高中意

（中南大學 法學院，湖南 長沙 410083）

2016 年3 月，中共中央政治局審議通過的《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出了研究制定“長江保護法”的要求。黨的十九大報告提出要“以共抓大保護、不搞大開發(fā)為導向推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展”。《中華人民共和國長江保護法》于2020 年12 月26 日由第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過，并自2021 年3 月1 日起施行。至此，長江保護的頂層設計已經(jīng)完成，法律體系的框架也逐步搭建起來，但《長江保護法》的制定并不代表長江保護立法的完成，而只是一個開端，還需要相關行政機關以及各個地方開展行政立法、地方立法，從而形成以《長江保護法》為核心的長江保護法律體系。

流域立法不同于一般的國家立法與地方立法[1]，也不同于領域立法[2]，更不同于行業(yè)立法[3]，最主要的原因就是流域相較于行政區(qū)域或某一社會經(jīng)濟領域具有自身的特征，流域立法自然也就具有自身的內(nèi)在邏輯。長江保護不僅是一個簡單的生態(tài)保護問題，而且需要在此過程中協(xié)調(diào)多種關系，運用整體論指引長江保護法律體系的創(chuàng)制。當前，國內(nèi)外對整體論在生態(tài)學領域的運用已有部分研究[4]，對它在流域立法中運用的研究則較少。呂忠梅認為，整體論應當成為長江流域的立法理念，由此實現(xiàn)從線性立法向非線性立法、從部門性立法向領域性立法、從對抗性立法向合作性立法、從分離性立法向整合性立法的轉變[5]。他主要闡述了整體論作為長江流域立法方法論的正當性，但未具體分析整體論在立法過程中的實現(xiàn)方式。任何一種方法論都必須落實為具體的行動才可能對社會產(chǎn)生影響，否則它就僅僅是一種思維活動。

在理論上，地方或部門的立法是針對具體地域或領域的立法，相對于國家的綜合性立法更具有針對性，在長江流域治理實踐中也可能取得更好的效果。然而，在實踐中，長江流域并沒有因此得到良好的治理。在此種立法模式下，環(huán)境法與資源法分立、部門主導立法、流域立法零散，導致長江流域管理的事權配置陷入困境，各部門、各地方在履職過程中出現(xiàn)嚴重的管理錯位、缺位、越位。此外，流域立法具有的分散性、多層次性和應急性等特征也表明，流域立法缺少規(guī)劃性，不能“未雨綢繆”，只會“亡羊補牢”。[6]整體論在長江保護法立法中的運用就是為了克服這些不足。更準確地說，它是一種能夠實現(xiàn)有效治理的邏輯。本文試圖從生態(tài)整體論、發(fā)展整體論、空間整體論、治理整體論四個具體維度探求整體論在長江保護立法中的實現(xiàn)路徑。

一、生態(tài)整體論的實現(xiàn)

在治理長江流域生態(tài)系統(tǒng)時必須抱持整體觀，遵循公益保護、自由利用和合理分配的原則[7]，對各類生態(tài)資源進行優(yōu)化配置。長江構成一個生態(tài)系統(tǒng)，也因此成為一個公共領域，不管是哈貝馬斯的公共領域理論[8]14-25，抑或黃宗智的“第三領域”理論[9]260-285，都很難解說流域的公共性，而整體論能為流域的公共性提供理論支撐。此前的生態(tài)環(huán)境治理并沒有把長江作為一個有機系統(tǒng)，治理者也不具備整體性思維。生態(tài)環(huán)境保護部門負責開展水質、水生態(tài)方面的監(jiān)測工作；水利部門負責開展水文、泥沙、水土保持等方面的監(jiān)測工作；農(nóng)業(yè)部門負責開展以魚類保護為主體的水生態(tài)方面的監(jiān)測工作。這樣的分工方案固然可以使生態(tài)系統(tǒng)中的不同要素得到專業(yè)化的檢測、保護、開發(fā)，但山水林田湖草是一個生命共同體，生態(tài)要素之間總是相互影響，任意要素的變化都能引起其他要素的變化。整體論是認識自然的尺度[10]73-80，把其導入流域治理的重要目的就是要克服以往生態(tài)保護的不足，但這里的“生態(tài)整體論”并不能等同于“生態(tài)中心整體論”[11]371-375，前者不僅是一種認識生態(tài)的方法，還是一種關于生態(tài)保護的方法，而后者主要是一種生態(tài)保護的觀念。具體到立法層面上，生態(tài)整體論應從以下三個方面予以實現(xiàn)：

（一）設置跨地域生態(tài)保護機構

長江流經(jīng)多個省市，即便在某一省市內(nèi)部也涉及不同的地方，只有首先設立統(tǒng)一的生態(tài)保護機構，才能突破生態(tài)保護在空間上的割據(jù)。在長江的干支流、左右岸、上中下游的不同位置，生態(tài)保護的重點與難點不一樣，不同地方也具有不同的生態(tài)特點，因而不同地方應當尋求個性化的生態(tài)保護方案。但是，每個地方建立個性化的生態(tài)保護方案有一個前提，即已建立跨地域的生態(tài)保護機構?？绲赜虻纳鷳B(tài)保護機構主要負責統(tǒng)一流域內(nèi)的生態(tài)規(guī)劃，監(jiān)督各個地方實施的效果，協(xié)調(diào)不同地方生態(tài)保護行動，而具體生態(tài)保護工作可以交由不同地方的專門機構實施。綜合性的生態(tài)保護機構也有利于對各類生態(tài)要素進行系統(tǒng)性保護，破除不同部門、行業(yè)在生態(tài)保護中的利益割據(jù)。在生態(tài)系統(tǒng)治理中，必須具備整體性思維，關注不同要素間的聯(lián)系，進行全要素的優(yōu)化組合，而這樣的任務只能依托一個綜合性的生態(tài)保護機構來完成。《長江保護法》第3 條明確指出，長江保護應當堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；該法規(guī)第4 條規(guī)定，國家要建立長江流域協(xié)調(diào)機制；該法規(guī)第5 條規(guī)定，國務院有關部門和長江流域省級人民政府負責落實國家長江流域協(xié)調(diào)機制的決策。該法規(guī)雖然沒有明確規(guī)定設置跨地域生態(tài)保護機構，而是強調(diào)要設置協(xié)調(diào)機制，但這大大有助于實現(xiàn)生態(tài)整體論的目標。

（二）確立保護與修復并舉的制度

從廣義上講，保護也包括了修復，修復生態(tài)系統(tǒng)本就是保護它的一種重要方式；一些政策文件也沒有區(qū)分這兩個概念。比如，2018 年年底生態(tài)環(huán)境部與發(fā)展改革委印發(fā)的《長江保護修復攻堅戰(zhàn)行動計劃》就沒有區(qū)分這兩個概念。然而，在生態(tài)環(huán)境治理中，區(qū)分這兩個概念有重要意義?！氨Ｗo”注重于預防長江生態(tài)被破壞，使生態(tài)朝著良性方向發(fā)展；“修復”要求通過具體措施使已經(jīng)遭受破壞的生態(tài)得到良好的恢復，哪里遭到破壞哪里就需要修復，哪里出現(xiàn)了問題哪里就需要修復。此外，還有許多生態(tài)問題需要在保護的基礎之上進行修復。一方面，長江保護需要一代又一代人的努力，必須為生態(tài)保護構建長效機制，特別是要構建生態(tài)保護機制；另一方面，現(xiàn)階段長江的某些生態(tài)問題尤為突出，必須進行重點突破，構建長江生態(tài)的修復機制?！堕L江保護法》區(qū)分了“保護”與“修復”，并強調(diào)要針對長江流域生態(tài)系統(tǒng)破壞的突出問題，把生態(tài)修復擺在壓倒性位置，用了第5 章整章的內(nèi)容規(guī)定生態(tài)環(huán)境修復。當前，長江流域受到的破壞較為嚴重，生態(tài)修復應當是長江治理的重點，當長江的生態(tài)環(huán)境恢復到良好的水平時，建立長效保護機制就應當成為治理的重點?！堕L江保護法》以及整個長江保護法律體系，都應當根據(jù)形勢的變化確定治理的重點，并把治理重點轉化為具體的制度安排。

（三）設立綠線、黃線、紅線生態(tài)保護標準

雖然亟須構建統(tǒng)一的長江生態(tài)保護機制把生態(tài)保護行動統(tǒng)一起來，但是具體的生態(tài)保護工作還需要各個部門、地方甚至是社會團體實施，或許這也是環(huán)境公益訴訟得以產(chǎn)生的重要原因[12]?？梢?，長江保護法律體系必須對各部門、各地方的工作起規(guī)范性作用。2014 年修訂的新《環(huán)境保護法》第29 條確立了生態(tài)保護紅線制度，但此條僅為原則性的條款，“生態(tài)保護紅線”的內(nèi)涵與外延還需要進一步明確[13]。長江保護立法應當明確“紅線”“黃線”“綠線”的認定標準，長江生態(tài)紅線規(guī)定的是禁止性事項，任何地方、個人都不能越過生態(tài)紅線，越過紅線就意味著對長江生態(tài)的破壞；生態(tài)黃線授權各地方、各部門可以根據(jù)實際情況進行保護的事項，因為有些生態(tài)保護問題在不同地方的嚴重程度極不一致；生態(tài)綠線規(guī)定的是可以進行必要的生態(tài)開發(fā)的一些事項。例如，各個地方可以利用長江的優(yōu)美環(huán)境進行適度的旅游開發(fā)。同時，綠線還規(guī)定一定鼓勵性的事項，在《長江保護法》中“鼓勵”一詞就出現(xiàn)了12 次?！堕L江保護法》第7條提出要在長江流域建立標準體系。標準體系基本上確定了紅線與黃線、綠線的區(qū)別。因而綠線、黃線、紅線有時只是一種識別不同生態(tài)事項的標準，而不是要依據(jù)這些標準把具體事項都在法律文本中進行羅列。

二、發(fā)展整體論的實現(xiàn)

長江保護法律體系應當為長江的可持續(xù)發(fā)展作出制度性安排。在立法過程中，需要運用整體論統(tǒng)籌長江當前與未來兩個發(fā)展面向，重要的是充分關注長江的發(fā)展方向，使立法從“后果控制型”邁向“風險預防型”[14]，為各個地方的發(fā)展提供較為確切的指引。長江保護固然需要規(guī)定諸多直接生態(tài)保護措施，但也應當致力于構建長效保護機制。這個機制最重要的作用就是促進經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的良性互動。只有長江沿岸地區(qū)的經(jīng)濟得到持續(xù)發(fā)展，長江生態(tài)才可能得到持續(xù)性改善。如果把當下的突出問題與可持續(xù)性保護機制統(tǒng)籌起來考慮，那么就要著眼于促進長江沿岸產(chǎn)業(yè)結構、民眾生活方式、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變革。長江保護法律體系需要通過相應的制度設計，引導長江沿岸各個地方產(chǎn)業(yè)結構升級，推動經(jīng)濟高質量發(fā)展，以此為長江保護提供持續(xù)性的動力。

（一）實現(xiàn)經(jīng)濟與生態(tài)共同發(fā)展

從宏觀上講，長江經(jīng)濟帶發(fā)展的首要任務就是促進沿岸產(chǎn)業(yè)結構升級，這既有利于生態(tài)保護，也有利于推動沿岸經(jīng)濟的高質量發(fā)展，因為工業(yè)發(fā)展也面臨著環(huán)境約束[15]。換言之，在長江經(jīng)濟帶發(fā)展過程中必須深入貫徹新發(fā)展理念，特別是要落實綠色發(fā)展的要求，構建綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展綠色經(jīng)濟?！堕L江保護法》第6 章專門就“綠色發(fā)展”作出了具體規(guī)定。同時，長江保護法律體系不同于政策、行政命令的地方就在于，它通過具體規(guī)則引導各個地方自覺促進產(chǎn)業(yè)轉型升級。雖然政策、行政命令的初衷是好的，但在實施過程中常常引起的是“運動式”行為。政策、行政命令剛剛出臺時，各個地方不計成本、不考慮長遠而大力推動實施，過一段時間又沒有了實施的動力，最終可能形成“運動型治理機制”[16]。一些在短期內(nèi)可以完成的重大事項可以通過政策、行政命令的動員完成，但長江保護是一個長期性的事業(yè)，產(chǎn)業(yè)轉型也不可能一蹴而就，這就需要法律體系為全社會提供穩(wěn)定的預期，為保護長江的行動提供明確指引。

（二）實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展

長江是一個生態(tài)系統(tǒng)，為人類的生產(chǎn)、生活提供重要資源，但不能人為地把長江分割為不同的區(qū)域進行資源開發(fā)與經(jīng)濟發(fā)展。長江沿岸各地的經(jīng)濟發(fā)展水平差異極大，有些城市已經(jīng)成為商業(yè)城市，有些城市還依靠高污染、高能耗、高排放的工業(yè)發(fā)展經(jīng)濟，有些地方甚至仍處于發(fā)展粗放型農(nóng)業(yè)階段。在以往長江保護實踐中，都沒有足夠地關注到各地方經(jīng)濟發(fā)展水平差異這一變量對長江保護的影響，因而很難形成長效保護機制。在整體論視域下，各個地方的經(jīng)濟發(fā)展水平構成長江經(jīng)濟帶的發(fā)展水平，而各個地方不平衡的發(fā)展水平可能會威脅經(jīng)濟帶的可持續(xù)發(fā)展，更可能使該地區(qū)生態(tài)保護不可持續(xù)。經(jīng)濟發(fā)展需要一定的自然資源支持，生態(tài)保護也需要經(jīng)濟的高質量發(fā)展作為支撐，這樣可以減少對自然資源的過度開發(fā)，也可以創(chuàng)造更多的生態(tài)保護方式。長江經(jīng)濟帶涉及多個省市，各地的產(chǎn)業(yè)結構不盡一致，經(jīng)濟發(fā)展水平更是差異較大，難以形成具體的共同利益。而根據(jù)公共選擇理論，共同利益是個體組織起來的重要因素[17]5-8，因而各個地方就很難采取一致的生態(tài)保護行動。《長江保護法》第65 條提出要促進長江流域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，但沒有提出促進各地區(qū)之間的平衡發(fā)展，只是在63 條提到中下游地區(qū)在生態(tài)環(huán)境修復時應當對長江流域江河源頭和上游地區(qū)予以支持。在此后的法律體系創(chuàng)制中，應當將長江流域生態(tài)保護法與長江經(jīng)濟帶的發(fā)展統(tǒng)籌起來，為縮小各地的經(jīng)濟發(fā)展水平做出可行的制度性安排。

（三）實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

長江經(jīng)濟帶的發(fā)展不可能一蹴而就，也不可能在某一個特定的時刻停止下來，發(fā)展是一個不斷向前的過程，這也是發(fā)展整體論的應有之義。長江保護既要著眼于解決當下發(fā)展中的突出問題，也要為長江的可持續(xù)性發(fā)展設定適當?shù)哪繕??！堕L江保護法》在第17 條規(guī)定，國家建立長江流域規(guī)劃體系。規(guī)劃體系可以為長江保護設定階段性目標，并以階段性目標促進可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。1962 年生物學家萊切爾·卡遜出版的《寂靜的春天》一書中就有了可持續(xù)發(fā)展理論的萌芽。該理論的核心始終是關注代際之間的公平。而“保護選擇的多樣性”“質量保持”“獲取保障”是實現(xiàn)代際公平的原則[18]37-49。長江在發(fā)展過程中出現(xiàn)了諸多違背上述原則的問題，如大量工業(yè)污水直接排向長江，河灘的石沙無序挖掘，圍河造田，等等?？梢哉f這些問題是當下亟須解決的，也是長江保護首先應面對的；有些問題則需要經(jīng)過長期的努力方能解決，特別是長江經(jīng)濟帶各個地方產(chǎn)業(yè)結構升級，實現(xiàn)經(jīng)濟的高質量發(fā)展，更是需要各地的長期努力，發(fā)展中還可能不斷出現(xiàn)新問題，這就需要構建長江保護的長效機制。此外，長江保護立法也要為長江保護設定較高層次的目標。由于當下長江流域的生態(tài)遭受破壞，環(huán)境保護問題十分突出，此時的保護更多地是一種低層次的“修復式”的保護，甚至把生態(tài)修復作為刑事司法的手段[19]，使長江恢復到應有的良好狀態(tài)。實現(xiàn)此目標后，在環(huán)境方面還應當實現(xiàn)人與自然的和諧相處，在經(jīng)濟方面還應當實現(xiàn)綠色發(fā)展的要求。

三、空間整體論的實現(xiàn)

長江干支流、左右岸、上中下游往往位于不同行政區(qū)域。為了實現(xiàn)空間整體論，《長江保護法》以流經(jīng)的相關19 個行政區(qū)域范圍為基礎，將法律適用的地域范圍確定為長江全流域相關縣級行政區(qū)域。如果將國家能力分為提取、滲透、規(guī)制、分配四大能力[20]17，那么國家的環(huán)保能力尚待增強，此時需要分解環(huán)保責任，使地方社會承擔更多責任。在實踐中，地方社會往往注重對流域自然資源的獲取，關注流域所具有的經(jīng)濟利益，而不大注重生態(tài)保護。

事實上，學術研究中出現(xiàn)了空間轉向[21]，空間要素歷來對制度的形成產(chǎn)生重要影響[22]。空間整體論指引長江保護立法關注空間要素，要求各地不僅要對本區(qū)域內(nèi)的流域進行有效保護，而且要與其他地方相協(xié)調(diào)，共同履行保護長江的職責。長江在地理空間上是一個整體，這是由其自然屬性所決定的，但流域中的行政區(qū)域并不是以自然屬性為標準進行劃分的。行政區(qū)域不管是作為保護長江生態(tài)的單位還是作為發(fā)展長江經(jīng)濟帶的單位，都可能違背長江固有的自然屬性，破壞其在地理空間上的統(tǒng)一性。生態(tài)空間的管制不僅要關注環(huán)境要素，而且要關注要素構成的整體空間[23]。在國家層面也有諸多涉及長江的協(xié)調(diào)機制，但這些機制主要是針對某一項業(yè)務，都沒有關注到生態(tài)空間整體。

誠然，在實踐中只可能實現(xiàn)長江在地理空間上的相對統(tǒng)一性，不可能實現(xiàn)絕對意義上的統(tǒng)一性。長江保護法律體系如何通過具體的制度安排維護流域在地理空間上的相對統(tǒng)一性？一個重要方法就是適當區(qū)分央地的不同職責，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。我國歷來重視中央和地方兩個積極性的充分發(fā)揮，“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”[24]31。在長江保護中也應當如此。具體而言，國家層面主要負責制定長江保護的規(guī)劃，督促規(guī)劃的落實，評價各個地方保護長江取得的實效；而地方主要負責本行政區(qū)域內(nèi)具體措施的實施，充當保護長江的責任主體，而不僅僅是行政單元。以往國家層面的機構主要對長江的某一方面進行保護，甚至有些事務還由多個部門負責，地方反而承擔了保護長江的綜合性職責，在治理中具有極大的權限。地方既是保護長江行動綱要的制定者，也是保護長江的實踐者，但地方事權的權能大小與財稅體制相關[25]，而在現(xiàn)有的財稅體制下，地方保護長江的能力十分有限；況且，諸多地方為了短期的經(jīng)濟利益，不僅沒有充分履行保護長江的職責，反而對長江過度開發(fā)，對流域的生態(tài)環(huán)境造成較大破壞。因此，為維護地理空間上的相對統(tǒng)一性，長江保護立法必須區(qū)分央地事權[26]，對央地的職責進行較為明確的分配，地方應主要集中力量開展長江保護的實踐，而長江保護的規(guī)劃則應當具有統(tǒng)一性，并建立長江保護實效評價機制。

建立長江保護實效評價機制應當成為長江保護法律體系的一大特色。我國當下法治體系中缺乏必要的反饋機制[27]。對長江的保護，不僅涉及眾多地方，也涉及眾多不同部門；不僅要保護生態(tài)環(huán)境，而且要促進沿岸經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)性保護。長江保護法律體系提供的應當是一種立體性的保護，需調(diào)動多種要素，此時應構建一套切實可行的評價機制，使各類保護主體的責任不僅是一種紙面上的責任，而且是一種行動中的主體難以規(guī)避的責任。事實上，反饋機制也有助于長江保護法律體系的不斷完善。生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的需求處于不斷變化中，新的生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展需求隨時可能產(chǎn)生，科技的發(fā)展也可能促使新的保護手段出現(xiàn)。法律體系必須適應上述變化，依據(jù)反饋信息完善自身的具體規(guī)定。長江的生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展也是一個長期性的事業(yè)，不可能一蹴而就。這就意味著當前做的很多工作不可能馬上取得實效，需要較長的時間對一些結構性因素進行優(yōu)化組合。雖然《長江保護法》第78條專門規(guī)定“國家實行長江流域生態(tài)環(huán)境保護責任制和考核評價制度”，但是缺乏可操作性的規(guī)定，還需要行政立法與地方立法對相關制度予以完善。

四、治理整體論的實現(xiàn)

上文所論及的生態(tài)整體論、發(fā)展整體論、空間整體論主要是事實層面的，長江保護法要根據(jù)這些固有的事實作出相應的制度安排，尊重長江特有的自然屬性與社會屬性。長江保護立法是流域立法，它自身的價值在于實現(xiàn)流域的良好治理，這也是它所追求的最終目的?！堕L江保護法》的內(nèi)容也驗證了這一點。關于治理整體論的詞語在該法中多次出現(xiàn)，如“會同”“統(tǒng)籌”分別出現(xiàn)了25 次、19 次之多?，F(xiàn)代流域管理體系由流域目標管理體系、流域治理技術體系、流域監(jiān)測預警體系、流域法律與政策保障體系和流域行政管理體系五部分組成[28]。流域治理體系是對管理體系的進一步升華，實現(xiàn)良好治理的基本條件就是促進流域內(nèi)各類要素的有序互動，因而在治理過程中更應堅持整體論。

（一）成立長江綜合治理委員會

世界眾多流域治理經(jīng)驗表明，流域綜合治理中的組織保障至關重要。專門機構的綜合治理、統(tǒng)一規(guī)劃及合理化科技運用，不但使水質得到改善、水資源得到利用，而且促進了周邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，使流域的可持續(xù)發(fā)展成為可能[29]。在長江治理中，諸多部委以及沿岸的各省市都有一定的權限。雖然此種權限只限于某一具體領域、地域，但它在特定領域、地域是一種綜合性的治理權限。因為缺乏一個全域性的綜合治理主體統(tǒng)領流域治理實踐，每一領域、地域都成為一個獨立的治理單元。如果人為地把長江分割為多個不同的獨立治理單元，就必然與其自然屬性相違背，難以實現(xiàn)良好治理。省內(nèi)河流管理中，已有地方建立起一種新型的“跨部門、跨區(qū)域”的流域大部制管理模式[30]；長江水利委員會是水利部在長江流域的派出機構，其職能在《長江水利委員會職能配置、機構設置和人員編制方案》中有具體規(guī)定。長江流域的保護、發(fā)展涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等多個方面。這些內(nèi)容在《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》中都有體現(xiàn)，但長江水利委員會的職能未能涵蓋這些方面，并且長江水利委員會不是對流域進行全要素治理?！堕L江保護法》明確提出設立“國家長江流域協(xié)調(diào)機制”，有必要把此種協(xié)調(diào)機制實體化，進而設立“長江綜合治理委員會”，負責全流域、全要素的綜合性治理，并對該機構的職能作出明確規(guī)定。它與其他部門、地方的關系也應當明確。長江綜合治理委員會不是長江流域唯一的治理機構，卻是全流域唯一的綜合性治理機構。

（二）構建多元治理規(guī)范體系

在長江治理過程中應當尋求多元規(guī)范支持，實現(xiàn)長江流域的規(guī)則之治。以什么引領長江流域的治理實踐？過去實行“問題引領型”的治理策略，什么問題最為突出就調(diào)動大量的資源來處理，并不是遵循相應的規(guī)則而是通過廣泛的社會動員，一旦問題得到初步緩解，這些力量又將急劇減弱，因而總是無法形成長效治理機制?？梢姡瑔栴}引領型的治理策略更類似于一種“運動式”的治理方式。它固然有利于高效解決突出問題，但難以形成解決問題的長效機制。流域內(nèi)突出的生態(tài)問題的確需要特別的方式解決，水污染、過度捕撈、非法采砂等突出問題如果沒有得到迅速解決，就可能給長江帶來不可彌補的災難。但是，一些問題如居民生活、企業(yè)生產(chǎn)方式的變革，屬于結構性問題，必須建立相應的長效解決機制來處理。

長江保護法律體系必須確立“規(guī)則引領型”的治理策略，依據(jù)規(guī)則引領長江治理實踐，尋求多元規(guī)則的支持。長江的治理需要頂層設計規(guī)則，也需要具體執(zhí)行規(guī)則。黨的十八大以來，逐步形成了以《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》等10 個專項規(guī)劃為支撐的頂層設計。這些都屬于長江保護中的政策，政策在環(huán)境保護中的作用十分重要。美國基于市場的政策就在環(huán)境保護中發(fā)揮了不可替代的作用[31]2-3。經(jīng)濟政策本身的目標不僅在于提高所得水準，而且在于改進由綜合性的指標構成的“生活的質”[32]305。同時，成熟的政策需要逐步制度化，構建基于生態(tài)系統(tǒng)的流域立法[33]，《長江保護法》的制定就是一個重要的步驟。在一定意義上，法律是地方性的技藝，憑借地方知識來運作[34]261。長江保護法律體系的建構應當正確處理國家法律與地方性法規(guī)的關系，充分吸收地方性知識。我國《民法典》確立了“綠色原則”，物權制度、合同制度、侵權制度也必將回應生態(tài)環(huán)境保護問題，[35]其他不少法律都可能涉及生態(tài)環(huán)境保護問題，長江保護法律體系的創(chuàng)制必須注重與這些法律的有效銜接?？傊?，《長江保護法》的制定只是長江保護立法的第一步，還需要加快行政立法與地方立法，進而完善長江保護法律體系。

（三）建立協(xié)同治理方式

長江保護立法應確立協(xié)同治理方式，實現(xiàn)長江全域基礎上的全要素治理，《長江保護法》第6條也確立了協(xié)同治理原則。在理論上，長江管理體制是流域管理與區(qū)域行政管理并重[36]，各個地方把長江分割為諸多或大或小的行政區(qū)域，治理責任也被不斷分解，或許此種方式有利于治理任務的完成。在國家治理體系現(xiàn)代化不斷推進的情況下，治理責任的分解具有一定的合理性。在實踐中，因為種種原因，地方承擔責任的意愿并不強烈，常常通過一系列方式規(guī)避應當承擔的責任。分割的行政區(qū)域管轄和部門管理體制容易使長江流域生態(tài)環(huán)境陷入“碎片化”治理困境，從而偏離流域整體性治理和公共治理要求[37]。協(xié)同治理就是把長江治理責任作為一個整體，并在國家層面確立治理責任，使各地方作為主體參與到治理責任實現(xiàn)的過程中，并在最大程度上調(diào)動各地方實現(xiàn)治理責任的積極性，形成互動式環(huán)境治理狀態(tài)[38]。協(xié)同治理是一種全要素的治理方式。我們要在國家層面明確全要素治理責任，使各個部門作為主體參與到治理過程，這樣就不是以要素為依據(jù)分配治理責任，而是以治理需求為依據(jù)分配治理責任。更重要的是，各個地方、部門都是作為主體參與到治理責任實現(xiàn)的過程，這是一個動態(tài)的過程，如果只是把責任分解到不同主體中，治理責任實現(xiàn)的過程性就難以顯現(xiàn)。在這里，協(xié)同治理方式不僅是一種全域性的、全要素性的治理方式，而且是一種全過程性的治理方式。它把治理責任的實現(xiàn)視為一種動態(tài)的過程，而不是一種靜態(tài)的分解方式。

五、結語

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視長江保護，制定了一系列關于長江保護、發(fā)展的政策，長江保護的政策體系已經(jīng)初步形成，長江保護的頂層設計已經(jīng)大體完成。當前，長江保護的重點工作便是構建較為完備的法律體系，在已有的頂層設計的指引下，將實踐中一些成熟的措施予以制度化、法律化。雖然《長江保護法》是我國首次針對某一特定流域制定的綜合性法律，但它只是長江保護立法的第一步，下一階段還應當加強長江保護的行政立法與地方立法，以此形成完善的長江保護法律體系。領域立法遵循社會特定領域的治理邏輯，當把社會劃分為不同領域時，也就代表著不同的領域具有不同的發(fā)展邏輯；地域立法遵循地方社會的治理邏輯，各個地方在經(jīng)濟、文化等方面或多或少都存在一定的差異，特別是民族自治地方、經(jīng)濟特區(qū)、超大城市更是具有與其他地方不同的治理邏輯。不管領域立法與地域立法遵循怎樣不同的治理邏輯，關注的領域、地域具有多大的差異，它們都是社會的立法，遵循的是社會治理邏輯。不可否認的是，流域立法也是社會之法，它必須協(xié)調(diào)不同部門、地方之間的關系，也要對流域的資源進行合理的配置，對流域保護的責任進行合理的劃分。然而，流域立法確立任何一項宏大原則、做出任何一項制度安排、設計任何一項具體規(guī)則，都必須基于該流域所固有的自然屬性，遵循生態(tài)治理的內(nèi)在邏輯。整體論把長江的自然屬性與長江的保護有機勾連起來。在立法過程中遵循整體論，就是要進一步探尋長江的治理邏輯，最終實現(xiàn)“共抓大保護，不搞大開發(fā)”的治理要求。

當然，在長江保護法立法過程中，整體論不應當也不可能成為一種壟斷性的理論主張。一方面，整體論主要是為構建長江保護法律體系的框架提供理論支持，確立長江保護立法的基本原則與價值取向，具體的規(guī)則設計必然會涉及其他眾多理論；另一方面，長江保護立法是流域立法的重要實踐，可以預見的是，隨著《長江保護法》的制定與實施，我國流域立法的進程將加速推進?，F(xiàn)階段，長江保護的頂層設計已經(jīng)大體完成。這一設計主要是通過政策體系建構起來的。政策主要關注當下長江保護實踐中最突出、最緊迫的問題，對未來的發(fā)展問題只是規(guī)定了一個大致的方向；而法律既有能力處理當下的問題，也有能力促進長江生態(tài)持續(xù)改善，促進長江沿岸的產(chǎn)業(yè)持續(xù)轉型。因此，長江保護立法既要體現(xiàn)全社會保護長江的決心，體現(xiàn)全民保護長江的意志，還要體現(xiàn)長江自身的自然屬性，實現(xiàn)可持續(xù)性保護，把全社會的決心與全民的意志轉化為持續(xù)性的動力。