【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.20.008

問題提出與文獻(xiàn)綜述

城鎮(zhèn)化是世界上所有國家工業(yè)化進(jìn)程中的必然產(chǎn)物，是與工業(yè)化相伴相生的歷史過程，更是國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。中國經(jīng)濟(jì)從20世紀(jì)80年代開始，依靠人口紅利，引進(jìn)外資、技術(shù)、原材料等進(jìn)行加工出口的“外向型”發(fā)展之路，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，很快超越意大利、法國、英國、德國，于2011年超過日本，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。中國的城鎮(zhèn)化被西方學(xué)者稱之為與美國的高科技并駕齊驅(qū)的20世紀(jì)的兩大奇跡之一，城鎮(zhèn)化率從1949年末的10.64%提升到1978年的17.9%，改革開放加快了中國的城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐，到2020年末中國城鎮(zhèn)化率提升到64%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率超過45%。快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化，為中國經(jīng)濟(jì)的騰飛添上了翅膀。

小城鎮(zhèn)在中國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展中功不可沒，成為推動中國新型城鎮(zhèn)化的強(qiáng)大動力。1949年末，全國只有132個城市，其中地級市65個、縣級市67個，建制鎮(zhèn)2000個左右;而到2018年末，城市個數(shù)達(dá)到672個，其中地級以上城市297個，縣級市375個，建制鎮(zhèn)達(dá)到21297個?？梢?，本文研究的包括縣級市、建制鎮(zhèn)在內(nèi)的小城鎮(zhèn)，成為中國城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)力量。數(shù)量龐大的小城鎮(zhèn)治理，是基層治理的重要內(nèi)容，是國家治理的基石、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。

唐任伍，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)槿蚧c政府效率、經(jīng)濟(jì)、管理思想史。主要著作有《中國政務(wù)信息化研究》《世界管理思想史》等。

關(guān)于小城鎮(zhèn)快速發(fā)展的原因，英國學(xué)者范登堡把城市化劃分為三個階段：集中型城市化階段、郊區(qū)化階段、“逆城市化”階段，其認(rèn)為“逆城市化”促進(jìn)了小城鎮(zhèn)的快速增長。郭文娟（2018）認(rèn)為，由于外向型經(jīng)濟(jì)是由政府和外來資本主導(dǎo)，導(dǎo)致人口向中心城市集聚，城市之間分化嚴(yán)重，尤其是東西部之間的差距在拉大，城市快速擴(kuò)張過程成為本土農(nóng)民邊緣化加速過程，新時代“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”在小城鎮(zhèn)的發(fā)展中同樣得到了再現(xiàn)。大城市雖然吸引了外來人口，但是并沒有能力完全消化掉，戶籍政策與大城市過高的房價阻礙他們?nèi)谌氪蟪鞘?，最終回流到戶籍所在地的小城鎮(zhèn)，成為他們的一種必然選擇。徐志耀（2015）通過對城市化發(fā)展較早的歐美發(fā)達(dá)國家的考察，認(rèn)為這些國家“逆城市化”趨勢明顯，發(fā)展小城鎮(zhèn)是世界各國的普遍選擇，中國甚至比歐美一些發(fā)達(dá)國家走得更快。進(jìn)入21世紀(jì)后中國上海、北京、廣州和深圳等一些特大城市就開始從城市化階段向“郊區(qū)化”階段轉(zhuǎn)變，很多流動人口尤其是二代農(nóng)民工，很難融入大城市而又不愿意再回到過去那種“面朝黃土背朝天”生活的農(nóng)村，小城鎮(zhèn)就成為他們的偏好選擇。中國的小城鎮(zhèn)集聚的人口數(shù)量占據(jù)城市化率統(tǒng)計(jì)人口的半壁江山，驗(yàn)證了1983年時費(fèi)孝通先生對吳江小城鎮(zhèn)進(jìn)行社會考察時提出的“小城鎮(zhèn)、大問題”之問。張江華（2015）認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)情況是，小城鎮(zhèn)建設(shè)不僅未按照預(yù)期取得突破性發(fā)展，而且面臨的空間內(nèi)外部矛盾更為突出，新一屆政府把小城鎮(zhèn)的重要性提高到了歷史新高度，可以說是中國“倒逼式”改革。中國的城鎮(zhèn)化與費(fèi)孝通的理論創(chuàng)見經(jīng)歷了交涉、分野、回歸的過程。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》把推動小城鎮(zhèn)發(fā)展提高到與國家“四化”同步的高度，并將其作為中國未來城鎮(zhèn)化的重要空間布局;《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》指出要“以市縣級行政區(qū)為單元”，建立差異化績效考核的空間治理體系。由此，處于城鄉(xiāng)關(guān)系連接關(guān)鍵位置的小城鎮(zhèn)，是未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要方面，是逆城市化的退路，更需要成為地方經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。小城鎮(zhèn)之路作為國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重要空間戰(zhàn)略，其良好的公共治理秩序是小城鎮(zhèn)健康運(yùn)行的前提，也是實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃、全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定的重要方面，更是實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃目標(biāo)、為第二個百年奮斗目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的基礎(chǔ)工程。

關(guān)于小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問題，有學(xué)者認(rèn)為，小城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃滯后，邊建設(shè)邊規(guī)劃的現(xiàn)象比較普遍;規(guī)模偏小，功能不完善，缺乏吸引力;產(chǎn)業(yè)鏈不健全，導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會較少;公共服務(wù)水平低，教育、醫(yī)療、法律服務(wù)等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)平臺少;小城鎮(zhèn)是個熟人社會，資源配置基本上依靠關(guān)系配置，節(jié)奏慢、效率低，人們的進(jìn)取心缺失。

關(guān)于小城鎮(zhèn)治理的核心問題，前期研究文獻(xiàn)不多。黨的十八屆三中全會首次提出，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，以及2021年4月28日，中央出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，為小城鎮(zhèn)治理進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。從“管理”轉(zhuǎn)變到“治理”雖一字之差，卻是一個“關(guān)鍵詞”的變化，彰顯了中國政黨治國理政理念的深刻變革?，F(xiàn)代“治理”（governance）區(qū)別于傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”與“管理”，強(qiáng)調(diào)合法、法治、透明、責(zé)任、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正?！爸卫怼钡暮诵膯栴}是“回應(yīng)性”（responsiveness）和“責(zé)任性”（responsibility）。回應(yīng)性是政治民主的內(nèi)在要求，責(zé)任性是實(shí)現(xiàn)回應(yīng)性的根本保障?，F(xiàn)代治理本質(zhì)上是包括公共的或私人的、個人的和機(jī)構(gòu)的多元主體，在管理共同事務(wù)中的一種持續(xù)互動和不斷協(xié)調(diào)的過程。在民主政體中，小城鎮(zhèn)治理體現(xiàn)的也是典型的“委托一代理”（principal-agent）關(guān)系，因而，小城鎮(zhèn)治理過程中同樣面臨著“代理人”超越“委托人”意愿進(jìn)行治理的可能性，“由于信息不對稱、不確定性、地方差異等因素的影響，權(quán)力中心的意愿制度供給與下級對制度創(chuàng)新的需求可能不一致”。因此，如何規(guī)避代理人超越委托人意愿行動是小城鎮(zhèn)治理中需要關(guān)注的重要問題。

關(guān)于小城鎮(zhèn)治理的路徑和方法問題，從已有的研究文獻(xiàn)看，學(xué)者們從博弈、交易費(fèi)用等不同角度，結(jié)合村民自治等案例，論證和描述了小城鎮(zhèn)治理中“委托一代理”的偏離和失衡。為了彌合小城鎮(zhèn)治理中的失衡，提出借助全國網(wǎng)絡(luò)平臺大數(shù)據(jù)渠道、優(yōu)化制度變遷方式、實(shí)施參與式預(yù)算等方式進(jìn)行糾偏。

關(guān)于小城鎮(zhèn)治理中的“長鞭效應(yīng)”問題，從已有的研究文獻(xiàn)來看，學(xué)術(shù)界尚無相應(yīng)的研究成果，更沒有人系統(tǒng)地從“長鞭效應(yīng)”視角來研究小城鎮(zhèn)治理這一現(xiàn)實(shí)問題。即便是那些解釋小城鎮(zhèn)治理困境的研究文獻(xiàn)，也只是從一般的角度來談?wù)撘?guī)避路徑，缺乏針對性。本文創(chuàng)新性地將“長鞭效應(yīng)”引入小城鎮(zhèn)治理研究之中，試圖從小城鎮(zhèn)治理中的“長鞭效應(yīng)”表現(xiàn)入手，分析小城鎮(zhèn)治理中“長鞭效應(yīng)”的形成邏輯，并針對小城鎮(zhèn)治理的特殊性提出規(guī)避路徑，以期建立現(xiàn)代民主政治所要求的政府決策者“為其在小城鎮(zhèn)治理這一公共領(lǐng)域中的行為和決策績效向公民負(fù)責(zé)的一種治理體系”，彰顯小城鎮(zhèn)治理中的回應(yīng)性和責(zé)任性。因此，本文研究一方面拓展和豐富了治理理論，具有一定的學(xué)術(shù)價值;另一方面為中國小城鎮(zhèn)治理中存在的一些問題和矛盾找到一種新的解決方法，化解小城鎮(zhèn)治理中的難題，具有較高的實(shí)踐價值。

小城鎮(zhèn)治理中“長鞭效應(yīng)”的形成邏輯及其危害

作為基層治理重要組成部分的小城鎮(zhèn)治理，長期以來在理論界和實(shí)踐界并沒有引起足夠的重視，更沒有學(xué)者對小城鎮(zhèn)治理中的“長鞭效應(yīng)”的形成及其危害等問題展開深入探討。雖然中國新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、小城鎮(zhèn)數(shù)量快速增加、規(guī)模快速擴(kuò)展，并成為推動新時代經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展新的動力源，但一些小城鎮(zhèn)的治理卻較為滯后，“長鞭效應(yīng)”不斷顯現(xiàn)，成為制約小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的障礙。

“長鞭效應(yīng)”（Bullwhip Effect）又稱“牛鞭效應(yīng)”，是西方學(xué)者J.Forrester對工業(yè)供應(yīng)鏈系統(tǒng)中“需求變異加速放大原理”出現(xiàn)的信息偏差帶來的管理錯亂的形象描述，意指供應(yīng)鏈上顧客需求信息在向上傳遞的過程中發(fā)生的被扭曲和放大的現(xiàn)象，猶如甩出的長鞭，作為根部的顧客稍微發(fā)力，會帶來作為梢部的供給終端大幅波動。由于動力系統(tǒng)中的信息曲解（information distortion），初始時一個十分微小的變化，經(jīng)過系統(tǒng)的層層加碼不斷放大，產(chǎn)生的結(jié)果與初始時的情景大相徑庭，對系統(tǒng)的未來狀態(tài)和發(fā)展也會造成極其巨大的差別。現(xiàn)實(shí)生活中的“長鞭效應(yīng)”現(xiàn)象普遍存在，供應(yīng)鏈管理系統(tǒng)中的“長鞭效應(yīng)”在小城鎮(zhèn)治理中呈現(xiàn)出同樣的狀態(tài)，破解在非線性系統(tǒng)且在臨界性條件下小城鎮(zhèn)治理這樣一個混沌現(xiàn)象或混沌性行為的復(fù)雜系統(tǒng)治理，很有必要。

一些小城鎮(zhèn)治理中“長鞭效應(yīng)”的產(chǎn)生，有其內(nèi)在的形成邏輯。在道德風(fēng)險(xiǎn)、個體理性的作用下，政府、市場和社會三個治理主體形成的三股力量對“發(fā)展目標(biāo)”的認(rèn)知不同、目標(biāo)各異、行為有別，于是自行其道，不能形成合力，造成“三力并行”，動力系統(tǒng)在信息傳遞過程中，由于層級太多、層層截留和肆意曲解，產(chǎn)生失真和變形。正是這種“諸多因素的交叉耦合作用機(jī)制”變形，使得一些小城鎮(zhèn)治理系統(tǒng)呈現(xiàn)混沌性行為和狀態(tài)，責(zé)任性、回應(yīng)性減弱甚至喪失，于是誘發(fā)“長鞭效應(yīng)”，讓這些小城鎮(zhèn)無法通過“全周期治理”進(jìn)行“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”，更無法將小城鎮(zhèn)建設(shè)成為“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的共建共治共享的“基層治理共同體”。可見，一些小城鎮(zhèn)治理中“長鞭效應(yīng)”的形成，在于當(dāng)?shù)赖嘛L(fēng)險(xiǎn)、個體理性和信息扭曲存在的情況下出現(xiàn)的決策失靈，造成的不確定性則強(qiáng)化了集體行動的困境，從而出現(xiàn)環(huán)境變異、責(zé)任失衡。

眾所周知，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，生活在小城鎮(zhèn)之中的廣大居民對優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的需求欲望不斷增多，而供給、內(nèi)外部環(huán)境以及市場的不確定性，通過信息扭曲等中介變量的放大，使得小城鎮(zhèn)治理中居民對優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)需求和政府供給之間出現(xiàn)較為嚴(yán)重的不對稱。個別地方政府決策部門追求政績的道德風(fēng)險(xiǎn)，對于那些見效慢、需要政府持之以恒地不斷投入以改善供給的一些優(yōu)效型公共產(chǎn)品，諸如優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、生態(tài)環(huán)境等，個別地方政府往往縮手縮腳，缺乏改善的能動性，導(dǎo)致優(yōu)效型公共產(chǎn)品供給不足;而對于能夠?yàn)楣賳T們升遷帶來顯示性政績的交通、通信、房地產(chǎn)等準(zhǔn)公共產(chǎn)品，受個別決策官員的個體理性驅(qū)使，具有強(qiáng)烈的沖動效應(yīng)，則會帶來相對過剩。因此，一些小城鎮(zhèn)治理中“長鞭效應(yīng)”帶來的直接后果是：優(yōu)效型公共產(chǎn)品短缺，如優(yōu)質(zhì)的教育、滿意的醫(yī)療、充足的就業(yè)、祥和溫馨的生活環(huán)境等，無法適時滿足居民的需要，導(dǎo)致居民對這些小城鎮(zhèn)治理不滿意，離開這些小城鎮(zhèn)到優(yōu)效型公共產(chǎn)品供給充足的中心城市居住生活;而信息扭曲又無限放大了低效低質(zhì)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的需求，往往又出現(xiàn)供過于求，諸如房地產(chǎn)的空置率大幅增加、寬闊的街道、人造的垃圾景觀、炫目的燈光秀、占地氣派的廣場和噴泉等。

一些小城鎮(zhèn)治理中的這種“長鞭效應(yīng)”引發(fā)的雙重性，即優(yōu)效公共產(chǎn)品供給的不足與準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給相對過剩的矛盾，又導(dǎo)致這些小城鎮(zhèn)治理失靈，從而影響小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

第一，政府失靈和市場失靈并存。小城鎮(zhèn)是改革開放后伴隨著市場經(jīng)濟(jì)大潮興起的，在一定程度上可以說小城鎮(zhèn)的發(fā)展是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。但個別地方政府在小城鎮(zhèn)的治理中，將自身利益、部門集團(tuán)利益附著在公共利益上，使得個體自利性同公共性的博弈和妥協(xié)過程中，個別地方政府也會采用各種手段制造權(quán)力運(yùn)行的偏差以滿足自身偏好。代議制的層級代理結(jié)構(gòu)所造成的信息不對稱為這種自利性提供了可能，個別地方政府以“越位”的角色在“市場經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域里晃動著“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”的大手，對小城鎮(zhèn)治理中的大小事務(wù)大包大攬、親力親為，抑制了市場角色在小城鎮(zhèn)治理中的積極性，但個別地方政府終究苦于資源短缺而力不從心，在承擔(dān)自身角色向公眾提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品時，又心不在焉，沒有進(jìn)行細(xì)致的市場調(diào)查和市場細(xì)分，疲于應(yīng)付，導(dǎo)致服務(wù)水平和質(zhì)量不高，服務(wù)和產(chǎn)品的可及性和利用性差，又造成了個別地方政府缺位的另一個極端，民眾怨聲載道，獲得感、幸福感和安全感程度很低，形成小城鎮(zhèn)治理中政府失靈的苦果。與此同時，因市場經(jīng)濟(jì)而生而興的小城鎮(zhèn)，卻無法發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)在資源配置的決定性作用。小城鎮(zhèn)中存量豐富的優(yōu)勢資源是土地、文化和政策，而稀缺的資源是資金、技術(shù)和人才。理想的小城鎮(zhèn)治理狀態(tài)是政府提供資金，民間和市場提供服務(wù)。但由于一些小城鎮(zhèn)市場發(fā)育的先天不足，無法通過市場來獲得資金、技術(shù)和人才，于是只能通過以土地?fù)Q資金、技術(shù)和人才的方式，大力發(fā)展由政府控制的房地產(chǎn)，形成了很強(qiáng)的土地財(cái)政依賴，造成一些小城鎮(zhèn)房地產(chǎn)大量過剩。市場在這一過程中完全被旁落，造成市場圍著房地產(chǎn)轉(zhuǎn)，市場角色缺位、錯位，從而出現(xiàn)市場失靈。

第二，“過度承諾”與“民生滯后”并存。小城鎮(zhèn)的興起是中國改革開放的偉大成果、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。小城鎮(zhèn)的發(fā)展，有力推動了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人民民生改善。如果遵循規(guī)律讓小城鎮(zhèn)有序發(fā)展，則小城鎮(zhèn)就會成長為一個和諧體。但由于“長鞭效應(yīng)”的影響使得少數(shù)治理者和決策者的心智出現(xiàn)混亂，為了顯示政績，于是就搞“過度承諾”，小城鎮(zhèn)的建制大城市的排場，規(guī)劃面積盲目擴(kuò)張，“馬路的寬度、燈光的亮度、公園的美度、樓房的高度”都要參照一線城市的標(biāo)準(zhǔn)，“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的“城鎮(zhèn)精髓”沒有了，產(chǎn)業(yè)空虛了?！斑^度承諾”的后果是小城鎮(zhèn)完全被“物化”了，“光鮮”的外表下沒有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)作支撐，寶貴的土地等資源被錯置到大量重復(fù)性和無效性建設(shè)上，“人的城鎮(zhèn)化”的本質(zhì)被抽掉。相反，最能彰顯小城鎮(zhèn)優(yōu)越性的民生基礎(chǔ)設(shè)施卻較為嚴(yán)重滯后。小城鎮(zhèn)中的各種美好傳說成為居民的“鏡中花、水中月”。小城鎮(zhèn)中的“長鞭效應(yīng)”產(chǎn)生的擾動，造成居民潛在需求和有效需求之間巨大的矛盾和沖突，不僅造成政府“出力不討好”窘境，也使得小城鎮(zhèn)居民理想中的獲得感、幸福感和安全感大打折扣。

第三，冗余資產(chǎn)過剩與優(yōu)效資產(chǎn)不足并存。一些小城鎮(zhèn)治理中出現(xiàn)的決策、實(shí)施信息傳遞“長鞭”甩動直接產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”，影響到小城鎮(zhèn)的良性發(fā)展。一方面，一些小城鎮(zhèn)受大中城市熱衷于房地產(chǎn)的影響，把土地作為財(cái)政收入的主要來源，追求土地利益，不顧及土地收益與小城鎮(zhèn)發(fā)展特點(diǎn)，對房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)方向和用地不加以控制，導(dǎo)致這些小城鎮(zhèn)的房地產(chǎn)庫存負(fù)荷加大，大面積的高檔商品房因購買力出現(xiàn)閑置浪費(fèi)，資源浪費(fèi)和無效配置現(xiàn)象較為嚴(yán)重。尤其是一些小城鎮(zhèn)居民受傳統(tǒng)居住習(xí)慣影響，千方百計(jì)購買土地自建住房，亂占濫建十分普遍，使得小城鎮(zhèn)在低層次上徘徊。另一方面，個別小城鎮(zhèn)中發(fā)展優(yōu)效資產(chǎn)的資源又很稀缺，發(fā)展產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)薄弱，就業(yè)機(jī)會較少。教育、醫(yī)療、公共文化等需要投入建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的有效資產(chǎn)很難建設(shè)起來，更無法更新和提升品質(zhì)，政府希望利用“福利沖動”獲得政績和口碑的愿望無法實(shí)現(xiàn)，者百姓希望獲得優(yōu)效資產(chǎn)的愿望無法得到實(shí)現(xiàn)，有效需求無法得到滿足。

小城鎮(zhèn)治理中“長鞭效應(yīng)”的規(guī)避路徑

小城鎮(zhèn)治理中“長鞭效應(yīng)”形成，成為現(xiàn)代基層治理中的一個難題。治理主體的錯位、越位、缺位，以及道德風(fēng)險(xiǎn)、個體理性等交織形成的信息扭曲和不對稱，使得“由各種類型的公共組織縱橫聯(lián)結(jié)所組成的網(wǎng)絡(luò)”的現(xiàn)代公共行政，根本無法完成小城鎮(zhèn)治理的使命。

政府、社會、市場與家庭在這一體系鏈條中各自承擔(dān)著相應(yīng)的使命。在公民意識高度膨脹的區(qū)域錦標(biāo)賽競爭體制下經(jīng)過多方博弈，政府獲取了資源配置的優(yōu)勢和政策支持，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，成為承擔(dān)小城鎮(zhèn)治理的“元治理”角色和公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的主要提供者。道德風(fēng)險(xiǎn)與個體理性的交錯作用，“長鞭效應(yīng)”顯現(xiàn)，政府決策中的不確定性增多，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給與居民的潛在需求、有效需求不對稱，政府“元治理”角色弱化，政府出臺的政策往往無法貫徹到底，預(yù)算危機(jī)不斷，行政權(quán)力被濫用，產(chǎn)權(quán)、消費(fèi)者的權(quán)益無法得到有效保護(hù)，治理措施無法有效實(shí)施。

作為小城鎮(zhèn)治理的另一主體“市場”，本應(yīng)成為公民有效需求變化靈敏程度最高、反應(yīng)最快的信號源，激活小城鎮(zhèn)中包括企業(yè)家在內(nèi)的各種要素活力，推動小城鎮(zhèn)中蘊(yùn)藏的“創(chuàng)造性破壞”。然而“長鞭效應(yīng)”使得小城鎮(zhèn)治理中信息傳遞遲滯、要素對市場的反應(yīng)失靈，根本無法及時地為小城鎮(zhèn)治理提供有效的不可預(yù)測技術(shù)、消費(fèi)者偏好變化及競爭對手的策略等信息，無法為小城鎮(zhèn)催生出新的商業(yè)模式、生產(chǎn)方式創(chuàng)新，更不能帶來新的制度創(chuàng)新，導(dǎo)致部分小城鎮(zhèn)死氣沉沉，年輕人無法適應(yīng)這種沒有生氣、缺少機(jī)會的場景，只得紛紛離開到大中城市尋找發(fā)展機(jī)會。

“社會”在小城鎮(zhèn)治理中發(fā)揮“自治”的主體作用，社會組織的發(fā)育是小城鎮(zhèn)發(fā)展是否成熟和充滿活力的標(biāo)志，也是讓治理權(quán)力有針對性地向社會回歸、降低政府機(jī)會主義行為、化解“長鞭效應(yīng)”風(fēng)險(xiǎn)的良藥，以促進(jìn)小城鎮(zhèn)中的公共利益的整合。然而，道德風(fēng)險(xiǎn)與個體理性滋生出來的“長鞭效應(yīng)”、信息扭曲使得反映現(xiàn)代社會公民意識成長的社會組織缺乏相應(yīng)的土壤和空氣，社會組織化解市場失靈和政府失靈難題的功能缺失，小城鎮(zhèn)治理的有效性和強(qiáng)度大大減弱，成本大大增加，剛性要求的“回應(yīng)性”和“責(zé)任性”遭到削弱，降低了小城鎮(zhèn)治理效率，誘發(fā)的“長鞭效應(yīng)”直接危及到小城鎮(zhèn)的可持續(xù)健康發(fā)展。

針對一些小城鎮(zhèn)治理中“長鞭效應(yīng)”所帶來這些弊端，采取相應(yīng)措施規(guī)避“長鞭效應(yīng)”對小城鎮(zhèn)帶來的危害，成為小城鎮(zhèn)治理中的當(dāng)務(wù)之急。

第一，剪裁治理“長鞭”，增強(qiáng)政府治理的回應(yīng)性和責(zé)任性。“長鞭效應(yīng)”帶來的小城鎮(zhèn)治理“失靈”，關(guān)鍵在于從決策到執(zhí)行的治理層次太多、傳遞路徑太長，通常說“鞭長莫及”，使得政府、市場和社會組織各自沿著自身的邏輯運(yùn)行，容易形成治理主體的越位、缺位等問題，造成小城鎮(zhèn)治理中“回應(yīng)性”和“責(zé)任性”缺失。而回應(yīng)性（responsiveness）和責(zé)任性（responsibility）又是構(gòu)成小城鎮(zhèn)治理（public governance）的核心問題。因此，解決小城鎮(zhèn)治理中“長鞭效應(yīng)”最好的方法，是將“長鞭”裁剪得越短越好，以減低信息傳遞過程中“長鞭”甩動帶來社會、經(jīng)濟(jì)、政治的震蕩性，提升小城鎮(zhèn)治理過程中的“回應(yīng)性”和“責(zé)任性”。而剪裁“長鞭”的關(guān)鍵，就是在小城鎮(zhèn)深化“放管服”改革，全面壓縮行政審批事項(xiàng)、審批時限，簡化審批流程，實(shí)現(xiàn)政務(wù)事項(xiàng)“全國通辦”“一門通辦”“一網(wǎng)通辦”“一次性辦”“一站式”辦理，讓百姓辦事最多跑一次、最多跑一地，減少乃至根絕“長鞭”引發(fā)的信息失真和失靈。

第二，矯正治理主體的錯位、越位和缺位，增強(qiáng)治理主體的角色意識。一些小城鎮(zhèn)治理中之所以產(chǎn)生“長鞭效應(yīng)”，一個重要原因在于治理主體的角色意識模糊。因此，矯正治理主體的錯位、越位和缺位，增強(qiáng)治理主體的角色意識，保障小城鎮(zhèn)治理中的主體各司其職、各盡其責(zé)，不使任何一個環(huán)節(jié)和部位出現(xiàn)空擋，才能保障小城鎮(zhèn)治理有序有效。

政府要強(qiáng)化“元治理”角色，成為有為政府。長期以來，中國以“穩(wěn)定是第一位”“發(fā)展是硬道理”“改革是動力源”作為耦合要素獲得經(jīng)濟(jì)總量的提升，但也產(chǎn)生了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題。各類資源紛紛涌向大城市，馬太效應(yīng)又衍射出巨大的擠出效應(yīng)，使得小城鎮(zhèn)發(fā)展舉步維艱。優(yōu)質(zhì)教育、優(yōu)質(zhì)醫(yī)療、優(yōu)質(zhì)的公共文化產(chǎn)品涌向大城市，形成一個巨大的虹吸力，不但將農(nóng)村中稀缺的資源吸往大城市，甚至連小城鎮(zhèn)中有限的人力資源，都被大城市強(qiáng)大的虹吸力吸走。在小城鎮(zhèn)治理“公共場”中，政府是小城鎮(zhèn)多元治理主體的核心，政府將一些公權(quán)力讓渡給市場和社會組織等私領(lǐng)域，這實(shí)際上是一個以政府為主導(dǎo)的圍繞公共事務(wù)持續(xù)互動協(xié)調(diào)的過程。所以，小城鎮(zhèn)治理需要一個開放的“公共場”，在小城鎮(zhèn)這個“公共場”內(nèi)，作為“個體”的居民聚集到小城鎮(zhèn)中，“他們在理性辯論的基礎(chǔ)上就普遍利益問題達(dá)成共識”。因此，強(qiáng)化政府在小城鎮(zhèn)公共事務(wù)治理中的“元治理”角色，形成政府“掌舵”的“治理場”，將政府“權(quán)威”有機(jī)嵌入小城鎮(zhèn)治理大局中，扮演起真正的關(guān)鍵組織者角色，為市場和社會提供政策“掌舵”，從而實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會“三力合一”，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，有效規(guī)避“長鞭效應(yīng)”的發(fā)作。

市場要發(fā)揮“看不見的手”的資源配置角色，成為有效市場。小城鎮(zhèn)的資源本身并不富足，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)能力較弱，需要現(xiàn)代組織體系中最有效率的組織形式——市場賦能，彌補(bǔ)政府的不足，以實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)有效供給，同時增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，發(fā)揮人口集聚效應(yīng)，降低“長鞭效應(yīng)”帶來的震蕩和影響。

社會自治要扮演好小城鎮(zhèn)治理中的“協(xié)同”角色，使小城鎮(zhèn)成為和諧宜居之地。培育小城鎮(zhèn)的社會組織，充分發(fā)揮街道居委會、各種經(jīng)濟(jì)性協(xié)會、中介性組織、志愿團(tuán)體、慈善組織、社區(qū)組織、民間互助組織等社會組織的“自治”功能，強(qiáng)化這些社會組織與政府、居民之間的聯(lián)系，聯(lián)通政府與底層民眾，使小城鎮(zhèn)成為一個利益共同體。與大城市的陌生人社會不同，小城鎮(zhèn)的居民因血緣、地緣、人緣有著千絲萬縷的聯(lián)系，而且同質(zhì)性強(qiáng)，傳統(tǒng)的道德倫常、村規(guī)民約對公民行為具有一定的約束作用，中國傳統(tǒng)倫理本位的社會治理結(jié)構(gòu)形成的制度對小城鎮(zhèn)的治理具有很強(qiáng)的路徑依賴，而且這些根源于本鄉(xiāng)本土的社會組織對于治理好小城鎮(zhèn)有強(qiáng)烈的欲望，熟人社會和道德倫常成為小城鎮(zhèn)治理的現(xiàn)成優(yōu)勢，有利于規(guī)避“長鞭效應(yīng)”的影響。

第三，通過技術(shù)“賦能”，融通治理環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，規(guī)避“長鞭效應(yīng)”的產(chǎn)生。小城鎮(zhèn)治理中“長鞭效應(yīng)”的形成，在于治理結(jié)構(gòu)層級太多，信息產(chǎn)生源分散混亂，信息在傳遞中被截留、曲解、析分和滲漏，導(dǎo)致信息失靈，使得政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給是按照“長鞭效應(yīng)”信息失靈反饋得到的訂單，而不是按照居民的需求進(jìn)行預(yù)測。

打破治理中各層級之間的界限，將小城鎮(zhèn)中政府與企業(yè)、政府與社區(qū)組織、政府與居民有機(jī)地聯(lián)系起來，并高度整合起治理鏈條中生產(chǎn)、消費(fèi)、市場、供求、服務(wù)、信息等各個環(huán)節(jié)，達(dá)到準(zhǔn)確預(yù)測、快速回應(yīng)、信息共享、相互交流、提升責(zé)任的效果，從而使小城鎮(zhèn)成為一個集成化的利益共同體。

削減治理層級，通過現(xiàn)代信息技術(shù)集成，實(shí)現(xiàn)信息發(fā)布、傳遞、獲取的一體化和信息共享。在原始信息發(fā)布上力求信息的真實(shí)和完整，盡量避免發(fā)布那些似是而非的模糊信息，信息接受者應(yīng)充分考慮到信息扭曲效應(yīng)在信息傳播過程中所起的作用，對信息來源不明或可疑的重要信息進(jìn)行分析甄別，批判性地接受信息，過濾無效信息，減少有效信息的跑冒滴漏，避免政府在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給上的非理性預(yù)期，實(shí)行共同預(yù)測和共同計(jì)劃，保證多元治理主體之間在治理各個環(huán)節(jié)上的協(xié)調(diào)。

設(shè)計(jì)整體治理策略，保證公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的準(zhǔn)確性和連續(xù)性，避免小城鎮(zhèn)治理中出現(xiàn)“爛尾”“庫存”和“失序”的“計(jì)劃跟不上變化”的尷尬局面;改善決策結(jié)構(gòu)和治理流程，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建一個科學(xué)合理、扁平型的決策結(jié)構(gòu)，以政府在決策機(jī)構(gòu)中的“掌舵”為原點(diǎn)，建立起一種與其他治理主體嵌入滲透程度較深、相互認(rèn)同程度較高的強(qiáng)耦合型決策結(jié)構(gòu)，避免出現(xiàn)與居民實(shí)際需求差距很大的決策失靈現(xiàn)象，精簡流程中的繁文縟節(jié)，簡化操作作業(yè)和公文往來，推廣采用先進(jìn)的信息通信技術(shù)，縮短各種矛盾沖突處理和信息傳輸?shù)臅r間，減少“長鞭效應(yīng)”;建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能技術(shù)，引導(dǎo)撬動小城鎮(zhèn)中的社會資本，形成共建共享的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系和利益協(xié)調(diào)關(guān)系，使小城鎮(zhèn)治理的每個階段、每個環(huán)節(jié)都能很好地與居民的實(shí)際需求相匹配，在小城鎮(zhèn)中營造起“美美與共”的良好信任局面。

責(zé)編/肖晗題