業(yè)化態(tài)勢，在規(guī)制廣播影視業(yè)過程中面臨著發(fā)展繁榮與潛藏風險并存的社會環(huán)境。廣電總局應(yīng)依據(jù)環(huán)境變遷修正規(guī)制舉措，在堅持廣播影視的根本性和方向性的前提下，側(cè)重激發(fā)市場活力、促進行業(yè)繁榮、統(tǒng)籌風險防范。通過完善行業(yè)標準，采取分級制度，提升中性和柔性規(guī)制舉措的使用比例，探索邁向多元主體共治下的合作行政模式，實現(xiàn)廣播影視業(yè)行政規(guī)制的法治重塑，促進廣播影視業(yè)健康有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：廣電總局;廣播影視;環(huán)境變遷;規(guī)制目標;法治重塑

中圖分類號：G206文獻標識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.04.011

On the Administrative Regulation and the Legal Reshaping of Radio，

Film and Television Industry

ZHAO Bao

（Law School， East China University of Political Science and Law， Shanghai 200050，China）

Abstract：At present， the radio， film and television works show a trend of rapid social demand， diversified types and industrialization of supply. In the process of regulating the radio， film and television industry， the radio， they are facing a social environment of development， prosperity and potential risks. The State Administration of Radio， Film and Television （SARFT） should revise regulatory measures according to environmental changes， and focus on stimulating market vitality， promoting industry prosperity and coordinating risk prevention on the premise of adhering to the fundamental and directional nature of radio， film and television. In order to realize the legal reshaping of the administrative regulation of radio， film and television industry， and promote the healthy and orderly development of radio， film and television industry， it is vital to improve industry standards， adopt a grading system， increase the proportion of neutral and flexible regulatory measures， and explore a co-cooperative administrative model under the governance of multiple subjects.

Key words：SARFT; radio， film and television; environmental change; regulatory objectives; reshaping the rule of law

一、引言

2016年伊始，廣電總局①就對熱播的電視兒童真人秀節(jié)目出臺了調(diào)控“禁令”：原則上不再許可制作、播出明星子女參與的真人秀節(jié)目，嚴禁通過各種形式炒作、包裝明星子女。該“禁令”的出臺使得深受大眾喜愛的兒童真人秀節(jié)目的不再制作和播出，因此也引發(fā)了社會廣泛爭議。除了“限童令”外，近年來，廣電總局為規(guī)制廣播影視接連出臺了一大批的“禁令”。例如在電視劇方面，要求下架整改穿著過于暴露的鏡頭、胡編亂造的抗日劇;在娛樂節(jié)目方面，出臺“限娛令”來控制導向;在廣告方面，出臺“限廣令”禁止在電視劇播放期間插播廣告;在互聯(lián)網(wǎng)視聽方面，要求嚴格規(guī)范網(wǎng)絡(luò)直播，統(tǒng)一線上、線下影視劇審查標準。不難發(fā)現(xiàn)，這些“禁令”往往出臺于娛樂節(jié)目在社會上產(chǎn)生較大影響之后，這種“事態(tài)失控”后的被動規(guī)制不僅無法滿足公眾的訴求，對于電視臺等制作單位來說也是猝不及防，往往造成巨大損失。因此，廣電總局被網(wǎng)絡(luò)輿論戲稱為“廣電總急”。在行政浸潤的“文化國”[1]時代，面對廣播影視業(yè)不斷涌現(xiàn)的“問題”與公共政策上的爭議，作為規(guī)制主體的廣電總局不得不突破傳統(tǒng)規(guī)制的目標與工具以有效回應(yīng)這些挑戰(zhàn)。申言之，在社會環(huán)境發(fā)生深刻變化的當下，廣電總局究竟應(yīng)立基于何種規(guī)制目標、選擇何種規(guī)制工具以滿足多元主體的訴求？晚近以來，行政法學領(lǐng)域興起的政府規(guī)制理論契合了這種實體政策面向的需求。政府規(guī)制理論以政策分析為基礎(chǔ)，通過各種法律工具、法律制度來解決現(xiàn)實疑難。依托政府規(guī)制理論，筆者以廣電總局的規(guī)制政策為線索，在分析廣電總局當前規(guī)制工具的特點與目標基礎(chǔ)上，展現(xiàn)當下廣播影視規(guī)制環(huán)境變遷動因這一圖景，以期修正和重設(shè)政府對廣播影視規(guī)制的目標與工具，實現(xiàn)廣播影視行政規(guī)制的法制重塑。

二、廣播影視業(yè)規(guī)制現(xiàn)狀與反思

廣電總局自1998年3月由廣播電影電視部改組成立以來已近23年，在這23年時間里，廣電總局針對廣播影視政務(wù)大約發(fā)布了44個規(guī)章以及619個規(guī)范性文件上述規(guī)章和規(guī)范性文件的具體數(shù)量，為筆者通過廣電總局官網(wǎng)和北大法律信息網(wǎng)查詢整理去重后所得。。經(jīng)過分類，在619個規(guī)范性文件中，涉及影視劇共有339個，動畫片89個，廣告46個，有關(guān)軟硬件標準共102個，針對互聯(lián)網(wǎng)和其他類的43個。從數(shù)量上看，針對影視劇與動畫片的規(guī)范性文件達到了428個，約占69%，可見影視劇與動畫片是監(jiān)管的重點領(lǐng)域。此外，對于有關(guān)軟硬件標準、廣告占據(jù)了余下31%的絕大部分，同樣是不容忽視的規(guī)制領(lǐng)域。從內(nèi)容上來看，在這些數(shù)量龐大的規(guī)范性文件里，除“限娛令”“影視劇鏡頭規(guī)制”等備受爭議的政策外，也存在為社會大眾所認可的如“禁丑令”“限廣令”。此外，還存在諸如廣播電視公益廣告推薦播放、國產(chǎn)優(yōu)秀動畫扶持等不為社會大眾所熟知的政策。在此不禁發(fā)問：廣電總局在23年時間里密集出臺619個規(guī)范性文件意在實現(xiàn)什么樣的規(guī)制目標？在這些規(guī)范性文件里又采取了什么樣的規(guī)制工具？這些工具又有什么樣的特點？以上三個問題的回答無疑有助于我們客觀、全面了解廣電總局當下的規(guī)制政策，從而為實現(xiàn)廣電總局規(guī)制重塑夯實基礎(chǔ)。

（一）廣播影視業(yè)的規(guī)制目標

廣播影視與新聞出版是一個國家文化管理活動中最為重要的兩個部分，對于文化的管理和改革直接涉及意識形態(tài)問題，極具政治性與敏感性。因此，文化的管理和改革率先體現(xiàn)在黨的政策中，然后通過法定程序由包括廣電總局在內(nèi)的國家機關(guān)予以實現(xiàn)。溯源而上，黨的十六大報告基本確定了我國文化建設(shè)目標是“堅持先進文化的前進方向;堅持為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)的方向和百花齊放、百家爭鳴的方針，弘揚主旋律，提倡多樣化”以及“根據(jù)社會主義精神文明建設(shè)的特點和規(guī)律，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求”推動文化體制改革。此后，無論是黨的第十七屆六中全會專門就文化發(fā)展通過的決定，還是黨的十七大、十八屆三中全會、十九大有關(guān)文化體制創(chuàng)新的決定，都是圍繞十六大報告確定的目標予以深化。因此，對于黨的文化政策的目標可以歸納為兩個：一是堅持先進文化的前進方向，促進文化的大繁榮大發(fā)展;二是改革文化體制，推進文化市場化、產(chǎn)業(yè)化。

具體到廣電總局來看，對于廣播影視政務(wù)的規(guī)制目標自然是落實上述黨的文化政策。2013年7月11日發(fā)布的《國家新聞出版廣電總局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》（以下簡稱“《編制規(guī)定》”）第一條確立了廣電總局的主要職責是“負責擬訂新聞出版廣播影視宣傳的方針政策，把握正確的輿論導向和創(chuàng)作導向”，這一職責與黨文化政策的第一個目標相對應(yīng)。其他條款中，諸如對各項廣播影視政務(wù)的監(jiān)督檢查的規(guī)定，顯然都意在保證廣播影視發(fā)展的根本性和方向性。此外，《編制規(guī)定》第四條“負責統(tǒng)籌規(guī)劃新聞出版廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展，制定發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策并組織實施，推進新聞出版廣播影視領(lǐng)域的體制機制改革”則是對文化改革目標的落實。此外，在廣電總局2010年發(fā)布的《加強法治政府建設(shè)工作規(guī)劃》一文中的基本原則部分同樣可以歸納其工作目標：一是堅持將黨的政策轉(zhuǎn)化為法律制度，二是促進文化繁榮，三是改革文化體制，四和五是強調(diào)監(jiān)管。以此而言，廣電總局對于廣播影視的規(guī)制目標一脈相承于黨的文化政策，實質(zhì)上是對黨文化政策的落實。綜上，當前廣電總局對于廣播影視規(guī)制的目標在于：一是保證廣播影視的根本性、方向性，促進廣播影視的大繁榮大發(fā)展;二是改革廣播影視業(yè)體制，促進其市場化和產(chǎn)業(yè)化。

（二）廣播影視業(yè)的規(guī)制工具

規(guī)制工具，即廣電總局為實現(xiàn)規(guī)制目標所選擇的管理手段。通過整理可以發(fā)現(xiàn)在619個規(guī)范性文件中，廣電總局所采取的規(guī)制工具大致包括以下四大類。

1.傳統(tǒng)規(guī)制工具。包括“許可備案制”“標準設(shè)定”“行政命令”“行政處罰”四種。傳統(tǒng)規(guī)制工具的主要特征是行政機關(guān)通過單向命令對相對人予以管理。

首先，許可備案制。這一規(guī)制工具可以說是廣電總局最為青睞，主要適用于電影、電視劇拍攝、發(fā)行，動畫片制作以及主持人執(zhí)業(yè)資格等方面。其作用在于以事先審查的形式來保證電影、電視等內(nèi)容的根本性和方向性。此外，還存在相關(guān)特許或者壟斷領(lǐng)域，特許如涉外賓館等特殊場地接收境外衛(wèi)星電視頻道;壟斷如2014年7月，廣電總局要求各地區(qū)有線電視網(wǎng)絡(luò)公司在智能電視盒子終端安裝TVOS系統(tǒng)TVOS是蘋果公司研發(fā)的電視操作系統(tǒng)。，且不得安裝除TV0S之外的其他操作系統(tǒng)。其次，標準設(shè)定。標準設(shè)定作為傳統(tǒng)的規(guī)制工具，主要通過設(shè)立標準來確保有關(guān)主體行為或者產(chǎn)品符合規(guī)制主體的要求。其作用與許可備案制相類似，都是事前監(jiān)管措施。在統(tǒng)計的619個規(guī)范性文件中屬于標準設(shè)定的有102個，占總規(guī)范性文件的1647%，可見標準設(shè)定這一規(guī)制工具也是廣電總局較為常用的工具。而主要設(shè)定標準的對象是電影、電視領(lǐng)域內(nèi)的軟硬件問題，軟件標準如標清與高清的鑒定，硬件標準如有線廣播電視網(wǎng)設(shè)計規(guī)范行業(yè)工程建設(shè)標準。事實上，在規(guī)范性文件之外，時常引起社會爭議的規(guī)制標準主要是電視劇、電影領(lǐng)域的審查標準。當前有關(guān)電視劇、電影審查標準的行政法規(guī)分別是《廣播電視管理條例》《電影管理條例》，規(guī)章分別是《電視劇內(nèi)容管理規(guī)定》《電影劇本（梗概）備案、電影片管理規(guī)定》。此外，在電視劇方面還存在《電視劇內(nèi)容審查實施細則》這一內(nèi)部規(guī)定以及由中廣聯(lián)電視制片委員會和中國電視劇制作產(chǎn)業(yè)協(xié)會共同制定的《電視劇內(nèi)容制作通則》。再次，行政命令。這一類規(guī)制工具的特點在于單方強制性，因此，適用對象被嚴格限制，當前主要的適用對象是各級電視臺。如2011年11月廣電總局在《〈廣播電視廣告播出管理辦法〉的補充規(guī)定》中要求各級電視臺確保自2012年1月1日起，播出電視劇時，每集中間不得再以任何形式插播廣告。類似的還有為避免影視劇中的吸煙鏡頭引導社會公眾吸煙，廣電總局下發(fā)了有關(guān)嚴格控制電影、電視劇中吸煙鏡頭的規(guī)定。最后，行政處罰。行政處罰作為嚴厲的規(guī)制工具，其適用較行政命令更為嚴格。當前主要是適用于電視臺或廣告制作商違規(guī)播放、制作相關(guān)影視劇或廣告。影視劇方面的處罰如廣電總局曾在2011年對石家莊市廣播電視臺播放違規(guī)節(jié)目給予暫停播出30日處罰。廣告方面，主要是予以停播，前文針對廣告的32個規(guī)范性文件，基本上都是要求停播相關(guān)違法廣告。

2.信息規(guī)制型工具。信息規(guī)制型規(guī)制工具包括對信息的規(guī)制和通過信息規(guī)制兩種方式。對信息的規(guī)制指的是行政機關(guān)強制要求市場主體披露相關(guān)信息。如在影視劇片頭片尾必須明確標明發(fā)證機關(guān)、發(fā)行許可證號、電視劇制作許可證號。通過信息規(guī)制指的是行政機關(guān)依托互聯(lián)網(wǎng)等，公布相關(guān)信息以實現(xiàn)規(guī)制目標。通過信息規(guī)制為廣電總局近些年廣泛采用，以實現(xiàn)以下兩個規(guī)制目標：一是通過定期公布電視紀錄片題材信息以及優(yōu)秀電影、紀錄片、精品少兒節(jié)目等來告知行政相對人以及社會大眾優(yōu)秀文化產(chǎn)品，以引導行政相對人、社會大眾進行相應(yīng)創(chuàng)作或觀賞。二是通過公布廣告商、明星等違法行為來引導社會大眾的消費、關(guān)注取向，從而達到懲戒、警告等目的。

3.指導型規(guī)制工具。指導型規(guī)制工具的特點是行政機關(guān)采用意見、勸告等柔性形式來引導行政相對人為或者不為一定行為。如在2010年，廣電總局發(fā)布了《關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)振興和發(fā)展繁榮的指導意見》一文，以意見形式引導金融企業(yè)對相關(guān)文化產(chǎn)業(yè)予以資金支持。此外，對于少兒廣播影視節(jié)目建設(shè)的意見較為常見。

4.激勵型規(guī)制工具。激勵型規(guī)制工具則與指導型相類似，是行政機關(guān)給予獎金、減免稅等物質(zhì)獎勵或者嘉獎、授予榮譽等精神獎勵來引導相對人為或者不為一定行為。這一類管制工具的特點在于由行政機關(guān)以激勵為基礎(chǔ)確定政策目標，具體的工具或者技術(shù)由市場調(diào)控實現(xiàn)[2]。近10年來，我國動畫發(fā)展產(chǎn)量曾居世界第一，但是原創(chuàng)力建設(shè)的忽視同樣是不爭的事實。因此，近年來廣電總局開展“原動力”等扶持計劃，以項目資金或者技術(shù)形式引導市場主體提升國產(chǎn)動畫原創(chuàng)力，取得了良好的效果[3]。另外，對于公益廣告、國產(chǎn)紀錄片的資金扶持以及金鹿獎、金帆獎等評比也都是激勵型管制方式。

（三）廣播影視業(yè)的規(guī)制特點

1.偏重強制性工具，鮮有非強制性工具。一般來說，傳統(tǒng)的規(guī)制工具因其單方命令被稱為強制性規(guī)制工具。信息規(guī)制型、指導型以及激勵型工具則因其較為柔性的特點被稱為非強制性規(guī)制工具。

單從強制性與非強制性工具的種類來說，廣電總局所采取的比例為4∶3，差異不明顯。從數(shù)量上來看，在619個規(guī)范性文件中，有關(guān)強制性工具的文件達到了324個，非強制性工具則為295個，也不存在較為懸殊的差異。但從使用對象來看，強制性工具幾乎涉足電影、電視劇、動畫片、廣告以及軟硬件標準等所有廣播影視領(lǐng)域，而指導型、激勵型等非強制性工具僅僅限于國產(chǎn)動畫片、紀錄片以及影視劇的部分獎項。對比可以發(fā)現(xiàn)，強制性工具遍地開花，而非強制性工具數(shù)量雖多，但適用范圍極其狹小。兩者差異所體現(xiàn)的是行政機關(guān)依賴行政處罰、行政強制等強制性工具來進行監(jiān)管。其原因在于通過苛以較為嚴厲的處罰可以到達“一石二鳥”的效果即在給予違法行為人相應(yīng)懲戒的同時達到警示其他社會主體勿再違犯的效果。。然而，隨著社會轉(zhuǎn)型，各類矛盾紛繁復(fù)雜、多元利益短兵相接，僅僅依賴強制性工具已然無法奏效。在2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》一文中就提出：“創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，推廣運用說服教育、勸導示范、行政指導、行政獎勵等非強制性執(zhí)法工具?！泵鎸ι鐣D(zhuǎn)型，廣電總局依然依賴于強制性規(guī)制工具的管理模式已難以適應(yīng)社會發(fā)展。

2.側(cè)重合法性，忽視最佳性[4]。在全面推進“依法治國”，堅持“依法行政”法治理念整體格局下，廣電總局出臺的各項政策，從主體、權(quán)限、程序以及內(nèi)容這四個形式合法要件來看，基本都屬合法范疇。但隨著行政任務(wù)由“秩序行政”向“給付行政”的嬗變，只追求形式合法已然無法應(yīng)對社會需求，實質(zhì)行政（即最佳性要求）已“浮出水面”。政策最佳性的重要衡量標準便是程序過程中行政的民主性與科學性兩個問題。行政的民主性要求行政決定做出前，聽取各利益方的意見，以促進政策出臺后的可接受度?？茖W性要求政策的出臺聽取專家的意見，提高出臺政策的專業(yè)化水平。以廣電總局“限廣令”來看，筆者難以發(fā)現(xiàn)廣電總局有征求電視臺、廣告商、有關(guān)專家以及廣大觀眾意見的材料，即使有征求意見，也應(yīng)該是小范圍內(nèi)的、不公開的。同樣的，“限娛令”“影視劇鏡頭規(guī)制”等政策也都是缺少社會大眾、專家等充分參與，這種民主與科學的“雙赤字”直接的影響便是政策出臺時常引起社會熱議“限廣令”這一政策給廣大觀眾觀影體驗帶來一定提升，但是以廣告為生的各級電視臺為了維持運營不得不尋找各種“對策”，以致出現(xiàn)了電視劇插廣告變化為廣告里插電視劇的“奇效”。此外，互聯(lián)網(wǎng)的興起進一步?jīng)_擊了以廣告為生的電視臺，各大電視臺在分組討論中紛紛要求恢復(fù)電視劇中插廣告。這些事例佐證和忽視了相關(guān)利益主體，缺乏民主性與科學性的政策難以為繼。。

3.規(guī)制手段迭出，規(guī)制結(jié)果堪憂。無論是采取強制性的政策型規(guī)制工具或非強制性規(guī)制工具，還是強制性與非強制性規(guī)制工具的組合運用，其最終目的依舊在于實現(xiàn)規(guī)制目標。從廣電總局政策的規(guī)制工具來看，強制性工具的運用都意在懲治違法行為，加強對廣播影視活動的管理，這對于第一個規(guī)制目標保證廣播影視的根本性、方向性來說是契合的。但是廣電總局這種高壓式的管理同樣抑制了各文化主體參與的自主性與積極性，事實上抑制了廣播影視的繁榮與發(fā)展，這也與廣播影視市場化改革釋放活力相違背的。雖然相關(guān)的指導型、激勵型規(guī)制工具的使用在國產(chǎn)紀錄片、動畫片等領(lǐng)域取得了不錯的效果，但僅僅是數(shù)量上的提升，以一般生活經(jīng)驗來看，很難找尋出馳名國內(nèi)外的作品，質(zhì)量并沒有與數(shù)量齊頭并進?？梢?，當前數(shù)量龐大、種類豐富的規(guī)制工具并沒有完全與規(guī)制目標相匹配，存在銜接失靈現(xiàn)象，難以回應(yīng)現(xiàn)實世界的真實需求。

三、重塑廣播影視業(yè)行政規(guī)制的動因

文化權(quán)利作為憲法賦予公民的一項基本權(quán)利，與政治、經(jīng)濟、社會等權(quán)利一樣都是人權(quán)體系的重要組成部分。在我國，文化權(quán)利表現(xiàn)為憲法第47條規(guī)定的公民享有文藝創(chuàng)作和從事其他文化活動的自由。這包含兩層含義：一是公民有創(chuàng)作包括廣播影視在內(nèi)的文化作品的自由;二是公民有選擇已創(chuàng)造出來的廣播影視在內(nèi)的文化作品進行享受的自由。在現(xiàn)代社會，盡管包括憲法在內(nèi)的法律要求保障公民自由創(chuàng)作和選擇文化作品進行享受的權(quán)利，但是公民也絕不可能任意的、不受限制的創(chuàng)作和享受。因為身處特定文化環(huán)境，形式多樣的文化活動不僅影響著公民的交往方式和交往行為，還影響著公民的實踐、認識活動和思維方式。正是這樣潛移默化、深遠持久的影響形塑了公民的價值觀念、風俗習慣和文化水平。因此，對于廣播影視在內(nèi)的文化活動進行適當?shù)囊?guī)制是必要的。當然，如何實現(xiàn)對廣播影視的科學規(guī)制，則離不開對當前規(guī)制環(huán)境的精準把握。誠如學者所言：“行政法制度變遷主要受制于由經(jīng)濟、政治、技術(shù)、觀念等諸要素所組成的社會結(jié)構(gòu)的約束，社會結(jié)構(gòu)的變遷直接引致了行政法的制度變遷。”[5]此外，需要注意的是，身處轉(zhuǎn)型時期的當下，有關(guān)文化的體制、制度以及觀念等都處于調(diào)整狀態(tài)。這對于廣播影視規(guī)制來說是添加了更為復(fù)雜的影響因子，但具體到廣播影視規(guī)制環(huán)境而言，以下四幅社會圖景已然形成。

（一）廣播影視作品的社會需求激增

經(jīng)濟體制的變革提升了公民的生活水平，依據(jù)國家統(tǒng)計局《2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》（下文簡稱“2019年統(tǒng)計公報”）可知2019年全年全國居民人均可支配收入30733元，全國居民人均可支配收入中位數(shù)26523元所謂中位數(shù)指的是“人均收入中位數(shù)是指將所有調(diào)查戶按人均收入水平從低到高（或從高到低）順序排列，處于最中間位置調(diào)查戶的人均收入?！薄吨腥A人民共和國2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》參見網(wǎng)頁http：//wwwstatsgovcn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913html，訪問日期：2020年3月5日。一般而言，中位數(shù)較平均值受極大和極小值的影響更小，有時用它代表全體數(shù)據(jù)的一般水平比平均數(shù)更合適。[6]。中國社會階層由貧困人口占據(jù)大多數(shù)的“正金字塔型”向中產(chǎn)階層占據(jù)大多數(shù)的“橄欖型”結(jié)構(gòu)演變成為趨勢。據(jù)統(tǒng)計學研究表明：中產(chǎn)階層收入與消費的提升，加之其消費觀念，將引領(lǐng)消費市場的走向[7][8][9]。此外，國際經(jīng)驗表明當人均國內(nèi)生產(chǎn)總值超過5000美元（2019年我國人均10818美元）時，居民消費將進入精神文化需求的旺盛時期。以上數(shù)據(jù)表明，隨著物質(zhì)財富的增加，中國社會結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)型，以中產(chǎn)階層為代表的消費者對于文化產(chǎn)品的需求數(shù)量將呈現(xiàn)指數(shù)式增長。如何滿足社會大眾日益激增的文化產(chǎn)品需求已然是規(guī)制機關(guān)不可回避的首要問題。

（二）廣播影視作品的社會需求多樣

一方面，改革開放推動了社會結(jié)構(gòu)的變遷，既往單一的社會結(jié)構(gòu)分裂，以主體多元化為標識的社會結(jié)構(gòu)逐漸形成，社會個體選擇自由得以充分張揚[10]。另一方面，改革放開釋放了個體自由與個性的同時，社會整體也得以進化，社會寬容度不斷提升。“同性戀”“性”等不再是談之色變的禁忌話題，逐漸為社會大多數(shù)人所認可或明確不反對。影視作品作為精神產(chǎn)品對其喜好極具主觀色彩，加之個體選擇的自由與社會寬容度的提升，使得廣播影視作品的需求呈現(xiàn)多樣化。從主體精神需求層次來看，廣播影視作品可劃分為高雅、通俗以及低俗三類。一般而言，對于具備相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)性鑒賞知識以及一定物質(zhì)基礎(chǔ)這兩個主客觀條件的個體往往會偏好高雅類廣播影視作品。而一般的社會大眾或因?qū)I(yè)性知識的缺乏或因物質(zhì)基礎(chǔ)的不足而更偏好通俗的廣播影視作品。此外，還存在個別出于獵奇、尋求刺激的心理而追求低俗、惡趣味的廣播影視作品。當然，上述劃分也僅僅是從一般意義上出發(fā)，時間、地域、性別、年齡、職業(yè)、民族等等都是影響各主體選擇廣播影視作品的變量。事實上，這些變量又是難以完整統(tǒng)計的，可以說，只要是主體之間不同的要素，都有可能成為變量。隨著個體與社會活力的釋放，規(guī)制機關(guān)究竟采取什么樣標準來規(guī)制廣播影視以滿足或者多大程度上滿足社會個體的需求是規(guī)制機關(guān)不得不關(guān)注的第二個現(xiàn)實問題。

（三）廣播影視作品社會供給的產(chǎn)業(yè)化

2004年全國廣播影視工作會議上廣電總局要求各地廣電集團實現(xiàn)事業(yè)、產(chǎn)業(yè)分開運營，電臺和電視臺等隸屬國有事業(yè)體制，由政府設(shè)立，但電影、電視等制作經(jīng)營屬于產(chǎn)業(yè)經(jīng)營范圍，由市場實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化運營[11]。時至今日，廣播影視制作經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)化運營已然重新繪畫了廣播影視業(yè)新的面貌，具體而言包括以下三個方面：其一，廣播影視供給主體三足鼎立。廣播影視制作經(jīng)營的市場化給民營、外資企業(yè)帶來了活躍的契機，加之《廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營管理規(guī)定》《關(guān)于促進廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》《關(guān)于文化領(lǐng)域引進外資的若干意見》等一系列扶持政策的出臺，民營傳媒、外資傳媒依托其資金、技術(shù)、管理等優(yōu)勢迅速成為中國廣播影業(yè)不可忽視的力量[12]。隨著文化體制改革的深化，我國廣播影視供給主體將呈現(xiàn)國有傳媒、民營傳媒以及外資傳媒三足鼎立的局面。其二，廣播影視供給方式日新月異。手機、計算機等智能硬件的普及深化了信息化社會的程度，深刻地改變著生產(chǎn)、生活和學習方式。廣播影視業(yè)同樣借助信息化這股春風獲得勃興，特別是廣播影視的供給方式煥然一新。依托互聯(lián)網(wǎng)，包括個人在內(nèi)的供給主體得以全天候、時時刻刻將形形色色的作品傳輸?shù)较M者。傳統(tǒng)不便攜帶、傳輸單向、選擇度小的廣播、電視機等器物也逐漸為現(xiàn)代科技所改造，融入互聯(lián)網(wǎng)、信息化的大潮。需要注意的是，近些年來互聯(lián)網(wǎng)上興起的各種影視作品并沒進入統(tǒng)計，事實上，這些作品的數(shù)量更是擢發(fā)難數(shù)。對于廣播影視供給的產(chǎn)業(yè)化給廣播影視各方面帶來翻天覆地的變化更是規(guī)制機關(guān)與時俱進規(guī)制不可忽視的要素。

（四）廣播影視作品繁榮背后暗藏風險

誠如有學者感慨“無論是否已經(jīng)明確意識到，我們在事實上已經(jīng)進入‘風險社會”[13]。與食品衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域一樣，廣播影視領(lǐng)域同樣存在風險，事實上，在一片欣欣向榮的廣播影視背后所潛藏的是大大小小的風險：首先，需求激增與供給爆炸間的落差。需求激增與供給爆炸看似正好得以完美契合實現(xiàn)互補，然而事實并非如此。主要原因在于廣播影視的市場化也帶來了市場化弊?。好つ啃浴．斒袌鰧Ｗ⒂凇熬畤姟笔焦┙o時，大量雷同的題材作品充斥熒幕時，優(yōu)秀作品消聲匿跡，消費者落入數(shù)以萬計作品卻無好劇可選的境地，供需落差頓現(xiàn)。其次，價值取向的背離。這是廣播影視的市場化帶來的第二個弊?。褐鹄?。市場主體以經(jīng)濟效益為其歸宿，只要存在利益空間，即使是低俗需求也予以滿足，使得大量低俗的、腐朽的、落后的作品彌散。最后，影視文化雙重“侵略”。信息化社會改變了影視作品的供給，使得大量外國廣播影視作品得以借助互聯(lián)網(wǎng)等席卷全國，大量的國外廣播影視作品不僅沖擊了國內(nèi)的廣播影視作品，其所攜帶的文化價值觀從精神層面對公民實現(xiàn)了“侵略”。此外，諸如直播等新興供給方式、影視作品領(lǐng)域知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)等等都是潛藏在繁榮背后的風險。預(yù)防風險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實危險已然是現(xiàn)代規(guī)制機關(guān)所面臨的新的任務(wù)與挑戰(zhàn)，對于風險的評估、規(guī)避已成為規(guī)制機關(guān)規(guī)制的必經(jīng)環(huán)節(jié)。

四、廣播影視業(yè)行政規(guī)制的法治化重塑

規(guī)制目標作為行政法制度變革的方向決定著具體規(guī)制工具的選擇，因此，對于規(guī)制機關(guān)而言規(guī)制目標的確立是廣播影視業(yè)行政規(guī)制的法治化重塑所要邁出的第一步。在新的規(guī)制目標的導引下，需要確定與之相匹配的規(guī)制工具輔助實現(xiàn)廣播影視業(yè)的法治化規(guī)制。

（一）修正廣播影視業(yè)的規(guī)制目標

廣播影視事關(guān)意識形態(tài)、輿論宣傳以及公民價值觀的塑造，與政治、經(jīng)濟、社會、民生等諸多領(lǐng)域的安全息息相關(guān)。即使是對規(guī)制目標進行修正，黨的文化政策始終是規(guī)制目標的指導。堅持先進文化的前進方向和文化體制改革始終是包括廣播影視在內(nèi)文化活動發(fā)展的總規(guī)劃。在這一總規(guī)劃基礎(chǔ)上，結(jié)合當前現(xiàn)實環(huán)境變遷，筆者認為廣播影視規(guī)制目標可以修正為：一是堅持廣播影視根本性、方向性的首要規(guī)制目標不動搖;二是三個“側(cè)重”作為次層規(guī)制目標，分別是側(cè)重激發(fā)市場活力、側(cè)重促進行業(yè)繁榮、側(cè)重風險防范。

首要規(guī)制目標“一堅持”并不是單純繼續(xù)維持廣播影視根本性、方向性，而是要求修正當前為實現(xiàn)這一目標而采用的規(guī)制工具的形式，調(diào)整規(guī)制的力度。身處轉(zhuǎn)型時期的當下，社會精神需求層級化，傳統(tǒng)媒體向新媒體過渡等都是這一時期特有的規(guī)制現(xiàn)象。面對變遷中的規(guī)制環(huán)境，規(guī)制機關(guān)需要以更大的寬容度予以面對。此外，之所以將次層規(guī)制目標劃分為三個“側(cè)重”原因是在2004年“制播分離”改革取得不錯成效的背景下，廣播影視領(lǐng)域的改革實然已非廣電總局的工作重點。當前的改革任務(wù)由“要改革”深化為“改革得更好”。深化廣播影視改革事實上在廣播影視領(lǐng)域已演化為激發(fā)市場活力，促進廣播影視行業(yè)繁榮、健康發(fā)展問題。換言之，需要重設(shè)行政規(guī)制與市場自主間的關(guān)系，行政規(guī)制應(yīng)當逐步由事后的強制、嚴緊向事前柔化、寬松過渡。

（二）重設(shè)廣播影視業(yè)規(guī)制工具

在修正廣播影視規(guī)制目標之后，就需要重新選擇與修正后的目標相適應(yīng)的規(guī)制工具。當然對于首要規(guī)制目標與次層規(guī)制目標的實現(xiàn)所采取的規(guī)制工具也當存在一定差異。具體來看：

1.通過完善審查標準實現(xiàn)首要規(guī)制目標。當前，標準規(guī)制工具依舊是實現(xiàn)廣播影視根本性、方向性目標的主要途徑。這與當下社會治理“標準治國”理念相契合，作為社會治理的重要工具，標準是現(xiàn)代行政國家的硬件運轉(zhuǎn)不可或缺的軟件系統(tǒng)[14]。具體到廣播影視領(lǐng)域而言，保證傳遞給社會大眾的影視劇符合要求的任務(wù)主要落實在事前審核標準。而我國當前有關(guān)電影、電視劇審查標準原則性規(guī)定主要是《電影管理條例》（2002年）、《廣播電視管理條例》（1997年）兩個行政法規(guī)從國家主權(quán)、民族宗教等角度粗線條式確定的11條禁止載有內(nèi)容。電影審查的細化標準則規(guī)定于廣電總局出臺的《電影劇本（梗概）備案、電影片管理規(guī)定》，該規(guī)章除了重申11點禁止載有內(nèi)容外，還列舉了曲解歷史、名人、兇殺暴力等9項需要刪減修改的情形。至于電視劇細化審查標準沒有相對應(yīng)的規(guī)定于《電視劇內(nèi)容管理規(guī)定》這一規(guī)章中，而是規(guī)定于《電視劇內(nèi)容審查實施細則》（2011年）這一未對社會公布的內(nèi)部性文件?？梢姡耙晞彶闃藴实牟唤y(tǒng)一、不明確是需要解決的首要問題。而隨著2015年立法法的修改“部門規(guī)章已不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”。因此，影視劇的統(tǒng)一審查標準已然不能由廣電總局發(fā)布規(guī)章予以確立，至少需要國務(wù)院出臺行政法規(guī)予以確立。在統(tǒng)一的影視劇審查標準中，最重要的是比例原則的運用，尤其是考慮不同人群的合理差異需求。筆者認為，在這一方面可參考韓國、美國等國家的影視劇分級制度，通過級別劃分來確定因年齡、專業(yè)、工作等實際差異的具體觀影層級。實行影視劇分級制度，并非對惡俗、粗俗等需求也予以滿足，廣播影視的根本性與方向性始終是首要規(guī)制目標。實行影視劇分級制度的時代意義在于：立基于當下廣播影視的市場化、商業(yè)化運作帶來了兩個時代現(xiàn)象：一是傳統(tǒng)媒體向新媒體轉(zhuǎn)型，新媒體的自身特色決定了其不可能像傳統(tǒng)媒體一樣容易監(jiān)督。尤其是新媒體受眾年輕化程度高，而這部分人正是中國社會日漸成為主流的中產(chǎn)階級，其尺度需求也相對未成年人較寬。二是社會寬容度的提升要求對作品風格更加寬容。對于作品究竟是惡搞還是幽默，藝術(shù)還是色情等，在把控底線，規(guī)范傳遞的語言、思想的基礎(chǔ)上，需要一個更為寬松的解釋。因此，通過影視劇分級制度，能夠在時代情景下，滿足各方需求，協(xié)調(diào)多元利益。

2.由強制性工具主導的規(guī)制體系向強、中、柔性工具并存的多元規(guī)制體系過渡。廣電總局依賴許可審批、行政命令、行政處罰等強制性工具實現(xiàn)規(guī)制目標的方式落窠于傳統(tǒng)“壓制型行政管理模式”[15]。在壓制型行政管理模式下，行政相對人在絕對權(quán)威面前只能服從，否則，其將受到不利處罰。筆者以為，在廣播影視政務(wù)領(lǐng)域依舊采取壓制型行政管理模式與當前包括中國在內(nèi)的全球范圍內(nèi)的政府放松管制運動是相悖的。當然，對于廣播影視的規(guī)制也不可能完全排除強制型規(guī)制工具作用的發(fā)揮。為此，應(yīng)當在強制型與中性、柔性之間尋求三足鼎立式平衡。前文已述，廣電總局當前已然采取了不少中、柔性規(guī)制工具，中性工具如對少兒廣播影視節(jié)目建設(shè)的意見、柔性工具如對于影視劇的頒獎這一激勵措施。事實上其存在更廣的使用空間，借助“行政過程論”以及“法律關(guān)系論”來看廣播影視作品供需過程中存在的三組關(guān)系：首先是供給方與需求方之間的供需關(guān)系，這一關(guān)系由市場調(diào)節(jié)實現(xiàn)，與規(guī)制機關(guān)關(guān)系較小。其次是廣電總局與供給方這一組關(guān)系。這一關(guān)系是整個規(guī)制的中心問題，直接涉及兩層規(guī)制目標的實現(xiàn)。從實現(xiàn)首先規(guī)制目標來看，除了傳統(tǒng)事前審批許可、標準規(guī)制和事后懲罰作為主要手段外，廣電總局可廣泛采取說服、引導、獎勵等中、柔性手段來輔助實現(xiàn)首要規(guī)制目標。首要規(guī)制目標的實現(xiàn)往往會對供給方權(quán)利做出一定限制，因此完全依靠強制性規(guī)制工具，時常適得其反。而中、柔性規(guī)制工具強制力度小，幾乎不對相對人產(chǎn)生壓制，使得行政行為做出過程的本身就是一個充分說理的過程[16]。在這樣較為輕松的過程中，供給方更容易接受意見?！耙粡娨蝗帷薄耙恢饕惠o”式的規(guī)制更能有效實現(xiàn)首要規(guī)制目標。從實現(xiàn)次要目標來看，中、柔性規(guī)制工具則更具優(yōu)勢。提升影視劇質(zhì)量、發(fā)展中西部地區(qū)、挖掘民族文化富礦、平衡經(jīng)濟與社會效益等次層規(guī)制目標的實現(xiàn)不可能由強制性規(guī)制工具來實現(xiàn)，而通過指導、獎勵等中、柔性規(guī)制工具則能夠輕松勝任。伴隨管制放松趨勢，強制型規(guī)制工具的作用由全程分散參與向事前審批許可、標準規(guī)制和事后懲罰、震懾集中，其在三足之中當扮演“蜀”這一占據(jù)領(lǐng)土較小的國家。而中、柔性規(guī)制工具憑借其優(yōu)勢，是擔當“魏”“吳”角色的最佳選擇。最后是廣電總局與需求方之間的關(guān)系。就廣播影視規(guī)制而言，廣電總局與需求方即社會大眾之間不存在管理與被管理關(guān)系，社會大眾有什么樣的需求屬于社會大眾個人自由的部分，廣電總局自然無權(quán)以公權(quán)予以干涉。這也是長期以來廣電總局只規(guī)制供給方而忽視需求方的原因。但是以廣播影視整幅規(guī)制動態(tài)圖景來看，廣電總局雖無法對社會公眾的需求予以管理，但是可以通過傾聽、回應(yīng)等方式了解民意，在對供給方規(guī)制中反饋、實現(xiàn)民意。此外，對于公民需求的引導更是必不可少，市場上出現(xiàn)各類腐朽、落后的作品的原因在于需求，所謂有需求就有生產(chǎn)。因此，引導社會大眾提升需求層次，摒棄低俗需求等都是實現(xiàn)規(guī)制目標的重要途徑。

3.注重從單一行政管理到多元合作治理轉(zhuǎn)向。無論是完善審查標準，還是增設(shè)中、柔性規(guī)制工具的行使，都還是廣電總局作為單一規(guī)制主體對廣播影視業(yè)進行管理。伴隨國家治理體系的建設(shè)要求，“合作行政”已然成為行政治理的重要表現(xiàn)形式。從理論上來看，治理區(qū)別于管理的主要特點在于：其一，主體不同。規(guī)制主體是單一的，即行政機關(guān);治理主體則是多元的，企業(yè)、社會組織、個人等可成為治理主體。其二，性質(zhì)不同。規(guī)制依賴強制性;治理則更多的是協(xié)商性。其三，權(quán)力運行向度不同。規(guī)制往往是自上而下的，治理還可以是平行的[17]。伴隨經(jīng)濟的發(fā)展，廣播影視業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的中介機構(gòu)、行業(yè)自律協(xié)會等社會組織得以發(fā)展、成熟，這些主體足以擔當多元治理主體中的一員。

五、余論

誠如學者所言：“沒有社會理想的科學理性是空洞的，但沒有科學理性的社會理想是盲目的?！盵18]行政機關(guān)在規(guī)制相對人的具體過程中應(yīng)該更多考慮實際效果，將實質(zhì)行政貫徹到行政管理全過程。行政機關(guān)在社會治理中發(fā)揮著核心作用，是行業(yè)規(guī)制中最重要的規(guī)制主體[19]。但僅依靠行政機關(guān)的管控和規(guī)制，行業(yè)發(fā)展極易出現(xiàn)內(nèi)、外部的困境。立足當前行政規(guī)制理論，引導中介機構(gòu)、行業(yè)自律協(xié)會等社會力量積極參與，方能保持行業(yè)和社會整體穩(wěn)定?；诖?，廣電總局應(yīng)依據(jù)管理要求修正規(guī)制舉措，在堅持廣播影視根本性和方向性的前提下，側(cè)重激發(fā)市場活力、側(cè)重促進行業(yè)繁榮、側(cè)重統(tǒng)籌風險防范。通過完善行業(yè)標準，采取分級制度，提升中性和柔性規(guī)制舉措的使用比例。未來，廣播影視政務(wù)治理的圖景當由廣電總局、行業(yè)組織、相關(guān)專家以及社會大眾等多元主體共同合作繪制而成。

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[責任編輯、校對：楊栓保]