宋博納

(1.中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088；2.集寧師范學(xué)院 政法與歷史文化學(xué)院，內(nèi)蒙古 烏蘭察布 012000)

我國的防災(zāi)減災(zāi)法律體系基本形成了按災(zāi)害領(lǐng)域分工并具有針對性的“一災(zāi)一法”格局，但綜全性立法匱乏，部分環(huán)節(jié)立法薄弱。[1]

通過防災(zāi)減災(zāi)法律的指導(dǎo)，各類防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)的邏輯與體系具有高度的一致性與協(xié)調(diào)性。防災(zāi)減災(zāi)法律的制定，能夠有效實現(xiàn)依法治國的策略、保障受災(zāi)地區(qū)人民的生命財產(chǎn)安全、盡快恢復(fù)受災(zāi)地區(qū)的正常生活和人民生產(chǎn)需要、保障受災(zāi)地區(qū)的社會穩(wěn)定和發(fā)展需要、提高全社會的防災(zāi)減災(zāi)能力。

一、我國自然災(zāi)害類型、特點及其法律屬性

(一)我國自然災(zāi)害類型

我國主要自然災(zāi)害類型如表1所示。

表1 我國主要自然災(zāi)害類型

(二)我國自然災(zāi)害的主要特點

1.氣象災(zāi)害頻繁。中國地處亞歐板塊東部，西部與太平洋相鄰，占地面積大，人口數(shù)量多。由于中國的地形多樣，不同的地勢、陸地與海洋的距離存在較大差異，大陸性季風(fēng)氣候特征顯著，所以氣象災(zāi)害復(fù)雜多樣，局部小氣候災(zāi)害頻繁多發(fā)。主要災(zāi)害性天氣有干旱、水災(zāi)、寒潮、臺風(fēng)等。西部地區(qū)屬大陸性氣候，干旱和風(fēng)災(zāi)居多；東部地區(qū)屬季風(fēng)氣候，年內(nèi)降水不穩(wěn)定度高，分布不均，旱澇災(zāi)害多發(fā)，范圍廣；青藏高原地區(qū)為高原氣候，受不斷南下的冷空氣影響，常出現(xiàn)低溫災(zāi)害；七大江河中下游地區(qū)與長江、黃河、淮河等河流較為靠近，為洪澇災(zāi)害多發(fā)地區(qū)；[2]東北部地區(qū)的冷空氣較為強烈，偶爾會出現(xiàn)斷崖式降溫，導(dǎo)致寒潮災(zāi)害的出現(xiàn)，導(dǎo)致出現(xiàn)大風(fēng)、霜凍等災(zāi)害。

2.地震災(zāi)害多發(fā)。我國地震災(zāi)害發(fā)生的頻率較高，其中，最多的是破壞性地震，該類型的地震致死人數(shù)高于其它類型的地震致死人數(shù)，占總死亡人數(shù)的半數(shù)以上。原因是中國地處歐亞板塊，太平洋板塊和印度洋板塊的交匯區(qū)域，且深受歐亞地震帶，環(huán)太平洋地震帶以及喜馬拉雅地震帶的影響。[3]因此我國大部分地區(qū)的地震活動較為頻繁，尤其西北地區(qū)的地震頻發(fā)區(qū)均處在喜馬拉雅地震帶上，西南、華北、東南地區(qū)均屬于亞歐地震區(qū)域，我國臺灣省與其附近海域位于環(huán)太平洋地震帶。

3.地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)。由于我國地形條件復(fù)雜，造山運動可分為喜馬拉雅、加里東、華力西、燕山以及印支五大運動。中國67%的陸地是山地與高原。受大面積山地等因素的限制，具有勘察困難的地質(zhì)結(jié)構(gòu)，波動較大的地勢，土層較差。隨著不斷發(fā)展的人類社會活動，[4]各類具有突發(fā)性特征的地質(zhì)災(zāi)害，例如山體崩塌等也不斷發(fā)生，造成年平均死亡人數(shù)與經(jīng)濟(jì)損失也不斷上漲。

4.災(zāi)害之間具有相關(guān)性。連接具有強相關(guān)的災(zāi)害得到復(fù)雜的災(zāi)害鏈和災(zāi)害群，統(tǒng)計不同災(zāi)害的形成原因與相互依存關(guān)系，得到因果鏈、同源鏈以及互生鏈三類災(zāi)害鏈。[5]因果鏈?zhǔn)侵敢蚰骋粸?zāi)害發(fā)生導(dǎo)致其它災(zāi)害的發(fā)生，例如，臺風(fēng)引發(fā)暴雨、風(fēng)暴潮引發(fā)洪澇災(zāi)害導(dǎo)致山體滑坡出現(xiàn)泥石流，地震導(dǎo)致地表裂縫、塌陷以及崩塌等。同源鏈?zhǔn)侵敢蚰骋辉驅(qū)е露喾N災(zāi)害的同時發(fā)生，例如，因為降水的持續(xù)性減少，導(dǎo)致出現(xiàn)干旱、火災(zāi)、風(fēng)災(zāi)以及沙漠化等?；ド?zhǔn)侵赴l(fā)生的災(zāi)害之間具有彼此影響的作用，共生消長，例如，水土流失和泥石流等。災(zāi)害鏈致使不同種類的多個災(zāi)害一起出現(xiàn)，將災(zāi)害對環(huán)境的破壞程度拔高，令其防治難度加大。[6]

(三)自然災(zāi)害的法律屬性

自然災(zāi)害是自然法則的活動現(xiàn)象，其形成機制包括自然本身的變化規(guī)律、人類的計劃使用不當(dāng)兩方面。前者的本質(zhì)是指能量流和信息流突然變化即物質(zhì)流障礙引起的不平衡，這是無法通過人力進(jìn)行預(yù)測的，它產(chǎn)生的影響也無法通過人為控制，但通過不斷完善技術(shù)手段可以加深人們對自然規(guī)律的認(rèn)識，提高預(yù)防措施的應(yīng)用性；[7]后者是指在長期的生活過程中，自然資源在人類的過度使用下超負(fù)荷，生態(tài)系統(tǒng)突然潰敗，需要通過對人類行為的抑制實現(xiàn)生態(tài)損失的減少，防止災(zāi)害發(fā)生。

從災(zāi)害的社會角度出發(fā)，發(fā)生災(zāi)害會直接破壞社會關(guān)系和社會秩序。受災(zāi)地區(qū)的社會成員必須承受因災(zāi)害導(dǎo)致的損失，并且盡全力去彌補損失。在抗災(zāi)的同時，災(zāi)區(qū)人民承受著精神上的傷痛。[8]災(zāi)區(qū)范圍以外地區(qū)的人民，大多會開展幫扶活動，雖然沒有受到直接損害，但是在援助資金、物品等物質(zhì)方面也作出了一定程度的付出。屬于全社會對于災(zāi)難影響的共同承擔(dān)。從災(zāi)害的法律角度出發(fā)，災(zāi)害的發(fā)生會導(dǎo)致各種社會關(guān)系受到?jīng)_擊，影響經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，災(zāi)害與法律之間的關(guān)系具體表現(xiàn)有：自然災(zāi)害對法律的干預(yù)，成災(zāi)瞬間法律主體的損害、破壞和即時變化，法律客體的傷殘、滅失與變化，以及法律內(nèi)容的進(jìn)一步消滅和變更；自然災(zāi)害制約法律，災(zāi)害使法律的調(diào)節(jié)功能失效，導(dǎo)致法律無法發(fā)揮作用；法律承認(rèn)自然災(zāi)害并承擔(dān)責(zé)任，[9]同時在救助方面秉持積極態(tài)度，企望將防止因災(zāi)害導(dǎo)致?lián)p失的目標(biāo)變?yōu)轭A(yù)防并減輕因災(zāi)害導(dǎo)致?lián)p失的立法義務(wù)和責(zé)任。

二、防災(zāi)減災(zāi)法律的特征及法理價值

(一)防災(zāi)減災(zāi)法律立法背景

自然環(huán)境和人類社會受到了災(zāi)難的極大破壞，人員和財產(chǎn)的損失是不可估量的。我國自然災(zāi)害種類多、分布廣、頻率高、損失嚴(yán)重。災(zāi)害產(chǎn)生的主要根源是對大自然的忽視，雖然我國目前在防災(zāi)減災(zāi)方面進(jìn)步較大，但依然具有機制不完善、重建存在盲目性等問題。由于我國防災(zāi)減災(zāi)法制建設(shè)相對落后，導(dǎo)致防災(zāi)減災(zāi)措施的貫徹執(zhí)行難度大，所以需要根據(jù)《憲法》和《立法法》的規(guī)定加快制定防災(zāi)減災(zāi)法律，完善防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)體系。

防災(zāi)減災(zāi)法律的起點應(yīng)該是以法治災(zāi)，改變以往在災(zāi)害發(fā)生時臨時制定法律的做法，[10]因為這種方式既不利于防災(zāi)減災(zāi)，也不能提高抗災(zāi)效率，還會造成社會資源的浪費。所以需要制定綜合或者基本的防災(zāi)減災(zāi)法律，彌補當(dāng)前防災(zāi)減災(zāi)工作過程中存在的各種缺陷，有效預(yù)防并減少因災(zāi)害導(dǎo)致的損失。我國將每年的5月12日設(shè)置為防災(zāi)減災(zāi)日，希望通過一系列防災(zāi)減災(zāi)宣傳活動的進(jìn)行，從根源上應(yīng)對災(zāi)害。

(二)防災(zāi)減災(zāi)法律的基本原則

在我國，按照生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)定，除建立多層次防災(zāi)減災(zāi)宣傳法律制度外，還完善了基本建設(shè)防災(zāi)管理制度，實現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)的同時輔助技術(shù)力量和工作效率也得到提高。防災(zāi)減災(zāi)宣傳法律法規(guī)的基本原則，可以通過網(wǎng)絡(luò)輿情合理地監(jiān)控人們的個人行為，為各項正常有序的社會發(fā)展提供更有力的服務(wù)項目。

法律原則是法律規(guī)范的指導(dǎo)原則和基礎(chǔ)，也是從源頭上提出的規(guī)范和可靠的使用價值規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。法律法規(guī)的基本原理是指在法律法規(guī)制定和實施的整個過程中具有重要指導(dǎo)作用的基本原理。防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)的基本原則是指防災(zāi)減災(zāi)，可以著眼于防災(zāi)減災(zāi)法律體系管理體系全過程的目的、用途價值、本質(zhì)特征和全過程特征，對防災(zāi)減災(zāi)具有指導(dǎo)作用。

(三)防災(zāi)減災(zāi)法律的范疇

防災(zāi)減災(zāi)法中關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)義務(wù)是指：防災(zāi)減災(zāi)全過程的各個階段的義務(wù)所組成的一種義務(wù)制度。按照防災(zāi)和減災(zāi)的不同發(fā)展階段，防災(zāi)和減震義務(wù)的內(nèi)容大致可以劃分為三個基本的方面：平時預(yù)防災(zāi)減災(zāi)義務(wù)、應(yīng)急響應(yīng)義務(wù)和自然災(zāi)害救援義務(wù)。

1.防災(zāi)減災(zāi)義務(wù)。防災(zāi)減災(zāi)義務(wù)是指無災(zāi)害時政府部門在災(zāi)害預(yù)防方面的具體責(zé)任。政府部門在災(zāi)難發(fā)生前需要采取預(yù)防手段，降低自然災(zāi)害帶來的損害和不良影響。減災(zāi)措施中，首要措施是培養(yǎng)相關(guān)部門人員的防災(zāi)意識，完善災(zāi)害上報與資源調(diào)度流程；提高社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力，建立全民參與機制；完善必要的防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施以及救災(zāi)物資三個方面。

2.應(yīng)急義務(wù)。應(yīng)急義務(wù)是指災(zāi)害發(fā)生時政府部門在災(zāi)害應(yīng)對方面需要承擔(dān)的義務(wù)，在災(zāi)害發(fā)生前做好各項工作的前提下，政府部門在災(zāi)害發(fā)生時應(yīng)能夠快速、準(zhǔn)確地掌握信息，結(jié)合其對應(yīng)工作適當(dāng)及時提供救災(zāi)的資源和信息支持以減輕因災(zāi)害導(dǎo)致的損失。在各項應(yīng)急義務(wù)中，中心義務(wù)是及時發(fā)布預(yù)警信息、啟動應(yīng)急預(yù)案、開展緊急救援行動三個方面。

3.救助義務(wù)。救助義務(wù)是指災(zāi)害發(fā)生后政府部門對受災(zāi)地區(qū)的恢復(fù)和救濟(jì)，其目的是重建受災(zāi)地區(qū)并在短時間內(nèi)使其恢復(fù)正常的運行，以防二次災(zāi)害的發(fā)生。在各項救助義務(wù)中，中心義務(wù)是災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建、幫助受害者恢復(fù)生活、實施善后處理。此外，相關(guān)部門還應(yīng)負(fù)責(zé)調(diào)查和評估災(zāi)難性災(zāi)害的原因、性質(zhì)、影響、責(zé)任、恢復(fù)和重建，及時總結(jié)應(yīng)急工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，以制定相應(yīng)的改進(jìn)措施。[11]

(四)我國防災(zāi)減災(zāi)法律的特征

根據(jù)現(xiàn)有的防災(zāi)減災(zāi)法律、法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，我國防災(zāi)減災(zāi)法律制度的主要特征有：

1.以保障基本人權(quán)為價值核心，以維護(hù)公民合法權(quán)益為防災(zāi)減災(zāi)工作的中心任務(wù)。當(dāng)災(zāi)害突然發(fā)生時，相關(guān)政府部門需要及時采取與當(dāng)前災(zāi)害可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相對應(yīng)的措施，盡力選擇能夠在最大范圍內(nèi)保護(hù)公民權(quán)益的措施。各級政府部門要及時組織群眾疏散到安全區(qū)域，確保災(zāi)民的生命財產(chǎn)安全。

2.以法律為防災(zāi)減災(zāi)工作的核心，依法行政，明確地方各級單位在防災(zāi)減災(zāi)管理中的作用和職責(zé)。根據(jù)依法行政的原則約束、規(guī)范政府部門在災(zāi)害處理過程中能夠行使的行政管理權(quán)，避免因政府濫用職權(quán)損害公民合法權(quán)益。同時，嚴(yán)格要求政府部門在應(yīng)對災(zāi)害時的工作程序，以法律規(guī)定制約政府行為，有效控制政府部門在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)的行為。

3.在我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展計劃中，制定自然災(zāi)害方面的相關(guān)預(yù)防和救災(zāi)計劃。地方政府機關(guān)應(yīng)該計劃防災(zāi)和減災(zāi)工作中所需的開銷?，F(xiàn)實中各級政府部門對災(zāi)害的預(yù)防工作均給予了高度重視，通過各種手段對災(zāi)害進(jìn)行檢測，例如氣象、水文等預(yù)報，它們具有較高的準(zhǔn)確率，同時通過不斷開展大規(guī)模水利建設(shè)，現(xiàn)已解決了很多重大水旱災(zāi)害。

4.制定防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急管理的基本法。制定災(zāi)害預(yù)防，損失減免的緊急避險止損政策，做好災(zāi)害預(yù)防以及應(yīng)急處理制度。在災(zāi)害來臨時能夠及時地處理相應(yīng)的救援事件。按照預(yù)定措施逐步實現(xiàn)災(zāi)后重建工程。為抗災(zāi)提供充足的物質(zhì)以及政策支持。

5.采取單項立法的模式防治災(zāi)害。從我國災(zāi)害多發(fā)的角度出發(fā)，根據(jù)實踐經(jīng)驗，對于地震災(zāi)害、氣象災(zāi)害、洪澇火災(zāi)等不同情況下的災(zāi)害，應(yīng)采取分類立法的方式進(jìn)行防治。這種單一立法模式具有針對性強、措施具體、適用準(zhǔn)確等優(yōu)點。

6.應(yīng)用政府部門統(tǒng)一歸口管理的方式。在橫向關(guān)系上對現(xiàn)有防災(zāi)減災(zāi)管理體制以部門歸口的形式進(jìn)行管理，各種災(zāi)害的中央管理部門分別規(guī)定；[12]縱向關(guān)系選擇集中管理的方式，通過國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)地方各級政府部門，承擔(dān)本區(qū)域的防災(zāi)減災(zāi)工作。該管理體系能夠?qū)⒏鞣N力量集中協(xié)調(diào)在一起，為各種災(zāi)害提供及時的應(yīng)對措施。

7.強調(diào)科技在災(zāi)害預(yù)防與應(yīng)對中的重要作用，積極宣傳如何科學(xué)地應(yīng)對災(zāi)害。通過科技的推廣與應(yīng)用可以成功預(yù)防和應(yīng)對各種災(zāi)害。我國重視對相關(guān)科技研究以及科技成果利用，在相關(guān)防災(zāi)減災(zāi)的法律法規(guī)中都有體現(xiàn)，各級政府部門鼓勵并支持有關(guān)科學(xué)研究，積極推廣研究成果。

(五)防災(zāi)減災(zāi)法律的法理價值分析

法律價值是指法律對主體條件的符合以及其對法律性質(zhì)、功能等評價。法理學(xué)的價值屬性包括兩個方面：一方面，它代表了人與法的相應(yīng)需要和滿足關(guān)系；另一方面，它反映了法對人有意義、能滿足人的需要的功能和屬性。

1.正義價值?，F(xiàn)代社會是在共同的正義價值之上所建立的，正義價值要求所建立的體制公正，需要根據(jù)制定的相關(guān)規(guī)則實現(xiàn)社會資源分配問題的公平、平等。在私法領(lǐng)域，“公平”是首要原則，是一種主觀評價。因此，我們在判斷它的時候，應(yīng)該從正義的角度出發(fā)，選擇人們普遍接受的價值觀和是非作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，比如經(jīng)濟(jì)利益中普遍接受的“公平”和“合理”。公平原則可以表述為：人人平等相處，趨于等價交換，互利雙贏；多方經(jīng)濟(jì)利益均受到合理考量，每個人的利益都受到法律保護(hù)；財產(chǎn)責(zé)任及風(fēng)險被合理分擔(dān)。財產(chǎn)利益受到損害的，可以獲取或索取等額以上賠償，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。防災(zāi)減災(zāi)法律的正義價值可以保證在防災(zāi)減災(zāi)過程中受災(zāi)地區(qū)人民獲得同等的社會資源分配、例如救助資源以及醫(yī)療資源等。

2.安全價值。安全值是指當(dāng)人們按照法律確定的規(guī)則進(jìn)行活動時，他們的合法利益不會受到損害。安全是法律的基本價值，它可以幫助人們穩(wěn)定地享受生命、財產(chǎn)、自由、和平，并盡力維護(hù)這種狀況。防災(zāi)減災(zāi)過程中，物權(quán)關(guān)系不斷隨著生命財產(chǎn)的流轉(zhuǎn)變動。在防災(zāi)減災(zāi)過程中，需要通過防災(zāi)減災(zāi)法律的權(quán)威性和保障性來建立防災(zāi)減災(zāi)的安全信任機制。法律上的安全主要分為動靜兩個方面，動的安全也被稱為交易安全，它是通過法律保護(hù)人獲取利益的行為，在法律上實現(xiàn)人的合理期待；靜的安全是指通過法律保護(hù)人已經(jīng)享有的既定權(quán)。通過防災(zāi)減災(zāi)法律能夠保證受災(zāi)地區(qū)人民依法享有被國家救助，保障其安全的權(quán)益。

3.秩序價值。秩序是自然界某一事物產(chǎn)生和發(fā)展的規(guī)則，每種規(guī)則具有延續(xù)性和固定性的特點。法律是一種為了達(dá)到特定目的而用來建立體現(xiàn)特定原則、理想秩序的工具。在這種目的、原則及理想中包含特定的價值觀，不同秩序建立的原因就是不同的價值觀。隨著社會的不斷發(fā)展和進(jìn)步，法律已經(jīng)成為控制社會的重要工具。其他社會控制手段的行使服從法律，是法律范圍內(nèi)的懲戒權(quán)。若不存在穩(wěn)定的可以令人類放心享受其合法權(quán)益的秩序，則人類的所有活動就沒有意義。法律對社會秩序的保護(hù)，是指幫助所有活動在祛除偶然性與任意性的同時具有穩(wěn)定性與連續(xù)性。法律所保護(hù)的活動主要指社會經(jīng)濟(jì)和生活方面的活動。在社會經(jīng)濟(jì)活動方面，需要維護(hù)資產(chǎn)所有者的相關(guān)權(quán)益。在社會生活方面，需要保護(hù)公民的合法權(quán)利，確定其義務(wù)，減少社會糾紛發(fā)生的概率。通過防災(zāi)減災(zāi)法律的秩序價值可以保障防災(zāi)減災(zāi)過程的有序進(jìn)行，有利于維護(hù)救災(zāi)以及災(zāi)后重建時受災(zāi)地區(qū)人民活動的紀(jì)律性。

4.效率價值。效率的價值在于將資源利用所產(chǎn)生的效益最大化。法律的效率價值在于通過利用法律，在較小的投入后得到較多的產(chǎn)出價值。如果能在防災(zāi)減災(zāi)法律權(quán)利分配過程中實現(xiàn)各當(dāng)事人的利益最大化就表示防災(zāi)減災(zāi)法律在更高層次上實現(xiàn)了社會正義。防災(zāi)減災(zāi)法律應(yīng)該將效率當(dāng)作軸心，其本質(zhì)是效率最大化的實現(xiàn)。權(quán)利與義務(wù)是法律資源中最重要的部分，利用防災(zāi)減災(zāi)法律可以合理確定機關(guān)工作人員在災(zāi)害發(fā)生后幫助救災(zāi)的一系列義務(wù)，以保證災(zāi)后救援和重建工作的質(zhì)量，推動社會資源的最佳配置。防災(zāi)減災(zāi)法律制度就是要充分利用社會資源，實現(xiàn)社會財富最大化。效率價值表現(xiàn)為最大限度降低除生產(chǎn)以外的資金消耗，即降低交易金額，比如時間資費、信息資費、以及風(fēng)險資費等。這些資金消耗的降低意味著社會發(fā)展負(fù)擔(dān)的減輕，這一過程中需要法律制度的創(chuàng)新發(fā)展。所以私法領(lǐng)域中的一項制度是否可行，需要通過其能否有效降低交易成本來判斷。

自然災(zāi)害的發(fā)生頻率越來越高，對生態(tài)系統(tǒng)的破壞程度也越大，人類蒙受的各種損失也愈發(fā)嚴(yán)重。通過對災(zāi)害發(fā)生客觀規(guī)律的深刻認(rèn)識，結(jié)合各種防災(zāi)減災(zāi)的先進(jìn)經(jīng)驗，能夠構(gòu)建符合我國國情的防災(zāi)減災(zāi)創(chuàng)新立法體系。依據(jù)防災(zāi)減災(zāi)規(guī)律，切實提高防災(zāi)減災(zāi)過程中的監(jiān)測、預(yù)警和預(yù)報能力，以有效控制災(zāi)害影響，盡量減少損失，盡可能減少受災(zāi)地區(qū)人民生命財產(chǎn)安全損失，最終確保實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

三、結(jié)論

防災(zāi)減災(zāi)法的完善，需要各種綜合性法律、行政規(guī)章的互相配合及協(xié)調(diào)，表現(xiàn)出防災(zāi)減災(zāi)法的科學(xué)性與有效性。目前，我國防災(zāi)減災(zāi)法律還存在許多不足，為了從根源上減輕災(zāi)害發(fā)生導(dǎo)致的各種危害，可以由國家部門出臺各種應(yīng)對災(zāi)害的基本法，統(tǒng)領(lǐng)災(zāi)害管理大局，完善災(zāi)害管理法律法規(guī)行政體系；抑或修改現(xiàn)有的防災(zāi)減災(zāi)法，降低其沖突，得到協(xié)調(diào)一致的災(zāi)害管理法律法規(guī)行政體系；或者填補災(zāi)害管理法律法規(guī)行政體系的立法空白，通過專項法律構(gòu)成完善的災(zāi)害管理法律法規(guī)行政體系。