實(shí)現(xiàn)我國(guó)“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)財(cái)稅激勵(lì)政策路徑探析

姚玥

【摘要】全球氣候變化無(wú)常，環(huán)境治理迫在眉睫，2021年我國(guó)明確“碳達(dá)峰、碳中和”戰(zhàn)略目標(biāo)。財(cái)稅政策作為促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的重要手段，發(fā)揮著調(diào)節(jié)、保障和引導(dǎo)作用。然而目前我國(guó)財(cái)稅政策在促進(jìn)綠色低碳發(fā)展方面還存在諸多問(wèn)題，財(cái)政補(bǔ)貼不合理，低碳發(fā)展的財(cái)政投入總量小，低碳稅收體系不健全等。為此，政府應(yīng)發(fā)揮財(cái)稅政策的調(diào)控作用，大力支持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新，同時(shí)完善綠色稅收制度，落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，從而實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)，推動(dòng)我國(guó)綠色低碳發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】碳達(dá)峰、碳中和；綠色低碳；財(cái)稅政策

【中圖分類(lèi)號(hào)】F812.42

一、引言

全球氣候問(wèn)題是當(dāng)前國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的一個(gè)重大難題，世界各國(guó)氣候應(yīng)對(duì)措施也在不斷改進(jìn)和完善，各國(guó)共同協(xié)作應(yīng)對(duì)環(huán)境惡化已經(jīng)是大勢(shì)所趨。2003年英國(guó)頒布的白皮書(shū)《我們的能源未來(lái)：發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)》中，率先意識(shí)到低碳發(fā)展的重要性并提出推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，隨后發(fā)達(dá)國(guó)家也陸續(xù)投入到低碳經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展當(dāng)中。我國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，也是能源消耗大國(guó)，“低排放、低耗能、低污染”的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展刻不容緩。近期習(xí)近平出席上海合作組織成員國(guó)元首理事會(huì)第二十一次會(huì)議發(fā)表的重要講話(huà)中提到走開(kāi)放通融之路，提倡綠色能源，支持綠色低碳可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目等，深化各國(guó)經(jīng)貿(mào)、能源、創(chuàng)新、環(huán)保等領(lǐng)域合作，堅(jiān)持以人為本，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展1。此次講話(huà)提到的發(fā)展綠色能源、低碳經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

何為“碳達(dá)峰、碳中和”？“碳達(dá)峰”是我國(guó)二氧化碳的排放在某個(gè)時(shí)間點(diǎn)不再是增長(zhǎng)的趨勢(shì)，而達(dá)到一個(gè)峰值后逐步回落。我國(guó)承諾將在2030年前實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)化石燃料活動(dòng)以及工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程與自然資源利用等活動(dòng)產(chǎn)生的溫室氣體排放不再增長(zhǎng)，而是達(dá)到一個(gè)峰值?！疤贾泻汀笔侵竾?guó)家、企業(yè)、個(gè)人在一定時(shí)間內(nèi)直接或間接產(chǎn)生的二氧化碳或溫室氣體排放的總量，通過(guò)植樹(shù)造林、節(jié)能減排等形式，以抵消碳排放量，實(shí)現(xiàn)正負(fù)抵消，達(dá)到相對(duì)的“零排放”2。

“低碳”顧名思義就是減少空氣中二氧化碳的含量并控制二氧化碳的排放量，低碳經(jīng)濟(jì)則是在減少傳統(tǒng)化石能源消耗的依賴(lài)，利用現(xiàn)代技術(shù)在降低大氣污染的情況下促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。財(cái)稅政策是政府促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的重要手段，發(fā)揮著引導(dǎo)、調(diào)節(jié)、保障作用。而目前，我國(guó)碳排放離達(dá)到“雙碳”目標(biāo)還有著很大一段距離，同時(shí)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，低碳技術(shù)創(chuàng)新升級(jí)、污染排放治理等低碳發(fā)展成本加重，可能導(dǎo)致市場(chǎng)存在不可控的狀況，由于綠色低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展擁有正外部性的作用，因此需要政府利用財(cái)稅手段，落實(shí)節(jié)能減排、使用清潔能源，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；為了推動(dòng)綠色能源轉(zhuǎn)型，促進(jìn)低碳技術(shù)創(chuàng)新，我國(guó)各級(jí)政府通過(guò)財(cái)稅政策的引導(dǎo)和激勵(lì)作用，緩解低碳技術(shù)投入以及環(huán)境治理成本壓力，助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

二、促進(jìn)實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)財(cái)稅政策現(xiàn)狀

（一）我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀

目前，我國(guó)低碳發(fā)展面臨著諸多挑戰(zhàn)：首先我國(guó)傳統(tǒng)化石燃料需求、能源消耗仍然大量存在，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與能源轉(zhuǎn)型困難。我國(guó)目前還處在工業(yè)化中期，隨著人口的增加以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，對(duì)于化石能源的需求也持續(xù)增加，因此短時(shí)間內(nèi)中國(guó)經(jīng)濟(jì)不可能徹底擺脫對(duì)傳統(tǒng)化石能源的依賴(lài)，也正是因?yàn)槲覈?guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化任務(wù)還尚未完成，既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，同時(shí)又要控制能源使用和CO2的排放，能源使用主要以傳統(tǒng)化石為主，其中傳統(tǒng)化石所產(chǎn)生的絕大組成部分是二氧化碳?xì)怏w，因此傳統(tǒng)化石燃料還大量利用在工業(yè)生產(chǎn)中。其次是人口規(guī)模一定程度上阻礙低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)作為人口大國(guó)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活消費(fèi)中也在產(chǎn)生大量二氧化碳?xì)怏w。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在生活耗能方面，2019年人均能源消費(fèi)量同比上漲1.8%，其中人均電力、天然氣消費(fèi)量同比上漲5.4%和6.8%，人均二氧化碳排放量為7.1噸，因人口規(guī)模大造成碳排放量的規(guī)模較為龐大。最后是低碳技術(shù)創(chuàng)新資金投入成本高、回報(bào)時(shí)間長(zhǎng)、收益不穩(wěn)定為低碳轉(zhuǎn)型帶來(lái)了不確定性。低碳技術(shù)的創(chuàng)新能夠合理、高效的利用能源，促進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型，為節(jié)能減排提供有效的技術(shù)途徑。其中包括碳捕捉、碳交易。碳捕捉、利用和封存技術(shù)對(duì)工業(yè)所產(chǎn)生的CO2搜集起來(lái)，并利用合理方法將其儲(chǔ)存，避免排放到大氣當(dāng)中，被捕獲的碳可以用來(lái)進(jìn)行石油開(kāi)采、煉制等。碳交易是我國(guó)減少碳排放實(shí)施的一種市場(chǎng)機(jī)制，交易對(duì)象通常為主要溫室氣體CO2的排放配額。2011年我國(guó)對(duì)深圳、上海、北京、廣州等8個(gè)城市采取“碳交易”實(shí)施試點(diǎn)，從成交情況來(lái)看，歷史平均成交價(jià)格約為30元/噸，價(jià)格波動(dòng)區(qū)間為15～45元/噸，而同期歐洲碳市場(chǎng)排放許可期貨成交價(jià)已突破50歐元/噸（折合人民幣約400元/噸），目前國(guó)內(nèi)試點(diǎn)碳市場(chǎng)價(jià)格相較發(fā)展多年的歐盟市場(chǎng)仍有一定差距，碳交易價(jià)格區(qū)間不穩(wěn)定、碳捕捉所需成本高對(duì)低碳技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生不利影響。

（二）我國(guó)推進(jìn)綠色低碳發(fā)展的財(cái)稅政策現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的財(cái)稅激勵(lì)政策主要有財(cái)政環(huán)保支出、財(cái)政補(bǔ)貼、稅式支出和稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)和投資等政策。

在財(cái)政支出、補(bǔ)貼方面，據(jù)2010—2019年近十年的財(cái)政支出數(shù)據(jù)來(lái)看我國(guó)環(huán)保財(cái)政支出金額持續(xù)上升，可見(jiàn)我國(guó)逐漸對(duì)環(huán)境問(wèn)題的重視，環(huán)保支出力度在不斷加強(qiáng)，截至2019年，財(cái)政環(huán)保支出占一般公共財(cái)政支出3.09%，僅占GDP比重為0.74%，要達(dá)到“碳中和、碳達(dá)峰”目標(biāo)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，沒(méi)有充分發(fā)揮財(cái)政的支持和保障作用；同時(shí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)基金支出，包括燃料處置、污水處理、油污處理和廢棄電器處理等，2019年燃料和污水處理基金支出是全國(guó)基金支出的0.65%，占比仍然較小。

在稅收政策方面，2018年出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)稅法》，正式將環(huán)保稅立法。2019年我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅稅收收入為221.16億元，占稅收收入的0.14%；資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，增值稅、消費(fèi)稅有關(guān)石油、天然氣等自然資源的勘探、開(kāi)采利用加征計(jì)稅等稅收措施對(duì)煤炭、石油等自然資源的使用起到了限制作用。但是2019年環(huán)境保護(hù)稅僅占稅收收入比重的0.14%，說(shuō)明環(huán)境保護(hù)稅在稅收制度中的作用并不顯著，且稅率設(shè)計(jì)還具有不合理現(xiàn)象，如稅率低、稅目分類(lèi)不明確等。目前稅收優(yōu)惠還存在一定的問(wèn)題，如優(yōu)惠政策推廣不全面、落實(shí)不到位，致使企業(yè)對(duì)稅收優(yōu)惠政策條例不夠了解等。

在政府綠色采購(gòu)以及投資方面，政府采購(gòu)、投資作為發(fā)展綠色低碳的政府財(cái)政工具，政府部門(mén)對(duì)環(huán)保項(xiàng)目和低碳創(chuàng)新技術(shù)進(jìn)行采購(gòu)以及專(zhuān)項(xiàng)投資，該措施能夠引導(dǎo)和激勵(lì)企業(yè)積極環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新。然而政府采購(gòu)制度不完善，政府—市場(chǎng)的信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法準(zhǔn)確獲得政府公開(kāi)信息以及市場(chǎng)數(shù)據(jù)；同時(shí)綠色金融投資市場(chǎng)機(jī)制尚不成熟，導(dǎo)致碳交易、碳期貨等金融市場(chǎng)沒(méi)有準(zhǔn)確的綠色標(biāo)準(zhǔn)，還存在傳統(tǒng)金融交易問(wèn)題如信息不夠公開(kāi)、透明等。最后由于我國(guó)低碳技術(shù)不成熟，企業(yè)環(huán)保意識(shí)欠缺，對(duì)于創(chuàng)新綠色低碳相關(guān)的產(chǎn)品，研發(fā)技術(shù)成本高、回報(bào)周期長(zhǎng)、不能夠在短時(shí)間內(nèi)獲利，致使企業(yè)不愿投入大量資金，因此綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。

三、促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)的財(cái)稅激勵(lì)政策建議

（一）優(yōu)化綠色稅制，促進(jìn)稅制低碳化

稅收政策是具有引導(dǎo)性的一種調(diào)節(jié)手段，在現(xiàn)有的稅收結(jié)構(gòu)下，繼續(xù)深入落實(shí)節(jié)能環(huán)保、新能源、生態(tài)建設(shè)等相關(guān)領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策，建立一套完整的稅收優(yōu)惠體系，如增值稅、企業(yè)所得稅對(duì)環(huán)保項(xiàng)目稅率式優(yōu)惠以及稅額式優(yōu)惠，減少稅額，引導(dǎo)企業(yè)積極投入環(huán)境污染治理、環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新等；其次提高資源稅稅率，拓寬煤炭資源稅稅目，能夠有效控制煤炭資源、能源的利用，促進(jìn)節(jié)能減排；可以提高直接稅比重，通過(guò)消費(fèi)稅引導(dǎo)企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行低碳活動(dòng)；加強(qiáng)稅收監(jiān)管制度，提高企業(yè)對(duì)綠色稅制的征納意識(shí)，能夠有效防控企業(yè)污染行為。

（二）健全綠色財(cái)政收支體系，引導(dǎo)綠色低碳發(fā)展

政府財(cái)政支出包括財(cái)政補(bǔ)貼、專(zhuān)項(xiàng)基金支出、綠色采購(gòu)和投資等方式。完善政府財(cái)政結(jié)構(gòu)改革，調(diào)整政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，合理把握中央與地方財(cái)政事權(quán)。主要措施包括對(duì)企業(yè)低碳創(chuàng)新技術(shù)給予財(cái)政補(bǔ)貼，減輕企業(yè)低碳技術(shù)創(chuàng)新的成本壓力，對(duì)于技術(shù)研發(fā)回報(bào)期長(zhǎng)的專(zhuān)利能夠有較為充分的經(jīng)濟(jì)支持；大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等新型產(chǎn)業(yè)，政府加大對(duì)綠色產(chǎn)品的采購(gòu)以及新型產(chǎn)業(yè)的投資，積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、綠色能源經(jīng)濟(jì)高效發(fā)展；利用財(cái)政手段推進(jìn)社會(huì)綠色生產(chǎn)—消費(fèi)，引導(dǎo)人們低碳生活、低碳出行；合理劃分中央與地方的財(cái)政分權(quán)以及相關(guān)事權(quán)，自上而下帶動(dòng)各地區(qū)的綠色低碳發(fā)展。

（三）提出區(qū)域間差異化綠色低碳財(cái)稅政策

東部地區(qū)低碳技術(shù)發(fā)展的水平較高、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及生態(tài)資源環(huán)境也整體偏上，因此對(duì)于東部地區(qū)，財(cái)政應(yīng)該進(jìn)一步加大對(duì)綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新支持力度，利用財(cái)政環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼、綠色采購(gòu)以及稅式支出引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新，吸引企業(yè)投資綠色科技產(chǎn)品，提升企業(yè)自主創(chuàng)新地位，利用東部地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，帶動(dòng)中西部地區(qū)平穩(wěn)發(fā)展。

夯實(shí)中部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基礎(chǔ)，尤其中部大多數(shù)省份為資源型省份，對(duì)資源依賴(lài)性強(qiáng)，進(jìn)行資源改革，優(yōu)化傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)勢(shì)必對(duì)中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定的沖擊，因此要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；積極落實(shí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化措施，推進(jìn)節(jié)能減排的實(shí)施，支持發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，利用中部、東北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、人才補(bǔ)貼的等政策來(lái)引進(jìn)東部地區(qū)的高科技創(chuàng)新人才；提高生態(tài)改善，政府可以增加財(cái)政環(huán)保支出，加大中部地區(qū)的綠化面積建設(shè)、垃圾分類(lèi)、環(huán)境污染治理；提高基層環(huán)衛(wèi)工人的工資，加強(qiáng)基層環(huán)保人才隊(duì)伍的建設(shè)等，提高環(huán)保執(zhí)行力度。

西部地區(qū)著力增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的財(cái)政支出政策，首先是利用西部地區(qū)的新型能源如風(fēng)能、太陽(yáng)能的優(yōu)勢(shì)，推廣新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展；其次是加強(qiáng)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如擴(kuò)大植樹(shù)造林面積，提高森林覆蓋率，加大自然碳匯；增加西部地區(qū)的社會(huì)福利，如教育、民生支出，提高西部地區(qū)人的生活水平和教育水平，有利于提高當(dāng)?shù)厝嗣窬G色發(fā)展的意識(shí)。

（四）建立綠色低碳發(fā)展的相關(guān)配套措施，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用

推進(jìn)“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要加強(qiáng)多領(lǐng)域融合。利用環(huán)境規(guī)制倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、技術(shù)創(chuàng)新，環(huán)境規(guī)制通過(guò)收取污染費(fèi)、排污費(fèi)等能夠限制高污染、高耗能企業(yè)對(duì)環(huán)境的破壞，需要指定并完善各地區(qū)的環(huán)境制度，全面落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律；各級(jí)政府部門(mén)也可以利用市場(chǎng)機(jī)制，完善“碳交易”“碳投資”等金融交易制度，將碳排放量作為一種商品在市場(chǎng)上進(jìn)行交易，碳交易被認(rèn)為是用市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)對(duì)氣候變化的有效工具，交易對(duì)象通常為溫室氣體CO2的排放配額，政府部門(mén)對(duì)碳排放配額進(jìn)行總量控制，使得企業(yè)碳排放量受到約束，再引入市場(chǎng)交易機(jī)制，通過(guò)碳排放限額交易來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，能夠有效控制碳排放量。

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