增減掛鉤政策在易地搬遷扶貧工作中的實(shí)踐與探討
——以湖南省慈利縣為例

□趙晨迪，劉凡明

（1.湖南省第三測繪院國土規(guī)劃分院 湖南 長沙 410114；2.慈利縣自然資源局 湖南 張家界 427200）

黨和政府始終關(guān)心貧困地區(qū)人民，“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會(huì)是中國共產(chǎn)黨的莊嚴(yán)承諾”。慈利縣是湖南省級重點(diǎn)貧困縣，也是武陵山集中連片扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，現(xiàn)在雖然有些扶貧政策取得了較好的成果，但仍然暴露了一些不容忽視的問題。以慈利縣為例，將增減掛鉤與已有的易地搬遷扶貧政策緊密聯(lián)系起來，解決易地搬遷實(shí)施過程中存在的問題，推動(dòng)農(nóng)村貧困治理工作改進(jìn)。

1 慈利縣增減掛鉤政策支持易地搬遷扶貧工作模式

1.1 增減掛鉤政策涉及易地搬遷扶貧實(shí)施情況

截至2019 年末，慈利縣共組織實(shí)施了13 期增減掛鉤項(xiàng)目，有11 個(gè)增減掛鉤項(xiàng)目已獲得湖南省級驗(yàn)收確認(rèn)，獲得增減掛鉤指標(biāo)673.4 hm2。其中，涉及易地扶貧搬遷復(fù)墾的有9 個(gè)項(xiàng)目，分別為2017 年度項(xiàng)目（易地搬遷戶62 戶）、2018 年度第一期項(xiàng)目（易地搬遷戶19 戶）、2018 年度第二期項(xiàng)目（易地搬遷戶74 戶）、2018 年度第三期項(xiàng)目（易地搬遷戶67 戶）、2019 年度第一期項(xiàng)目（易地搬遷戶48 戶）、2019 年度第二期項(xiàng)目（易地搬遷戶52 戶）、2019 年度第三期項(xiàng)目（易地搬遷戶43 戶）、2019 年度第四期項(xiàng)目（易地搬遷戶35 戶）和2019 年度第五期項(xiàng)目（易地搬遷戶41 戶）。

綜合以上統(tǒng)計(jì)，納入增減掛鉤項(xiàng)目范圍內(nèi)已完成土地復(fù)墾的易地搬遷戶共441 戶，獲得增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)約13.3 hm2。

1.2 增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易情況

慈利縣2017 年至今，交易節(jié)余指標(biāo)215.199 5 hm2，獲得交易價(jià)款48 260.768 5 萬元，已全部入賬。其中，2018 年交易78.048 7 hm2，獲得交易價(jià)款21 392.545 萬元；2019 年交易面積137.150 8 hm2，共獲得交易價(jià)款26 868.223 5 萬元。

1.3 增減掛鉤取得的成效

1.3.1 優(yōu)化國土空間布局，促進(jìn)節(jié)約集約用地

通過實(shí)施深化增減掛鉤，慈利縣至今共騰退建設(shè)用地673.33 hm2，騰退農(nóng)村居民點(diǎn)190.162 3 hm2，集中安置90 戶。帶來了以下變化。

首先，農(nóng)村居住環(huán)境得到明顯改變，充分利用土地增減掛鉤政策，使分散的農(nóng)村居民點(diǎn)從自然形態(tài)向統(tǒng)一規(guī)劃形態(tài)轉(zhuǎn)變，并配套了路、水、電、垃圾污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施，完善了養(yǎng)老院、衛(wèi)生室、便民超市等公共服務(wù)設(shè)施。

其次，土地節(jié)約集約利用水平提高，增減掛鉤政策通過減少農(nóng)村建設(shè)用地，“結(jié)余”出建設(shè)用地指標(biāo)，在整合土地資源的同時(shí)增加耕地。

1.3.2 服務(wù)鄉(xiāng)村振興

首先，產(chǎn)業(yè)興旺。通過增減掛鉤政策，使周轉(zhuǎn)指標(biāo)收益1 053.182 2 萬元用于支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)，不僅增加了農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)收入，而且促進(jìn)了農(nóng)村其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

其次，生態(tài)宜居。周轉(zhuǎn)指標(biāo)收益用于項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)439.647 萬元；項(xiàng)目資金用于項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)879.294 萬元；周轉(zhuǎn)指標(biāo)收益用于改善農(nóng)民生活條件855.94 萬元，拆除舊房面積25.132 9 hm2。

再次，生活富裕。周轉(zhuǎn)指標(biāo)使村集體收益達(dá)到1 053.182 2 萬元，惠及224 個(gè)村集體7 098 人；給予及計(jì)劃給予拆遷戶安置獎(jiǎng)補(bǔ)費(fèi)用855.94 萬元，涉及2 401 戶，其中貧困人數(shù)546 人；農(nóng)戶參與項(xiàng)目實(shí)施獲得勞動(dòng)報(bào)酬1 318.941 萬元。

1.3.3 籌集資金支持脫貧攻堅(jiān)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017 年以來確認(rèn)的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易所產(chǎn)生的收益，用于及計(jì)劃用于支持脫貧攻堅(jiān)的資金達(dá)18 811.808 5 萬元。

2 增減掛鉤政策在異地搬遷扶貧工作中存在的問題

2.1 指標(biāo)異地交易難度較大

根據(jù)助力脫貧攻堅(jiān)的相應(yīng)政策，慈利縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可在湖南省進(jìn)行異地交易，但由于全省享受此項(xiàng)政策的貧困區(qū)縣多達(dá)51 個(gè)且這些貧困區(qū)縣均已加大力度開展增減掛鉤，全省節(jié)余指標(biāo)約有1.06 萬hm2，加上近年來湖南省各地用地需求普遍下降，導(dǎo)致慈利縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)異地交易難度更大，目前還節(jié)余約466.6 hm2增減掛鉤指標(biāo)未實(shí)現(xiàn)交易。

2.2 項(xiàng)目后期管護(hù)困難較多

增減掛鉤項(xiàng)目建設(shè)完成后，項(xiàng)目整體移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)村組，但由于拆舊地塊多而分散，群眾耕種意愿不強(qiáng)，后期管護(hù)難度加大，因后期耕種落實(shí)乏力，拆舊地塊經(jīng)常有拋荒撂荒現(xiàn)象發(fā)生。再加上后期管護(hù)資金缺乏，少數(shù)地塊出現(xiàn)災(zāi)毀等現(xiàn)象后無法及時(shí)修復(fù)，拋荒撂荒成為必然[1]。

2.3 農(nóng)民意愿經(jīng)常發(fā)生變化

增減掛鉤項(xiàng)目經(jīng)常涉及多個(gè)地塊和農(nóng)戶，建新拆舊地塊在實(shí)施過程中存在許多不可預(yù)見的因素，導(dǎo)致農(nóng)民意愿不斷發(fā)生改變。確定調(diào)出或調(diào)入拆舊地塊的在線報(bào)備程序煩瑣，影響進(jìn)度安排[2]。

2.4 搬遷農(nóng)民收入來源不穩(wěn)定

按照規(guī)定，增減掛鉤土地增值收益需要及時(shí)返用于民，但操作方式上還有很多規(guī)定有待完善。農(nóng)民離開原有房屋之后，房前屋后可以創(chuàng)收和解決日常糧食蔬菜的耕地難以利用，無形中增加了搬遷后的生活開支，同時(shí)可以創(chuàng)收的那部分收入隨之流失，給社會(huì)穩(wěn)定帶來很大隱患。

2.5 關(guān)于復(fù)墾為其他農(nóng)用地的宅基地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不明確

《慈利縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)及補(bǔ)助方案》僅明確了能復(fù)墾為耕地地塊的補(bǔ)助原則與標(biāo)準(zhǔn)，對復(fù)墾為其他農(nóng)用地塊的補(bǔ)助原則與標(biāo)準(zhǔn)未提及。根據(jù)近期的選址情況和當(dāng)前的增減掛鉤后備資源情況可知，當(dāng)前后備資源很大一部分只能復(fù)墾為其他農(nóng)用地，且對建筑物有拆除任務(wù)。如不對這部分地塊進(jìn)行補(bǔ)助，則這部分資源只能放棄，這將對全縣的增減掛鉤后備資源造成浪費(fèi)[3]。

2.6 易地搬遷地塊大部分不符合增減掛鉤項(xiàng)目選址條件

因易地搬遷地塊普遍生產(chǎn)生活條件較為惡劣，地處偏遠(yuǎn)，單門獨(dú)戶，道路不暢，根據(jù)當(dāng)前的增減掛鉤項(xiàng)目選址條件，易地搬遷地塊主要因?yàn)椴皇墙ㄔO(shè)用地屬性和地塊面積不足400 m2而無法納入增減掛鉤項(xiàng)目范圍，導(dǎo)致這部分群眾不能享受到增減掛鉤政策的拆舊補(bǔ)助等政策紅利。

3 發(fā)展建議

3.1 實(shí)行增減掛鉤必須堅(jiān)持生態(tài)文明建設(shè)

增減掛鉤是國家推出的支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、破解“城市建設(shè)缺地，鄉(xiāng)村脫貧缺錢”困境的一項(xiàng)重要管理措施，通過這一措施，能更好地促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、綠色、可持續(xù)發(fā)展，為生態(tài)文明建設(shè)服務(wù)[4]。

3.2 合理規(guī)劃，摸清事實(shí)，加大監(jiān)控力度

增減掛鉤項(xiàng)目必須要規(guī)劃合理、有序?qū)嵤?，在土地利用總體規(guī)劃中要將增減掛鉤納入其中。要實(shí)地調(diào)研，實(shí)事求是地明確當(dāng)?shù)剞r(nóng)村建設(shè)用地的情況和建設(shè)用地復(fù)墾潛力，優(yōu)化增減掛鉤空間布局和用地結(jié)構(gòu)，保證增減掛鉤項(xiàng)目長期有效實(shí)行。

在落實(shí)監(jiān)管方面，一是省級自然資源主管部門負(fù)責(zé)對拆舊復(fù)墾安置項(xiàng)目、建新項(xiàng)目及備案信息真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)；二是要尊重和采納農(nóng)民對自己這片土地的意見和要求，保護(hù)原有歷史風(fēng)貌和當(dāng)?shù)丨h(huán)境，實(shí)現(xiàn)因地制宜的實(shí)施，讓農(nóng)民參與監(jiān)督實(shí)施；三是幫扶省份要合理配置資源，盡量不占或少占優(yōu)質(zhì)耕地；四是加強(qiáng)國家土地督察和各級自然資源主管部門的執(zhí)法監(jiān)察，加大日常動(dòng)態(tài)巡查力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并督促糾正查處弄虛作假等違法違規(guī)行為[5]。

3.3 順應(yīng)民意，爭取權(quán)益

土地是農(nóng)民的“命根子”，是保障農(nóng)民生活的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)來源。實(shí)施增減掛鉤工作要順應(yīng)民心，為農(nóng)民爭取最大的權(quán)益，更要得到農(nóng)民的允許，取得農(nóng)民的同意。

3.4 讓異地扶貧搬遷群眾共享成果

在農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)上，淡化政府機(jī)關(guān)及其相關(guān)職能部門在增減掛鉤工作中的作用，積極引導(dǎo)由人民群眾特別是貧困群眾主導(dǎo)的增減掛鉤新模式。

同時(shí)，完善增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的價(jià)格機(jī)制，尋求合理規(guī)范的收益分配，讓異地扶貧搬遷群眾共享城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果。

3.5 出臺(tái)異地扶貧搬遷配套土地政策

按照中央對易地搬遷工作的要求，對扶貧搬遷戶的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)先考慮。對盤活建設(shè)用地存量和調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性的農(nóng)村宅基地的管理政策進(jìn)行深入研究。

3.6 開展增減掛鉤易地扶貧的理論研究

建議自然資源部要打破區(qū)域界限，進(jìn)行省級貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在全國范圍內(nèi)交易流轉(zhuǎn)的研究，及時(shí)實(shí)行指標(biāo)統(tǒng)籌，出臺(tái)跨省域調(diào)劑的相關(guān)政策，發(fā)揮易地扶貧搬遷政策的最大邊際效益，助力脫貧攻堅(jiān)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。