藍(lán)婷

摘 要：在利益訴求多元化的環(huán)境下，國家政策在執(zhí)行過程中面臨的社會(huì)問題與社會(huì)矛盾變得日益復(fù)雜，不可避免地會(huì)受到多方面、多層次的影響，從而直接影響了政策的有效性?？茖又葡拢陨隙碌慕M織結(jié)構(gòu)直接影響著政策的傳遞，在執(zhí)行中不可避免地出現(xiàn)了各種問題，如：政策沖突、政策阻滯、尋租和腐敗等。精準(zhǔn)扶貧政策在基層的落地、落實(shí)情況，直接影響到國家扶貧任務(wù)是否能夠順利完成，能否實(shí)現(xiàn)我國共同富裕、徹底解決貧困問題的美好愿望。在這種政策環(huán)境下，精準(zhǔn)扶貧不可避免地出現(xiàn)了關(guān)系運(yùn)作、施政倫理、數(shù)字扶貧、精英捕獲、弱者吸納等問題。相較于精準(zhǔn)扶貧本身，科層制運(yùn)行的作用邏輯和效果更值得關(guān)注?？茖又茙淼娜蝿?wù)壓力、時(shí)間壓力、政策沖突、政策阻滯等會(huì)直接導(dǎo)致組織的失靈。

關(guān)鍵詞：科層制;組織失靈;精準(zhǔn)扶貧

中圖分類號(hào) F323文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1007-7731（2021）22-0009-06

在科層制視角下，扶貧包括常規(guī)扶貧、非常規(guī)扶貧、專項(xiàng)扶貧等。常規(guī)扶貧，即惠農(nóng)政策，扶貧路徑為：省政府—市政府—縣政府—鄉(xiāng)政府—村兩委—貧困戶;非常規(guī)扶貧，扶貧路徑為：省政府—省直、市直—縣直—駐村干部—村兩委—貧困戶;專項(xiàng)扶貧，扶貧路徑為：省政府—省扶貧辦、市扶貧辦、縣扶貧辦、鄉(xiāng)扶貧辦—村兩委—貧困戶?？茖又葡路鲐氝^程漫長，政策通過層層傳遞，會(huì)出現(xiàn)技術(shù)治理偏差、組織失靈、政治權(quán)變、關(guān)系運(yùn)作、施政倫理、數(shù)字扶貧、精英捕獲、弱者吸納等問題，可能是由于任務(wù)壓力、政策性沖突、政策阻滯等原因造成的，這些問題直接導(dǎo)致了政策執(zhí)行走樣或偏差。

1 關(guān)于科層制的研究

1.1 國外 科層制又被稱為官僚制或理性官僚制。依法辦事、頂層謀劃、技術(shù)專業(yè)是科層制的3個(gè)重要方面。而布勞和梅耶認(rèn)為，規(guī)章制度、權(quán)力等級(jí)、專業(yè)化和非人格化是科層制組織的基本特征[3]。韋伯科層制的主旨精神可概括為形式化和合理性，一方面，形式化的手段和規(guī)定性的程序，可以相對客觀地確保組織行為的公平和平等;另一方面，正規(guī)的科層制機(jī)構(gòu)傾向于憑借其技術(shù)優(yōu)勢占據(jù)支配地位，合理性指的是主觀目的和后果價(jià)值上的合理性[4]。韋伯式科層制主張效率和民主，堅(jiān)持政治-行政二分原則，在治理理念和協(xié)作管理上肯定傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)提供的公共服務(wù)，主張不同的官僚制機(jī)構(gòu)之間相互合作，鼓勵(lì)民間組織和公民自治團(tuán)體加強(qiáng)互動(dòng)，并認(rèn)為官僚體系在高度網(wǎng)格化的公共領(lǐng)域中，能夠推動(dòng)組織績效發(fā)揮作用[5]。

現(xiàn)代行政科層制理論中，組織結(jié)構(gòu)一般特征包括：金字塔狀的由上而下的權(quán)力等級(jí)結(jié)構(gòu)，以法制為基礎(chǔ)制定政策目標(biāo)，以部門化和專業(yè)化進(jìn)行分工，以績效作為考核標(biāo)準(zhǔn)來選拔晉升，以非人格化的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)定運(yùn)作程序[6]。西方代表性官僚制理論認(rèn)為公務(wù)員的構(gòu)成與整個(gè)社會(huì)人口構(gòu)成的比例契合度越高，越有助于官僚代表社會(huì)各階層的利益[7]?？茖又浦?，政權(quán)建設(shè)除了合法性和唯一性，還具有目標(biāo)理性，促進(jìn)科層制的改革和重塑[8]。

1.2 國內(nèi) 在中國官僚體制中，組織中的委托—代理關(guān)系在實(shí)踐過程中，由于信息不對稱、目標(biāo)不一致和有限理性，執(zhí)行起來有困難和阻礙，因?yàn)椴煌墓ぷ饔胁煌男再|(zhì)和委托代理成本，所以最終的實(shí)際控制權(quán)往往被分配在了不同的層級(jí)中，中央政府可能將各類地方事務(wù)發(fā)包給地方政府，將實(shí)施權(quán)和激勵(lì)權(quán)也下放給地方政府，具體實(shí)施交予地方，允許各地政府因地制宜，賦予其政策落實(shí)執(zhí)行的靈活性，而中央政府只掌握著目標(biāo)設(shè)置權(quán)與檢查驗(yàn)收權(quán)，通過設(shè)置目標(biāo)，對地方政府加以考核驗(yàn)收[12]。

相關(guān)研究認(rèn)為，諸如經(jīng)濟(jì)增長、招商引資、平衡稅收、基礎(chǔ)建設(shè)等容易制定量化的、明確的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，更適用于科層制，不是通過內(nèi)化、認(rèn)同、引導(dǎo)、說服的方式去完成工作，而是站在理性的角度，以專業(yè)化的方式，遵守制度規(guī)范[13]。但從官僚制的機(jī)制、結(jié)構(gòu)、法治化、科學(xué)化、專業(yè)化、非人格化等考量，我國官僚化水平仍有待提高，需建設(shè)現(xiàn)代官僚制。中國官僚制存在2個(gè)問題較為突出，一是官僚制化明顯不足，普遍存在權(quán)力人格化、官本位、等級(jí)觀念、裙帶關(guān)系等現(xiàn)象，組織結(jié)構(gòu)不合理，機(jī)構(gòu)膨脹、職能重疊交錯(cuò)、人浮于事等問題嚴(yán)重，法治意識(shí)淡薄，人治色彩濃厚，官員辦事以人際親疏為依據(jù);二是官僚主義嚴(yán)重，官僚行為組織非法治化、非規(guī)范化、非理性化[14]。

學(xué)者普遍關(guān)注政策信息溝通過程中的信息不對稱問題，科層制結(jié)構(gòu)過長、穩(wěn)定性和封閉性導(dǎo)致政策信息的失真和溝通不暢，為官員提供了自利行為的空間，“上情下達(dá)”和“下情上傳”都不能較好地實(shí)現(xiàn)，中央的政策在傳遞到基層政府的過程中，會(huì)發(fā)生刻意歪曲，導(dǎo)致信息失真，而基層政府也不能快速地傳遞將有關(guān)情況反映到中央決策層，官員常在各個(gè)環(huán)節(jié)對政策信息進(jìn)行加工處理，利用權(quán)力對政策信息順暢地溝通加以阻礙，以達(dá)到自身的目的[16]。特定的制度會(huì)改變?nèi)罕娎鏇_突的解決渠道，同時(shí)也會(huì)影響群眾利益訴求的表達(dá)方式和實(shí)際效果，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的抗?fàn)幠Ｊ絒17]。農(nóng)村治理呈現(xiàn)內(nèi)卷化特征，權(quán)力沒有隨著村民自治政治制度的實(shí)施得到分散，反而聚集到少數(shù)人手里，村干部就是其中之一，貧困戶獲得資源的權(quán)利時(shí)常受到剝削，反而是一些經(jīng)濟(jì)條件較好的村民俘獲到了扶貧資源促使自身得以發(fā)展[18]。由于科層制下信息雙向不暢、人格化傳播下的信息偏好和不公正、非理性傳播下的缺監(jiān)督和少處罰等科層制不足，造成惠農(nóng)政策組織傳播困難[19]。

在目標(biāo)、激勵(lì)與約束都存在巨大差異的情況下，國家政策的執(zhí)行需要越過高度分化的科層組織結(jié)構(gòu)，層層落實(shí)，這種結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了政策與科層組織之間必然存在矛盾，政策執(zhí)行有阻力，從而使政策被不斷修訂、執(zhí)行走樣或最終廢止[20]。精細(xì)的科層考核體系提供了積極正面的激勵(lì)機(jī)制，誘使地方官員唯上是從以便獲得晉升，同時(shí)上級(jí)部門又常常要求下級(jí)官員貫徹那些沒有資源配置的政策指令，科層制邏輯規(guī)定了地方官員在執(zhí)行國家政策中的應(yīng)對策略，而社會(huì)制度的邏輯則塑造了其在資源動(dòng)員和解決地方問題中的行動(dòng)策略[21]。學(xué)者通過構(gòu)建“國家—第三領(lǐng)域—社會(huì)”的理論框架，存在時(shí)間壓力和制度漏洞的問題，一方面，扶貧責(zé)任通過科層制層層傳導(dǎo)，主要表現(xiàn)為按時(shí)按質(zhì)完成任務(wù)指標(biāo)，從而形成時(shí)間壓力機(jī)制，另一方面，扶貧項(xiàng)目實(shí)施、扶貧資金使用、扶貧目標(biāo)考核等方面的正式制度的缺陷也會(huì)影響制度本身的有效性和可操作。

在科層制下，官員容易出現(xiàn)利己和利他的心理，從而導(dǎo)致腐敗行為的產(chǎn)生，而且科層制有其制度的狹隘性，在組織運(yùn)行過程中會(huì)衍生出血緣關(guān)系、一言堂、裙帶關(guān)聯(lián)等各種與權(quán)力交織派生的關(guān)系網(wǎng)，人情倫理替代了規(guī)則和制度，個(gè)人權(quán)威凌駕于法律權(quán)威之上。國家精準(zhǔn)扶貧過程中，常常出現(xiàn)扶不準(zhǔn)的現(xiàn)象，政策的制定會(huì)有偏向和喜好，同樣的貧困村獲得的資源可能大不相同，還可能產(chǎn)生信息失真、權(quán)力尋租、監(jiān)管缺位、評價(jià)非理性以及地頭蛇的威望大于國家干部等現(xiàn)象。學(xué)者王雨磊認(rèn)為扶不準(zhǔn)主要是由于技術(shù)偏差、組織失靈、政治權(quán)變、關(guān)系運(yùn)作和施政倫理等5個(gè)方面因素造成的，而技術(shù)失準(zhǔn)的根本原因是國家扶貧的幫窮主旨與基層的幫能、幫親、幫弱、幫需等社群倫理產(chǎn)生了分歧，而基層社會(huì)倫理為基層施政者的不瞄準(zhǔn)行為提供了倫理上的正當(dāng)性[22]。

2 科層場域下政策的執(zhí)行路徑

科層制下扶貧政策包括2種組織模式：自上而下的層層傳遞和自下而上的逐級(jí)反饋。扶貧政策的基本組織結(jié)構(gòu)為：省政府—市政府—縣政府—鄉(xiāng)政府—村兩委—村民、貧困戶。

在扶貧政策執(zhí)行過程中，科層制的優(yōu)缺點(diǎn)得以體現(xiàn)，呈現(xiàn)出了高效率或者低效率甚至是無效率的一面。理性科層制是假設(shè)在理想狀態(tài)下，各部門各組織都處于高效辦事的狀態(tài)的一種行政制度，其優(yōu)點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下4個(gè)方面：第一，政策的執(zhí)行有賴于科層組織高度的權(quán)威性和可信度;第二，政策信息的傳遞有賴于科層制組織中明確的職能分工和等級(jí)制度，可實(shí)現(xiàn)信息的機(jī)械式快速傳達(dá)，保證命令執(zhí)行的速度;第三，科層組織中政策的執(zhí)行和傳達(dá)有固定的流程和模式，不受個(gè)人情感、個(gè)人喜好等非理性因素的影響，保證了政策的公正公平;第四，科層組織受到法律法規(guī)、規(guī)章制度的規(guī)范和約束，政策按照固有的規(guī)定執(zhí)行?？偠灾?，制度化、等級(jí)化、非人格化等科層組織特性有助于扶貧政策的傳播和執(zhí)行，確保嚴(yán)密和公平，提高扶貧工作的效率和效果。

但中國化的科層制并不是完全理性的，制度化、等級(jí)化、非人格化的特征也不能完全發(fā)揮效果，中國科層制下的組織行為存在以下4個(gè)方面的問題：第一，科層組織有著龐大的層級(jí)系統(tǒng)，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)保等行業(yè)的專業(yè)部門數(shù)量眾多，扶貧政策傳遞和反饋的機(jī)會(huì)成本、人際關(guān)系成本和監(jiān)督成本相對較高，時(shí)間間隔長，過多的層級(jí)結(jié)構(gòu)會(huì)導(dǎo)致政策傳遞和反饋失效，甚至可能引起沖突、阻塞或失靈等問題，導(dǎo)致政策無法真正落地和落實(shí);第二，科層組織存在扭曲信息、壟斷資源的行為，政策傳遞過程中可能會(huì)出現(xiàn)封閉性的現(xiàn)象;第三，科層制中扶貧任務(wù)層層傳遞，并要求在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)指標(biāo)并接受考核，無形中形成了時(shí)間壓力機(jī)制，現(xiàn)如今中央政府要求完成扶貧脫貧任務(wù)，并在此過程中不斷完善扶貧政策和有關(guān)制度，逐步改良基層治理體系，這無疑給各級(jí)部門和相關(guān)工作者帶來巨大的壓力;第四，在項(xiàng)目執(zhí)行和資金使用等方面，扶貧制度會(huì)存在漏洞，從而影響了制度實(shí)施的效果，并且制度漏洞還會(huì)削弱制度的權(quán)威性，使制度的執(zhí)行水平下降。

3 科層場域下的組織失靈

扶貧政策在科層制組織的執(zhí)行過程中，很多時(shí)候是象征性的幫扶，沒有深入落實(shí)國家和省扶貧辦的幫扶任務(wù)，同時(shí)還伴隨著技術(shù)治理偏差、組織失靈、政治權(quán)變、施政倫理、數(shù)字扶貧、精英捕獲、弱者吸納、關(guān)系運(yùn)作等各種問題的發(fā)生，最終導(dǎo)致扶貧扶不準(zhǔn)。

3.1 技術(shù)治理偏差 技術(shù)偏差的出現(xiàn)，因?yàn)檎呓r(shí)假定的目標(biāo)人群是理想化的，與實(shí)際選定對象存在一定程度的偏差。雖然理論上可通過一些檢測手段來減少偏差，以提高與政策的匹配程度，但是當(dāng)政策的目標(biāo)人群過分理想化時(shí)，這種特質(zhì)明顯、形象具體的目標(biāo)人群在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中可能很難找到，甚至是并不存在的[23]。

研究調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，G省X村一般通過收入測量等技術(shù)手段，識(shí)別出低于貧困線的貧困者，統(tǒng)計(jì)上報(bào)貧困名單，然后將扶貧資源分派給測定的貧困者，從而獲得國家的扶貧資源。雖然在整個(gè)執(zhí)行過程中按照貧困戶申請、村民代表評議、村委會(huì)審查、鎮(zhèn)政府審核、縣政府審定等逐項(xiàng)程序，但有時(shí)候還是會(huì)把貧困線以上的人錯(cuò)誤納入進(jìn)來，而且其實(shí)將收入作為測量的指標(biāo)，會(huì)存在較大誤差，可能村民自己都無法準(zhǔn)確估算自己的年收入情況。還有一種情況就是有些貧困者雖然已被列入貧困名單，但扶貧項(xiàng)目在落實(shí)過程中可能并未讓這些貧困者受益，反而落到了非貧困者身上。

3.2 機(jī)構(gòu)失靈 機(jī)構(gòu)失靈是指組織結(jié)構(gòu)中上下級(jí)之間存在信息不對稱、目標(biāo)不一致、激勵(lì)作用無法發(fā)揮等問題，導(dǎo)致無法高效地完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)[22]。在微觀工作中，信息不對稱和干部晉升機(jī)制使得基層干部更偏向于短期見效快、資源密集型的政績工程，使得各級(jí)政府不斷打破已有預(yù)算的約束，追求預(yù)算外的資源;宏觀層次上，組織制度中自上而下的約束機(jī)制由于上下級(jí)政府官員共同利益的聯(lián)合而難以有效進(jìn)行，而自下而上的信息通道因組織權(quán)力地位的不對稱而無法奏效，權(quán)、責(zé)、利三者在實(shí)際政策運(yùn)行中的分離導(dǎo)致設(shè)定目標(biāo)的失敗，由此產(chǎn)生了逆向軟預(yù)算約束問題[24]。

上級(jí)政府常會(huì)利用指標(biāo)量化、一票否決和一竿到底等制度來監(jiān)控下級(jí)政府任務(wù)的執(zhí)行過程和完成情況，相應(yīng)的下級(jí)政府會(huì)采用造假、陪同、接待、越級(jí)求助等策略來應(yīng)對上級(jí)政府的考核檢查，由于非正式組織行為的普遍存在，自上而下的考核檢查往往得不到預(yù)定的結(jié)果，導(dǎo)致監(jiān)督、激勵(lì)制度與組織設(shè)定目標(biāo)不兼容[25]。

研究調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，G省X村在基層治理過程中，也同樣存在著組織失靈、上下級(jí)之間信息不對稱、目標(biāo)不一致的現(xiàn)象，國家政策的意志是鼓勵(lì)長效脫貧，而村干部更多的關(guān)心自己的政績，關(guān)心影響村容村貌的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和改造。

3.3 政治權(quán)變 各地官員是中央在地方上的執(zhí)政代表，代表著中央的意志，執(zhí)行中央的命令，圍繞正式制度開展工作，而基層干部常在實(shí)際執(zhí)行過程中加以變通，以非正式的手段貫徹落實(shí)，導(dǎo)致正式制度被忽略、歪曲甚至被替代，基層干部在執(zhí)行上級(jí)政策過程中變通、偏離和共謀等行為是我國國家治理的突出問題。政策執(zhí)行者具有主觀能動(dòng)性，由于政策執(zhí)行過程中常常要面對基層復(fù)雜多樣又極具個(gè)性化的自主性訴求，為完成任務(wù)指標(biāo)、化解基層矛盾，政策執(zhí)行者往往會(huì)變通執(zhí)行或選擇性執(zhí)行上級(jí)的政策，組織結(jié)構(gòu)與行動(dòng)者之間也存在矛盾，需要統(tǒng)一行動(dòng)者與組織結(jié)構(gòu)的激勵(lì)目標(biāo)來克服尋租腐敗等問題[22]。

學(xué)者雷望紅認(rèn)為扶貧政策在執(zhí)行中存在不精準(zhǔn)運(yùn)作現(xiàn)象，表現(xiàn)為識(shí)別、幫扶、管理和考核不精準(zhǔn)等問題，基層組織在科層體制和運(yùn)動(dòng)式治理的雙重約束和強(qiáng)大壓力下，被嚴(yán)重束縛了執(zhí)行能力，基層治理資源有限、考核壓力大、權(quán)責(zé)不匹配等因素導(dǎo)致基層組織傾向于選擇領(lǐng)導(dǎo)重視的部分執(zhí)行，規(guī)避存在風(fēng)險(xiǎn)的部分或硬任務(wù)軟執(zhí)行[27]。學(xué)者王雨磊發(fā)現(xiàn)在扶貧政策執(zhí)行過程中，貧困識(shí)別包括以下3個(gè)過程：瞄準(zhǔn)貧困村、瞄準(zhǔn)貧困戶、貧困戶核查，識(shí)別過程共經(jīng)歷了3次瞄準(zhǔn)，瞄準(zhǔn)的對焦者會(huì)想盡辦法讓本次瞄準(zhǔn)有利于自己，因此每一次瞄準(zhǔn)都會(huì)使國家的劃分標(biāo)準(zhǔn)有所調(diào)整[24]。在執(zhí)行上級(jí)部門政令時(shí)，基層政府可能會(huì)暗度陳倉、共謀策劃，采取上有政策、下有對策的手段進(jìn)行應(yīng)對，使得扶貧政策的初衷在實(shí)際執(zhí)行過程中嚴(yán)重偏離，而責(zé)任連帶機(jī)制誘發(fā)產(chǎn)生了利益共同體，加劇了基層政府的共謀行為，上下級(jí)組織由正式行政關(guān)系變?yōu)榉钦竭\(yùn)作關(guān)系、由上下級(jí)關(guān)系變?yōu)楣仓\關(guān)系[26]。同時(shí)在扶貧政策執(zhí)行過程中，各級(jí)干部在自身利益的驅(qū)使下，會(huì)歪曲信息向上級(jí)傳遞，從最有利于自己的角度上報(bào)工作成果，面對上級(jí)的決定時(shí)，通常迅速地執(zhí)行與自身利益一致的決定，同時(shí)貶低那些不一致決定的重要性，拖延或變相執(zhí)行政策。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，G省X村在基層治理過程中，有時(shí)候省扶貧辦及其他行政部門，在制定相應(yīng)政策的時(shí)候，沒有預(yù)料到政策落地的實(shí)際效果和反應(yīng)，他們通常的做法是，制定一個(gè)政策，就下達(dá)一項(xiàng)任務(wù)，并設(shè)置好相應(yīng)的量化考核指標(biāo)，責(zé)任層層下壓，再通過驗(yàn)收、檢查等方式將權(quán)力掌握在自己手中，根本不管這個(gè)政策在基層社會(huì)中是否發(fā)揮應(yīng)有的作用，是否取得應(yīng)有的效益，也不考慮政策在基層社會(huì)的可行性和可操作性，而且自下而上的信息反饋渠道也并非十分順暢，作為連接上級(jí)政府和村莊基層社會(huì)的中間人，就會(huì)頂著巨大的雙重壓力，一方面既要滿足上級(jí)的監(jiān)督檢查的要求，又要協(xié)調(diào)村莊基層社會(huì)讓政策能夠執(zhí)行下去，就不得不變通應(yīng)付，政策執(zhí)行難免走樣。目前的政策基本都是千篇一律地自上而下貫徹實(shí)施，但在扶貧工作中應(yīng)該更注重自下而上提需求，不要拍腦袋決策，要從基層調(diào)研了解情況后因地制宜制定政策。

3.4 施政倫理 基層治理者在執(zhí)行政策和分配資源時(shí)，會(huì)根據(jù)所處的鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和社會(huì)環(huán)境，將自身施政行為正當(dāng)化。村干部等基層治理者依賴于基層的社會(huì)環(huán)境和鄉(xiāng)土人情來開展工作，因此會(huì)將基層民眾的訴求置于國家的要求之上。因?yàn)檎哔Y源有限，農(nóng)村尤其缺乏外部資源的供給，所以國家下放的資源往往會(huì)在村里引起激烈的搶奪和競爭。在扶貧政策漫長的執(zhí)行過程中，不僅依靠技術(shù)手段進(jìn)行識(shí)別和治理，幫窮、幫需、幫弱都得到了基層社會(huì)中施政倫理和道德的支持。在研究調(diào)研G省X村基層治理過程中發(fā)現(xiàn)，有些項(xiàng)目和指標(biāo)，比如“五?！薄暗捅！钡?，村干部直接給了幾個(gè)村民，這里面有符合標(biāo)準(zhǔn)的，也有他的親戚或熟人。因?yàn)槲７扛脑?、集體產(chǎn)業(yè)等需要建設(shè)的項(xiàng)目指標(biāo)有的隱形要求，一些貧困戶根本沒有能力進(jìn)行，分給有一定能力的村民更容易完成任務(wù)。還有一些沒什么利益的宣傳性的工作，比如多彩鄉(xiāng)村，情系故里，就會(huì)在小組內(nèi)正規(guī)的分配工作，這就是幫窮、幫弱、幫需在基層社會(huì)的體現(xiàn)。

3.5 數(shù)字扶貧 為了完成扶貧任務(wù)，嘗試采用數(shù)字技術(shù)建檔立卡，將治理對象、治理行動(dòng)和治理效果通過數(shù)字化的方式來衡量，最后進(jìn)行指標(biāo)量化考核，在扶貧實(shí)踐中還存在因不同的利益訴求，編造不同的數(shù)字，并將不同的數(shù)字報(bào)給不同的部門，把數(shù)字當(dāng)作游戲，當(dāng)作一種操作和治理的手段的現(xiàn)象。省政府作為數(shù)字技術(shù)任務(wù)的發(fā)起者，市、縣政府作為承上啟下、推動(dòng)任務(wù)傳遞的承擔(dān)者，鄉(xiāng)政府作為數(shù)字技術(shù)的執(zhí)行者，村干部是數(shù)字信息統(tǒng)計(jì)的委托人。省政府利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不斷擴(kuò)大數(shù)字層面的設(shè)計(jì)與統(tǒng)計(jì)，每年度或者每季度都需要進(jìn)行常規(guī)的材料報(bào)送，而且不時(shí)還要非常規(guī)的臨時(shí)報(bào)送。作為承擔(dān)者、執(zhí)行者和委托人，對于數(shù)字本身的真實(shí)度都不太關(guān)注，更注意數(shù)字是否符合上級(jí)的要求、考核的指標(biāo)以及傳遞的效率，有時(shí)甚至?xí)藶楦淖償?shù)字質(zhì)量來確保及時(shí)完成任務(wù)。村干部也只關(guān)心扶貧項(xiàng)目的執(zhí)行和落實(shí)是否按照自己的利益和意愿進(jìn)行分配，在嚴(yán)重的考核壓力下，常常通過統(tǒng)計(jì)加估計(jì)的方式應(yīng)對扶貧考核。此外，數(shù)字技術(shù)的有效發(fā)揮依賴數(shù)字收集，而農(nóng)民通常只考慮養(yǎng)家的概念，無工資和收入的知識(shí)，大多數(shù)貧困戶無法說出自家年收入是多少。這樣就無法保證數(shù)字的可計(jì)算性，可信度和有效性，因此數(shù)字無法順利下鄉(xiāng)，最終導(dǎo)致扶貧扶不準(zhǔn)。

2020年全村人均可支配年收入為14237元，貧困戶人均可支配年收入約8763元，2020年度省扶貧辦下達(dá)的任務(wù)是脫貧人口數(shù)最低為169人，X村根據(jù)建檔立卡貧困戶的實(shí)際情況，實(shí)際預(yù)脫貧人口為196人，這僅僅是一個(gè)數(shù)字上的反應(yīng)，并不代表全部村民的生活狀態(tài)就徹底擺脫了貧困。在G省X村的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一味地追求數(shù)字，而不追求質(zhì)量，造成有些方面只能是通過做賬的方式去完成，實(shí)際的東西沒有辦法實(shí)現(xiàn)，比如養(yǎng)魚一年收入可以解決勞動(dòng)力，理論上是說得過去的，但實(shí)際上沒有這樣的地理?xiàng)l件、氣候條件和發(fā)展產(chǎn)業(yè)的條件，這一切就無從談起，扶貧干部苦的不是干活累也不是工作量大，主要在農(nóng)村開展扶貧工作對政策的消化上。

又例如小額貸款、低息貸款，聽起來像白拿錢，但具體在村里當(dāng)?shù)夭僮鞯臅r(shí)候，難過登天，J村在2020年申請了12戶小額貸款，2年過去了1戶都沒有申請下來，因?yàn)樾☆~貸款的門檻不會(huì)因?yàn)槭秦毨艟徒档?，貸款是有風(fēng)險(xiǎn)的，村委會(huì)也無法擔(dān)保，金融機(jī)構(gòu)該如何防范就如何操作，各種申報(bào)材料、佐證材料非常繁瑣，而且村民文化水平低，根本應(yīng)付不了這種材料的準(zhǔn)備和遞交。并且貸款是有需要的人才貸款，沒有需要的人就不用貸款，但是省扶貧辦也會(huì)下達(dá)這個(gè)貸款完成的指標(biāo)任務(wù)，變成一種量化的考核，比如省里下達(dá)的指標(biāo)中要求每個(gè)村必須完成10單小額貸款、低息貸款，最后將積極的東西變成消極的東西，導(dǎo)致村干部和駐村工作隊(duì)只能變相完成任務(wù)，反正指標(biāo)制定的是10單小額貸款、低息貸款，也沒有規(guī)定每單的金額，那在實(shí)際操作中，往往偏向于申請1000～2000元的貸款，資金批復(fù)時(shí)間短，任務(wù)也能順利完成，但是這1000～2000元對農(nóng)民實(shí)際沒有幫助，村干部和駐村工作隊(duì)只是為了配合上級(jí)完成任務(wù)，這就是上級(jí)政策和底層在實(shí)施過程中的主要矛盾，也體現(xiàn)了數(shù)字扶貧的問題。

3.6 精英捕獲 扶貧項(xiàng)目的分配對貧困村具有競爭性，項(xiàng)目雖然自下而上申請，但并非按照同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行篩選競爭。政府主導(dǎo)扶貧項(xiàng)目的分配，得到項(xiàng)目的村莊都具備某些優(yōu)勢，地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)條件差又沒有政治資源的貧困村往往會(huì)被邊緣化，而地理位置較好、經(jīng)濟(jì)條件尚好的村莊會(huì)得到較多的資源傾向和扶貧項(xiàng)目。這種沒有把扶貧資源投入到最需要的貧困村莊，反而被條件比較好的村莊“捕獲”，既偏離了精準(zhǔn)識(shí)別的要求，也加劇了貧困村莊間的不平等。

在G省X村和J村的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，X村和J村同屬于一個(gè)鎮(zhèn)，并且地理位置相鄰，但是X村的產(chǎn)業(yè)基本未發(fā)展起來，而J村不同，借助老促會(huì)宣傳以及本草集團(tuán)的技術(shù)支撐，檢測出土質(zhì)良好，適合種植牛大力，而且相對于果樹而言，有一些好處，當(dāng)價(jià)格不好時(shí)，可不挖，在地里繼續(xù)生長，種植果樹的話，成熟期不能不收，J村在前些年已在村里自發(fā)開展牛大力種植產(chǎn)業(yè)。在扶貧任務(wù)下達(dá)、扶貧項(xiàng)目申請時(shí)，J村和X村同時(shí)申請產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)的項(xiàng)目，最終J村被認(rèn)為有潛力發(fā)展牛大力種植產(chǎn)業(yè)，而獲得了扶貧資金的支持，帶來了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。而X村因自身產(chǎn)業(yè)沒有發(fā)展好，而被認(rèn)為不足夠適合發(fā)展產(chǎn)業(yè)而沒有得到扶貧項(xiàng)目。

任何層級(jí)的政府都更愿意扶持那些能夠形成產(chǎn)業(yè)脫貧示范基地的村莊，以構(gòu)建生態(tài)系統(tǒng)和產(chǎn)業(yè)鏈為政績亮點(diǎn)，形成品牌效應(yīng)，歌功頌德，推動(dòng)媒體聚焦，這就不難理解為什么條件相對較好的村莊更容易得到扶貧項(xiàng)目和資源，條件差又缺少政治資源的貧困村容易被忽略。在基礎(chǔ)設(shè)施方面也一樣，國家政策懸在空中，沒辦法直接落地。比如，J村前期基礎(chǔ)設(shè)施受到幫扶單位資金的支持，已經(jīng)改造得初具規(guī)模，也做了相應(yīng)的規(guī)劃。因此，在2020年國家政府推出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的政策落地時(shí)更容易申請到，而X村因?yàn)榍捌趲头鰡挝毁Y源和資金有限，基礎(chǔ)設(shè)施并未得到初步改善，在新政策下達(dá)時(shí)因條件不滿足無法直接接駁上級(jí)的項(xiàng)目，而錯(cuò)失了國家的項(xiàng)目，這些都是精英捕獲的表現(xiàn)。

3.7 弱勢吸納 在“責(zé)任連帶”政策的要求下，有實(shí)力的公司不愿意、也不需要承擔(dān)帶動(dòng)脫貧的責(zé)任，不會(huì)申請產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，而經(jīng)營不好的公司為了資金補(bǔ)貼和相關(guān)優(yōu)惠政策會(huì)積極參與項(xiàng)目，最后產(chǎn)生“弱者吸納”的問題。這些條件不太好的公司一旦申請到扶貧項(xiàng)目，后續(xù)缺乏組織發(fā)展和帶動(dòng)能力，最終會(huì)造成國家財(cái)政資金沒有用到點(diǎn)子上，造成流失和浪費(fèi)[21]。

在G省X村的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，發(fā)展養(yǎng)雞、養(yǎng)豬產(chǎn)業(yè)會(huì)帶來環(huán)境污染，達(dá)不到新農(nóng)村建設(shè)的要求，很多有實(shí)力的企業(yè)望而卻步，帶動(dòng)貧困戶脫貧的責(zé)任重大，處理負(fù)面影響的成本也較大。嘗試發(fā)展養(yǎng)魚產(chǎn)業(yè)，幫扶單位作為水產(chǎn)科研院所，借助自身的技術(shù)力量，評估認(rèn)為當(dāng)?shù)厮床缓茫贿m合搞水產(chǎn)養(yǎng)殖，對產(chǎn)出沒有把握和信心，擔(dān)心投入得不到較好地收成，最終決定放棄發(fā)展養(yǎng)魚產(chǎn)業(yè)。這些原因?qū)е掠袑?shí)力的企業(yè)以及有技術(shù)的科研院所喪失了積極性，只有一些個(gè)體老板或者小公司積極申請，導(dǎo)致扶貧資金和國家資源流向條件不太好的公司或者個(gè)人。

3.8 關(guān)系運(yùn)作 精準(zhǔn)扶貧過程中，關(guān)系運(yùn)作與政治權(quán)變互為補(bǔ)充，在正式制度之外，有非正式制度，在正式關(guān)系之外，亦有非正式關(guān)系。非正式制度在長期穩(wěn)定的基層社會(huì)和鄉(xiāng)土人情中形成，由此產(chǎn)生的相對應(yīng)的利益群體、共享價(jià)值和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。通過發(fā)展非正式的私人關(guān)系，管理者與被管理者雙方都可以獲得之前沒有的好處，并且非正式關(guān)系也可以穩(wěn)定正式制度。正式制度與非正式制度并存，正式關(guān)系與非正式關(guān)系交融，共同發(fā)揮作用，可以起到緩和中央集權(quán)與基層適應(yīng)之間的矛盾。正式制度保證了政令由中央統(tǒng)一發(fā)出，保證了中央的權(quán)威性;非正式制度為地方因地制宜提供了靈活的空間。范逢春則認(rèn)為在社會(huì)治理中，地方政府存在正式制度與非正式制度的雙重缺失，在正式制度方面要求建立統(tǒng)一的政策和法律體系，創(chuàng)新基層社會(huì)治理的政策效用性，在非正式制度方面又要提升民眾的主人翁意識(shí)，借助感召力和凝聚力實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的社會(huì)治理[28]。當(dāng)制度環(huán)境所產(chǎn)生的壓力越大，激勵(lì)強(qiáng)度就會(huì)越高，扶貧政策執(zhí)行過程中的非正式運(yùn)作行為就表現(xiàn)得越活躍[25]。

在研究調(diào)研G省X村基層治理過程中發(fā)現(xiàn)，村里的承包戶、強(qiáng)人或大戶，他們擁有靈活的消息來源和關(guān)系網(wǎng)，可以獲得第一手的消息。并且由于村內(nèi)勞動(dòng)力大量外流，他們往往是村里工作需要依仗的力量，他們通過游說村民達(dá)到獲得惠農(nóng)項(xiàng)目的目的，并且他們往往會(huì)給一些好處給村里，村民對這種問題也就“睜一只眼閉一只眼”，與村干部關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近往往決定了補(bǔ)助的多少，這就是鄉(xiāng)土關(guān)系運(yùn)作的結(jié)果。

4 結(jié)語

在利益訴求多元化的環(huán)境下，國家政策在執(zhí)行過程中面臨的社會(huì)問題與社會(huì)矛盾變得日益復(fù)雜，不可避免地會(huì)受到多方面、多層次的影響，這些都直接影響了政策的有效性?？茖又葡拢陨隙碌慕M織結(jié)構(gòu)直接影響了政策的傳遞，在執(zhí)行中不可避免地出現(xiàn)了各種問題，如政策沖突、政策阻滯、尋租和腐敗等。精準(zhǔn)扶貧政策在基層的落地、落實(shí)情況，直接影響到國家扶貧任務(wù)是否能夠順利完成，能否實(shí)現(xiàn)我國共同富裕、徹底解決貧困問題的美好愿望。在這種政策環(huán)境下，精準(zhǔn)扶貧也不可避免地出現(xiàn)了關(guān)系運(yùn)作、施政倫理、數(shù)字扶貧、精英捕獲、弱者吸納等問題。相較于精準(zhǔn)扶貧本身，科層制運(yùn)行的作用邏輯和效果，實(shí)際上更值得關(guān)注?？茖又茙淼娜蝿?wù)壓力、時(shí)間壓力、政策沖突、政策阻滯等直接導(dǎo)致了組織失靈，如何打破科層制的束縛，更好地實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的成效，值得做進(jìn)一步研究。

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（責(zé)編：張宏民）