劉虹 王夢(mèng)

摘要：

大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)直接決定大學(xué)治理能力的水平高低，是否擁有科學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是完善現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)鍵。通過(guò)對(duì)加州大學(xué)為代表的美國(guó)公立大學(xué)和A大學(xué)為代表的中國(guó)公立大學(xué)在共同治理結(jié)構(gòu)和縱向組織結(jié)構(gòu)方面的比較分析發(fā)現(xiàn)，中國(guó)公立大學(xué)需在以下方面著力完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)：一是以學(xué)術(shù)事務(wù)為中心對(duì)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行重塑和優(yōu)化;二是完善制度設(shè)計(jì)讓教師真正共享學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)決策權(quán);三是以事權(quán)和實(shí)權(quán)匹配為基本原則對(duì)校院二級(jí)合理分權(quán)。

關(guān)鍵詞：

中國(guó); 美國(guó); 公立大學(xué); 內(nèi)部治理結(jié)構(gòu); 比較研究

中圖分類號(hào)： G 647.0 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)： 1009-895X（2021）04-0392-07

DOI： 10.13256/j.cnki.jusst.sse.2021.04.015

Abstract：

The internal governance structure of a university directly determines its governance ability because a scientific internal governance structure is the key to improve the quality of a modern university.Through a comparative analysis of the shared governance structure and vertical organizational structure of Chinese and American public universities，we find that the public universities in China need to improve their internal governance structure in the following aspects：firstly，to restructure and optimize the internal governance structure so as to focus on the academic affairs; secondly，to redesign the administrative system so that the faculty have more opportunities in academic decision-makings ; thirdly，to decentralize powers at the two levels of university and schools based on the matching of work and power.

Keywords：

China; the USA; public universities; internal governance structure; comparative study

組織結(jié)構(gòu)為滿足組織功能而生，結(jié)構(gòu)一旦建構(gòu)就會(huì)對(duì)組織功能和績(jī)效產(chǎn)生重要影響。大學(xué)是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，是否擁有好的治理結(jié)構(gòu)對(duì)實(shí)現(xiàn)大學(xué)的功能有重要影響。大學(xué)治理本質(zhì)上是一種在多元化的變動(dòng)社會(huì)中重建平衡的重要機(jī)制，從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)來(lái)看，關(guān)注的是大學(xué)內(nèi)部各利益主體之間權(quán)力關(guān)系的平衡。作為現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中最重要的內(nèi)容，完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵在于建立一系列基于大學(xué)使命的權(quán)力配置和利益平衡機(jī)制[1]。

中國(guó)公立大學(xué)歷經(jīng)三十余年的改革發(fā)展，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)有所完善，但依然有諸多掣肘。美國(guó)公立大學(xué)擁有相對(duì)成熟和完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)體系，雖然中美之間有諸多差異，但大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織在功能和結(jié)構(gòu)上具有共性，因此美國(guó)大學(xué)的經(jīng)驗(yàn)依然可以借鑒。大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的影響因素很多，但權(quán)力配置和利益訴求是其中最直接、本質(zhì)的因素[2]?；诖?，本文以美國(guó)加州大學(xué)和中國(guó)某公立985院校A大學(xué)為例，從體現(xiàn)權(quán)力橫向配置的共同治理結(jié)構(gòu)和體現(xiàn)權(quán)力縱向配置的校院關(guān)系結(jié)構(gòu)出發(fā)，對(duì)中美公立大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行對(duì)比，在比較分析中探索我國(guó)公立大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善之路。

一、大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)基本闡釋

大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)最重要的組成部分，其完善程度直接制約大學(xué)治理能力的高低。對(duì)美國(guó)高等教育而言，大學(xué)治理并不是一個(gè)新名詞，這一概念最早產(chǎn)生于美國(guó)，隨后被歐美學(xué)者們?cè)谘芯恐蓄l繁使用[3]，美國(guó)學(xué)者科爾森（John.J.Corson）的《大學(xué)和學(xué)院的治理》一書(shū)被認(rèn)為是最早對(duì)大學(xué)治理進(jìn)行系統(tǒng)研究的專著[4]。但對(duì)中國(guó)高等教育而言，大學(xué)治理卻是一個(gè)新名詞，是高等教育現(xiàn)代化發(fā)展的產(chǎn)物，也是傳統(tǒng)高等教育管理模式變革的產(chǎn)物。從管理到治理的變化，是一種價(jià)值理念的革新，因?yàn)橹卫硪馕吨鴻?quán)力主體的多元化，以及不同權(quán)力主體之間在集體行動(dòng)時(shí)所存在的相互依賴和相互制約。因而，當(dāng)中國(guó)的高等教育從管理走向治理的時(shí)候，大學(xué)的一個(gè)重要變化體現(xiàn)為權(quán)力配置逐漸由集權(quán)走向分權(quán)。分權(quán)一方面體現(xiàn)在權(quán)力在行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力等不同類型主體之間的重新分配，另一方面體現(xiàn)在權(quán)力在學(xué)校和院系等不同層級(jí)主體間由上而下的授權(quán)。

大學(xué)治理是為實(shí)現(xiàn)大學(xué)目標(biāo)而設(shè)計(jì)的一整套制度安排[5]，本質(zhì)上是一種在多元化的變動(dòng)社會(huì)中重建力量平衡的重要機(jī)制，其結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為大學(xué)的組織構(gòu)架、關(guān)系框架及其權(quán)力規(guī)則。對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)而言，它在大學(xué)內(nèi)部治理過(guò)程中對(duì)利益相關(guān)者的權(quán)力行使和利益配置發(fā)揮著重要作用。以加州大學(xué)為例，加州州長(zhǎng)在1868年簽署法案賦予加州大學(xué)獨(dú)立自治權(quán)的同時(shí)，設(shè)立董事會(huì)對(duì)整個(gè)大學(xué)進(jìn)行統(tǒng)一管理和控制。具體到大學(xué)內(nèi)部事務(wù)管理，如圖1所示，董事會(huì)任命校長(zhǎng)全權(quán)負(fù)責(zé)整個(gè)加州大學(xué)運(yùn)營(yíng)，同時(shí)根據(jù)校長(zhǎng)提名和建議任命下屬10個(gè)分校的校長(zhǎng)，分校校長(zhǎng)向董事會(huì)和校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，同時(shí)全權(quán)負(fù)責(zé)分校所有事務(wù)。

與美國(guó)大學(xué)不同，中國(guó)大學(xué)實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，由圖2所示的A大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)圖可知，相比較加州大學(xué)的最高決策機(jī)構(gòu)是董事會(huì)而言，A大學(xué)的最高決策機(jī)構(gòu)是黨委（或下屬的常務(wù)委員會(huì)，實(shí)際運(yùn)行中又往往演變?yōu)辄h政聯(lián)席會(huì)議），在涉及學(xué)校發(fā)展的戰(zhàn)略性、根本性問(wèn)題的決策上，學(xué)校黨委承擔(dān)有重大的職責(zé)和最終的決策權(quán)，以及重大決議執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)。其次，加州大學(xué)校長(zhǎng)由董事會(huì)任命后，以加州大學(xué)行政首腦的身份執(zhí)行董事會(huì)的各項(xiàng)決議，對(duì)大學(xué)各項(xiàng)事務(wù)管理和運(yùn)行擁有全部的權(quán)力;而A大學(xué)的黨委書(shū)記和校長(zhǎng)是大學(xué)事務(wù)管理的雙頭，校長(zhǎng)同時(shí)也是黨委副書(shū)記，兩者共同構(gòu)成了大學(xué)內(nèi)部權(quán)力核心。再者，加州大學(xué)在學(xué)校層面和分校層面均設(shè)置了學(xué)術(shù)委員會(huì)以及教務(wù)長(zhǎng)，負(fù)責(zé)對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行管理，A大學(xué)沒(méi)有專門(mén)的學(xué)術(shù)事務(wù)管理主體。

二、共同治理結(jié)構(gòu)比較

公立大學(xué)是典型的利益相關(guān)者組織。盡管作為非營(yíng)利性組織沒(méi)有企業(yè)那樣明確的“股東”，但由于高等教育對(duì)個(gè)人、家庭、社會(huì)和國(guó)家所具有的意義，因此使得大學(xué)目標(biāo)和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)不僅和教師、學(xué)生等內(nèi)部成員的利益增進(jìn)直接相關(guān)，和大學(xué)的出資者、捐贈(zèng)者、校友、學(xué)生家庭等外部成員的利益相關(guān)，還和國(guó)家、和社會(huì)的整體發(fā)展相關(guān)。在大學(xué)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)保障重要利益相關(guān)者的整體利益最大化，避免部分利益相關(guān)者壟斷對(duì)大學(xué)的控制，這就需要建立起一個(gè)權(quán)衡和兼顧各方利益相關(guān)者訴求的決策機(jī)制，形成一個(gè)科學(xué)的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立起一個(gè)共同治理（Shared Governance）的框架。

（一）美國(guó)大學(xué)的共同治理

共同治理的正式提出最早源于1966年美國(guó)高等教育領(lǐng)域三個(gè)協(xié)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《學(xué)院與大學(xué)治理聲明》[6]，這份聲明從大學(xué)和學(xué)院教師的視角對(duì)共同治理進(jìn)行了界定，它認(rèn)為共同治理是“決策過(guò)程中基于教師和行政部門(mén)各自特長(zhǎng)的一種權(quán)力和責(zé)任的分工，是雙方共同工作的一種承諾”，董事會(huì)、校長(zhǎng)、行政人員、教師和學(xué)生都是共同治理的重要主體，實(shí)質(zhì)是對(duì)決策過(guò)程中不同主體最大化參與的一種平衡。在美國(guó)大學(xué)的法人——董事會(huì)制度之下，無(wú)論是公立大學(xué)還是私立大學(xué)，其所有的法定權(quán)威均來(lái)自于董事會(huì)，董事會(huì)和其他主體之間的關(guān)系是一種權(quán)力委托關(guān)系。共同治理意味著不同的利益相關(guān)主體都有參與學(xué)校決策的機(jī)會(huì)，同時(shí)也意味著一項(xiàng)決策事務(wù)中不同的主體承擔(dān)的責(zé)任不同，特定的主體在特定的決策領(lǐng)域要承擔(dān)主要責(zé)任。

根據(jù)和大學(xué)之間利益連接程度和關(guān)系重要程度的不同，美國(guó)公立大學(xué)參與學(xué)校事務(wù)決策的主體主要包括學(xué)校董事會(huì)成員、大學(xué)校長(zhǎng)及其下屬行政成員、教師和學(xué)生。這些主體參與大學(xué)重要決策的方式主要有三種：一是在董事會(huì)中擔(dān)任董事，代表不同利益群體參與決策;二是參與董事會(huì)下設(shè)若干委員會(huì)的工作，影響決策;三是通過(guò)委員會(huì)提供的各種渠道對(duì)決策事務(wù)發(fā)表意見(jiàn)建議。美國(guó)公立大學(xué)的董事會(huì)通常設(shè)置有各類常設(shè)委員會(huì)分管不同領(lǐng)域的學(xué)校事務(wù)，為董事會(huì)的決策提供建議。以加州大學(xué)為例，董事會(huì)下設(shè)六個(gè)常設(shè)委員會(huì)：學(xué)術(shù)和學(xué)生事務(wù)委員會(huì)（負(fù)責(zé)教師和學(xué)生事務(wù)領(lǐng)域事務(wù)）、合規(guī)與審計(jì)委員會(huì)（負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)、審計(jì)和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域事務(wù)）、財(cái)務(wù)和資本戰(zhàn)略委員會(huì)（負(fù)責(zé)財(cái)政和金融、土地使用領(lǐng)域事務(wù)）、治理和福利委員會(huì)（負(fù)責(zé)人員任命、薪酬福利領(lǐng)域事務(wù)）、健康服務(wù)委員會(huì)（負(fù)責(zé)學(xué)校醫(yī)療系統(tǒng)和學(xué)生健康領(lǐng)域事務(wù)）、公共參與和發(fā)展委員會(huì)（負(fù)責(zé)籌款以及利益相關(guān)者宣傳領(lǐng)域事務(wù)）。不同委員會(huì)分工明確，各司其職，避免了事務(wù)交叉重疊或者相互推卸責(zé)任的可能性。

羅伯特·伯恩鮑姆（Robert Birnbaum）曾將大學(xué)治理描述為“平衡兩種不同的但都具有合法性的組織控制力和影響力的結(jié)構(gòu)和過(guò)程”，一種是“董事會(huì)和行政機(jī)構(gòu)擁有的基于法定的權(quán)力”，另一種是“教師擁有的以專業(yè)權(quán)力為基礎(chǔ)的權(quán)力”[7]。對(duì)加州大學(xué)而言，這種平衡就體現(xiàn)為學(xué)術(shù)委員會(huì)（Academic Senate）代表教師參與共同治理。約翰·道格拉斯（John Douglass）在論述加州大學(xué)共同治理時(shí)指出，學(xué)術(shù)委員會(huì)旨在“總體上指導(dǎo)大學(xué)的管理”[8]。加州大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)由董事會(huì)賦權(quán)，對(duì)大學(xué)最為核心的學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行直接管理，具體包括決定學(xué)術(shù)領(lǐng)域政策、確定學(xué)生申請(qǐng)入學(xué)和學(xué)位授予的標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置課程及其標(biāo)準(zhǔn)、管理教師聘任、晉升和相關(guān)預(yù)算等

加州大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)設(shè)有學(xué)術(shù)委員會(huì)議會(huì)，這是學(xué)術(shù)委員會(huì)的最高機(jī)構(gòu)。學(xué)術(shù)委員會(huì)議會(huì)下設(shè)學(xué)術(shù)委員會(huì)議會(huì)理事會(huì)，其是學(xué)術(shù)委員會(huì)議會(huì)的事務(wù)執(zhí)行臂膀，在非立法事務(wù)上可以替代學(xué)術(shù)委員會(huì)議會(huì)行事，代表議會(huì)向校長(zhǎng)提出建議，同時(shí)有權(quán)力要求各分委員會(huì)就加州大學(xué)范圍內(nèi)的各類問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查并向?qū)W術(shù)委員會(huì)或?qū)W術(shù)委員會(huì)議會(huì)進(jìn)行匯報(bào)，必要時(shí)還可設(shè)立特殊委員會(huì)。。加州大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)下設(shè)不同類型的分委員會(huì)，管理總校層面不同領(lǐng)域的學(xué)術(shù)事務(wù)

加州大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)常設(shè)分委員會(huì)負(fù)責(zé)制定不同領(lǐng)域的學(xué)術(shù)政策，具體包括：學(xué)術(shù)自由、教師聘任、終身制、教師福利、科研政策、國(guó)際教育、學(xué)術(shù)交流、圖書(shū)館、規(guī)劃與預(yù)算、招生、平權(quán)、多元化、公平等。。同時(shí)，10個(gè)分校各自設(shè)立自己的分校學(xué)術(shù)委員會(huì)，分校學(xué)術(shù)委員會(huì)同樣按照學(xué)術(shù)事務(wù)領(lǐng)域下設(shè)不同的分委員會(huì)，與總校層面類似，如圖3所示。

（二）中國(guó)大學(xué)的共同治理

共同治理本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一種決策權(quán)的共享。中國(guó)公立大學(xué)內(nèi)部治理遵循的是一種“類似于政府行政運(yùn)作的邏輯”，實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，決策權(quán)集中在領(lǐng)導(dǎo)層。在學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的關(guān)系中，行政權(quán)力占據(jù)主導(dǎo)[9]。從A大學(xué)的情況來(lái)看，教師、學(xué)生等對(duì)學(xué)校決策事務(wù)的參與度普遍較低，盡管有學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)等組織的存在，同時(shí)在《高等教育法》的相關(guān)條文中也對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)和教職工代表大會(huì)的職責(zé)進(jìn)行了較為明確的界定，但在實(shí)際過(guò)程中，這些組織在學(xué)校決策過(guò)程中發(fā)揮的作用比較有限，更多是作為咨詢機(jī)構(gòu)為領(lǐng)導(dǎo)層決策提供建議參考。如圖4所示，在A大學(xué)的核心決策圈中，教師等力量缺乏參與決策、表達(dá)訴求的有效途徑和渠道。

A大學(xué)的狀況在中國(guó)公立大學(xué)中并非個(gè)案。以學(xué)術(shù)委員會(huì)為例，一項(xiàng)涵蓋全國(guó)200余所公立高校的調(diào)研對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)校重要決策事項(xiàng)中所發(fā)揮的作用進(jìn)行了調(diào)查 此調(diào)查為復(fù)旦大學(xué)熊慶年教授受教育部委托所進(jìn)行的研究，筆者作為課題組成員參與了調(diào)查。。調(diào)查結(jié)果顯示，受訪者普遍認(rèn)為學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)、人才工作規(guī)劃和重大人才政策、國(guó)內(nèi)外重大合作交流、教學(xué)科研重大項(xiàng)目申報(bào)及資金分配使用、教職工崗位責(zé)任制方案等重要學(xué)術(shù)領(lǐng)域事務(wù)的決策過(guò)程中發(fā)揮的主要是咨詢作用，僅在學(xué)科專業(yè)設(shè)置事務(wù)上主要發(fā)揮了審議作用。由此結(jié)果可以看到，在中國(guó)公立大學(xué)目前的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)下，大學(xué)的重要利益相關(guān)者要真正參與到?jīng)Q策過(guò)程中，在所屬領(lǐng)域范圍內(nèi)發(fā)揮更重要作用還需要寄希望于改革的進(jìn)一步深入，從制度層面進(jìn)行創(chuàng)新和保障，從而實(shí)質(zhì)性推動(dòng)中國(guó)公立大學(xué)的共同治理。

對(duì)比中美公立大學(xué)重要利益相關(guān)主體參與學(xué)校重要決策的制度安排可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)大學(xué)一方面通過(guò)董事會(huì)下屬的委員會(huì)吸納了一批教師和部分學(xué)生參與到學(xué)校重大事務(wù)的決策過(guò)程之中，另一方面通過(guò)學(xué)術(shù)委員會(huì)讓更多的教師可以通過(guò)參與不同學(xué)術(shù)事務(wù)領(lǐng)域的專門(mén)委員會(huì)，從而發(fā)揮對(duì)學(xué)校學(xué)術(shù)決策的影響作用。盡管從制度層面來(lái)講校長(zhǎng)是大學(xué)內(nèi)部決策的最終主體，但通常情況下校長(zhǎng)不會(huì)輕易否定學(xué)術(shù)委員會(huì)做出的決策，以避免因沖突導(dǎo)致教師對(duì)校長(zhǎng)的不信任危機(jī)。而從中國(guó)的情況來(lái)看，高校學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)術(shù)評(píng)定委員會(huì)、校務(wù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)等組織從定位來(lái)看目前依然是作為咨詢機(jī)構(gòu)而存在，并不擁有實(shí)質(zhì)上的議程設(shè)置和決策權(quán)，共同治理的成效還有待進(jìn)一步改善。此外值得關(guān)注的一點(diǎn)是，美國(guó)公立大學(xué)對(duì)教師的績(jī)效考評(píng)中很重要的一個(gè)內(nèi)容是社會(huì)服務(wù)，參與各類委員會(huì)的工作屬于社會(huì)服務(wù)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，因此美國(guó)公立大學(xué)的普通教師對(duì)參與各類委員會(huì)工作具有相對(duì)較高的積極性，而在國(guó)內(nèi)各類委員會(huì)中活躍的往往是資深教授。

三、縱向組織結(jié)構(gòu)比較

從組織結(jié)構(gòu)的視角考察，縱向組織結(jié)構(gòu)的確定是組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中非常重要的內(nèi)容。組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的關(guān)鍵是分工，縱向分工決定了組織的績(jī)效分配，體現(xiàn)的是組織中不同層級(jí)的職權(quán)劃分，而權(quán)責(zé)劃分正是組織結(jié)構(gòu)的核心，其對(duì)組織績(jī)效有至關(guān)重要的作用。

（一）美國(guó)大學(xué)的縱向組織結(jié)構(gòu)

未設(shè)立分校的美國(guó)公立大學(xué)通常實(shí)行的是校、院、系的三級(jí)縱向組織結(jié)構(gòu)，其中學(xué)院是學(xué)校運(yùn)行的基本單位。而對(duì)加州大學(xué)這樣擁有多個(gè)分校的美國(guó)公立大學(xué)而言，縱向結(jié)構(gòu)首先要處理的就是總校和分校之間的關(guān)系。從加州大學(xué)和其分校之間的關(guān)系來(lái)看，分校校長(zhǎng)全權(quán)負(fù)責(zé)其所管轄校區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)，具有非常高的自主權(quán)，例如人事任免、專業(yè)評(píng)估等事務(wù)都由各分校自主決定，分校校長(zhǎng)對(duì)分校的學(xué)術(shù)發(fā)展?fàn)顩r負(fù)全責(zé)。加州大學(xué)各分校的自主權(quán)非常高，以至于被誤解為分校是獨(dú)立法人，但事實(shí)上加州大學(xué)整體是一個(gè)獨(dú)立法人，每個(gè)分校并不具備法人實(shí)體權(quán)限。

對(duì)多數(shù)的美國(guó)公立大學(xué)而言，學(xué)院制依然是縱向組織結(jié)構(gòu)中最主要考慮的問(wèn)題，這一問(wèn)題在加州大學(xué)就轉(zhuǎn)化為分校與學(xué)院之間的關(guān)系。以伯克利分校為例，全校共有14個(gè)學(xué)院，其中文理學(xué)院、化學(xué)學(xué)院、工學(xué)院、環(huán)境設(shè)計(jì)學(xué)院、自然資源學(xué)院和商學(xué)院既招收本科生，也招收研究生;法學(xué)院、信息學(xué)院、視光學(xué)院、公共衛(wèi)生學(xué)院、社會(huì)福利學(xué)院、新聞學(xué)院、教育學(xué)院和公共政策學(xué)院只招收研究生。學(xué)院以下設(shè)立系，以工學(xué)院為例，下設(shè)生物醫(yī)學(xué)工程、土木環(huán)境工程、電氣工程和計(jì)算機(jī)科學(xué)、工業(yè)工程和運(yùn)營(yíng)、材料科學(xué)工程、機(jī)械工程、核工程和工程科學(xué)共8個(gè)系。伯克利分校學(xué)術(shù)委員會(huì)主任奧利弗·奧雷利（Oliver O’Reilly）在接受訪談時(shí)表示，伯克利的系主任權(quán)限相對(duì)較小，教師們認(rèn)為系主任引領(lǐng)（lead）系的發(fā)展，但并不是系領(lǐng)導(dǎo)（head），其主要作用是協(xié)調(diào)系內(nèi)資源分配和工作開(kāi)展。相比較而言，學(xué)院院長(zhǎng)擁有相對(duì)較大的自主權(quán)，在院內(nèi)人事任免、資源分配等方面發(fā)揮主導(dǎo)性作用。但并非所有公立大學(xué)都和加州大學(xué)伯克利分校一樣，部分大學(xué)的學(xué)術(shù)系作為大學(xué)內(nèi)部特定學(xué)科或?qū)I(yè)的載體，在決定為本系學(xué)生提供什么樣的教育方面擁有絕對(duì)的控制權(quán)，系主任在人事管理、分配教學(xué)任務(wù)和資源預(yù)算方面擁有非常大的權(quán)限[10]。

（二）中國(guó)大學(xué)的縱向組織結(jié)構(gòu)

中國(guó)公立大學(xué)通常實(shí)行的是校、院（系）的復(fù)合二級(jí)管理體制，也被稱為三級(jí)建制兩級(jí)管理。在學(xué)校層面，不同的事務(wù)領(lǐng)域設(shè)立有若干管理部門(mén)，負(fù)責(zé)完成校領(lǐng)導(dǎo)交付的各項(xiàng)管理工作。在院系層面，設(shè)立院長(zhǎng)（系主任）主持所在院系的學(xué)術(shù)和行政工作。在中國(guó)公立大學(xué)的縱向管理結(jié)構(gòu)中，學(xué)校層面是大學(xué)決策的中心，大學(xué)的宏觀調(diào)控和長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃以及其他各項(xiàng)重大決策均在學(xué)校層面做出;院系是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)下的一級(jí)組織，是集人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和行政管理為一體的辦學(xué)實(shí)體，代表大學(xué)對(duì)所屬各系（或教研室）進(jìn)行管理，是一個(gè)復(fù)合各種功能為一體的二級(jí)辦學(xué)實(shí)體。院（系）不僅是作為一個(gè)學(xué)術(shù)單位，同時(shí)還負(fù)責(zé)教職工創(chuàng)收、學(xué)生工作、工青婦工作、離退休干部管理等大量非學(xué)術(shù)性的事務(wù)。

從學(xué)校和學(xué)院的權(quán)責(zé)劃分的角度來(lái)看，前述全國(guó)范圍的大學(xué)調(diào)研顯示，受訪者普遍表示學(xué)院年度經(jīng)費(fèi)使用原則、大額度資金使用、學(xué)院財(cái)務(wù)預(yù)算和決算、學(xué)院高級(jí)職稱人員的評(píng)聘、學(xué)院下設(shè)系的設(shè)立、撤銷及干部配備、學(xué)院人才引進(jìn)等重要院內(nèi)事務(wù)的決定權(quán)目前來(lái)看依然在學(xué)校，而不在學(xué)院。學(xué)院范圍內(nèi)自主決定的事務(wù)主要集中在學(xué)院年度工作計(jì)劃、學(xué)院總體發(fā)展規(guī)劃和學(xué)院各辦公室人員配備等事務(wù)上。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，不同角色的受訪者對(duì)學(xué)校和學(xué)院間的縱向分權(quán)存在模糊認(rèn)知的情況，例如超過(guò)七成的學(xué)院黨政負(fù)責(zé)人認(rèn)為學(xué)院財(cái)務(wù)預(yù)決算應(yīng)當(dāng)由學(xué)校審批，但不到六成的學(xué)校黨政負(fù)責(zé)人同意這一說(shuō)法，學(xué)校職能部門(mén)負(fù)責(zé)人贊同這一觀點(diǎn)的也不到七成。這一定程度上說(shuō)明在學(xué)校和學(xué)院權(quán)力劃分這一問(wèn)題上，一方面核心權(quán)力沒(méi)能下沉到學(xué)院，另一方面學(xué)校和學(xué)院的管理權(quán)限模糊不清。

對(duì)比中美公立大學(xué)的縱向管理結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)大學(xué)的學(xué)院和學(xué)系所處理的事務(wù)基本圍繞學(xué)術(shù)研究和人才培養(yǎng)展開(kāi)，更加符合學(xué)術(shù)組織的性質(zhì)，

而中國(guó)大學(xué)的院系則相對(duì)承擔(dān)較多的非學(xué)術(shù)性事務(wù)，牽扯了院系的精力，不利于院系管理專注于學(xué)術(shù)事務(wù)。同時(shí)從院系學(xué)科的布局來(lái)看，文理學(xué)院體制是美國(guó)公立大學(xué)的一大特色，擁有較充足的預(yù)算保障，有助于讓文理基礎(chǔ)學(xué)科專注于學(xué)術(shù)和人才培養(yǎng)這一核心業(yè)務(wù)。相比之下，基礎(chǔ)學(xué)科和應(yīng)用學(xué)科在中國(guó)大學(xué)的布局并未得到區(qū)分，這使得大量基礎(chǔ)學(xué)科（如中文系、數(shù)學(xué)系）與應(yīng)用學(xué)科（管理學(xué)院、醫(yī)學(xué)院）在相同的管理體制下競(jìng)爭(zhēng)有限的資源，非常不利于基礎(chǔ)學(xué)科的發(fā)展。此外美國(guó)公立大學(xué)不同層級(jí)權(quán)力主體的權(quán)責(zé)分工相對(duì)明確，而這一點(diǎn)恰好是中國(guó)大學(xué)所缺乏的。

四、討論與思考

前述分析可以看出，中美公立大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在較大的差異。除去兩國(guó)在歷史文化、制度環(huán)境和發(fā)展階段方面的不同外，究其差異的直接原因主要在于兩方面。

一是政府介入大學(xué)管理方式不同。加州大學(xué)對(duì)整個(gè)加州發(fā)展作用舉足輕重，“州的邊界就是大學(xué)的邊界”一直是加州大學(xué)重要的辦學(xué)理念，州政府也始終強(qiáng)調(diào)本州高等教育機(jī)構(gòu)必須為州的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)，但其卻并不直接介入加州大學(xué)的管理。一方面州政府以州憲法的方式賦予加州大學(xué)高度的自治權(quán)，確保雙方之間“保持距離”;另一方面除利用財(cái)政撥款對(duì)加州大學(xué)形成一定約束外，其州長(zhǎng)、副州長(zhǎng)等重要政府官員以董事會(huì)成員的身份參與大學(xué)決策，確保雙方之間“親密接觸”。而對(duì)中國(guó)的公立大學(xué)而言，政府和大學(xué)之間的距離依然過(guò)近，如何在親密接觸和保持距離之間尋找到平衡仍在探索中。

二是美國(guó)公立大學(xué)的自治權(quán)與中國(guó)公立大學(xué)的自主權(quán)不同。美國(guó)公立大學(xué)的自治權(quán)被認(rèn)為是大學(xué)作為學(xué)術(shù)共同體而天然所具有的關(guān)鍵成分，是一種“天賦權(quán)力”，加州大學(xué)的這一權(quán)力在獲得州憲法的確認(rèn)和保護(hù)后，其自治權(quán)行使便可免受政府政治權(quán)力和行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)。而中國(guó)公立大學(xué)的自主權(quán)來(lái)自于《高等教育法》的賦權(quán)，屬于經(jīng)由政府行政立法所獲得的自主管理權(quán)，這意味著決定大學(xué)享有哪些自主權(quán)的主體并不在大學(xué)本身，而更多在政府教育行政管理部門(mén)，權(quán)力來(lái)源的不同直接決定了中美公立大學(xué)自主決定大學(xué)事務(wù)權(quán)限大小和范圍的不同。

這兩個(gè)重要原因決定了中國(guó)公立大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)只能借鑒但不能照搬美國(guó)模式。整體來(lái)看，建議中國(guó)公立大學(xué)從以下方面完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

第一，以學(xué)術(shù)事務(wù)為中心對(duì)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行重塑和優(yōu)化。大學(xué)本質(zhì)是一個(gè)學(xué)術(shù)組織，學(xué)術(shù)事務(wù)是大學(xué)的核心業(yè)務(wù)，無(wú)論是決策結(jié)構(gòu)還是執(zhí)行結(jié)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)圍繞更好地履行學(xué)術(shù)事務(wù)管理職能來(lái)建構(gòu)。一切與教學(xué)、科研相關(guān)的事務(wù)都應(yīng)歸類為學(xué)術(shù)事務(wù)，諸如教師聘用、職稱晉升、福利待遇等相關(guān)政策均為學(xué)術(shù)事務(wù)政策，學(xué)生入學(xué)、畢業(yè)等相關(guān)政策也是學(xué)術(shù)事務(wù)政策范疇。

第二，真正讓教師共享學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)決策權(quán)。教師群體是大學(xué)內(nèi)部治理最直接也是最重要的利益相關(guān)主體，在涉及事關(guān)自身利益的重大政策制定時(shí)，教師作為切身利益相關(guān)者應(yīng)當(dāng)享有參與決策的權(quán)利，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造和提供更多的渠道，讓教師能夠在學(xué)術(shù)事務(wù)的決策過(guò)程中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用，而不僅僅只滿足于參與為主。參與是發(fā)揮作用的基本前提，不能將參與就等同于發(fā)揮了作用，實(shí)實(shí)在在影響決策進(jìn)程及其結(jié)果才是參與的目的。

第三，在校院兩級(jí)層面合理分權(quán)，分權(quán)的基本原則是事權(quán)和實(shí)權(quán)相匹配。在事務(wù)重心向二級(jí)學(xué)院轉(zhuǎn)移的同時(shí)，學(xué)校應(yīng)將權(quán)力重心也逐漸向二級(jí)學(xué)院下沉。在分權(quán)的過(guò)程中必須有明確的權(quán)力界限，權(quán)力劃分應(yīng)有依據(jù)，形成制度化規(guī)定和約束，并保持相對(duì)穩(wěn)定性。同時(shí)考慮不同學(xué)院在學(xué)科布局上的差異，區(qū)別對(duì)待基礎(chǔ)學(xué)科和應(yīng)用型學(xué)科為主的學(xué)院，以調(diào)動(dòng)學(xué)院辦學(xué)積極性、保障學(xué)院辦學(xué)資源供給為改革基本目標(biāo)。

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（編輯： 程愛(ài)婕）