李鈺

摘要：全面建成小康社會階段性目標完成之后，我國進入城市與農(nóng)村貧困并重階段，貧困治理迎來歷史階段性轉(zhuǎn)軌，由絕對貧困治理逐步轉(zhuǎn)向相對貧困治理。在新的發(fā)展階段，對相對貧困的治理就是要逐步實現(xiàn)全體人民共同富裕、持續(xù)推進我國社會主義現(xiàn)代化進程，這是亟待我們?nèi)ド钊胙芯坎⑶袑嵔鉀Q的重大問題。加強城鄉(xiāng)貧困治理是推動我國經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇，是全民共享發(fā)展成果的內(nèi)在要求，為全球貧困治理貢獻中國方案。隨著時代發(fā)展城鄉(xiāng)貧困出現(xiàn)新趨勢：貧困從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移趨勢明顯、絕對貧困治理向相對貧困治理轉(zhuǎn)變，在一些城市人口中的貧困問題日益突出且在一定階段內(nèi)將會長期存在，這就使得城鄉(xiāng)相對貧困治理成為新的發(fā)展階段貧困治理的重點。新的發(fā)展階段城鄉(xiāng)貧困治理要以防貧為根本，繼續(xù)實施精準扶貧戰(zhàn)略，建立解決相對貧困的長效機制，構建城鄉(xiāng)貧困治理一體化扶貧體系，構建完善多層次的社會保障體系，為我國貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為建立社會主義現(xiàn)代化強國貢獻重要力量。

關鍵詞：新發(fā)展階段;相對貧困;城鄉(xiāng)貧困治理;城鄉(xiāng)一體化

中圖分類號：F291.3? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2021）05-0034-007

貧困是影響人類幸福的重要因素之一。消除貧困是人類共同努力的方向，也是實現(xiàn)共同富裕的關鍵所在。我們黨和國家歷來高度重視貧困問題，把實現(xiàn)人民對美好生活的向往作為奮斗目標，有針對性地出臺了一系列政策解決貧困問題，已經(jīng)如期全面建成小康社會，歷史性地實現(xiàn)了消除絕對貧困的目標。但消除絕對貧困，絕不意味著減貧事業(yè)的“終結”。隨著小康社會任務的全面完成，我國進入了城鄉(xiāng)貧困并重的貧困分布的第二階段。[1]農(nóng)村貧困仍不容忽視，我國農(nóng)村居民收入的快速增長主要得益于工資性收入和轉(zhuǎn)移凈收入的快速增長，這種外源性增收方式難以保證農(nóng)民持續(xù)增收。[2]而城市貧困問題日益嚴峻，城市居民缺乏土地等生產(chǎn)資料，生活難以自給自足，消費嚴重依賴貨幣，下崗及失業(yè)工人等傳統(tǒng)的城市貧困人口在維持生計方面則主要是依靠國家低保，他們成為“城中之貧”。進入新發(fā)展階段，大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，重視鄉(xiāng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民個體發(fā)展，體現(xiàn)了國家科學發(fā)展與統(tǒng)籌發(fā)展的考慮，更是我們黨和國家對全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的決心和意志，這同時也是我國治理新貧困的目標和方向。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和城市化的推進，我們既要關注農(nóng)村扶貧問題，也不能忽視城市貧困的治理問題，必須正確認識新發(fā)展階段城鄉(xiāng)貧困出現(xiàn)的新趨勢，把握城鄉(xiāng)反貧困的難點和重點，為建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)中華人民共和國百年奮斗目標而奠定堅實的基礎。

一、新發(fā)展階段我國城鄉(xiāng)貧困治理的重要性

新發(fā)展階段城鄉(xiāng)貧困治理是推動我國經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇，是全民共享發(fā)展成果的內(nèi)在要求，是實現(xiàn)共同富裕、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的需要，同時也為全球貧困治理發(fā)出中國強音、貢獻中國智慧、提供中國方案。

（一）我國經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇

在消除絕對貧困后仍要著手解決相對貧困問題，這是由我國當前存在的社會主要矛盾的一端——發(fā)展不平衡不充分這一重大問題所決定的。平穩(wěn)快速推動經(jīng)濟社會發(fā)展仍然是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重中之重?！笆奈濉睍r期的主要經(jīng)濟社會發(fā)展目標是經(jīng)濟發(fā)展要取得新成效，實現(xiàn)這一目標需要推動我國經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。加強城鄉(xiāng)貧困治理，既可以推動農(nóng)村經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，也可以促進城市經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，是實現(xiàn)我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑選擇。

隨著“四個全面”戰(zhàn)略布局的進一步調(diào)整和深化，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家成為新的戰(zhàn)略目標，我國貧困治理的工作重心必然隨之轉(zhuǎn)變。新發(fā)展階段城鄉(xiāng)貧困治理是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的邏輯必然。隨著絕對貧困問題的全面解決、小康社會的全面建成，農(nóng)村與城市中的相對貧困問題日益凸顯，如果這一問題不有效解決，相對貧困群體產(chǎn)生的社會焦慮和落差感會越來越嚴重，長此以往可能會出現(xiàn)窮人越來越窮、貧富差距越拉越大的情況，不利于經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，將阻礙現(xiàn)代化進程。全面建成小康社會后，我國將由中等收入國家向高收入國家邁進，然而結合國際貨幣基金組織劃定的全球30多個發(fā)達國家經(jīng)濟指標，2019年我國人均GDP較發(fā)達國家人均4.84萬美元的標準仍然差距顯著。[3]在人均收入、教育水平、生活質(zhì)量等方面仍有大幅提升空間，因此在謀求經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關鍵時期，必須聚焦城鄉(xiāng)相對貧困治理，將14億多人口的潛在需求轉(zhuǎn)化為發(fā)展動力，使低收入群體的生活水平和生活質(zhì)量不斷改善。[4]

（二）全民共享發(fā)展成果的內(nèi)在要求

消除貧困、改善民生是古今中外治國理政的重大國事，是努力追求解放思想與求真務實、效率與公平相統(tǒng)一的動態(tài)治理過程。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，加強城鄉(xiāng)貧困治理是全民共享發(fā)展成果的內(nèi)在要求。黨的十八大以來，黨和國家高度重視貧困治理工作，就扶貧開發(fā)工作先后出臺了一系列方針政策以推進貧困治理，其目的就是讓全民共享發(fā)展成果。習近平總書記多次強調(diào)，“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)。”“要讓13億中國人民共享全面小康的成果?！背浞煮w現(xiàn)了社會主義發(fā)展是基于全體人民的全面共享，而不是資本主義少數(shù)人的全部占有。社會主義的本質(zhì)要求之一就是要使發(fā)展成果由全民共享，體現(xiàn)了我們黨的根本宗旨。

進入新發(fā)展階段，在全面建成小康社會的基礎上，為了實現(xiàn)到2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展”這一目標，必須加強城鄉(xiāng)貧困治理，不分城鄉(xiāng)由全民共享發(fā)展成果。脫貧攻堅是關系民生的重大工程，而共享發(fā)展是貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，二者具有內(nèi)在的耦合性，都是為了滿足人民對美好生活的向往和共同富裕目標的實現(xiàn)。共享發(fā)展旨在全體人民均能夠共享我國經(jīng)濟社會等全方面的發(fā)展成果，我國在脫貧工作上取得重大進展也充分體現(xiàn)了這一理念。新發(fā)展階段推進城鄉(xiāng)貧困治理有利于縮小貧富差距，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，展現(xiàn)出中國特色社會主義獨特的制度優(yōu)勢。

（三）實現(xiàn)共同富裕全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的需要

開啟新征程、走上新的趕考路，就是要全面建設社會主義現(xiàn)代化國家。這里的現(xiàn)代化建設，一方面是工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防、科學技術的“四個現(xiàn)代化”建設，另一方面也包括治理能力與治理體系的現(xiàn)代化及人們觀念方面的現(xiàn)代化。實現(xiàn)這些現(xiàn)代化就是實現(xiàn)人民所向往的美好生活。人民群眾在逐步實現(xiàn)美好生活中有精神和物質(zhì)層面，而在物質(zhì)層面就是要實現(xiàn)共同富裕。就此而言，新發(fā)展階段加強城鄉(xiāng)貧困治理有利于實現(xiàn)共同富裕，是社會主義現(xiàn)代化國家建設的需要。[5]

要建成社會主義現(xiàn)代化強國，就一定要實現(xiàn)共同富裕，這是協(xié)調(diào)解決人民日益增長的美好生活需要以及不平衡不充分發(fā)展這一新時代社會主要矛盾的需要。在新的發(fā)展階段，人民群眾物質(zhì)生活得到了較大改善，大家對于美好生活的向往也在不斷發(fā)生新的變化，更加注重政治、精神、生態(tài)、物質(zhì)、社會等多方面的需求，要滿足廣大人民群眾的“美好生活需要”，就需要滿足他們在民主、法治、公平、正義、安全和環(huán)境等多方面的需要。這個階段，人民群眾不僅需要物質(zhì)生活方面的富足及文化生活方面的豐富多彩，他們更加關注的是在社會公平正義等方面的精神生活。[6]這不僅只是少部分人、少部分地區(qū)的需要，而是不分城市和農(nóng)村，不分東中西部區(qū)域，是我國最廣大人民群眾的共同需要。經(jīng)濟發(fā)展的不平衡不充分，不僅會影響人民美好生活的廣延性，而且會影響人民美好生活的廣泛性。歷史上，受自然地理環(huán)境的影響，地形結構導致我國在人口分布密疏程度上有著一定的差異，當然也產(chǎn)生了東中西部地區(qū)在經(jīng)濟社會等方面發(fā)展的不平衡性。而影響我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡的另一個重要因素，就是我國過去較長的時間內(nèi)實行“城鄉(xiāng)二元結構體制”。由于對于資源配置的方式與途徑不一樣，使城鄉(xiāng)之間有了差距，有的差距還比較大。這就使得對于滿足廣大農(nóng)村地區(qū)居民美好生活需要有一定影響。現(xiàn)階段實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)貧困共同治理對于不斷化解城鄉(xiāng)矛盾有著重要的作用，這是我國在新發(fā)展階段實現(xiàn)共同富裕目標，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，進而全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的需要。

（四）全球貧困治理貢獻的中國方案

消除貧困、謀求經(jīng)濟發(fā)展是廣大發(fā)展中國家面臨的最大任務，在發(fā)達國家也是政府治理面臨的重大挑戰(zhàn)。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，中國不僅使7億多人擺脫了絕對貧困，極大地造福了中國人民，同時，也為全球貧困治理做出了巨大貢獻。[7]中國是全球減貧事業(yè)的重要參與者，也是全球減貧事業(yè)的主要貢獻者。為廣大發(fā)展中國家提供了大量直接援助，積極開展國際合作和交流，向全球奉獻中國的減貧方案及減貧經(jīng)驗，從而為全球在貧困治理方面貢獻出了中國方案。

直接進行援助是我國向廣大發(fā)展中國家提供減貧幫助的一種重要方式。新中國成立以來，我國已經(jīng)向全球各大洲166個國家和國際組織派遣60多萬援助人員，提供了近4000億元人民幣援助。同時也提出了一系列新措施幫助發(fā)展中國家消除貧困、改善民生，比如設立“南南合作援助基金”，對最不發(fā)達國家增加投資，同時免除截至2015年底到期未還的一些國家的政府間無息貸款債務。我國對這些發(fā)展中國家的直接援助，在全球貧困治理中起著重要作用。與此同時，中國貧困治理模式也為全球貧困治理貢獻了成功的減貧經(jīng)驗和減貧方案。中國的扶貧經(jīng)驗和扶貧方案對那些廣大發(fā)展中國家的貧困治理具有積極的借鑒意義，在幫助發(fā)展中國家的同時，也很好地宣傳了中國式扶貧道路，宣講了中國減貧故事，傳播了中國減貧聲音，推動了“消除貧困的人類命運共同體”的共建。共同搭建了多個減貧交流平臺，包括中國國際扶貧中心、中國扶貧國際論壇等，很好地促進了減貧和發(fā)展領域的國際合作。我國在新發(fā)展階段面對相對貧困問題的治理所采取的進階式措施和方案，必將為全球各個國家進一步改善民生、治理相對貧困、實現(xiàn)共同富裕貢獻更加優(yōu)化的中國方案。[8]

二、新發(fā)展階段我國城鄉(xiāng)貧困發(fā)展的新趨勢

習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的重要講話中莊嚴宣告：“我們實現(xiàn)了第一個百年奮斗目標，歷史性地解決了絕對貧困問題……”[9]與此同時，我們也清醒地認識到全面建成小康社會、徹底消除絕對貧困群體，并不意味著扶貧工作的徹底終結。隨著絕對貧困問題的解決，農(nóng)村與城市中的相對貧困問題則日益凸顯出來。相對貧困是基于社會各群體間生活水平的差距而客觀存在的，并將長期存在。[10]新發(fā)展階段把握好城鄉(xiāng)貧困發(fā)展的新趨勢、新特征，對鞏固和拓展脫貧攻堅成果、加快推進全面建設社會主義現(xiàn)代化國家都具有重要意義。

（一）絕對貧困向相對貧困轉(zhuǎn)變

貧困包括絕對貧困和相對貧困，絕對貧困主要體現(xiàn)為生存貧困或物質(zhì)貧困，相對貧困的地方性和區(qū)域性特征突出，是同一時期不同地區(qū)或不同階層之間基于主觀認定的生存水準差別而形成的貧困。[11]隨著小康社會的全面建成，完成了消除絕對貧困的艱巨任務，區(qū)域性整體貧困得到了解決。我國扶貧工作將從絕對貧困治理向相對貧困治理轉(zhuǎn)變，工作重心由之前對“物質(zhì)和生存”的扶貧轉(zhuǎn)向較高層級的“精神和發(fā)展”扶貧。[12]

相對貧困具有的特征。一是多元性。相對貧困對經(jīng)濟、政治、社會、文化呈現(xiàn)多元需求，表現(xiàn)在對教育、醫(yī)療、安全、健康等有更高的關注和需求，也更加強調(diào)對自由、平等、公平、正義、法治等核心價值觀的追求。二是分散性。由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡、階段發(fā)展不一致而導致城鄉(xiāng)高流動性，進而使我國在貧困方面的分散性加劇，“以往基于絕對貧困而設計的扶貧瞄準機制效用會衰減，區(qū)域性和群體性的貧困單元讓位于個體化和原子化的貧困表現(xiàn)形式”。[13]三是次生性。次生性是指有的相對貧困并非由貧困群體的內(nèi)在因素造成，是由于家庭缺乏生產(chǎn)性資本或自然環(huán)境因素導致的不可避免的貧困。四是發(fā)展性。發(fā)展性集中表現(xiàn)為貧困人口的發(fā)展性需求受阻，最為匱乏的就是資本發(fā)展不充分，包括能力資本不足和文化資本薄弱。五是脆弱性。脆弱性是指相對貧困群體由于家庭資本積累較少，自我生產(chǎn)能力偏低，受外部因素影響較大，比較脆弱，易于返貧。相對貧困的這些特征，也決定了相對貧困的治理將會是分散性、多維性、艱巨性、長期性和系統(tǒng)性的。[14]

（二）貧困從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移趨勢明顯

新發(fā)展階段貧困從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的趨勢越來越明顯。在工業(yè)化和城市化加速推進下，城鄉(xiāng)經(jīng)濟上收入的差距和農(nóng)村剩余勞動人口的增加，使農(nóng)村人口大規(guī)模流向城市。然而，進城農(nóng)民工并不能輕易改變其原有貧困狀況和享受城市發(fā)展成果，還有可能導致城市失業(yè)率不斷提高，就業(yè)壓力逐步增加，造成城市貧困的輸入現(xiàn)象突出。

農(nóng)民工的物質(zhì)貧困、能力貧困、權利貧困、精神貧困、健康貧困、福利貧困等多維貧困問題突出。[15]流動到城市的農(nóng)村人口由于固有的農(nóng)村生活背景、受教育水平及職業(yè)技能等限制，多數(shù)人的生活雖然有一定程度的改善，但并沒有充分享受城市發(fā)展成果，難以真正擺脫貧困。其原因主要有三點：一是進城農(nóng)民工由于受教育水平較低及職業(yè)技能有限，大多從事勞動密集型行業(yè)，工作時間長、勞動強度大，但其在勞動收入方面卻面臨著增長空間比較小，且由于現(xiàn)代高科技和人工智能的應用使他們面臨無工可打，也使他們就業(yè)不穩(wěn)定性方面的問題突出。二是農(nóng)民工貧困的救助、保障體系還非常不健全和不完善。進城農(nóng)民工農(nóng)村土地最低生活保障功能弱化，脫離了農(nóng)村扶貧體系。三是農(nóng)民工貧困代際傳遞問題突出。父代貧困導致子代發(fā)展能力被剝奪，主要表現(xiàn)經(jīng)濟貧困的直接代際傳遞。生態(tài)貧困的代際傳遞，生活在環(huán)境質(zhì)量低下的居住空間，會對后代的身體健康、心理狀態(tài)和消費行為產(chǎn)生直接影響。文化和教育貧困是導致農(nóng)民工家庭及其貧困代際傳遞的關鍵因素，貧困者內(nèi)化了的價值觀念和思維方式強化了自身窮人身份。[16]

（三）城市人口貧困問題日益突出且長期存在

隨著城市化不斷發(fā)展，貧困人口越來越多地集中于城市之中，傳統(tǒng)失業(yè)工人、離退休人員及農(nóng)民工等成為城市貧困的主體人口。后小康社會農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依舊是城市貧困問題的主要群體，此外，臨時就業(yè)者、應屆畢業(yè)生及住宿餐飲業(yè)、批發(fā)零售業(yè)和其他服務業(yè)等低端勞動密集型行業(yè)就業(yè)的群體，就業(yè)存在不穩(wěn)定性、缺乏社會保障或保障程度較低，很容易成為城市貧困者。《中國農(nóng)村發(fā)展報告2020》預測，未來5年中國將有0.8億人口進入城市，但由于自身知識結構、能力技術和社會資本的限制，一部分人可能只有在次級勞動力市場謀生。[17]他們同樣面臨著住房及子女教育等多方面高額消費的壓力，這也將是中國城市貧困治理長期存在的難點。

新發(fā)展階段要重視城市的相對貧困問題。從收入支出維度來講，城市的相對貧困群體包括城市低保與準城市低保群體，這部分人收入較低，有的靠城市低保政策生活，沒有低保的人群人均收入則長期游離于低保標準線上下。從公平性維度來講，城市相對貧困群體包括外來務工群體，他們無法滿足獲得城市戶籍的相關規(guī)定，他們?yōu)槌鞘械陌l(fā)展貢獻著自己的力量，卻不被城市的社會政策所接納。從精神層面維度來講，城市相對貧困群體包括城市精神貧困群體，在思想觀念上，孟凡平認為精神貧困是缺乏主動擺脫貧困的精神動力。[18]精神貧困群體抗拒外部風險的能力弱，容易成為物質(zhì)貧困的發(fā)生群體或潛在群體。

（四）相對貧困治理成為農(nóng)村貧困治理的重點

隨著時代任務的完成，絕對貧困已經(jīng)成為了過去時，截至2020年底，在現(xiàn)行標準下我國9899萬貧困人口全部脫貧，區(qū)域性整體貧困基本得到解決，完全消除了絕對貧困。[19]但這并不是農(nóng)村貧困治理的終點，隨著脫貧攻堅任務的全面完成，我國農(nóng)村貧困進入了一個以轉(zhuǎn)型性的次生貧困和相對貧困為特點的新階段，并呈現(xiàn)出多維度貧困等新特征。[20]新發(fā)展階段農(nóng)村的脫貧攻堅任務依舊艱巨，部分貧困人口容易返貧，如何預防返貧的思想和理念還未完全形成，同時還存在產(chǎn)業(yè)特色不夠突出，就業(yè)機會不夠充裕，脫貧攻堅的政策體系不夠完善等問題，加上農(nóng)村相對貧困人群存在著受教育程度不足、勞動能力缺失、身體健康程度較差等問題，因此相對貧困治理將是農(nóng)村貧困治理的重點，以防止返貧和新增貧困人口。[21]

2020年后農(nóng)村相對貧困治理難度更大，復雜程度更高。農(nóng)村貧困治理面臨著多方面挑戰(zhàn)。第一，相對貧困人口數(shù)量較多。界定相對貧困人口不管采取什么樣的標準，在人口數(shù)量比例方面肯定會比絕對貧困人口的比例要大。并且脆弱性的脫貧人口依然存在，由于這部分貧困人口經(jīng)濟基礎較為薄弱、抗風險能力較低，一旦遇到自然災害等不可抗力因素的影響，極容易落入貧困邊緣。同時農(nóng)村老年貧困人口也面臨逐步增加的情況。第二，農(nóng)村貧困治理難度增加。相對貧困的動態(tài)性使貧困治理難度增加，不同治理目標有不同的治理標準，各地也因發(fā)展程度方面的不同從而導致其在治理方面的手段也不一樣，這在無形中也增加了農(nóng)村對于相對貧困進行治理的難度。第三，鞏固脫貧成果任務艱巨。如何繼續(xù)鞏固發(fā)展脫貧成果是2020年后農(nóng)村相對貧困治理面臨的挑戰(zhàn)之一，對脫貧攻堅期取得的成就需要繼續(xù)鞏固，對不穩(wěn)定的方面還需繼續(xù)提升。[22]

三、新發(fā)展階段我國城鄉(xiāng)貧困治理的對策

新的發(fā)展階段，我國在城鄉(xiāng)貧困治理方面的重點就是切實解決城鄉(xiāng)相對貧困方面的問題。針對城鄉(xiāng)貧困發(fā)展的新趨勢、新特征，謀劃扶貧新戰(zhàn)略，進而在鞏固已有治貧成果的同時縮小發(fā)展差距、提高發(fā)展水平，為建設社會主義現(xiàn)代化國家奠定基礎。

（一）繼續(xù)實施精準扶貧戰(zhàn)略

針對農(nóng)村貧困問題，我們國家實施了精準扶貧戰(zhàn)略，使貧困地區(qū)能共享改革發(fā)展的成果，貧困地區(qū)的人民獲得感和價值感得到了提升。精準扶貧戰(zhàn)略不會因為全面建成小康社會而過時，仍是中國相對貧困治理的基本指導思想。后扶貧時代的相對貧困治理，脫貧減貧只是基礎，防貧才是根本。要防止脫貧不穩(wěn)定戶返貧、防止邊緣易致貧戶致貧就需要繼續(xù)實施精準扶貧戰(zhàn)略。新發(fā)展階段貧困的區(qū)域分布形態(tài)會更加分散，貧困治理依然需要按照之前在絕對貧困治理時使用的精準扶貧方略的要求，即做到“六個精準”，對扶貧對象精細化動態(tài)管理，對扶貧資源精確化配置。[23]一是要針對各類不同的特定人群提供針對性的幫助，具體問題具體分析。重點是開展對監(jiān)測戶和邊緣戶的幫扶、紓困和增強“造血”功能。二是要加強基層黨組織建設，以黨建推動繼續(xù)實施精準扶貧戰(zhàn)略。強化基層黨組織的引領作用，抓好基層黨員教育管理，倡導產(chǎn)業(yè)型、技術型的基層黨員通過親身示范、主動幫扶、傳授技術等方式，鼓勵村民學習勞動技能、自主創(chuàng)業(yè)，培養(yǎng)農(nóng)戶自身發(fā)展的原動力，繼續(xù)發(fā)揚光大“志智雙扶”的優(yōu)良減貧經(jīng)驗。三是實施精準扶貧戰(zhàn)略要建立科學合理的資源投入機制。我國已經(jīng)建立了由特殊貧困救助制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度、五保制度、就業(yè)技能培訓政策、最低生活保障制度、教育補助等構成的社會保障體系[24]，要在精準扶貧實踐中不斷優(yōu)化和改進。四是要做好精準扶貧和鄉(xiāng)村振興的有效銜接。鄉(xiāng)村振興是精準扶貧的后續(xù)延展工作，也是從根本上防止農(nóng)村貧困再發(fā)生和解決返貧問題的國家戰(zhàn)略。要通過一系列政策措施，全面開展促進“產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興”這五大振興。而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關鍵因素是人才，關鍵環(huán)節(jié)在于合理引導鄉(xiāng)村勞動力回流，從而實現(xiàn)人才振興。[25]有了好的人才，鄉(xiāng)村振興才有好的實施主體。要把鞏固脫貧攻堅成果工作做好，因地制宜出臺惠農(nóng)政策和提升鄉(xiāng)村振興能力的發(fā)展性政策。

（二）建立解決相對貧困的長效機制

黨的十九屆四中全會提出“建立解決相對貧困的長效機制”。[26]立足新發(fā)展階段，盡快解決相對貧困問題已成為學術界研究的重要議題，而建立解決相對貧困的長效機制對推動貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。當前建立解決相對貧困的長效機制，可以說對貧困治理的長久運行發(fā)揮著重要作用，是我國到2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化、2050年建成社會主義現(xiàn)代化強國的基礎條件，是緩解我國經(jīng)濟社會主要矛盾的根本路徑，是鞏固脫貧成效的現(xiàn)實需要，也是實現(xiàn)人民群眾美好生活需求的重要保證。[27]因此要在扶貧工作的實踐中探索建立一些長效的防貧減貧機制并不斷進行創(chuàng)新和完善。一是轉(zhuǎn)型機制。我國由絕對貧困治理轉(zhuǎn)向相對貧困治理的過渡性時期的治理策略，不能完全照搬以往絕對貧困治理的方案，應統(tǒng)籌考慮絕對貧困與相對貧困兩個階段理論指導的統(tǒng)一性、戰(zhàn)略目標的漸進性及后續(xù)政策的連續(xù)性，構建適用于由絕對貧困治理向相對貧困治理過渡的轉(zhuǎn)型機制，進而建立相對貧困的動態(tài)治理機制。二是動力機制。構建相對貧困治理長效機制，要注重外部力量和內(nèi)生動力的互動整合，發(fā)揮政府、社會、市場三方面的作用，形成“政府主導、社會參與、市場促進”的有機整體。既要發(fā)揮“有為的政府”的作用，也要依靠“有效的市場”的活力，同時積極發(fā)動“社會力量”的參與。三是多重保障機制。首先要強化組織保障，加強黨對相對貧困治理工作的全面領導，要強化組織協(xié)同;其次要加強社會保障，逐步提升社會保障的層次、標準與覆蓋范圍;其三要注重法治保障，推進相對貧困治理法規(guī)的頒布與實施，把相對貧困治理工作制度化、規(guī)范化和法治化。最后要加強人才保障，不斷加強一線扶貧工作的人才引進，構建一支高質(zhì)量的扶貧工作隊伍。[28]

（三）構建城鄉(xiāng)貧困治理一體化扶貧體系

城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展從而帶來勞動力的流轉(zhuǎn)，這也是貧困從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的徑流，更是遏制貧困轉(zhuǎn)移的手段。新發(fā)展階段將面臨城市貧困和農(nóng)村貧困并重的問題，構建城鄉(xiāng)貧困治理一體化扶貧體系，將農(nóng)村扶貧和城市扶貧工作有機結合進行全面統(tǒng)籌，是2020年后中國貧困治理的時代訴求和戰(zhàn)略重點。構建城鄉(xiāng)貧困治理一體化扶貧體系是一項系統(tǒng)性工程，要做好以下幾個方面：一是要制定相對統(tǒng)一的城鄉(xiāng)貧困標準。當前現(xiàn)行農(nóng)村貧困標準，在性質(zhì)上還屬于絕對貧困的標準，而城市貧困標準也未有權威的規(guī)定。新發(fā)展階段構建城鄉(xiāng)貧困治理一體化扶貧體系，首先要在明確界定城市貧困標準與調(diào)整農(nóng)村貧困標準的基礎上，推動城鄉(xiāng)貧困標準的并軌與統(tǒng)一。二是開展城鄉(xiāng)一體化的貧困監(jiān)測，有利于分析研究城鄉(xiāng)貧困形勢的動態(tài)變化。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的貧困監(jiān)測體系，這樣能及時反映出城鄉(xiāng)貧困人口的規(guī)模、結構和分布狀況。三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的貧困治理機構。后脫貧時代設立統(tǒng)一的貧困治理機構是新時期構建城鄉(xiāng)貧困治理一體化扶貧體系強有力的組織保障，可以更好地發(fā)揮政府在反貧困中的職能作用。[29]一方面可以整合和利用其他相關部門資源，另一方面可以對城鄉(xiāng)減貧工作進行統(tǒng)籌部署，協(xié)同推進城市與農(nóng)村的減貧工作。四是制定城鄉(xiāng)一體化的反貧困政策，有利于反貧困的制度公平性。隨著城鄉(xiāng)融合不斷深入發(fā)展，制定城鄉(xiāng)一體化的反貧困政策可以實現(xiàn)城鄉(xiāng)貧困群體在享受政策幫扶上的制度平等。比如在社會保障、就業(yè)等方面建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的反貧困政策。[30]

（四）構建完善多層次的社會保障體系

在新的發(fā)展階段，要著力構建和完善多層次社會保障體系，這是應對貧困群體的有效手段[31]，為相對貧困的治理提供有效保障。多層次社會保障體系發(fā)揮著社會保障穩(wěn)定器的作用，有利于貧困群體獲得良好服務和可持續(xù)生計能力，滿足貧困群體對美好生活的多樣化發(fā)展需求。完善多層次的社會保障體系。一是拓展社會保障的服務范圍。多層次社會保障體系要全面覆蓋貧困群體，提高社會保障的精準度，把就業(yè)不穩(wěn)定和喪失勞動能力的人群納入相對貧困綜合治理范疇。二是發(fā)揮社會救助體系的作用。社會救助實質(zhì)上是兜底精準扶貧，側(cè)重于“輸血”和兜底保障。完善社會救助體系，可以使救助行為能夠發(fā)揮更大的作用，其制度化的貧困治理可以提高貧困治理的可持續(xù)性。[32]三是完善社會救助政策。對可能陷入貧困的低收入群體提前開展政策干預，提升就業(yè)能力，防止走向貧困。對步入貧困的人口實施社會救助，根據(jù)制度安排進行兜底保障。四是完善城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和大病保險制度。建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)保和管理制度，為群眾提供便捷服務渠道，同時降低患者所需承擔的經(jīng)濟壓力。對大病保險制度進行完善，以提升報銷的比例等方式進行扶持。

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（責任編輯 張亨明）