張 凱 張奕奕 張燕麗

一、研究背景

城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分已經(jīng)成為社會主要矛盾的重要表現(xiàn)之一，也成為決勝全面建成小康社會的突出短板。黨的十九大報告針對“三農(nóng)”問題提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強調(diào)“堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展”一定要推動新型工業(yè)化、信息化同步發(fā)展，才能更加有效地實現(xiàn)這一目標。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，統(tǒng)籌推進農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)，加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是重點，必須堅持質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)，以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，提高農(nóng)業(yè)創(chuàng)新力、競爭力和全要素生產(chǎn)率，加快實現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強國轉(zhuǎn)變。

新中國的農(nóng)墾事業(yè)經(jīng)過60多年發(fā)展，成為國家糧棉油糖膠等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，是國有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的集中代表和主要表現(xiàn)形式，是國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，是國家重要戰(zhàn)略資源和優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)保障基地，是國家農(nóng)業(yè)“走出去”發(fā)展的“排頭兵”，是屯墾戍邊的穩(wěn)定器，也是貫徹執(zhí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要主體之一。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，要求發(fā)展壯大農(nóng)墾國有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，培育一批具有國際競爭力的農(nóng)墾企業(yè)集團?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2015〕33號）也明確提出繼續(xù)推進農(nóng)墾改革，建設(shè)大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團，墾區(qū)改革的主導(dǎo)方向就是以墾區(qū)集團化和農(nóng)場企業(yè)化為主線，建立健全適應(yīng)市場經(jīng)濟需求、充滿活力、富有效率的管理體制和經(jīng)營機制，打造一批具有國際競爭力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團。從國家層面上看，通過墾區(qū)改革，組建國有大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團，有利于提高國家對農(nóng)業(yè)的控制力，對增強我國農(nóng)業(yè)的國際競爭力，維護國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全，保障國家糧食安全，示范引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)具有十分重要的意義。從農(nóng)墾自身改革發(fā)展來看，墾區(qū)集團化和農(nóng)場企業(yè)化改革，是推進農(nóng)墾管理體制和管理方式創(chuàng)新的重要途徑，也是實現(xiàn)墾區(qū)經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)業(yè)化、市場化、股份化，完善墾區(qū)企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的保障。只有堅持墾區(qū)集團化和農(nóng)場企業(yè)化改革方向，農(nóng)墾管理體制才能更加穩(wěn)定、更具活力，農(nóng)墾獨特優(yōu)勢才能得到充分發(fā)揮，農(nóng)業(yè)先進生產(chǎn)力才能夠更好發(fā)展，國有農(nóng)場統(tǒng)一經(jīng)營管理和服務(wù)職能才能進一步強化，農(nóng)墾歷史遺留的困難和問題才能夠得到解決。目前，農(nóng)墾系統(tǒng)在不斷深化墾區(qū)改革，在構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)集團組織架構(gòu)，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，完善風(fēng)險防控體系等方面取得了不少成就，積累了豐富的經(jīng)驗。但農(nóng)墾改革也存在產(chǎn)業(yè)集團與農(nóng)場基地之間管理體制不順、經(jīng)營機制不靈活、集團核心競爭力不強、國有資本經(jīng)營和配置效率不高、產(chǎn)業(yè)資源缺乏有效整合和一體化、法人治理結(jié)構(gòu)還有待完善、混合所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革相對滯后等問題。目前對農(nóng)墾改革的研究，主要是針對農(nóng)墾改革實踐中階段性問題的分析和處理，缺乏農(nóng)墾改革在總體上系統(tǒng)上的分析和把握，特別缺乏在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的墾區(qū)改革研究。因此，根據(jù)農(nóng)墾改革現(xiàn)階段要求，系統(tǒng)分析農(nóng)墾改革問題，總結(jié)已有墾區(qū)改革的經(jīng)驗，對農(nóng)墾改革提供理論和實踐指引具有十分重要的學(xué)術(shù)價值和實踐意義。

二、農(nóng)墾改革現(xiàn)狀

《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》印發(fā)以來，各級部門、農(nóng)墾企業(yè)堅持攻堅克難，推進農(nóng)墾改革發(fā)展取得重要成效。一是“兩個三年”改革任務(wù)按時完成既定目標，為農(nóng)墾改革提供了基本保障。中央對農(nóng)墾改革明確要求，用3年（2015-2018年）左右時間，“將國有農(nóng)場承擔(dān)的社會管理和公共服務(wù)職能納入地方政府統(tǒng)一管理”，“基本完成農(nóng)墾國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)。”到2018年底，不含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，全國1 558個國有農(nóng)場完成辦社會職能改革任務(wù)，完成率為90.6%；土地確權(quán)登記發(fā)證面積4.13億畝，確權(quán)登記率為96.2%，“兩個三年”改革任務(wù)基本完成。海南農(nóng)墾通過首創(chuàng)設(shè)“居”方式全面完成社會職能屬地化改革，在墾區(qū)40家農(nóng)場（所）設(shè)立82個居，承接了農(nóng)場移交的20多個大類110多個小項的社會管理和公共服務(wù)職能，接收交各類人員約1.6萬人。黑龍江農(nóng)墾行政職能完成移交，撤銷機構(gòu)225個、移交機構(gòu)49個，屬地安置人員1 552人，與12個市政府簽署了中小學(xué)屬地化移交協(xié)議。廣東農(nóng)墾解決了105所中小學(xué)教職員工待遇遺留問題，順利完成所屬醫(yī)院改制和醫(yī)療衛(wèi)生集團組建工作。二是理順管理體制，激活經(jīng)營機制，墾區(qū)集團化改革不斷深入。首先，各墾區(qū)立足集團戰(zhàn)略定位，聚焦重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障，跨行業(yè)、跨系統(tǒng)推進資源資產(chǎn)整合，全國有16個省份組建農(nóng)墾企業(yè)集團，發(fā)展活力、內(nèi)生動力和整體實力不斷增強。海南農(nóng)墾于2015年12月在省農(nóng)墾總局和省農(nóng)墾集團有限公司基礎(chǔ)上，組建農(nóng)墾投資控股集團有限公司。黑龍江農(nóng)墾于2018年12月成立黑龍江北大荒農(nóng)墾集團總公司，實現(xiàn)由行政管理為主的體制向集團化企業(yè)管理體制轉(zhuǎn)變。廣東農(nóng)墾深耕國家戰(zhàn)略資源和城市食品安全兩大主業(yè)，打造國際化大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團，整合墾區(qū)資源，先后成立廣墾旅游集團有限公司和廣墾（湛江）醫(yī)療健康有限公司等，目前墾區(qū)有廣墾橡膠集團有限公司、廣墾糖業(yè)集團有限公司和廣墾畜牧集團股份有限公司等多家二級集團公司。其次，全國17個國有農(nóng)場歸屬市縣管理的墾區(qū)區(qū)域集團化和農(nóng)場企業(yè)化改革取得重要進展。通過管理重構(gòu)、股權(quán)重組、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、兼并整合等方式，共組建區(qū)域集團公司和專業(yè)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司300余家。遼寧農(nóng)墾各墾區(qū)整合資源、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織集團化、土地資源資產(chǎn)化和資本化，推進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局升級。其中盤錦墾區(qū)以縣（區(qū)）、經(jīng)濟區(qū)所屬農(nóng)場為基礎(chǔ)，縣（區(qū)）、經(jīng)濟區(qū)國有資產(chǎn)監(jiān)管部門代表縣（區(qū)）政府、經(jīng)濟區(qū)管委會出資并絕對控股組建了盤山、大洼、遼東灣、遼河口4個區(qū)域性現(xiàn)代農(nóng)墾企業(yè)集團，并在原有國有農(nóng)場基礎(chǔ)上組建了27個農(nóng)場有限公司；朝陽墾區(qū)采取市級國資部門代表市政府出資控股，縣（市）所屬5家骨干農(nóng)場參股方式，組建了朝陽農(nóng)墾集團。江西推出股權(quán)多元化改革實施意見。湖北農(nóng)墾籌組省級農(nóng)墾集團邁出實質(zhì)性步伐。

三、農(nóng)墾改革存在的問題

（一）政企和社企關(guān)系未完全理順

國有農(nóng)場大多是上世紀五六十年代在遠離城鎮(zhèn)的荒山荒地上，通過大規(guī)模集中開墾建設(shè)而發(fā)展起來的。由于墾區(qū)大規(guī)模開發(fā)建設(shè)時期正值新中國百廢待興，國有農(nóng)場開墾任務(wù)十分迫切，地理位置比較偏遠，同時管理體制多種多樣且自成體系，在計劃經(jīng)濟體制下，為了不影響墾區(qū)發(fā)展和職工家屬的生產(chǎn)生活，農(nóng)墾在進行經(jīng)濟開發(fā)建設(shè)的同時，不得已承擔(dān)了墾區(qū)社會事業(yè)的建設(shè)責(zé)任，充當政府辦社會和管社會的角色，建立了政社企合一的特殊管理體制。這種體制已實施了70余年，形成了墾區(qū)政企和社企不分的管理模式。雖然此輪以墾區(qū)集團化和農(nóng)場企業(yè)化為主線的農(nóng)墾改革已卓有成效，全國1 558個國有農(nóng)場完成辦社會職能改革任務(wù)，完成率達90.6%；但是目前全國農(nóng)墾的35個墾區(qū)中，除北京、天津、上海、重慶、廣州等5個城郊型墾區(qū)，已將承擔(dān)的行政和社會職能基本移交當?shù)卣猓渌麎▍^(qū)仍然承擔(dān)著如環(huán)境衛(wèi)生（垃圾收運）、防疫、計劃生育、供水、供電、供暖和道路等行政和社會職能，墾區(qū)政企和社企關(guān)系未能完全理順。

第一，墾區(qū)政企和社企不分，導(dǎo)致農(nóng)墾企業(yè)集團組建和運行的行政化管理色彩較濃，大多數(shù)墾區(qū)形成了層級結(jié)構(gòu)的組織模式和等級式管理架構(gòu)。這種組織模式和管理架構(gòu)適應(yīng)傳統(tǒng)的管理職能需要，較好地實現(xiàn)計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等管理基本職能，組織性和紀律性較強，但也存在“層次重疊、冗員多、組織機構(gòu)運轉(zhuǎn)效率低和創(chuàng)新能力弱”等弊端，對快速變化的市場反應(yīng)遲鈍。第二，墾區(qū)政企和社企不分，雖然部分墾區(qū)進行了整體集團化轉(zhuǎn)制，但企業(yè)經(jīng)營利潤中很大一部分要被行政和社會性負擔(dān)侵蝕，企業(yè)競爭力受到嚴重影響，對農(nóng)墾企業(yè)引進戰(zhàn)略投資者、推進混合所有制改革形成屏障，阻礙更多投資進入。第三，政企和社企不分，增加企業(yè)經(jīng)營者掌控決策風(fēng)險的難度。在行政管理體制和企業(yè)管理體制并存的集團化企業(yè)里，其集團領(lǐng)導(dǎo)人集行政領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)于一身，作為行政領(lǐng)導(dǎo)，注重政績最大化，對企業(yè)利潤最大化和價值最大化有所忽視；而作為企業(yè)經(jīng)營者，難以擺脫社會效益和保持整體政治穩(wěn)定帶來的壓力，難以集中精力于經(jīng)營。最后，政企和社企不分還必然造成集團目標的多元化，客觀上加大考核評價難度，難以制定科學(xué)合理的激勵機制，同時受目前干部管理體制、觀念的限制，易導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營行為的表面化、短期化。

（二）產(chǎn)業(yè)資源需要進一步整合并一體化

第一，部分墾區(qū)集團內(nèi)部許多產(chǎn)業(yè)資源還處于分散化、碎片化的狀態(tài)，在橫向整合和縱向一體化上還有一定差距，沒有構(gòu)成其完整的原料體系、加工體系、營銷體系、物流體系、人才體系、創(chuàng)新體系和政策支持體系。這也導(dǎo)致部分區(qū)域化集團即使搭起了架構(gòu)，卻缺乏產(chǎn)業(yè)實體特別是龍頭企業(yè)的帶動，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的層次和產(chǎn)業(yè)集中度不高，鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)帶動能力需要進一步加強，距離建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大基地、大企業(yè)和大產(chǎn)業(yè)的要求仍有不小差距。第二，部分墾區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈不夠長，產(chǎn)業(yè)鏈中加工環(huán)節(jié)薄弱，特別是精深加工水平較低、產(chǎn)品附加值不高，科技含量不多，導(dǎo)致利潤空間小，龍頭企業(yè)帶動力弱，在國內(nèi)國際市場上缺乏獨特競爭力。第三，受地域位置和待遇水平影響，墾區(qū)基層單位很難吸引高素質(zhì)人才，難以形成人才聚集效應(yīng)，對產(chǎn)業(yè)資源整合和一體化發(fā)展不能提供高質(zhì)量人才支持。墾區(qū)集團公司產(chǎn)業(yè)資源融合和一體化發(fā)展所需要的科技創(chuàng)新、產(chǎn)品開發(fā)、標準化建設(shè)、營銷環(huán)節(jié)人才較為缺乏，產(chǎn)品創(chuàng)新、網(wǎng)絡(luò)營銷、電子商務(wù)、連鎖經(jīng)營等方面需要高質(zhì)高效發(fā)展。

（三）企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)有待進一步完善

第一，墾區(qū)集團的股權(quán)結(jié)構(gòu)普遍存在整體上國有股高度集中化，其治理結(jié)構(gòu)總體上是行政型治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致建立規(guī)范的公司管理體制和運營機制存在困難。第二，墾區(qū)企業(yè)股份化改造時，存在較多系統(tǒng)內(nèi)法人相互持股現(xiàn)象，容易造成內(nèi)部人控制，規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)難以建立。第三，墾區(qū)絕大多數(shù)企業(yè)集團已建立由股東會、董事會、監(jiān)事會經(jīng)營管理者組成的法人治理結(jié)構(gòu)，但是企業(yè)的董事會、監(jiān)事會成員和高級管理人員主要由上級委派，董事會和與經(jīng)理層人員也較多重合，權(quán)力機構(gòu)、決策機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)和經(jīng)營者之間的有效制衡機制有的還未真正形成，公司治理結(jié)構(gòu)不十分規(guī)范，對經(jīng)營管理者的激勵懲罰機制也有待完善。第四，大多數(shù)集團公司的董事、經(jīng)理層，是由省（市）國資委、省農(nóng)墾集團公司任命，或政府部門委派，董事會對公司高級管理人員不具有任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)。部分農(nóng)墾集團化企業(yè)沒有設(shè)立獨立董事，董事會成員由內(nèi)部人員組成，相互之間難以制衡，董事會對經(jīng)理層制約弱化，難以形成有效監(jiān)督。最后，集團公司治理的組織機構(gòu)，應(yīng)包括股東大會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和利益相關(guān)者。墾區(qū)集團公司中具備完整機構(gòu)設(shè)置的企業(yè)較少，部分監(jiān)事會功能沒有得到有效發(fā)揮，缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督機制，職工參與企業(yè)管理方面存在缺失，沒有形成對企業(yè)應(yīng)有的監(jiān)督。

（四）農(nóng)墾改革中組織間關(guān)系未完全理順

第一，農(nóng)墾集團與產(chǎn)業(yè)公司的關(guān)系。目前，部分農(nóng)墾集團是產(chǎn)業(yè)公司的行政管理機構(gòu)，與產(chǎn)業(yè)公司是上下級行政隸屬關(guān)系，農(nóng)墾集團直接干預(yù)產(chǎn)業(yè)公司的日常生產(chǎn)經(jīng)營活動，由此造成產(chǎn)業(yè)公司對農(nóng)墾集團產(chǎn)生依賴性，擔(dān)當作為能力弱化。第二，產(chǎn)業(yè)公司與國有農(nóng)場的關(guān)系。在傳統(tǒng)行政管理體制下，國有農(nóng)場、加工企業(yè)、商貿(mào)企業(yè)是分散的市場經(jīng)營主體，在產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)之間相互獨立，墾區(qū)內(nèi)部經(jīng)營主體間相互競爭，存在相互推諉扯皮現(xiàn)象，降低生產(chǎn)效率，增加生產(chǎn)成本。第三，國有農(nóng)場與農(nóng)業(yè)職工的關(guān)系?，F(xiàn)階段，職工家庭農(nóng)場是國有農(nóng)場生產(chǎn)的基礎(chǔ)和主體，國有農(nóng)場和職工家庭建立承包租賃經(jīng)營關(guān)系，國有農(nóng)場有時以行政命令等方式干涉職工家庭正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動。家庭農(nóng)場分散、規(guī)模小的生產(chǎn)方式，不利于農(nóng)墾企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營管理和服務(wù)，農(nóng)業(yè)全程機械化和智能化生產(chǎn)難以推廣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏標準化，糧食食品生產(chǎn)安全性難以保障，農(nóng)產(chǎn)品種植成本居高不下。

四、完善農(nóng)墾集團化改革的建議

（一）強化墾區(qū)政企和社企分開

理順政企和社企關(guān)系，直接關(guān)系到墾區(qū)集團的市場主體地位能否真正確立，墾區(qū)的內(nèi)生動力和發(fā)展活力能否得到全面提高，是推進墾區(qū)集團化改革必須實施的重要舉措，必須毫不動搖地堅持政企分開、社企分開改革方向。從目前墾區(qū)承擔(dān)的行政和社會職能來看，主要包括行政管理、社會管理和和公共服務(wù)三大類，以及其他與產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營無關(guān)的職能，具體情況如表1所示。

第一，墾區(qū)集團化改革要將墾區(qū)企業(yè)所承擔(dān)的大部分行政和社會職能、機構(gòu)、人員及相關(guān)資產(chǎn)移交給屬地地方政府，納入政府管理序列，經(jīng)費由財政承擔(dān)。這是解決墾區(qū)行政和社會職能、減輕農(nóng)墾企業(yè)負擔(dān)的根本途徑，有助于農(nóng)墾企業(yè)成為名副其實的現(xiàn)代企業(yè)。目前，全國農(nóng)墾絕大多數(shù)墾區(qū)都選擇了這種改革模式，分離行政和社會職能的原則是有條件的先移交，沒有條件的待條件成熟時再移交，農(nóng)墾企業(yè)的經(jīng)費負擔(dān)逐年降低，政府的相應(yīng)支出逐年增加，直至最終完全承擔(dān)。遠離中心城鎮(zhèn)等不具備社會職能移交條件的農(nóng)場，在成立社區(qū)管理委員會的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善推進行政和社會職能內(nèi)部分開、管辦分離，由政府采取授權(quán)委托，購買服務(wù)等方式賦予相應(yīng)管理權(quán)限和提供公共服務(wù)，所需經(jīng)費全額納入公共財政保障范圍。第二，墾區(qū)屬地政府應(yīng)支持農(nóng)墾建設(shè)國有農(nóng)場新型社區(qū)，把農(nóng)場小城鎮(zhèn)規(guī)劃納入屬地所在的城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)規(guī)劃中統(tǒng)籌，逐步將農(nóng)場場部小城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施納入所在地政府市政規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)和管理。減免農(nóng)場城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅。減少企業(yè)改革所承擔(dān)的退休人員醫(yī)保費用和社會分離“三供一業(yè)”費用。農(nóng)場按規(guī)定繳納城市生活垃圾處理費和生活污水處理費后，生活垃圾和污水納入當?shù)厥姓薪y(tǒng)一處理。墾區(qū)農(nóng)場及相關(guān)單位納入屬地新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造升級工程行動計劃，支持解決墾區(qū)農(nóng)田機井通電及移交。

（二）整合資源提高產(chǎn)業(yè)帶動力

第一，以資源和資產(chǎn)的整合重組為核心，構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)公司為核心的經(jīng)營新主體。鄉(xiāng)村振興需要建成一批穩(wěn)定可靠的糧食、棉花、橡膠、牛奶、肉類、種子、油料等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地，形成完善的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。農(nóng)墾集團化改革要有效整合從原料生產(chǎn)、精煉加工到終端銷售產(chǎn)業(yè)鏈的環(huán)節(jié)，打通產(chǎn)品制造鏈和商品流通鏈之間的隔層，實現(xiàn)生產(chǎn)、加工、運輸、分銷和零售等環(huán)節(jié)在不同區(qū)域的優(yōu)化布局，這是獲取成本領(lǐng)先等競爭優(yōu)勢的重要突破口，是提高企業(yè)競爭力的重要基礎(chǔ)。集團化是墾區(qū)內(nèi)部企業(yè)聯(lián)合的現(xiàn)代組織形式，產(chǎn)業(yè)化是集團具體的經(jīng)營組織方式，產(chǎn)業(yè)公司是產(chǎn)業(yè)化的實現(xiàn)載體，也是整合墾區(qū)集團的經(jīng)營性主體。墾區(qū)集團化改革中，要打破原農(nóng)墾總局、二級局、農(nóng)場、分場、生產(chǎn)隊五級管理行政框架，以產(chǎn)業(yè)為主線加快墾區(qū)經(jīng)營性國有資產(chǎn)重組，組建專業(yè)化產(chǎn)業(yè)公司，在墾區(qū)內(nèi)外進行縱向的企業(yè)重組、資源整合和股份制改造，打破由各個國有農(nóng)場、加工企業(yè)、商貿(mào)公司等分散經(jīng)營的狀況，形成“集團總公司—產(chǎn)業(yè)公司（含加工企業(yè)、農(nóng)場基地公司、商貿(mào)流通公司等）”模式。專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)公司，作為墾區(qū)集團的控股子公司，具體負責(zé)本產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，是產(chǎn)業(yè)的競爭力核心和發(fā)展龍頭，也是整個墾區(qū)集團的利潤中心。第二，產(chǎn)業(yè)公司要依靠大數(shù)據(jù)市場分析、技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新等方式，進行產(chǎn)品深加工，強化農(nóng)產(chǎn)品營銷和推廣，提高鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)品帶動力。第三，農(nóng)墾企業(yè)要加大生產(chǎn)、產(chǎn)品研發(fā)、管理和營銷領(lǐng)域青年人才的引進和培養(yǎng)力度，建立健全“集團公司、產(chǎn)業(yè)公司和基地農(nóng)場”的人才交流晉升機制，解決墾區(qū)基層企業(yè)職工老齡化問題，增強企業(yè)創(chuàng)造力和競爭力。

（三）進一步完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

第一，開展“兩類公司”改革。墾區(qū)特別是各省級農(nóng)墾集團公司要認真貫徹《國務(wù)院關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》（國發(fā)〔2018〕23號）精神，借鑒新時代國企改革的做法，逐步成立國有資本投資公司和運營公司，改革墾區(qū)國有資本管理體制，激發(fā)墾區(qū)企業(yè)發(fā)展活力。省級農(nóng)墾集團公司向“國有資本投資公司”方向改革，與二級企業(yè)建立以資本為紐帶的母子公司管理體制及二級法人管理架構(gòu)，進一步理順管理體制，完善公司治理結(jié)構(gòu)，提高國有資產(chǎn)監(jiān)管效率。第二，墾區(qū)集團化改革的重點要放在按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，改進公司法人治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制。墾區(qū)集團公司和產(chǎn)業(yè)公司要健全和完善董事會制度，嚴格實行董事會和總經(jīng)理分設(shè)，使董事會真正代表出資人的利益；要通過健全監(jiān)事會制度，引進獨立董事，聘請法律顧問，組建專門委員會、委派全權(quán)代表和財務(wù)總監(jiān)，以及加強監(jiān)管、審計等措施，逐步建立風(fēng)險防范機制，深化分配制度改革，處理好決策者和執(zhí)行者間關(guān)系，形成權(quán)力機構(gòu)、決策機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)和經(jīng)營管理者之間各負其責(zé)、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的機制；墾區(qū)集團公司要實行任期制和契約化管理，建立能上能下的經(jīng)營班子管理機制；要堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮企業(yè)黨組織政治核心作用。第三，在確保國有控股前提下，墾區(qū)集團公司要積極引進戰(zhàn)略投資者，依法推進集團公司股權(quán)多元化改革，穩(wěn)妥推進集團公司從國有獨資向多元投資主體的轉(zhuǎn)變。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略要求，積極探索與大型跨國公司、投資公司和國內(nèi)大型企業(yè)集團合作，實現(xiàn)集團產(chǎn)業(yè)擴展和延伸，學(xué)習(xí)借鑒先進管理理念和經(jīng)驗，進一步創(chuàng)新運行機制，提高管理水平，增強鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)帶動力。第四，健全風(fēng)險管理機制。農(nóng)墾集團要建立健全一套科學(xué)完善的風(fēng)險管理體系，加強對戰(zhàn)略投資風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、信息風(fēng)險、政策風(fēng)險，以及自然風(fēng)險的預(yù)測、監(jiān)督、控制和管理，通過相互監(jiān)督與制衡，達到規(guī)避風(fēng)險、減少風(fēng)險、分擔(dān)風(fēng)險的目的，達到風(fēng)險管控的目標。風(fēng)險管理要強化內(nèi)部控制制度建設(shè)，形成內(nèi)部控制體系。管理層和員工要進行內(nèi)部控制自我評估和監(jiān)督，定期或不定期采用結(jié)構(gòu)化的方法對內(nèi)部控制效率和效果進行評估，關(guān)注業(yè)務(wù)過程和控制效果。內(nèi)控控制要加強信息化建設(shè)，完善風(fēng)險管理基礎(chǔ)平臺，減少人為干預(yù)因素。最后，要建立企業(yè)風(fēng)險診斷體系，形成內(nèi)部自檢和外部診斷共生共存的檢查機制，引入第三方評估機構(gòu)，使企業(yè)能夠即時發(fā)現(xiàn)各種風(fēng)險隱患，并及時得到有效解決。

（四）理順墾區(qū)集團化和農(nóng)場企業(yè)化改革中組織間關(guān)系

第一，理順農(nóng)墾集團與產(chǎn)業(yè)公司的關(guān)系。農(nóng)墾集團化改革中，農(nóng)墾集團和產(chǎn)業(yè)公司之間的關(guān)系是以資本為紐帶的母子公司體制。母公司和子公司都是依法設(shè)立的公司制企業(yè)法人，各自享有獨立的法人財產(chǎn)權(quán)，獨立行使民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。農(nóng)墾集團與產(chǎn)業(yè)公司是出資人和被投資企業(yè)之間的關(guān)系，不能違反法律和章程的規(guī)定，直接干預(yù)產(chǎn)業(yè)公司的日常生產(chǎn)經(jīng)營活動。農(nóng)墾集團公司主要功能是，依照法定程序和集團章程，組織制定和實施集團的長遠規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略；開展投融資、企業(yè)并購、資產(chǎn)重組等資本營運活動；決定集團內(nèi)的重大事項；推進集團成員企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)及產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整；協(xié)調(diào)集團成員企業(yè)之間的關(guān)系；編制集團合并會計報表、統(tǒng)計報表；統(tǒng)一管理集團的名稱、商標、商譽等無形資產(chǎn)；建立集團市場營銷網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)。第二，理順產(chǎn)業(yè)公司和國有農(nóng)場的關(guān)系。農(nóng)墾集團化改革中，要以產(chǎn)業(yè)公司為核心，重組企業(yè)經(jīng)營組織框架，解決墾區(qū)內(nèi)部分散化相互競爭的問題。通過集團化改革，將原本分散在各個農(nóng)場和工商企業(yè)的產(chǎn)業(yè)資源整合到產(chǎn)業(yè)公司，提升產(chǎn)業(yè)整體規(guī)模，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條和市場綜合競爭能力。國有農(nóng)場作為產(chǎn)業(yè)公司的生產(chǎn)基地，是整個產(chǎn)業(yè)鏈的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，要按照產(chǎn)業(yè)公司的總體布局，組織職工家庭農(nóng)場落實好生產(chǎn)任務(wù)，并提供農(nóng)資采購、農(nóng)機作業(yè)、良種供應(yīng)、病蟲害防治等集中統(tǒng)一服務(wù)。產(chǎn)業(yè)公司要通過大力發(fā)展倉儲物流、營銷貿(mào)易、科技創(chuàng)新、金融保險等產(chǎn)業(yè)鏈高端，帶動產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的整體效益，帶動國有農(nóng)場和所在區(qū)域鄉(xiāng)村振興，分享更多的產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。第三，理順國有農(nóng)場與農(nóng)業(yè)職工的關(guān)系。農(nóng)墾集團化改革中，要構(gòu)建起“農(nóng)墾集團—產(chǎn)業(yè)公司—國有農(nóng)場—家庭農(nóng)場”之間縱向利益共同體和全產(chǎn)業(yè)鏈體系，國有農(nóng)場要強化農(nóng)業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營管理和服務(wù)職能，發(fā)揮統(tǒng)籌家庭農(nóng)場的作用，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，開展全程機械化和標準化生產(chǎn)，在墾區(qū)集團的產(chǎn)業(yè)體系總體布局下，實現(xiàn)統(tǒng)與分的有機結(jié)合，帶動職工家庭提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營綜合效益。

總之，當前農(nóng)墾改革要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進農(nóng)墾改革發(fā)展的決策部署，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對農(nóng)墾系統(tǒng)的要求，開展墾區(qū)集團化和農(nóng)場企業(yè)化改革，提升農(nóng)墾企業(yè)競爭力，實現(xiàn)墾區(qū)產(chǎn)業(yè)興旺，帶動區(qū)域鄉(xiāng)村振興。