探析行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理

王曉環(huán) 聊城市市政工程管理服務(wù)中心

引言

行政事業(yè)單位主要目標(biāo)是為滿足廣大人民群眾在社會(huì)上的對(duì)于其文化、教育、科學(xué)、健康等領(lǐng)域的重視和關(guān)注需要，促進(jìn)其他社會(huì)福祉，為廣大社會(huì)公眾提供各種社會(huì)服務(wù)的一個(gè)綜合性組織。預(yù)算績(jī)效管理工作是當(dāng)前行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作的重點(diǎn)及組成部分，不但直接地關(guān)系到對(duì)財(cái)政資源的合理優(yōu)化配置與財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行與控制，而且在很大程度上對(duì)于保障國(guó)有資產(chǎn)，以及滿足廣大人民群眾在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的生活需要具有很大的意義[1]。因此對(duì)于深入研究行政事業(yè)單位年度預(yù)算考核績(jī)效評(píng)價(jià)，具有更為深遠(yuǎn)的學(xué)術(shù)歷史意義。本文系統(tǒng)分析了行政事業(yè)單位年度預(yù)算績(jī)效管理的積極意義，并針對(duì)各級(jí)預(yù)算績(jī)效管理中出現(xiàn)可能遇到的一些困難和問(wèn)題，提出相應(yīng)解決對(duì)策，為進(jìn)一步保證單位自身的預(yù)算績(jī)效管理的有效性和質(zhì)量提供參考。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理意義

做好每項(xiàng)工作，當(dāng)事人必須對(duì)相關(guān)工作要有一個(gè)準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，而領(lǐng)會(huì)掌握做好相關(guān)工作的意義或者必要性，是準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)相關(guān)工作的基本條件，做好行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作也一樣，需要行政事業(yè)單位各部門(mén)各崗位準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)該項(xiàng)工作，進(jìn)而才能在實(shí)際的工作中，腳踏實(shí)地去做。做好行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的意義，作者認(rèn)為至少有以下兩點(diǎn)：

首先，通過(guò)建立完善的預(yù)算績(jī)效管理措施制度體系來(lái)保證預(yù)算編制工作的科學(xué)性。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在履行預(yù)算或者專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算的管理中，根據(jù)各級(jí)財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際，先向其他上級(jí)財(cái)政部門(mén)提交申請(qǐng)，再由上級(jí)財(cái)政部門(mén)審核撥付，由各個(gè)單位依法按照要求完成對(duì)預(yù)算資金或者專(zhuān)項(xiàng)資金的使用[2]。如果在此期間所有提交的預(yù)算不合理或者特別是資金的實(shí)際使用都偏離預(yù)算的績(jī)效目標(biāo)，可以通過(guò)對(duì)于加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理工作的事前風(fēng)險(xiǎn)防范和事中控制的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范和明確對(duì)于資金的實(shí)際使用和預(yù)算績(jī)效管理的責(zé)任，并且財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和督促各級(jí)預(yù)算部門(mén)及其負(fù)責(zé)人認(rèn)真地審視檢查糾正預(yù)算的編制中可能存在的錯(cuò)誤和漏洞，以便及時(shí)地對(duì)其作出調(diào)節(jié)，確保預(yù)算的編制合理性與科學(xué)性。

其次，預(yù)算的績(jī)效管理有助于優(yōu)化單位的財(cái)政預(yù)算資金的開(kāi)支結(jié)構(gòu)，進(jìn)而有助于緩解預(yù)算的收支壓力。對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，在向財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)時(shí)，通常期望財(cái)政撥款最大化，這就進(jìn)一步加大財(cái)政部門(mén)的壓力[3]。財(cái)政部門(mén)可以通過(guò)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)預(yù)算工作績(jī)效的管理，制訂科學(xué)的預(yù)算工作績(jī)效目標(biāo)及其評(píng)價(jià)機(jī)制，監(jiān)督各級(jí)行政事業(yè)單位預(yù)算資金的使用及其流動(dòng)，可以依照有關(guān)企事業(yè)單位預(yù)算工作績(jī)效，合理地優(yōu)化其財(cái)政開(kāi)支的結(jié)構(gòu)，并有效地緩解其自身預(yù)算工作中的收支壓力。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)題

要不斷地提高各級(jí)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作的效率和效益，首先必須要深入地分析其相關(guān)單位開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理的過(guò)程中可能出現(xiàn)的一些問(wèn)題，其次制定出相應(yīng)的解決方案，進(jìn)而充分地發(fā)揮單位各部門(mén)各崗位的積極性。行政事業(yè)單位在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理方面還存在以下問(wèn)題，需要改進(jìn)或加強(qiáng)。

（一）預(yù)算績(jī)效管理體系不完善

預(yù)算績(jī)效管理制度的不完善一直是我國(guó)行政事業(yè)單位對(duì)于預(yù)算績(jī)效進(jìn)行管理的一個(gè)主要問(wèn)題[4]?，F(xiàn)階段，我國(guó)雖然已經(jīng)出臺(tái)規(guī)范行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)使用的一些相關(guān)法規(guī)文件，但是這些文件對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作并沒(méi)有給予明確的規(guī)定，影響預(yù)算考核管理功能的有效地發(fā)揮。此外，由于在實(shí)際的預(yù)算管理執(zhí)行的過(guò)程中，部分單位沒(méi)有及時(shí)地披露和收集到更新本次預(yù)算工作的所有相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，造成數(shù)據(jù)和信息的流動(dòng)緩慢，相關(guān)部門(mén)人員無(wú)法及時(shí)掌握本單位的所有相關(guān)預(yù)算工作的事項(xiàng)，而對(duì)本次預(yù)算的編制與資金運(yùn)行缺乏實(shí)時(shí)的監(jiān)督，預(yù)算管理績(jī)效仍然處于一個(gè)較低的水平，不利于本次預(yù)算管理工作的科學(xué)性有效性。

（二）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量不高

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量低下是當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位年度預(yù)算績(jī)效考核管理工作中面臨的另一個(gè)難點(diǎn)。目前，預(yù)算的績(jī)效考核主要分為兩種方式，即委托第三方進(jìn)行預(yù)算績(jī)效考核和由財(cái)政部門(mén)進(jìn)行預(yù)算績(jī)效考核。然而，這兩個(gè)考核的評(píng)價(jià)模型都存在著對(duì)于單位績(jī)效考核報(bào)表的質(zhì)量和準(zhǔn)確性低劣等方面的問(wèn)題。其中，預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效考核評(píng)估主要以委托第三方機(jī)構(gòu)為主，相關(guān)部門(mén)主要從事對(duì)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)與考核。他們?cè)谑盏轿泻螅蟛糠值脑u(píng)價(jià)報(bào)告主要從財(cái)務(wù)審計(jì)兩個(gè)角度來(lái)看，相關(guān)的內(nèi)容主要包括預(yù)算收入和支出形成的合法性與正當(dāng)程度，而且由于預(yù)算收入和支出形成的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益很少被人們涉及或者更深入地進(jìn)行分析。以各級(jí)財(cái)政部門(mén)為主要負(fù)責(zé)的對(duì)預(yù)算考核績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，由于考核者專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平與評(píng)價(jià)觀點(diǎn)視角之間的差距，存在著考核結(jié)果質(zhì)量參差不齊等諸多問(wèn)題，難以給事業(yè)單位進(jìn)行后續(xù)的預(yù)算考核績(jī)效工作建立起有效的支撐。

（三）預(yù)算管理相當(dāng)粗放甚至不到位

預(yù)算管理的精細(xì)化是提升預(yù)算績(jī)效的有效途徑與方法。而當(dāng)前不少行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理相當(dāng)粗放，甚至不到位，主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是預(yù)算編制粗放，預(yù)算編制方法單一，各個(gè)業(yè)務(wù)不管大小，主次，簡(jiǎn)繁全部采用一種方法，既增加法，結(jié)果預(yù)算編制不切合實(shí)際，預(yù)算管理成為形式。二是預(yù)算調(diào)整頻繁。一方面由于預(yù)算編制粗放，造成預(yù)算不切合實(shí)際引起的調(diào)整，另一方面由于預(yù)算沒(méi)有全面覆蓋各方面的業(yè)務(wù)，造成預(yù)算遺漏，實(shí)際執(zhí)行時(shí)經(jīng)費(fèi)分配不均，多的多，少的少。三是預(yù)算管理考評(píng)不到位，預(yù)算執(zhí)行好壞一個(gè)樣，考核成了形式，甚至成了變相的福利，搞平均主義。

（四）缺乏預(yù)算績(jī)效管理專(zhuān)業(yè)人員

除上述與其相關(guān)的問(wèn)題，預(yù)算績(jī)效管理工作人員的綜合素質(zhì)有待進(jìn)一步提高，這也是當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理中存在問(wèn)題的另外一個(gè)表現(xiàn)。一方面，受到我國(guó)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)制度和管理思維的影響，一些行政事業(yè)單位沒(méi)有形成一套科學(xué)的預(yù)算績(jī)效管理專(zhuān)業(yè)人才招聘和培訓(xùn)機(jī)制。目前我國(guó)行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理人才主要是通過(guò)實(shí)習(xí)或者面試方式進(jìn)入行政事業(yè)單位崗位的工作，對(duì)其專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求相對(duì)比較低，使得一些工作人員在進(jìn)入后難以盡快地投入到預(yù)算績(jī)效管理中。另外，專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力的限制也進(jìn)一步減少預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施成本。另一方面，目前部分行政事業(yè)單位尚未對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)，導(dǎo)致預(yù)算管理工作人員及其單位管理層對(duì)實(shí)際的預(yù)算績(jī)效管理工作適應(yīng)能力較差，難以滿足各級(jí)事業(yè)單位對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理工作的各項(xiàng)相關(guān)技術(shù)要求，降低預(yù)算績(jī)效管理工作的準(zhǔn)確度和實(shí)施的社會(huì)效益。

三、完善行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理建議

目前，行政事業(yè)單位對(duì)于預(yù)算考核績(jī)效的管理仍然存在著制度體系不健全、評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量低、專(zhuān)門(mén)人才匱乏等方面的問(wèn)題。因此，相關(guān)部門(mén)和單位應(yīng)該在預(yù)算績(jī)效管理中采取以下措施，以提高預(yù)算績(jī)效管理的工作效率和經(jīng)濟(jì)效益。

（一）建立健全預(yù)算績(jī)效管理制度體系

健全預(yù)算績(jī)效管理制度體系是行政事業(yè)單位在預(yù)算管理中能夠?qū)崿F(xiàn)有效執(zhí)行預(yù)算的前提與基礎(chǔ)。首先，行政事業(yè)單位都應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況建立和完善其自身的預(yù)算績(jī)效管理組織機(jī)制結(jié)構(gòu)，分析其自己現(xiàn)有組織機(jī)制中存在的不足，然后采取必要的改革措施，加強(qiáng)其自身現(xiàn)有組織機(jī)制結(jié)構(gòu)。通過(guò)清晰地明確各個(gè)部門(mén)在年度預(yù)算管理中所承擔(dān)的功能與職責(zé)，可以搭建一套比較完善的行政事業(yè)單位與各個(gè)部門(mén)年度預(yù)算執(zhí)行與績(jī)效管理框架。同時(shí)，通過(guò)加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)之間的溝通與協(xié)調(diào)，可以大幅度地提高對(duì)行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位年度預(yù)算工作進(jìn)行績(jī)效管理。其次，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格地要求和規(guī)范其預(yù)算管理的流程，明確預(yù)算管理績(jī)效目標(biāo)，同時(shí)要明確各級(jí)部門(mén)在預(yù)算管理績(jī)效中的職能、崗位責(zé)任，積極參與財(cái)務(wù)預(yù)算的編制和實(shí)施監(jiān)督，保證預(yù)算編制的合理和科學(xué)性，增加單位在預(yù)算管理中的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益[6]。最后，行政事業(yè)單位要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理情況的信息交流與監(jiān)督。通過(guò)建立一套科學(xué)的信息和溝通互動(dòng)機(jī)制，在明確各個(gè)單位的預(yù)算目標(biāo)之前，通過(guò)互相的溝通，確保每個(gè)部門(mén)都能有效地管理和執(zhí)行各個(gè)單位的預(yù)算。同時(shí)，通過(guò)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制與執(zhí)行情況的監(jiān)督，從整體上確保預(yù)算工作的績(jī)效管理水平，提高事業(yè)單位預(yù)算工作的績(jī)效管理。

（二）注重預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的質(zhì)量

對(duì)行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告是對(duì)預(yù)算管理工作的總結(jié)與評(píng)價(jià)，對(duì)后續(xù)的預(yù)算管理工作起到很好的推動(dòng)作用，因此它是做好自身預(yù)算績(jī)效管理的有效方法與手段[7]。首先，單位要將實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的重要性提升預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算的監(jiān)督考核等同一高度。通過(guò)進(jìn)一步深化和完善各項(xiàng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，為單位自身實(shí)現(xiàn)預(yù)算業(yè)務(wù)業(yè)績(jī)目標(biāo)提供參考。其次，還要保證選擇的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的科學(xué)合理。一方面，為確保所需要選擇的指標(biāo)都能夠真實(shí)地反映各個(gè)單位財(cái)務(wù)資金收支流程；另一方面，也需要使得相關(guān)的指標(biāo)能夠充分體現(xiàn)財(cái)務(wù)預(yù)算資金的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。因此，行政事業(yè)單位有必要根據(jù)自身情況，結(jié)合具體的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)一步編制預(yù)算，并研究設(shè)計(jì)出一套科學(xué)、適用、量化、易于運(yùn)用的預(yù)算績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，為企事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)估的正確開(kāi)展奠定打好基礎(chǔ)。

（三）加強(qiáng)資金管理，促進(jìn)預(yù)算精細(xì)化

資金是我國(guó)行政事業(yè)單位年度預(yù)算管理工作的主體。推進(jìn)預(yù)算的精細(xì)化，提升預(yù)算經(jīng)費(fèi)和資金的使用效率及經(jīng)濟(jì)效益，這一點(diǎn)在當(dāng)前已成為我國(guó)預(yù)算管理工作的主體。要改變行政事業(yè)單位預(yù)算資金使用和管理的現(xiàn)狀，打造預(yù)算管理的精準(zhǔn)性、準(zhǔn)確性和精細(xì)化主要的途徑和方法[5]。一方面，通過(guò)招投標(biāo)的方式選擇項(xiàng)目投資，以實(shí)現(xiàn)投資預(yù)算資金的效益最大化。另一方面，預(yù)算資金的分配要與業(yè)務(wù)量成比例，不同的業(yè)務(wù)要區(qū)別對(duì)待。嚴(yán)格掌控各個(gè)單位的預(yù)算資金的實(shí)際使用進(jìn)度，對(duì)于預(yù)算的項(xiàng)目管理工作進(jìn)行動(dòng)態(tài)和實(shí)時(shí)監(jiān)督，進(jìn)而在預(yù)算資金使用管理的過(guò)程中有效杜絕違規(guī)行為的出現(xiàn)，這樣一方面能夠有效杜絕對(duì)項(xiàng)目資金盲目追加，另一方面也可以相應(yīng)地有效杜絕項(xiàng)目預(yù)算資金沉淀，從而有效促進(jìn)預(yù)算資金管理工作的精細(xì)化，最大限度利用預(yù)算資金的價(jià)值。

（四）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的建設(shè)，這也是行政事業(yè)單位改善預(yù)算績(jī)效管理及其管理水平的一個(gè)非常必要的途徑。首先，行政事業(yè)單位需要進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算績(jī)效管理專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的引進(jìn)和培養(yǎng)渠道，適當(dāng)?shù)靥岣哳A(yù)算績(jī)效管理專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員準(zhǔn)入和招聘標(biāo)準(zhǔn)。比如可以通過(guò)合作來(lái)提升人才質(zhì)量，保證相關(guān)人才的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和職業(yè)素養(yǎng)。此外，在對(duì)人才引入過(guò)程中，應(yīng)該要嚴(yán)格控制人才的技能和知識(shí)水平標(biāo)準(zhǔn)，避免由于與專(zhuān)業(yè)不完全匹配引發(fā)的相關(guān)性問(wèn)題。其次，加大對(duì)各部門(mén)的預(yù)算績(jī)效管理專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)，通過(guò)定期的培訓(xùn)，將各個(gè)部門(mén)的有關(guān)人員都納入培訓(xùn)主體，使其充分認(rèn)識(shí)自己的基本工作和單位的預(yù)算以及各個(gè)部門(mén)的預(yù)算績(jī)效管理之間存在著密切的聯(lián)系，然后根據(jù)各個(gè)部門(mén)的預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)來(lái)組織和開(kāi)展有關(guān)的工作。

（五）加快推進(jìn)預(yù)算管理的精細(xì)化

預(yù)算管理的精細(xì)化是提升預(yù)算績(jī)效的有效途徑與方法。預(yù)算管理的精細(xì)化首先是預(yù)算管理制度的精細(xì)化，行政事業(yè)單位預(yù)算管理制度一方面要做到全面覆蓋，精準(zhǔn)到位，使單位的預(yù)算管理行為嚴(yán)格關(guān)進(jìn)相關(guān)制度的籠子里。另一方面，預(yù)算管理制度要細(xì)化到管理的每一個(gè)程序每一個(gè)行為，進(jìn)而杜絕管理漏洞，杜絕廉政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。其次是預(yù)算編制的精細(xì)化，預(yù)算編制必須全面覆蓋到全部業(yè)務(wù)，要把單位每一筆可能的收支業(yè)務(wù)都納入預(yù)算管理，切不可留下法外之地。最后是預(yù)算執(zhí)行評(píng)估考核的精細(xì)化，對(duì)預(yù)算執(zhí)行評(píng)估考核要嚴(yán)格按考核制度對(duì)每一個(gè)程序每一個(gè)行為要求進(jìn)行，切不可粗心大意，給影響預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)留下可乘之機(jī)。通過(guò)預(yù)算的各方面的精細(xì)化管理，進(jìn)而提升預(yù)算管理的效益與效率。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，行政事業(yè)單位的預(yù)算考核績(jī)效管理存在著許多問(wèn)題，主要體現(xiàn)為預(yù)算考核績(jī)效管理制度的不完善、考核評(píng)估結(jié)果的質(zhì)量低下、預(yù)算管理相當(dāng)粗放甚至不到位、專(zhuān)門(mén)技術(shù)人員的匱乏等。今后，行政事業(yè)單位要求企事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)一步完善和建立健全對(duì)預(yù)算的績(jī)效監(jiān)督管理機(jī)制，為其他相關(guān)工作的正常順利進(jìn)行提供體系性的制度保障。同時(shí)，行政事業(yè)單位要進(jìn)一步提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的質(zhì)量，加快推進(jìn)預(yù)算管理的精細(xì)化，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理隊(duì)伍的培養(yǎng)和建設(shè)，為進(jìn)一步提升自身的預(yù)算績(jī)效管理工作的效率效益筑實(shí)基礎(chǔ)。