何自揚(yáng) 盧 暄

(1.海南大學(xué)公共管理學(xué)院 海南 ?？?570228；2.海南大學(xué)馬克思主義學(xué)院 海南 海口 570228)

海南省位于我國(guó)大陸最南端，管轄南海海域面積約200萬(wàn)平方公里。與大陸各省份相比，海南省四面環(huán)海的地理特殊性賦予了海南必須重視海洋工作的重任。由于海洋對(duì)于海南省的重要性，海南省的海洋政策關(guān)注點(diǎn)是否體現(xiàn)了其海洋大省的需要，或者說(shuō)海南省的海洋政策經(jīng)歷了怎么樣的變化，這值得我們關(guān)注。

公共政策是政府的一種選擇行為，既包括政府選擇做的事項(xiàng)，也包括政府選擇不做的事項(xiàng)。[1]海洋政策是公共部門處理涉海事務(wù)的宏觀指導(dǎo)和具體規(guī)劃，反映了一個(gè)地區(qū)政府對(duì)海洋開(kāi)發(fā)和使用的方向。地方的海洋政策的制定往往受多方面因素的影響，每屆政府的施政重點(diǎn)、上級(jí)海洋政策的演變、政策環(huán)境的變化等方面都會(huì)帶來(lái)海洋政策變遷。政策往往通過(guò)政府官方的行政文本體現(xiàn)出來(lái)，《海南省政府工作報(bào)告》作為海南省政府對(duì)自身工作的總結(jié)與規(guī)劃，是政策的具體體現(xiàn)文本。通過(guò)對(duì)其分析，我們主要探討海南省海洋政策關(guān)注點(diǎn)在建省以來(lái)發(fā)生了怎樣的變化。

一、概念界定與研究設(shè)計(jì)

（一）海洋工作的概念界定

在探討“海洋政策關(guān)注點(diǎn)”時(shí)，如何界定“海洋政策”？海洋政策可被視為政府管理海洋事務(wù)的相關(guān)舉措，對(duì)于“海洋事務(wù)”這一名詞概念，現(xiàn)有的文獻(xiàn)資料和國(guó)內(nèi)官方的政策文件均未做出明確的界定。

至于海洋事務(wù)包含哪些具體內(nèi)容，我國(guó)在早些年曾編制《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2010年）》，在這項(xiàng)規(guī)劃中將海洋事務(wù)分為七大領(lǐng)域，分別為海洋可持續(xù)利用、海洋生態(tài)保護(hù)、海洋統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、海洋公益服務(wù)、海洋執(zhí)法、國(guó)際海洋事務(wù)、海洋科技教育；在2013年我國(guó)頒布了《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，在這項(xiàng)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中涉及了更為廣泛的海洋事務(wù)，包括海洋資源管理、海域利用、海島保護(hù)與開(kāi)發(fā)、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋生態(tài)修復(fù)、海洋經(jīng)濟(jì)調(diào)控、海洋公共服務(wù)、海洋防災(zāi)減災(zāi)、海洋權(quán)益維護(hù)、國(guó)際海洋事務(wù)、國(guó)際海域資源調(diào)查與極地考察、海洋科技、海洋教育、海洋法律法規(guī)以及海洋意識(shí)和文化等十五項(xiàng)內(nèi)容。另外，在2002年中國(guó)與東盟各國(guó)簽署的《南海各方行為宣言》中，界定了海洋事務(wù)合作的五大領(lǐng)域，包括海洋環(huán)保、海洋科學(xué)研究、海上航行和交通安全海上搜尋與救助、打擊跨國(guó)犯罪，這可視作對(duì)海洋事務(wù)的劃分。此外，國(guó)內(nèi)不少學(xué)者對(duì)政府在海洋管理中涉及的領(lǐng)域做出過(guò)探討。張海柱通過(guò)對(duì)中央政府的海洋政策分析，把海洋事務(wù)大致劃分為海洋戰(zhàn)略規(guī)劃、海洋資源開(kāi)發(fā)、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋權(quán)益維護(hù)、海洋科技教育與文化五項(xiàng)。[2]王琪認(rèn)為在海洋公共管理的過(guò)程中，政府應(yīng)該發(fā)揮出制度安排者、利益協(xié)調(diào)者、生態(tài)監(jiān)管者三種角色。[3]

在參考上述界定的基礎(chǔ)上，我們將海洋事務(wù)的內(nèi)容劃定為七個(gè)領(lǐng)域，包含海洋利用、生態(tài)保護(hù)、統(tǒng)籌規(guī)劃、海洋科教、海洋公共服務(wù)、海洋執(zhí)法、國(guó)際事務(wù)，在這七個(gè)領(lǐng)域內(nèi)又分有小類（表1）。在對(duì)海南省海洋政策變遷的研究中，將公共部門管理上述海洋事務(wù)的舉措界定為“海洋政策”。

表1 海洋事務(wù)分類

（二）研究方法與資料的選擇

本文的研究目的在于探討海南省海洋政策關(guān)注點(diǎn)的變遷，這需要著重分析海南省海洋政策發(fā)展?fàn)顩r。因此選用文獻(xiàn)分析的研究方法，文獻(xiàn)分析法可以處理大量且長(zhǎng)時(shí)期的數(shù)據(jù)，有效地獲知研究對(duì)象在一段較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的變化趨勢(shì)，適合于分析海南省海洋政策關(guān)注點(diǎn)變遷狀況。[4]同時(shí)，文獻(xiàn)分析法也可以實(shí)現(xiàn)對(duì)研究對(duì)象的定性描述分析，通過(guò)情景和語(yǔ)境分析以及關(guān)鍵詞、高頻詞的提取，實(shí)現(xiàn)對(duì)文本蘊(yùn)含的真實(shí)意義的揭示，適用于探究海南省海洋政策的關(guān)注點(diǎn)。

文本資料的選取是文獻(xiàn)分析的重點(diǎn)。就本文而言，選擇海南省歷年來(lái)《政府工作報(bào)告》作為分析海洋政策發(fā)展?fàn)顩r的文本資料，依據(jù)是海南省政府是海南最高級(jí)別的海洋事務(wù)管理主體，其對(duì)海洋事務(wù)做出的安排與規(guī)劃反映了海南省海洋工作的走向，其每一年度發(fā)布的《政府工作報(bào)告》作為省內(nèi)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的官方規(guī)劃與安排，涉及政策的關(guān)注重點(diǎn)，具有施政綱領(lǐng)的性質(zhì)。需要指出的是，1989年4月25日海南省人民代表會(huì)議第二次會(huì)議上發(fā)布了第一份海南省《政府工作報(bào)告》，之后每年在海南省人民代表大會(huì)上做《政府工作報(bào)告》。我們從1989年為起點(diǎn)整理海南省政府工作報(bào)告至2020年，其中1996年和1998年因種種原因，在現(xiàn)有查找途徑中未曾出現(xiàn)，故共計(jì)整理30篇。以這30份海南省《政府工作報(bào)告》為研究對(duì)象，探究海南省海洋工作的開(kāi)展?fàn)顩r。

二、海南省海洋政策關(guān)注點(diǎn)演變

為考察在不同時(shí)期海南省海洋政策施政重心的演變情況。我們對(duì)海南省歷年政府工作報(bào)告中涉及海洋政策的表述進(jìn)行了“關(guān)鍵詞”的提取。按照年份歸納出海南省歷年政府工作報(bào)告中對(duì)海洋政策各領(lǐng)域的表述（表2），這張表格將海洋事務(wù)具化為單獨(dú)的政策“關(guān)注點(diǎn)”，通過(guò)對(duì)關(guān)注點(diǎn)的考察可以了解到在不同年份海南省政府所關(guān)注的海洋事務(wù)重點(diǎn)。

通過(guò)觀察表2我們?nèi)菀卓吹剑煌攴莺Ｄ鲜≌畬?duì)海洋政策的關(guān)注點(diǎn)存在差異。首先，這體現(xiàn)在關(guān)注點(diǎn)的數(shù)量上，不同年份關(guān)注點(diǎn)的數(shù)量有所不同，但總體趨勢(shì)是在增加，在1989年到1992年的4年間未涉及任何與海洋政策有關(guān)的表述，從2003年開(kāi)始關(guān)注點(diǎn)逐漸增多，2013年到2018的是關(guān)注海洋事務(wù)內(nèi)容最廣泛的6年；其次，不同年間對(duì)海洋事務(wù)關(guān)注點(diǎn)的內(nèi)容也存在差異，很少有哪項(xiàng)關(guān)注點(diǎn)呈現(xiàn)出連續(xù)多年持續(xù)出現(xiàn)的現(xiàn)象，表明海南省還需要提升對(duì)海洋事務(wù)關(guān)注的持續(xù)性、連續(xù)性和系統(tǒng)性。

為了更好地反映海南省政府海洋政策關(guān)注點(diǎn)發(fā)生了怎樣的變化，我們按照表1海洋事務(wù)的分類標(biāo)準(zhǔn)，將表2海南省政府工作報(bào)告中涉及的海洋事務(wù)內(nèi)容進(jìn)行歸納，制作了海南省海洋政策關(guān)注點(diǎn)變遷圖（圖1），這樣可更加直觀地反映海南省對(duì)海洋政策關(guān)注點(diǎn)的變化情況。其中橫向?yàn)槟攴?，縱向?yàn)楹Ｑ笫聞?wù)分類，黑方塊代表該年份在某項(xiàng)海洋事務(wù)中有涉及，一年中有多個(gè)黑方塊則表明該年政府工作報(bào)告中提及多項(xiàng)海洋事務(wù)。

表2 海南省歷年政府工作報(bào)告中對(duì)海洋政策各領(lǐng)域的表述

從圖1我們可以具體看出了海南省歷年來(lái)海洋政策關(guān)注點(diǎn)的變遷情況。

圖1 海南省海洋政策關(guān)注點(diǎn)變遷圖

第一，總體來(lái)看，海南省海洋政策的關(guān)注范圍經(jīng)歷了由單一向多元的演變。從圖中可以明顯地看出，海洋政策的關(guān)注點(diǎn)由單一的海洋利用逐漸向多項(xiàng)內(nèi)容擴(kuò)展。2000年之前海南省對(duì)海洋事務(wù)的涉及較少，而且多是對(duì)海洋資源的開(kāi)發(fā)與利用，2000年之后對(duì)海洋各項(xiàng)事務(wù)的關(guān)注逐漸增多并逐漸走向多元，海洋事務(wù)的政策關(guān)注點(diǎn)更加全面，涉及的海洋領(lǐng)域也更加完善，海洋公共服務(wù)、海洋統(tǒng)籌規(guī)劃、海洋科教等內(nèi)容進(jìn)入到政策的關(guān)注范圍。2012年海南省在“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略指導(dǎo)下，提出了“海洋強(qiáng)省”的發(fā)展目標(biāo)，更加強(qiáng)調(diào)了對(duì)海洋事務(wù)的關(guān)注，海洋政策的關(guān)注點(diǎn)有了系統(tǒng)化、體系化的轉(zhuǎn)變，海洋執(zhí)法、海洋國(guó)際事務(wù)等內(nèi)容成為新的政策關(guān)注點(diǎn)，2015年是關(guān)注面最為廣泛的一年，海洋事務(wù)的七大類都有所涉及。海洋政策關(guān)注范圍的單一向多元轉(zhuǎn)變表明海南省的海洋政策經(jīng)歷著不斷完善與全面化的轉(zhuǎn)變，是海南省政府在海洋事務(wù)施政方面不斷重視與科學(xué)化的表現(xiàn)。

第二，從分布來(lái)看，海南省海洋政策關(guān)注點(diǎn)經(jīng)歷著集中與分散并存的現(xiàn)象。海南省海洋事務(wù)變遷過(guò)程中較為穩(wěn)定的關(guān)注點(diǎn)是海洋利用，30年間29年有涉及海洋利用方面，海洋利用成為海南省海洋政策關(guān)注點(diǎn)最為集中的領(lǐng)域。同時(shí)，海洋政策的關(guān)注點(diǎn)表現(xiàn)出橫向與縱向的分散態(tài)勢(shì)，在橫向分散中，同一項(xiàng)海洋政策內(nèi)并沒(méi)有連貫的涉及，而是分散在各個(gè)年份中，如30年中并沒(méi)有連貫的涉及生態(tài)保護(hù)，而是分散在15年里；縱向分散則表現(xiàn)為每一年所涉及的海洋政策關(guān)注點(diǎn)不同，以2001年到2003年為例，2001年涉及海洋利用、生態(tài)保護(hù)和統(tǒng)籌規(guī)劃三個(gè)方面、2002涉及海洋利用一個(gè)方面、2003年涉及海洋利用、生態(tài)保護(hù)、統(tǒng)籌規(guī)劃和海洋公共服務(wù)四個(gè)方面。海洋政策的關(guān)注點(diǎn)分布的集中與分散并存現(xiàn)象，是海南省結(jié)合省情施政的具體表現(xiàn)，是海南省歷年來(lái)海洋政策重心與施政焦點(diǎn)的體現(xiàn)，臨港產(chǎn)業(yè)、海油開(kāi)采、海洋漁業(yè)等這些因?yàn)楹６d的產(chǎn)業(yè)是海南省的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中的重要組成部分，海洋產(chǎn)業(yè)（含油氣）占海南省年GDP接近1/3，這使得海洋開(kāi)發(fā)利用方面在海南省的政策制定中會(huì)受到更多的關(guān)注。同時(shí)，對(duì)于分散在各年間的關(guān)注點(diǎn)則反映了這一段時(shí)間內(nèi)的政策關(guān)注焦點(diǎn)。這種集中與分散并存現(xiàn)象是海南省根據(jù)省情合理配置政策資源，有效處理海洋事務(wù)中的重點(diǎn)與各階段發(fā)展焦點(diǎn)的展現(xiàn)。

第三，從具體的海洋政策來(lái)看，海南省的海洋施政經(jīng)歷了從輕視到重視的轉(zhuǎn)變。海南省自建省以來(lái)，在海南省政府工作報(bào)告中對(duì)海洋事務(wù)的提及經(jīng)歷了從無(wú)到有，從有到多的轉(zhuǎn)變，政策中涉及的海洋事務(wù)領(lǐng)域也不斷豐富，從只關(guān)注海洋漁業(yè)和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)到重視海洋發(fā)展規(guī)劃、提海洋公共服務(wù)、海洋執(zhí)法等等內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出了海南不斷重視海洋事業(yè)的發(fā)展路徑。作為四面環(huán)海的省份，海南30年來(lái)在政府工作報(bào)告中關(guān)注到的海洋事務(wù)的政策涉及已經(jīng)較為全面，海洋政策的關(guān)注點(diǎn)已經(jīng)突破了對(duì)海洋資源的攫取，而是通過(guò)海洋為海南的發(fā)展謀取機(jī)遇，海洋科技突破、海洋科學(xué)研究、海洋科教與文化、港口建設(shè)、海上補(bǔ)給基地建設(shè)、數(shù)字海洋建設(shè)、三沙市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、海洋監(jiān)測(cè)、海洋防災(zāi)減災(zāi)、海上救援等等方面的政策關(guān)注表明把海洋視為了珍貴的財(cái)富。同時(shí)，海南還負(fù)有經(jīng)略南海的使命，30年來(lái)海南在海洋維權(quán)、南海執(zhí)法等方面的涉及有些缺失，南海權(quán)益作為我國(guó)重要的國(guó)家利益之所在，海南還需在維護(hù)海洋權(quán)益方面做出更多的政策努力。