易全格，許 靜，王建濤，付天軍，劉子誼

YI Quan-ge1，XU Jing2, WANG Jian-tao1, FU Tian-jun1, LIU Zi-yi1

1.河北地質(zhì)大學(xué) 國際交流合作處，河北 石家莊 050031；2.河北省教育考試院，河北 石家莊 050000

1.Hebei GEO University, Shijiazhuang 050031, China；2.Hebei Educational Examination Institute, Shijiazhuang 050000, China

1 引言

根據(jù)2003年3月1日中華人民共和國國務(wù)院令第372號《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》（下稱“《條例》”）和2004年6月教育部令第20號《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例實施辦法》（下稱“《辦法》”）的有關(guān)規(guī)定，中外合作辦學(xué)是指中國教育機(jī)構(gòu)與外國教育機(jī)構(gòu)依法在中國境內(nèi)合作舉辦以中國公民為主要招生對象的教育教學(xué)活動[1][2]。中外合作辦學(xué)的目的是引進(jìn)國外優(yōu)質(zhì)教育資源，以促進(jìn)我國教育機(jī)構(gòu)的學(xué)科建設(shè)，提高我國教育機(jī)構(gòu)的教育質(zhì)量（人才培養(yǎng)水平）?！耙M(jìn)”是手段，“提高”是目的。從引進(jìn)到提高的路徑是：引進(jìn)—學(xué)習(xí)—融合—提高[3]。中外合作辦學(xué)作為普通辦學(xué)模式的補(bǔ)充，自2003年始，在我國逐步推行，特別是2017年后，“國際交流合作”成為高校的第五大職能，中外合作辦學(xué)作為我國高校的“國際化”發(fā)展的重要平臺，規(guī)模仍在不斷擴(kuò)大中。截至2020年12月，全國經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立且在辦的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目共計2 332個，其中高等教育占90%以上，畢業(yè)生超200萬人[4]。但中外合作辦學(xué)教育質(zhì)量保障體系建設(shè)尚未完善，特別是與之相關(guān)的政策措施長期性不夠，隨著中外辦學(xué)項目的增多，諸多問題逐漸凸顯[3-5]。為促進(jìn)高校中外合作辦學(xué)的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)中外合作辦學(xué)的目的，建立完善的高等教育中外合作辦學(xué)教育質(zhì)量保障體系[3-5]成為必然。

2 “教育質(zhì)量保障三角形”模型簡介

2.1 高等教育質(zhì)量保障定義

高等教育質(zhì)量保障的研究理論基礎(chǔ)是質(zhì)量管理學(xué)理論。質(zhì)量保障的本質(zhì)是一個內(nèi)（教育機(jī)構(gòu)本身）外（國家監(jiān)管政策）協(xié)同保障的有機(jī)整體[6][7]。以美國為代表的美系教育體制和澳大利亞（英系教育體系）認(rèn)為教育質(zhì)量保障是為了確定公認(rèn)的教育、學(xué)術(shù)和設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)得到保持與提高，接受由國家認(rèn)定的高等教育評估中介組織對高等院?；?qū)I(yè)進(jìn)行的有計劃的、系統(tǒng)的評審過程[8][9]。中國學(xué)者綜合中外的一些學(xué)者意見，定義高等教育質(zhì)量保障為“指高等教育機(jī)構(gòu)為向?qū)W生和社會保證高等教育質(zhì)量，依據(jù)一定的質(zhì)量體系和程序，在內(nèi)部質(zhì)量管理、質(zhì)量監(jiān)督和自我評估的基礎(chǔ)上，接受由國家認(rèn)定的高等教育評估中介組織對其教育質(zhì)量進(jìn)行的評估、審核和認(rèn)證”[6]。

2.2 “教育質(zhì)量保障三角形”模型

菲律賓永恒大學(xué)的Ramirez E.A.V.教授用“教育質(zhì)量保障三角形”模型表明了教育質(zhì)量保障體系所涉及的內(nèi)容以及三者間的關(guān)系。定義教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是指確定教育的發(fā)展目標(biāo)或者預(yù)期達(dá)到的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，是指影響教育質(zhì)量的單獨因素或者整個教育機(jī)構(gòu)的預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)。檢測教育質(zhì)量指對當(dāng)前學(xué)校的表現(xiàn)或其達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行量化測量，其中包含定義指標(biāo)，收集數(shù)據(jù)，分析信息。提高教育質(zhì)量指使采取有效措施（如：解決問題、制定或者修訂工作程序等）縮小當(dāng)前和確定的教育目標(biāo)之間的差距。好的教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是可靠的、現(xiàn)實的、有效的、清晰可衡量的。定義教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和檢測教育質(zhì)量密不可分，因為測量所用的指標(biāo)是直接從標(biāo)準(zhǔn)中派生出來的。明確的教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)使教育質(zhì)量檢測實施更容易，同時，教育質(zhì)量檢測的難易程度也能確認(rèn)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的確定是否科學(xué)、合理。教育質(zhì)量檢測是發(fā)現(xiàn)教育中存在的問題。提高教育質(zhì)量是教育質(zhì)量保障的目的。

菲律賓永恒大學(xué)的Ramirez E.A.V.教授認(rèn)為教育質(zhì)量保障涉及十個指標(biāo)（因素）：教育目標(biāo)、師資隊伍、教學(xué)過程、實驗室、學(xué)術(shù)研究、圖書館、學(xué)生服務(wù)、社區(qū)參與度、教學(xué)場地及設(shè)施、組織及管理（信息來源于菲律賓永恒大學(xué)的Ramirez E.A.V.教授授課講義）。由于教育體制不同，按照中國的學(xué)者及2021年中國教育部定制的本科教育教學(xué)審核評估確定的標(biāo)準(zhǔn)，中國普通高等教育（二類院校）教育質(zhì)量的保障的指標(biāo)總結(jié)為：培養(yǎng)目標(biāo)定位、培養(yǎng)過程、教學(xué)資源與利用、教師隊伍、學(xué)生發(fā)展、質(zhì)量保障、教學(xué)成效7個方面[10]。鑒于中外合作辦學(xué)是“引進(jìn)”國外優(yōu)質(zhì)教育資源，中外共性和差異所在，也就是中國教育機(jī)構(gòu)需要借鑒和學(xué)習(xí)的地方，因而在合作辦學(xué)上所能投入的師資、設(shè)備設(shè)施及管理制度[3][11]以及教育目標(biāo)等是影響外合作辦學(xué)質(zhì)量的最基礎(chǔ)的因素。這些因素，在定義教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時，都應(yīng)該涉及，且遵守可靠的、現(xiàn)實的、有效的、清晰可衡量的原則。

3 當(dāng)前高等教育中外合作辦學(xué)教育質(zhì)量保障體系存在的問題

3.1 定義教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)缺陷

定義教育質(zhì)量是國家層面通過立法的形式對教育質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。目前中外合作辦學(xué)的行政法規(guī)、政策依據(jù)主要是《條例》《辦法》《教育部關(guān)于當(dāng)前中外合作辦學(xué)若干問題的意見》（下稱《意見》）、《教育部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中外合作辦學(xué)秩序的通知》（下稱《通知》）?！稐l例》作為中外合作辦學(xué)的最高級別的行政法規(guī)，是我國對《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）教育服務(wù)貿(mào)易承諾轉(zhuǎn)化的國內(nèi)法，其本身就存在“轉(zhuǎn)化瑕疵”[12]。另外，我國高等教育中外合作辦學(xué)的快速發(fā)展在一定程度上沖擊了《條例》與《辦法》對中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障的針對性。比如，文字表述的主觀性導(dǎo)致準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)難以界定，表現(xiàn)為無法量化或等級化，如：“較高的辦學(xué)質(zhì)量”“優(yōu)質(zhì)教育資源”“著名的高等教育機(jī)構(gòu)”等[13]。這也是《意見》《通知》出臺的原因，但此二者均不屬于法律、法規(guī)范疇，屬于政策范疇。對比教育質(zhì)量監(jiān)管體系完善國家的教育質(zhì)量保障法案，比如澳大利亞的《2021高等教育質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)法案》（Tertiary Education Quality and Standards Act 2011）[14]，其涉及教育質(zhì)量的各因素都有明確、清晰的標(biāo)準(zhǔn)，具備完整性、具體性和可操作性，而《條例》等法規(guī)及政策則內(nèi)容不完整，涉及教育質(zhì)量的各影響因素不但欠完整，且目標(biāo)不明確，缺乏可操作性?？傊?，當(dāng)前中外合作辦學(xué)所遵守的行政法規(guī)《條例》欠缺完整性、具體性和可操作性，加上隨后出臺的部門規(guī)章《辦法》以及政策《意見》《通知》也仍然不能滿足定義教育質(zhì)量的可靠的、現(xiàn)實的、有效的、清晰可衡量的原則。

3.2 教育質(zhì)量檢測缺陷

近年來，教育部要求中外合作辦學(xué)內(nèi)涵式發(fā)展，采用評估的手段，加強(qiáng)中外合作辦學(xué)監(jiān)管，對不合格的中外合作辦學(xué)項目或者機(jī)構(gòu)，實施依法退出機(jī)制。但因定義教育目標(biāo)的法規(guī)、政策（《條例》《辦法》《意見》）本身存在內(nèi)容不完整以及各內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)不明確的問題，導(dǎo)致評估缺乏法律依據(jù)，教育質(zhì)量測評不能有效實施。同時，中外合作辦學(xué)在審批、評估、退出監(jiān)管流程本身也存在缺陷。在審批環(huán)節(jié)，需要審核的內(nèi)容不完整。從申請表和提交的申請資料看，在教育質(zhì)量保障方面，只是強(qiáng)調(diào)人才培養(yǎng)方案是否滿足《意見》中所要求的“四個三分之一”（引進(jìn)的外方課程和專業(yè)核心課程應(yīng)當(dāng)占中外合作辦學(xué)項目全部課程和核心課程的三分之一以上，外國教育機(jī)構(gòu)教師擔(dān)負(fù)的專業(yè)核心課程的門數(shù)和教學(xué)時數(shù)應(yīng)當(dāng)占中外合作辦學(xué)項目全部課程和全部教學(xué)時數(shù)的三分之一以上）[15]，也即強(qiáng)調(diào)引進(jìn)優(yōu)質(zhì)師資和優(yōu)質(zhì)課程，而對于其它影響教育質(zhì)量的因素如：辦學(xué)設(shè)施、教育管理等沒有涉及。評估環(huán)節(jié)中，評估指標(biāo)不完整、不具體、不準(zhǔn)確。評估是一般是在項目運行一個教學(xué)周期后，開始對其進(jìn)行合格性評估的。評估指標(biāo)雖然涵蓋了教育質(zhì)量所涉及的主要影響因素，但指標(biāo)不具體、不準(zhǔn)確，“四個三分之一”依然是審查重點。評估方法可靠度、有效性差。評估方法采取的是“通訊評估”的方式，評估專家看不到“四個三分之一”、辦學(xué)條件、管理制度、教學(xué)文件等評估指標(biāo)的真實情況，所有這些指標(biāo)，評估專家依據(jù)的是辦學(xué)主體在評估網(wǎng)絡(luò)平臺上提交的自評報告，其可信度無法驗證，因而評估的有效性不足。為了加強(qiáng)教育過程監(jiān)管，自2015年，教育部在本科以上層次的中外合作辦學(xué)項目（機(jī)構(gòu)）實施年報制度，但目前的年度報告制度，本身不完善[3]，被當(dāng)作每年一度的工作任務(wù)來完成，年報填報完成，任務(wù)也就結(jié)束了，明顯忽略了對辦學(xué)存在問題的匯報與處理[13]。而在退出環(huán)節(jié)，至今，沒有一個停辦項目是被依法懲罰退出的。實際辦學(xué)水平質(zhì)量低下的“不合格”項目或機(jī)構(gòu)，相應(yīng)的退出機(jī)制與程序尚未落實[13]，循序漸進(jìn)的行政性檢查性的評估，往往形成了比較嚴(yán)重的“形式主義”[3][5]，有效度不足。終止的項目多是因為外方教育機(jī)構(gòu)不能滿足《意見》中的“四個三分之一”的要求而主動終止合作。

除了審批、評估、退出每個環(huán)節(jié)本身存在不足之外，環(huán)節(jié)之間的銜接存在漏洞。項目審批后和項目正式實施前，缺乏監(jiān)管、評估環(huán)節(jié)。目前的辦學(xué)機(jī)制是項目（機(jī)構(gòu)）被批準(zhǔn)后，中國教育機(jī)構(gòu)則開始招生，進(jìn)行項目運作，至于其是否滿足項目高質(zhì)量開展所需的各種條件（設(shè)施設(shè)備、人力資源、管理制度等），則缺乏監(jiān)管、審核，導(dǎo)致現(xiàn)在許多高校特別注重中外辦學(xué)規(guī)模發(fā)展情況，注重經(jīng)濟(jì)利益[3][5]以及由此產(chǎn)生的社會聲譽(yù)[5],其重視項目申報環(huán)節(jié)，以項目被批準(zhǔn)為目的，為達(dá)到項目被批準(zhǔn)的目的甚至對申報材料進(jìn)行“包裝”。項目實施過程中，則比較隨意，沒有加強(qiáng)內(nèi)部教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控[13]，抱著“摸著石頭過河”，走一步算一步的態(tài)度進(jìn)行辦學(xué)，導(dǎo)致出現(xiàn)因辦學(xué)條件、師資、管理制度等準(zhǔn)備不足，嚴(yán)重影響了教育質(zhì)量。

3.3 提高教育質(zhì)量動力不足

由于上面提到“兩個角”（定義教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢測教育質(zhì)量）的缺陷，導(dǎo)致多數(shù)教育機(jī)構(gòu)嚴(yán)重誤讀了中外合作辦學(xué)目的，將通過中外合作辦學(xué)行政立項審批作為學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)[3]，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，盲目招生，忽視了教育質(zhì)量內(nèi)部控制[1][5]，也即其提高教育質(zhì)量的主動性欠缺。同時，因為教育質(zhì)量測評缺陷，比如年度報告中，缺乏對年報的審核、檢查環(huán)節(jié)，難以發(fā)現(xiàn)辦學(xué)存在的問題，更不用說對存在的問題進(jìn)行反饋、整改，這就導(dǎo)致辦學(xué)機(jī)構(gòu)缺乏提高教育質(zhì)量的動機(jī)，提高教育質(zhì)量的推動力不足。

以上是按照“教育質(zhì)量保障三角形”模型，從三個角度對當(dāng)前我國中外合作辦學(xué)教育質(zhì)量保障機(jī)制存在的問題進(jìn)行了分析。

4 完善高等教育中外合作辦學(xué)教育質(zhì)量保障機(jī)制建議

4.1 修訂法律（規(guī)），科學(xué)定義教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

鑒于我國當(dāng)前中外合作辦學(xué)法規(guī)先天不足，已不滿足當(dāng)前中外合作辦學(xué)高質(zhì)量發(fā)展需要的情況，修法成為當(dāng)務(wù)之急[16]。修訂新的中外合作辦學(xué)法律（規(guī)）可以借鑒發(fā)達(dá)國家的高等教育質(zhì)量保障法案，如澳大利亞的《高等教育質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)法案》《高等教育標(biāo)準(zhǔn)框架》[17]。它應(yīng)當(dāng)具備科學(xué)性、系統(tǒng)性、完整性、標(biāo)準(zhǔn)具體化、操作性強(qiáng)的特征，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含涉及中外合作辦學(xué)質(zhì)量的所有因素，如：師資隊伍、教學(xué)過程、教學(xué)場地及設(shè)施、組織及管理等，且各項內(nèi)容在制定目標(biāo)時應(yīng)當(dāng)遵守“教育質(zhì)量三角形”模型中教育目標(biāo)（質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)）的可靠的、現(xiàn)實的、有效的、清晰可衡量的制定原則。教育目標(biāo)（質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)）要對標(biāo)現(xiàn)代化的教育標(biāo)準(zhǔn)。這也符合中外合作辦學(xué)引進(jìn)“優(yōu)質(zhì)教育資源”的內(nèi)涵要求。

4.2 完善教育質(zhì)量監(jiān)測流程

鑒于中外合作辦學(xué)在審批、實施、評估（合格性評估）、退出這一質(zhì)量監(jiān)測鏈條中，各個環(huán)節(jié)設(shè)計本身存在缺陷，且各環(huán)節(jié)之間的銜接存在漏洞的情況，完善教育質(zhì)量監(jiān)控流程，在涉及教育質(zhì)量的每一個環(huán)節(jié)做實做細(xì)成為必然。可以借鑒澳大利亞的高等教育質(zhì)量監(jiān)測流程，其很好的體現(xiàn)了“教育質(zhì)量保障三角形”的檢測內(nèi)涵。在審批環(huán)節(jié)，增加準(zhǔn)入指標(biāo)，如加入科學(xué)、專業(yè)的《項目實施方案》，其將包含辦學(xué)質(zhì)量所涉及的各因素：師資、辦學(xué)設(shè)施、管理制度等。鑒于當(dāng)前我國高等教育院校發(fā)展不均衡的實際情況，辦學(xué)所需的各要素標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)中外合作雙方院校的情況自行設(shè)定，但不應(yīng)低于法定要求。同時，在該環(huán)節(jié)，對辦學(xué)單位提交的中外雙方簽署的合作協(xié)議進(jìn)行細(xì)化要求，使協(xié)議內(nèi)容更加完整、具體，從而通過合作協(xié)議的法定約束力更好的保障教育質(zhì)量。年報及合格性評估環(huán)節(jié)，要加入審核、反饋環(huán)節(jié)，即每次年度報告填報結(jié)束以及評估工作結(jié)束后，要把審核發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋給辦學(xué)單位，并要求其對存在的問題限期整改。彌補(bǔ)上審批和實施環(huán)節(jié)中的漏洞：項目正式實施前，辦學(xué)主體應(yīng)對照《項目實施方案》逐項自查，對發(fā)現(xiàn)的不足之處進(jìn)行整改；地方主管部門應(yīng)組織對項目的準(zhǔn)備情況進(jìn)行檢查、評審，當(dāng)所有辦學(xué)所需條件達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求后，方允許其招生。

4.3 內(nèi)外并舉，提高教育質(zhì)量

在內(nèi)部，作為影響中外合作辦學(xué)教育質(zhì)量“內(nèi)因”的教育機(jī)構(gòu)，應(yīng)正確認(rèn)識中外合作辦學(xué)的目的，在內(nèi)部按照“教育質(zhì)量三角形”模型，制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃（含教育目標(biāo)、質(zhì)量檢測、教育質(zhì)量提高三個角），增強(qiáng)提高教育質(zhì)量的主動性，去努力實現(xiàn)中外合作辦學(xué)目的。在充分的項目調(diào)研和論證基礎(chǔ)上，結(jié)合實際情況審慎決策，切實引進(jìn)優(yōu)質(zhì)的教育資源。在和國外教育機(jī)構(gòu)洽談合作辦學(xué)時，定要做好充分的調(diào)研和論證，對項目的可行性、可持續(xù)性發(fā)展及潛在風(fēng)險有預(yù)判能力。切忌急于求成，為了達(dá)成“合作任務(wù)”而“美化”申報材料，否則后患無窮。中外雙方簽署合作協(xié)議時，對協(xié)議內(nèi)容定要審慎，合作協(xié)議內(nèi)容要做到全面、具體，責(zé)、權(quán)、利清晰，特別是涉及影響教育質(zhì)量的因素，一定要做到標(biāo)準(zhǔn)明確、表述具體，不用模糊語言。達(dá)成合作協(xié)議后，結(jié)合中外雙方教育質(zhì)量監(jiān)管要求、協(xié)議內(nèi)容及雙方合作院校的特點定制科學(xué)、合理的項目發(fā)展方案。發(fā)展方案應(yīng)包含項目實施所需的各個環(huán)節(jié)，如：教育目標(biāo)、師資隊伍、教育設(shè)施設(shè)備、教學(xué)管理、學(xué)生管理、教育質(zhì)量管理等。合作項目被批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)項目發(fā)展方案辦學(xué)，涉及的各部門各司其職，加強(qiáng)教育過程監(jiān)管，定期自評，發(fā)現(xiàn)問題，及時整改。

在外部，在上面提到的“兩個角”（定義教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、教育質(zhì)量檢測）修訂完善的基礎(chǔ)上，教育主管部門應(yīng)當(dāng)或者按國際慣例委托第三方對合作辦學(xué)項目依法實施評估并反饋存在的問題，更好落實教育質(zhì)量評估的目的，促進(jìn)辦學(xué)機(jī)構(gòu)提高教育質(zhì)量（被動提高）。

5 結(jié)語

完善中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障機(jī)制是中外合作辦學(xué)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的必然，是實現(xiàn)中外合作辦學(xué)目的的需要。本文以現(xiàn)代教育質(zhì)量保障的“教育質(zhì)量保障三角形”模型為理論依據(jù)，分析了當(dāng)前高等教育中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障機(jī)制的缺陷和不足，并提出了完善我國中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障機(jī)制的建議。借鑒澳大利亞等發(fā)達(dá)教育體的高等教育質(zhì)量保障機(jī)制，首先在國家監(jiān)管層面上，要以長期主義的視角，樹立依法辦學(xué)的思維，對標(biāo)現(xiàn)代化教育標(biāo)準(zhǔn)，完善中外合作辦學(xué)法律（法規(guī)），使其更具科學(xué)性、完整性、具體化、可操作性，從而使教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更可靠、現(xiàn)實、有效、清晰可衡量；對教育質(zhì)量檢測監(jiān)管流程（審批、監(jiān)管測評、退出）進(jìn)行周密設(shè)計，彌補(bǔ)環(huán)節(jié)本身存在的內(nèi)容缺失缺陷及各環(huán)節(jié)之間銜接存在的監(jiān)管漏洞，使教育質(zhì)量監(jiān)管和檢測更容易實施，真正落實退出機(jī)制。也即通過完善法規(guī)、檢測監(jiān)管流程（“教育質(zhì)量保障三角形”模型中的兩個角），倒逼教育機(jī)構(gòu)依法、依規(guī)辦學(xué)，切實提高教育質(zhì)量（“教育質(zhì)量保障三角形”模型中的另外一個角）。在內(nèi)部，教育機(jī)構(gòu)要正確認(rèn)識中外合作辦學(xué)目的，在項目正式實施前對標(biāo)現(xiàn)代化教育標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)“教育質(zhì)量保障三角形”模型，制定中外合作辦學(xué)項目發(fā)展方案，建立內(nèi)部教育質(zhì)量保障機(jī)制，科學(xué)定義辦學(xué)目標(biāo)，落實好項目實施所需的各種人力、物力、組織力條件后，嚴(yán)格依法、依規(guī)辦學(xué)，確保教育質(zhì)量。