□王文婕

（山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 山西 太原030031）

1 山西省農(nóng)村生態(tài)治理的特殊性

1.1 山西省農(nóng)村地區(qū)環(huán)境保護(hù)具有脆弱性

山西省農(nóng)村地區(qū)資源性嚴(yán)重缺水是常態(tài)，氣候差異顯著、晝夜溫差大、降水分布不均、水蒸發(fā)量大、極端天氣多，如冰雹、沙暴、揚(yáng)沙等。生態(tài)本底脆弱是生態(tài)治理的難點(diǎn)，工業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)本底脆弱地區(qū)進(jìn)行過(guò)度開(kāi)發(fā)，加速了植被的破壞，造成水土流失，使得本就脆弱的環(huán)境更加岌岌可危[1]。

1.2 山西省農(nóng)村地區(qū)環(huán)境保護(hù)具有滯后性

在立法層面，還沒(méi)有相關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法，無(wú)法統(tǒng)一規(guī)制污染和破壞農(nóng)村環(huán)境的違法行為，不能為流域系統(tǒng)性和差異性生態(tài)治理提供長(zhǎng)遠(yuǎn)的立法保障。在生態(tài)治理機(jī)制方面，由于山西省農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，在污染治理、環(huán)境監(jiān)測(cè)、自身建設(shè)等方面資金不足，生態(tài)環(huán)境的投入跟不上形勢(shì)的發(fā)展，因而造成生態(tài)治理落后的局面。

由此可見(jiàn)，山西省農(nóng)村地區(qū)生態(tài)治理與其他地區(qū)的生態(tài)治理存在諸多差異，有其特有的歷史因素和生態(tài)基礎(chǔ)。相關(guān)部門(mén)需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行生態(tài)治理研究，以期達(dá)到生態(tài)宜居的目標(biāo)。

2 山西省農(nóng)村地區(qū)生態(tài)治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 制度供給困境：生態(tài)保護(hù)制度供給不足

我國(guó)環(huán)境法起步較晚，隨著工業(yè)和城市的不斷發(fā)展，污染問(wèn)題越發(fā)突出，致使環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理的重心一直“極大地傾斜于城市”[2]?！董h(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《固體廢棄物污染防治法》以及生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)的其他相應(yīng)文件對(duì)城市環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

城市進(jìn)一步擴(kuò)張和發(fā)展，給農(nóng)村造成了環(huán)境污染和生態(tài)破壞，加之農(nóng)村是生態(tài)治理實(shí)踐和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本單元，生態(tài)破壞和污染的違法行為更為顯著。農(nóng)村內(nèi)生性環(huán)境問(wèn)題和城市環(huán)境轉(zhuǎn)移問(wèn)題已成為當(dāng)前鄉(xiāng)村生態(tài)治理面臨的兩大問(wèn)題，需要法律對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，以滿足農(nóng)民生態(tài)宜居需求。

2.2 治理體制困境：生態(tài)法治化機(jī)制不健全

改革開(kāi)放后，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化使環(huán)境污染、生態(tài)破壞問(wèn)題愈發(fā)突出。中國(guó)形成了以政府為主導(dǎo)的單維生態(tài)治理模式，山西省農(nóng)村地區(qū)也不例外。當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)自上而下的壓力，經(jīng)過(guò)行政性、經(jīng)濟(jì)性和法制性等手段，將任務(wù)層層分解，規(guī)制相關(guān)主體的不當(dāng)行為。

無(wú)奈于在生態(tài)治理深入發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越多，政府單一的環(huán)境治理模式已不能滿足生態(tài)治理實(shí)踐發(fā)展的需求，不僅增加了政府治理成本，無(wú)法集中行政資源，存在選擇性治理現(xiàn)象，而且對(duì)企業(yè)環(huán)境守法造成過(guò)剩負(fù)擔(dān)，制約企業(yè)參與生態(tài)治理的積極性，使城市生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)治理機(jī)制能動(dòng)性不足。

除落后的治理體制外，農(nóng)村生態(tài)整合治理機(jī)制薄弱。農(nóng)村生態(tài)治理機(jī)制關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治與環(huán)境整體，僅靠制定生態(tài)治理法律法規(guī)難以有效改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，需要將其他主體納入生態(tài)治理法治機(jī)制體制中來(lái)[3]。農(nóng)村生態(tài)治理的責(zé)任主體是縣級(jí)政府，而實(shí)施主體卻不僅有縣級(jí)政府，還包括林業(yè)、水利、畜牧等部門(mén)，從而形成了多部門(mén)交叉治理的局面。所以，法律法規(guī)應(yīng)明確規(guī)定這些部門(mén)在生態(tài)法治過(guò)程中的權(quán)利與義務(wù)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)治理的推動(dòng)力。

2.3 基層執(zhí)法困境：生態(tài)法治力度低

目前，仍有部分縣市還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，偏僻地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法版塊接近空白狀態(tài)。這些地區(qū)具有較高法律意識(shí)和綜合執(zhí)法能力的人員較少，不能及時(shí)處理生態(tài)違法行為，使執(zhí)法力度大打折扣。加之法律對(duì)違法行為處罰力度較低，缺乏震懾力，或由于污染者故意拖欠治理費(fèi)用等原因，造成罰款制度難以推進(jìn)。

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，有些地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的后期資金投入不足，不少監(jiān)測(cè)設(shè)施建成后得不到有效管護(hù)，對(duì)具有隱蔽性的農(nóng)村環(huán)境污染者難以追溯，給治理增加了難度。

2.4 法治意識(shí)困境：生態(tài)法治意識(shí)淡薄

我國(guó)的公眾參與大多停留在“專(zhuān)家參與”上，社會(huì)資本參與度不高，在生態(tài)治理中形成了生態(tài)法治意識(shí)淡薄的現(xiàn)實(shí)困境。村民也是如此，他們的環(huán)保認(rèn)知不足，踐行能力欠缺，法律意識(shí)淡薄。有的村民為了提高收入而破壞生態(tài)環(huán)境，卻不知自己是在違反法律，有的村民對(duì)村里的污染違法行為漠不關(guān)心，只有當(dāng)自身的環(huán)境權(quán)益受損時(shí)，才會(huì)意識(shí)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要性。由于生態(tài)治理在法律法規(guī)的制定與執(zhí)行中存在諸多問(wèn)題，加之環(huán)境保護(hù)和生態(tài)保護(hù)的法律宣傳工作未深入民心，所以沒(méi)有起到有效引導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)全民生態(tài)治理的作用。

3 山西省農(nóng)村生態(tài)治理機(jī)制的對(duì)策建議

3.1 完善法律法規(guī)，強(qiáng)化法律在鄉(xiāng)村生態(tài)治理中的支撐作用

國(guó)家要針對(duì)農(nóng)村生態(tài)治理特點(diǎn)出臺(tái)統(tǒng)一的生態(tài)治理上位法，從國(guó)家層面完善農(nóng)村生態(tài)法律主體、管理主體的法律責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利，明確規(guī)劃制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)制度在整個(gè)農(nóng)村生態(tài)治理中的作用。區(qū)分城市生態(tài)治理問(wèn)題與農(nóng)村生態(tài)治理問(wèn)題的異同，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村生態(tài)治理法律法規(guī)條文與體系，將生態(tài)治理工作納入法治軌道。

在確立了上位法的基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步因地制宜地加強(qiáng)地方性立法的補(bǔ)強(qiáng)功能，將地方環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)法治化，給防治大氣污染、土壤污染、水污染等不同的領(lǐng)域構(gòu)建相應(yīng)的治理法律體系，提供更加明確的法律依托，契合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的要求。如在鄉(xiāng)村生態(tài)振興過(guò)程中將具有可操作性的秸稈焚燒、林業(yè)保護(hù)、水源保護(hù)經(jīng)驗(yàn)通過(guò)地方立法落實(shí)下來(lái)，增強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)治理可操作性，將“散”“軟”的農(nóng)村生態(tài)治理通過(guò)法律法規(guī)條款集中確定下來(lái)，給區(qū)域性生態(tài)治理提供制度保障[4]。農(nóng)業(yè)生態(tài)治理上位法要和地方性法規(guī)、規(guī)章配套起來(lái)，形成全覆蓋、全方位的具體規(guī)定，形成穩(wěn)定的制度供給，對(duì)農(nóng)民的生態(tài)法律權(quán)益、現(xiàn)有法律法規(guī)中的責(zé)任進(jìn)行完善和落實(shí)，營(yíng)造農(nóng)村生態(tài)治理有法可依的法治局面。

3.2 轉(zhuǎn)變生態(tài)治理機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)法治高效化

要改變以政府為主導(dǎo)的單維生態(tài)治理模式，構(gòu)建中央與地方、部門(mén)之間，政府與社會(huì)、市場(chǎng)、農(nóng)民之間的多元協(xié)同治理機(jī)制，進(jìn)行高效的鄉(xiāng)村生態(tài)治理。政府在其中發(fā)揮規(guī)范引導(dǎo)作用，承擔(dān)法律規(guī)定的治理職責(zé)，并將生態(tài)治理的法律權(quán)限下沉到農(nóng)村地區(qū)，賦予基層生態(tài)治理權(quán)力，逐漸補(bǔ)齊鄉(xiāng)村生態(tài)治理的各項(xiàng)短板，提供試錯(cuò)機(jī)制，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的環(huán)保機(jī)構(gòu)，派駐專(zhuān)業(yè)環(huán)保人員?；鶎右粩鄤?chuàng)新鄉(xiāng)村生態(tài)治理供給機(jī)制，充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立與完善農(nóng)村居民綠色生活清單制度和同企業(yè)達(dá)成的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，將鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)結(jié)合起來(lái)，在生態(tài)治理方面形成良性法治循環(huán)。

3.3 加大環(huán)保執(zhí)法力度，增強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)治理有效性

環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為鄉(xiāng)村生態(tài)治理的保障力量，要明確環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法律地位，理順農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法體制，分離環(huán)保部門(mén)與地方行政部門(mén)的關(guān)系。設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級(jí)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，堅(jiān)持垂直執(zhí)法體制，防止環(huán)保部門(mén)執(zhí)法人員與其他部門(mén)、污染排放主體串通合謀的現(xiàn)象，避免選擇性執(zhí)法，從源頭進(jìn)行規(guī)制。并且要賦予環(huán)境執(zhí)法部門(mén)一定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，加大執(zhí)法力度，提高違法成本，使其能夠在執(zhí)法過(guò)程中不用申請(qǐng)當(dāng)?shù)胤ㄔ翰块T(mén)，可以直接采取查封、扣押、凍結(jié)、沒(méi)收等一系列措施，及時(shí)處罰違法人員，有效推動(dòng)我國(guó)環(huán)境執(zhí)法工作整體水平的提升。

此外，要提高環(huán)保執(zhí)法人員法治素養(yǎng)，規(guī)范環(huán)境執(zhí)法人員行為，通過(guò)理論培訓(xùn)與實(shí)踐強(qiáng)化培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)環(huán)保執(zhí)法人員，提高環(huán)保執(zhí)法人員的專(zhuān)業(yè)能力，提升環(huán)保執(zhí)法人員的責(zé)任感，讓高質(zhì)量、高法治素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍治理鄉(xiāng)村生態(tài)亂象[5]。也可以培養(yǎng)有環(huán)保意識(shí)、專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的農(nóng)民加入到執(zhí)法隊(duì)伍中，解決基層執(zhí)法人員不足的問(wèn)題。

3.4 提升法治素養(yǎng)，保持法治常態(tài)

農(nóng)村居民生態(tài)治理法律意識(shí)淡薄是鄉(xiāng)村生態(tài)治理的難點(diǎn)之一，要將“紙面上的法”與農(nóng)村居民“行動(dòng)中的法”結(jié)合起來(lái)。要加強(qiáng)農(nóng)村居民對(duì)生態(tài)治理的知情權(quán)，加大生態(tài)治理宣傳力度[6]。要充分利用網(wǎng)絡(luò)、媒體、干部走訪以及開(kāi)辦生態(tài)治理法治宣傳講座等形式，宣傳講解鄉(xiāng)村生態(tài)治理相關(guān)法律法規(guī)，使生態(tài)治理法律滲透到農(nóng)村居民生產(chǎn)生活的方方面面。要增強(qiáng)生態(tài)治理法治觀念，讓農(nóng)村居民參與生態(tài)治理，通過(guò)法律程序解決生態(tài)矛盾，建設(shè)農(nóng)民參與生態(tài)保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制[7-9]。