行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)的探索與應(yīng)用

延華 淄博市公共資源交易中心

引言

淄博市公共資源交易中心于2013年7月24日正式成立，是淄博市人民政府直屬的正處級公益一類事業(yè)單位，在淄川區(qū)、博山區(qū)、周村區(qū)、臨淄區(qū)、桓臺縣、高青縣、沂源縣、高新區(qū)8個區(qū)縣設(shè)立分中心，主要負責貫徹執(zhí)行國家及省、市公共資源交易的政策法規(guī)及管理規(guī)定等，承擔公共資源交易的組織實施和服務(wù)等工作。為了進一步推動內(nèi)控體系建設(shè)的廣度和深度，淄博市公共資源交易中心專門成立課題研究小組，將內(nèi)控信息化管理的研究作為本單位的重要課題，課題研究小組通過精心調(diào)研，選擇與山東泰維中政信息科技有限公司合作。2020年11月，淄博市公共資源交易中心與山東泰維中政信息科技有限公司簽訂了《內(nèi)控項目合作協(xié)議》，雙方共同建設(shè)市公共資源交易中心內(nèi)控管理系統(tǒng)。項目組通過6個多月的共同努力，先后完成了業(yè)務(wù)調(diào)研、系統(tǒng)環(huán)境搭建、項目組內(nèi)部測試、單位試用及切換上線階段性項目任務(wù)，內(nèi)控信息化管理系統(tǒng)于2021年3月份正式上線運行。通過信息化手段，實現(xiàn)了內(nèi)控管理工作的全方位、全過程、全覆蓋，對保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)，提高單位整體內(nèi)部管理水平和服務(wù)效能起到積極作用。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)現(xiàn)狀分析

（一）內(nèi)控信息化建設(shè)重視程度不夠高

2014年以來，隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的施行，開啟了我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的新時代，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)成為熱門話題，各單位紛紛組織開展了貫徹實施《行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范》的工作，不斷推進內(nèi)部控制建設(shè)和內(nèi)控制度完善，內(nèi)部控制水平有了顯著改進?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》首次對行政事業(yè)單位內(nèi)控信息化提出了要求，但內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位推進過程中，由于多數(shù)行政事業(yè)單位受人員、資金及管理模式等方面的影響，缺乏對內(nèi)部控制的充分了解，認為內(nèi)部控制僅指制定內(nèi)控制度、制作內(nèi)控流程、編制內(nèi)控手冊，在內(nèi)部控制管理實際中偏重工作機制建設(shè)，對內(nèi)控信息化建設(shè)沒有引起足夠的重視，影響了內(nèi)部控制建設(shè)的效果。

（二）內(nèi)控信息化建設(shè)組織保障機制不夠完善

目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)主要由財政部門來推進，并且內(nèi)部控制評價業(yè)務(wù)層面關(guān)注的重點主要在預算、收支、資產(chǎn)、采購、合同等方面，因此，各單位通常將內(nèi)部控制的牽頭部門設(shè)置在財務(wù)部門，內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)工作主要由財務(wù)人員來完成。內(nèi)控信息化是一個龐大而復雜的信息系統(tǒng)，包含單位層面和六大業(yè)務(wù)層面經(jīng)濟活動控制等多方面的內(nèi)容，不僅需要有較強的信息技術(shù)來支撐，而且需要內(nèi)部各個部門之間相互協(xié)調(diào)和配合，僅靠財務(wù)部門難以獨立完成內(nèi)控信息化建設(shè)。行政事業(yè)單位由于編制控制嚴格，人員相對比較緊張，一般沒有設(shè)置內(nèi)部控制管理的專職部門，一定程度上制約了內(nèi)控信息化建設(shè)工作的推進。

（三）內(nèi)控信息化建設(shè)的覆蓋面不夠全

當前，我們處于一個完全的數(shù)字信息化時代，信息技術(shù)在各行各業(yè)中都有不同程度的應(yīng)用。在內(nèi)控信息化建設(shè)之前，行政事業(yè)單位已經(jīng)有多個信息系統(tǒng)建成使用，如會計電算化系統(tǒng)，資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)在行政事業(yè)單位中已經(jīng)普遍應(yīng)用，但預算管理、政府采購、合同管理等業(yè)務(wù)仍處于傳統(tǒng)管理模式，采用信息化管理的單位并不多，內(nèi)部控制中涉及需要授權(quán)、審批等環(huán)節(jié)，依然需要人工簽字解決。同時，現(xiàn)有的信息系統(tǒng)存在并列運行，相互獨立的特點，系統(tǒng)之間不能實現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，無法有效整合資源，有時需要重復錄入數(shù)據(jù)，給系統(tǒng)使用人員帶來很大的工作負擔和資源浪費。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)的作用

隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，迅猛發(fā)展的信息技術(shù)，正在逐步改變行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的傳統(tǒng)模式。電子政務(wù)已成為創(chuàng)新服務(wù)模式，提高行政效能，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。在內(nèi)部控制信息化建設(shè)完成后，通過信息化手段將內(nèi)控規(guī)范管理理念、控制規(guī)則、控制活動、控制手段等要素固化到信息系統(tǒng)中，實現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的系統(tǒng)化、常態(tài)化，可以有效地提升單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運行，防范廉政風險。其作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）可以有效減少流程風險

通過信息化把經(jīng)濟活動的內(nèi)控制度和控制流程有效固化到信息系統(tǒng)中，通過管理制度化，制度流程化，流程信息化，實現(xiàn)了內(nèi)控管理從“人控”向“機控”的轉(zhuǎn)變，并使信息具備可追溯性，提高了不相容職務(wù)分離控制的執(zhí)行力和授權(quán)審批控制的效力，最大限度地減少了人為因素導致的流程風險，使單位內(nèi)控制度得到全面的貫徹和嚴格的執(zhí)行，從而建立長效的管理機制。

（二）可以有效提高執(zhí)行效率

有些行政事業(yè)單位內(nèi)部控制程度不高，不是因為缺乏規(guī)則和制度，而是存在制度執(zhí)行不到位的問題。內(nèi)控管理工作缺乏有效的信息化工具和手段支撐，無法實現(xiàn)對業(yè)務(wù)與財務(wù)信息流轉(zhuǎn)的全過程監(jiān)控，內(nèi)控制度無法完全貫穿于經(jīng)濟活動的各個環(huán)節(jié)，內(nèi)控制度和機制也無法得到全面貫徹和嚴格執(zhí)行。內(nèi)控制度執(zhí)行不到位，讓所有的內(nèi)控建設(shè)成為一紙空談。運用信息化手段是提高執(zhí)行力的有效途徑，將內(nèi)部控制的管理制度和業(yè)務(wù)流程的流轉(zhuǎn)路徑內(nèi)嵌在信息系統(tǒng)中，這種“強制性”增強了內(nèi)部控制制度執(zhí)行的剛性和可靠性，促進了管控效能的提升[3]。

（三）可以有效降低運行成本

內(nèi)控管理信息系統(tǒng)平臺建設(shè)完成后，預算管理、資產(chǎn)管理、收支管理等經(jīng)濟業(yè)務(wù)的工作內(nèi)容和管理方式會有很大改變，以往需要人工完成的經(jīng)辦人員單據(jù)填報、審核人員單據(jù)審核、審批人員的單據(jù)審批等經(jīng)濟業(yè)務(wù)，現(xiàn)在可以借助信息系統(tǒng)操作完成，原來需要跑幾次才能完成的業(yè)務(wù)，只需一次就能完成。淄博市公共資源交易中心是一個垂直管理的單位，設(shè)8個區(qū)縣分中心，淄博又是一個組群式城市，區(qū)縣與市中心之間相距較遠，對于這種單位來說，通過建設(shè)內(nèi)控信息系統(tǒng)，提高了溝通的及時性、準確性，降低了業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)傳輸成本，有效提高了工作效率和決策能力，對節(jié)約人力資源、降低運行成本的作用是十分明顯的。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)的思考啟示

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)以組織目標和問題為導向，以預算管理為核心，以資金管控為重點，以智能化管理為手段，實現(xiàn)涵蓋單位內(nèi)部預算、收支、政府采購、資產(chǎn)、建設(shè)項目的業(yè)務(wù)全流程管控，充分體現(xiàn)“全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性”的內(nèi)控原則，充分利用數(shù)據(jù)融合和信息共享的特點，為內(nèi)控工作搭建一個完整的信息化平臺，有效提升協(xié)同管理能力。通過單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)的實踐，有以下幾點思考啟示。

（一）領(lǐng)導重視是關(guān)鍵

內(nèi)控信息化雖然能夠提高單位的管理水平，但是目前對行政事業(yè)單位內(nèi)控信息化建設(shè)缺乏剛性的考核指標，內(nèi)控信息化也不能快速為單位帶來經(jīng)濟效益或提高工作業(yè)績，因此有的單位領(lǐng)導層重視程度不高，內(nèi)控信息化建設(shè)工作難以開展。對于公共資源交易中心來說，作為廉政風險防控的重點領(lǐng)域，對內(nèi)部控制建設(shè)歷來非常重視，通過招標選定專業(yè)機構(gòu)對中心經(jīng)濟活動進行全面、系統(tǒng)和客觀評估，梳理完善了各項內(nèi)控制度，編制了內(nèi)部控制手冊，具有良好的內(nèi)部控制環(huán)境。并且在“公開、公正、公平”的交易原則下，交易業(yè)務(wù)保密性、時效性、穩(wěn)定性及完整性等方面對信息化的要求較高，單位領(lǐng)導層對信息化建設(shè)的認知程度較高，因此內(nèi)控信息化建設(shè)工作得到領(lǐng)導的大力支持，工作進展順暢。

（二）組織保障是基礎(chǔ)

內(nèi)控建設(shè)是一項復雜的系統(tǒng)工程，僅靠某個部門難以完成?，F(xiàn)在多數(shù)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制牽頭部門為財務(wù)部門，由于財務(wù)部門本身工作繁重，無法全力投入到內(nèi)控管理的工作之中。同時，財務(wù)部門是廉政風險防控的重點崗位，也是內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，從而導致一定的矛盾性。就公共資源交易中心來說，為了防范自身的廉政風險，對內(nèi)部控制管理歷來非常重視，2018年成立了內(nèi)控管理辦公室，由分管財務(wù)的領(lǐng)導班子成員任辦公室主任專門負責內(nèi)控管理的日常工作。在內(nèi)控信息化建設(shè)過程中，內(nèi)控管理辦公室在加強部門交流協(xié)作、規(guī)范業(yè)務(wù)流程、組織人員培訓、系統(tǒng)的管理維護等方面做了大量的工作，有效地組織保障對內(nèi)部控制信息化建設(shè)的實施起到了積極的推動作用[4]。

（三）技術(shù)支撐是重點

內(nèi)控信息化是管理信息化的高級階段，信息系統(tǒng)的構(gòu)建主要是針對單位層面、業(yè)務(wù)層面經(jīng)濟業(yè)務(wù)的六大領(lǐng)域設(shè)計的應(yīng)用軟件，主要包含行政事業(yè)單位層面的組織架構(gòu)設(shè)置、崗位說明、職責分離設(shè)計、三重一大議事決策機制設(shè)定；業(yè)務(wù)層面的預算管理、收入管理、支出管理、采購管理、資產(chǎn)管理、合同管理及風險管理等。內(nèi)控信息化建設(shè)需要精通信息技術(shù)、財務(wù)和業(yè)務(wù)的專業(yè)人員隊伍，目前，多數(shù)行政事業(yè)單位不具備這方面的人才，從公共資源交易中心內(nèi)控信息化建設(shè)的實踐來看，結(jié)合本單位實際情況，依托專業(yè)技術(shù)實力較強的社會機構(gòu)進行內(nèi)控信息化建設(shè)是比較成功的做法。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)存在的問題及對策

（一）需要進一步完善管理制度

內(nèi)控信息系統(tǒng)投入運行后，存在信息系統(tǒng)管理制度缺失的問題，不利于內(nèi)控信息系統(tǒng)的使用管理。建設(shè)單位應(yīng)及時制定用戶制度、數(shù)據(jù)備份等管理制度，規(guī)范內(nèi)控信息系統(tǒng)工作程序以及各模塊子系統(tǒng)的具體操作，及時跟蹤、發(fā)現(xiàn)和解決系統(tǒng)運行中存在的問題，確保內(nèi)控信息系統(tǒng)按照規(guī)定的程序、制度和操作規(guī)范持續(xù)穩(wěn)定運行。

（二）需要進一步加強系統(tǒng)運行安全

內(nèi)控信息系統(tǒng)是在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下運行的，面對互聯(lián)網(wǎng)開放的環(huán)境，可能存在系統(tǒng)漏洞、“病毒”入侵、“黑客”攻擊的風險，特別是有的行政事業(yè)單位可能存在涉及國家秘密的數(shù)據(jù)信息，一旦發(fā)生網(wǎng)絡(luò)安全事故，不僅會影響正常的工作秩序，甚至會產(chǎn)生嚴重的不良后果，因此系統(tǒng)運行安全尤其重要，單位應(yīng)當綜合利用防火墻、漏洞掃描、入侵檢測等網(wǎng)絡(luò)設(shè)備和軟件技術(shù)，做好殺毒、定期升級安全補丁和數(shù)據(jù)備份等工作，加強網(wǎng)絡(luò)風險的防范，確保信息系統(tǒng)安全[5]。

（三）需要進一步提高人員素質(zhì)

信息系統(tǒng)要靠人來開發(fā)，也要靠人來使用，內(nèi)控信息系統(tǒng)的操作人員包括單位內(nèi)部的所有人員，因此需要定期組織系統(tǒng)內(nèi)部人員進行系統(tǒng)操作培訓，尤其是具有業(yè)務(wù)審核權(quán)限的單位領(lǐng)導，使操作人員能夠熟練掌握系統(tǒng)功能和操作流程，根據(jù)不同權(quán)限及時做好數(shù)據(jù)錄入和業(yè)務(wù)審核，不斷提高業(yè)務(wù)管理水平和資金使用效率。

（四）需要進一步加大資金投入

大多數(shù)行政事業(yè)單位資金來源依靠財政撥款，近年來，財政部門落實中央過緊日子的要求，大力壓減一般性支出，行政事業(yè)單位不同程度存在資金緊張，而行政事業(yè)單位內(nèi)控信息化建設(shè)及后續(xù)的系統(tǒng)運行維護、優(yōu)化升級需要投入的資金較大，存在資金不足的問題。建議一方面積極協(xié)調(diào)財政部門爭取適當?shù)馁Y金支持，另一方面爭取在部門預算中合理安排部分資金用于內(nèi)控信息化建設(shè)，保障內(nèi)控信息化建設(shè)的順利完成。

（五）需要定期梳理調(diào)整內(nèi)控流程

內(nèi)部控制的核心是風險防控，而風險是不斷變化的，有效地內(nèi)控管理體系必須能夠持續(xù)收集風險變化的相關(guān)信息，針對風險變化調(diào)整內(nèi)控風險點，梳理控制流程，優(yōu)化風險應(yīng)對策略。因此，內(nèi)控信息化建設(shè)不是一勞永逸地，信息化是內(nèi)控管理目標實現(xiàn)的技術(shù)保障，內(nèi)控風險點變化了，信息系統(tǒng)也要隨時調(diào)整。

結(jié)語

當今世界正進入數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展的時期，5G、人工智能、智慧城市等新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新平臺蓬勃興起，深刻影響全球科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟社會發(fā)展。近年來，我國積極推進數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，推動數(shù)字技術(shù)同經(jīng)濟社會發(fā)展深度融合。作為經(jīng)濟社會的重要組成部分的行政事業(yè)單位，利用信息技術(shù)加強內(nèi)部控制管理，有效提高公共服務(wù)水平，已經(jīng)成為擺在面前的重要工作。結(jié)合淄博市公共資源交易中心內(nèi)控信息化建設(shè)的實踐來看，通過內(nèi)控系統(tǒng)，可以充分利用信息化的剛性控制和自動化的特點，更加有效地將單位內(nèi)部控制制度落地實施，切實發(fā)揮內(nèi)控工作的基礎(chǔ)性、支撐性保障作用，實現(xiàn)內(nèi)控由“立規(guī)矩”向“見成效”轉(zhuǎn)變，在提高單位內(nèi)部管理水平、加強廉政風險防控等方面，取得了明顯成效。