黃燕梅，唐麗萍

（東華大學(xué)，上海 200051）

引言

相較于“問責(zé)”而言，“容錯(cuò)”是一個(gè)新生事物。近年來，在黨中央政府的重視下，各地開始了行政容錯(cuò)探索，不僅出臺(tái)了相關(guān)容錯(cuò)辦法，而且也開始了容錯(cuò)實(shí)踐， 并總結(jié)提煉了行政容錯(cuò)免責(zé)典型案例。 行政容錯(cuò)鼓勵(lì)公職人員干事創(chuàng)業(yè)，為領(lǐng)導(dǎo)干部提供了一定的“可犯錯(cuò)”空間，有助于激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)新干事的積極性和主動(dòng)性， 改進(jìn)政府治理績效和水平。 與此相對(duì)，行政問責(zé)要求公職人員依照法律規(guī)定合理合法地行使權(quán)力， 否則就要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。 這有助于規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，將行政領(lǐng)導(dǎo)的行政行為約束在法律框架范圍內(nèi)， 從而最大限度地維護(hù)人民權(quán)利和利益不受權(quán)力的侵害。 行政容錯(cuò)與問責(zé)交互作用、相互影響，這就必然涉及容錯(cuò)與問責(zé)界限劃分和關(guān)系理順問題。 二者在實(shí)踐層面呈現(xiàn)出一定的矛盾和沖突， 影響了二者關(guān)系的均衡化發(fā)展，制約了二者協(xié)同效應(yīng)的有效發(fā)揮。如何將兩大制度協(xié)調(diào)有序地納入行政法制體系，如何準(zhǔn)確把握行政容錯(cuò)與問責(zé)關(guān)系的均衡點(diǎn)，如何實(shí)現(xiàn)二者均衡化發(fā)展等問題值得我們進(jìn)一步思考和探索。

一、行政容錯(cuò)與行政問責(zé)關(guān)系均衡化的內(nèi)涵

首先，從權(quán)力本身來看，行政容錯(cuò)與問責(zé)關(guān)系均衡化意味著行政權(quán)力自由裁量空間的合理化。行政問責(zé)與行政容錯(cuò)的雙重制度安排便是對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)干部的自由裁量空間的重新框定，自由裁量的選擇必須在法律規(guī)定范圍之內(nèi)，必須具有合理性〔1〕。

其次，從權(quán)力和權(quán)利關(guān)系來看，行政容錯(cuò)與問責(zé)的均衡在于權(quán)力主體和權(quán)利主體間的“權(quán)利——責(zé)任”義務(wù)關(guān)系平衡。 立法機(jī)關(guān)和上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)有授予領(lǐng)導(dǎo)干部行使自由裁量權(quán)和監(jiān)督的權(quán)利，同時(shí)有確保自由裁量權(quán)滿足公共利益導(dǎo)向且合理行使的義務(wù)；領(lǐng)導(dǎo)干部享有行政權(quán)力，有自由裁量權(quán)，同時(shí)也有接受公民監(jiān)督、 不濫用行政權(quán)力的義務(wù)，并積極運(yùn)用手中的權(quán)力積極為公眾謀求更大利益；普通公民不僅要服從和配合行政權(quán)執(zhí)法者的合理安排，也要合理有效運(yùn)用公民權(quán)利，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部自由裁量權(quán)的行使。

最后，就均衡狀態(tài)而言，行政容錯(cuò)與行政問責(zé)的均衡是以“最優(yōu)均衡點(diǎn)”為中心的動(dòng)態(tài)平衡過程。任何行政行為存在一個(gè)最佳狀態(tài)的“黃金點(diǎn)”，容錯(cuò)與問責(zé)關(guān)系同樣存在一個(gè)最優(yōu)均衡點(diǎn)。只有在該均衡點(diǎn)上，容錯(cuò)與問責(zé)的雙重潛力才能得到最大限度的發(fā)揮， 即創(chuàng)新性行政行為和手段最大限度地契合行政目的，行政功用才能實(shí)現(xiàn)最大化。〔2〕容錯(cuò)與問責(zé)均衡不是靜止的平衡狀態(tài)， 而是一個(gè) “平衡——打破平衡——再平衡”的動(dòng)態(tài)過程，是各種矛盾關(guān)系和沖突性因素協(xié)調(diào)并存的和諧狀態(tài)，比如利益關(guān)系平衡、權(quán)利義務(wù)平衡、行政主體和權(quán)力相對(duì)方之間關(guān)系平衡等〔3〕，而這個(gè)均衡點(diǎn)的具體位置則取決于具體情境和狀態(tài)。

二、行政容錯(cuò)與問責(zé)關(guān)系的發(fā)展歷程

關(guān)于行政權(quán)力的探討在行政權(quán)力誕生之日就開始出現(xiàn)了，比如 “控權(quán)”、“人民主權(quán)”等學(xué)說都強(qiáng)調(diào)了對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制的必要性。 行政權(quán)力的惡性膨脹及其引起的民憤， 加速了我國的行政問責(zé)的形成。1979 年渤海二號(hào)沉船事故及1987 年大興安嶺特大森林火災(zāi)等重大突發(fā)事件的發(fā)生，開啟了我國行政問責(zé)的實(shí)踐。 這時(shí)，我國的行政問責(zé)以應(yīng)急性問責(zé)為主，呈現(xiàn)出臨時(shí)性、隨機(jī)性、主觀性、局部性等特點(diǎn)。

2003 年的“非典”事件發(fā)生后，我國行政問責(zé)開始走向制度化。 2004 年2 月， 中共中央發(fā)布了《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《紀(jì)律處分條例》等黨員違紀(jì)處分和監(jiān)督辦法， 標(biāo)志著黨內(nèi)問責(zé)由臨時(shí)性問責(zé)正式邁向制度化問責(zé)。 同年5 月，重慶市政府頒布了我國首部關(guān)于問責(zé)的規(guī)章 《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》，拉開了我國官員問責(zé)法治化的序幕，權(quán)力被關(guān)進(jìn)了制度的籠子，國家行政由“全能行政”走向“有限行政”和“有責(zé)行政”，甚至出現(xiàn)一些極端控權(quán)的現(xiàn)象。 與此同時(shí)，社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來諸多社會(huì)問題和各種矛盾凸顯， 政府治理迫切要求予以行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部更大的自由裁量權(quán)，以提升治理有效性。 然而，二級(jí)委托人和管理者 “問責(zé)驅(qū)動(dòng)作為”的思想觀念與行為慣性，使得“亂問責(zé)、問錯(cuò)責(zé)、錯(cuò)問責(zé)”等形式主義、泛化問責(zé)現(xiàn)象開始出現(xiàn)〔4〕。 在這種情況下，廣東省深圳市率先開始了容錯(cuò)探索，中央政府于2016 年首次在政府工作報(bào)告中明確提出要建立健全容錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)改革創(chuàng)新行為。 行政容錯(cuò)逐漸成為行政制度體系的重要組成部分。 反映了國家對(duì)傳統(tǒng) “控權(quán)論”的重新考量，即行 “要放”還是“要收”的根本標(biāo)準(zhǔn)在于公共利益實(shí)現(xiàn)程度?！?〕可以說，“行政容錯(cuò)”與“行政問責(zé)”制度并行是調(diào)控行政權(quán)力空間大小的重要嘗試，也是兼顧“控權(quán)”與“保權(quán)”的制度更新，即以“控權(quán)”為主、以“保權(quán)”為輔〔6〕。

然而，許多地區(qū)雖然出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定和辦法，對(duì)行政容錯(cuò)適用情形做了原則性規(guī)定， 但真正的容錯(cuò)實(shí)踐卻很少。 一些地方政府將當(dāng)?shù)匕l(fā)生的免責(zé)事件總結(jié)提煉出來，作為容錯(cuò)免責(zé)的典型案例，但這些案例基本上都是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部日常行政行為在特殊情境下違法的免責(zé)， 而非創(chuàng)新性行政行為的容錯(cuò)免責(zé)。 比如山東省淄博桓臺(tái)縣鞏冬青樹木清點(diǎn)監(jiān)管免責(zé)事件， 僅是針對(duì)拆遷工作中樹木虛報(bào)問題的免責(zé)， 且很大程度上運(yùn)用主觀意識(shí)判斷行政行為的合理性程度以及行為處置策略， 即該問責(zé)還是該免責(zé)。

綜合來看，單一“問責(zé)”或“容錯(cuò)”的制度安排難以真正達(dá)到既限制行政權(quán)力惡性膨脹、 又促進(jìn)行政權(quán)力作用最大化發(fā)揮的雙重目的。 唯有將二者協(xié)調(diào)起來，才有可能實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力合法、合理、有效運(yùn)行。

三、行政容錯(cuò)與問責(zé)關(guān)系均衡化的障礙

（一）利益目標(biāo)函數(shù)不一致

中央政府、各級(jí)地方政府、政府官員與公眾之間存在著多重委托代理關(guān)系， 每層委托代理關(guān)系或多或少都面臨著法律制度不完備、利益分歧、信息不對(duì)稱性和交易費(fèi)用等問題〔7〕。 其中，利益目標(biāo)函數(shù)不一致是制約容錯(cuò)與問責(zé)關(guān)系均衡化的根本因素。

首先，從整體層面來看，一級(jí)代理人政府系統(tǒng)與直接委托人公眾之間的目標(biāo)函數(shù)基本一致。 政府權(quán)力來自于公民權(quán)利的讓渡， 決定了行政權(quán)力以力維護(hù)公眾權(quán)利和公共利益為根本目的。 在傳統(tǒng)合法性基礎(chǔ)弱化的情況下， 一級(jí)代理人中央政府往往訴諸于治理的有效性，注重提升治理水平，更加關(guān)注民眾的獲得感與幸福感。 一方面，對(duì)“權(quán)力尋租”、“權(quán)力濫用” 等腐敗行為予以高度重視，較早地建立起了問責(zé)制度；另一方面，在行政問責(zé)制度出臺(tái)多年后開始走向泛化的情況下， 中央進(jìn)一步提出要建立健全容錯(cuò)機(jī)制， 以期通過鼓勵(lì)創(chuàng)新性行政行為打破“為官不敢為”的權(quán)力困境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治。

其次，在二級(jí)委托代理關(guān)系中，中央與地方各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部間的利益目標(biāo)存在差異性。若缺乏一致的價(jià)值觀念和心理認(rèn)同， 那么代理人偏離委托人意志和利益的行為就很有可能發(fā)生。二級(jí)委托人中央政府擁有目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)， 希望通過問責(zé)與容錯(cuò)的雙重制度安排激勵(lì)下級(jí)政府官員合法合理行政。 地方政府擁有激勵(lì)分配權(quán)，并承擔(dān)著細(xì)化中央政策的職責(zé)，根據(jù)中央文本出臺(tái)了本省市的問責(zé)規(guī)定和容錯(cuò)試行辦法。 作為管理主體的地方政府和扮演執(zhí)行者角色的基層政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部擁有信息優(yōu)勢(shì)， 存在謀求自身利益最大化的機(jī)會(huì)主義行為， 在創(chuàng)新性行為成效的檢查驗(yàn)收環(huán)節(jié)尤為突出。 中央政府與各級(jí)政府間的利益目標(biāo)函數(shù)存在不一致的可能， 導(dǎo)致在基層領(lǐng)導(dǎo)干部中極有可能出現(xiàn)“該問責(zé)時(shí)不問責(zé)、該容錯(cuò)時(shí)不容錯(cuò)”的現(xiàn)象，行政問責(zé)與容錯(cuò)的制度設(shè)計(jì)在“共謀”、“變通”中流于形式，二者關(guān)系的均衡化便化為空談。 在行政容錯(cuò)本身存在一定過錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)和適用風(fēng)險(xiǎn)〔8〕的情況下，地方政府必然對(duì)容錯(cuò)實(shí)踐缺乏積極性，“重問責(zé)、輕容錯(cuò)”的非均衡狀態(tài)難以得到有效改變。

最后， 地方政府與其內(nèi)部公職人員之間的委托代理關(guān)系更加復(fù)雜， 涉及公共利益與個(gè)人利益之間的互動(dòng)和博弈。 行政官員有著雙重身份，不僅是公共利益的直接實(shí)現(xiàn)主體， 也是個(gè)體利益的直接承載者， 因而大多有著既關(guān)注公共利益又關(guān)注私人利益的混合動(dòng)機(jī)。 在行政體系內(nèi)部，保守主義者居多。 創(chuàng)新性行為不可避免地存在一定風(fēng)險(xiǎn)性，一旦出現(xiàn)重大安全事故必將行政問責(zé)。 在這種情況下，出于對(duì)個(gè)人職業(yè)生涯發(fā)展安全性考慮，多數(shù)保守主義心態(tài)的基層領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)創(chuàng)新性行為往往持厭惡和逃避心態(tài)，缺乏改革創(chuàng)新的積極性。

（二）法律制度不健全

行政容錯(cuò)與問責(zé)關(guān)系缺少法律的規(guī)范和指引，是二者均衡化發(fā)展的制度性制約因素。 當(dāng)前，行政容錯(cuò)與問責(zé)沒有一部專門的行政容錯(cuò)與問責(zé)法，也缺乏全國層面的容錯(cuò)免責(zé)法規(guī)。 行政容錯(cuò)與問責(zé)關(guān)系更是缺乏法律規(guī)范，協(xié)調(diào)的原則是什么、如何協(xié)調(diào)等也缺乏明確的法律依據(jù)， 極易導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)作亂象叢生。

首先，就問責(zé)而言，中央和地方各級(jí)政府出臺(tái)了一系列強(qiáng)化政府官員問責(zé)的規(guī)定和辦法， 并取得了一定成效。 但行政問責(zé)制度還停留在政策法規(guī)規(guī)章等層面，并未上升到法律的高度。 其次，從容錯(cuò)制度化實(shí)踐來看， 各地出臺(tái)的容錯(cuò)辦法在容錯(cuò)限度和追責(zé)力度關(guān)系方面呈現(xiàn)出地區(qū)差異性〔9〕，對(duì)容錯(cuò)的空間大小規(guī)定不一。 如安徽省蚌埠市出臺(tái)的《容錯(cuò)糾錯(cuò)實(shí)施辦法（試行）》對(duì)容錯(cuò)條件進(jìn)行了原則性規(guī)定，只要符合其中一條即可容錯(cuò)，而廣西省崇左市則對(duì)適用容錯(cuò)的條件與情形詳細(xì)列舉，規(guī)定細(xì)致。 缺乏法律統(tǒng)一引領(lǐng)，各地差異化的制度設(shè)計(jì)只可能導(dǎo)致行政體系的混亂無序， 反而加大了行政容錯(cuò)與問責(zé)均衡化的難度。

（三）邊界識(shí)別技術(shù)缺乏

行政問責(zé)與行政容錯(cuò)行為邊界識(shí)別技術(shù)不完善， 構(gòu)成了容錯(cuò)與問責(zé)關(guān)系均衡化的技術(shù)性制約因素。 對(duì)行政行為性質(zhì)和影響程度等的識(shí)別是判定問責(zé)與容錯(cuò)的前提和基礎(chǔ)， 邊界的模糊性使得錯(cuò)誤難以準(zhǔn)確識(shí)別。 首先，行為動(dòng)機(jī)是容錯(cuò)性行政行為與問責(zé)性行政行為的本質(zhì)區(qū)別， 行政問責(zé)追責(zé)一般以主觀上有過錯(cuò)為前提〔10〕，行政容錯(cuò)則相反。 但行為動(dòng)機(jī)往往具有內(nèi)在性和隱蔽性的特點(diǎn)，目前缺乏相應(yīng)的檢測(cè)技術(shù)和手段， 行政行為動(dòng)機(jī)往往難以衡量，也無法量化，導(dǎo)致行為動(dòng)機(jī)這一根本標(biāo)準(zhǔn)失效。 其次，行政行為的影響程度作為判定行政行為該容錯(cuò)還是問責(zé)的客觀標(biāo)準(zhǔn)， 也難以有效發(fā)揮作用。 任何行政行為的影響，無論是正向的積極作用還是負(fù)面的消極影響， 都存在著的一定的滯后性和隱蔽性，這就導(dǎo)致判定誤差的產(chǎn)生，制約著行政問責(zé)與容錯(cuò)制度的有效發(fā)揮， 阻礙著二者關(guān)系均衡化的實(shí)現(xiàn)。

（四）運(yùn)作過程不透明、公眾參與有限

缺乏公眾參與， 是影響行政問責(zé)與容錯(cuò)協(xié)調(diào)與均衡的外部因素。 政府官員行為被問責(zé)或被容錯(cuò)往往發(fā)生在行政系統(tǒng)內(nèi)部， 公民缺乏知情權(quán)和參與行政行為界定及行政官員處置的途徑和渠道。

首先，權(quán)力運(yùn)作過程與制度規(guī)則不透明，導(dǎo)致公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)缺失。 行政過程與制度規(guī)則的透明化和公開化程度， 影響著委托人與代理人之間的信息流動(dòng)情況， 在某種程度上決定著領(lǐng)導(dǎo)干部采取機(jī)會(huì)主義行為的可能性〔11〕，進(jìn)而影響著行政問責(zé)與容錯(cuò)機(jī)制的有效性以及行政問責(zé)與容錯(cuò)關(guān)系的均衡化。 在廣大農(nóng)村地區(qū)，基層政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往將信息公開視為引起民眾信訪、加大鄉(xiāng)村治理難度的誘因，因而極力抵制行政權(quán)力運(yùn)作和制度規(guī)則的透明化。 大部分地方政府并未公開《容錯(cuò)試行辦法》，只有安徽省蚌埠市、滁州市以及江西省石城縣政府等個(gè)別地方政府在官網(wǎng)上公開了 《鼓勵(lì)改革創(chuàng)新干事創(chuàng)業(yè)容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法》，保障了民眾知情權(quán)，為公民監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部行政行為創(chuàng)造了可能。 還有少數(shù)市級(jí)政府雖在官網(wǎng)上公開告知公民已經(jīng)出臺(tái)了 《容錯(cuò)試行辦法》，但并未公開具體條例和詳細(xì)內(nèi)容， 公眾監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)受到極大限制。

其次，公民參與主體地位缺乏法律制度保障，具體參與渠道缺失。 在行政行為問責(zé)處置過程中，公民僅能通過行政訴訟和信訪等傳統(tǒng)途徑事后參與行政問責(zé)，事前、事中參與不足。 而《容錯(cuò)辦法》將紀(jì)檢監(jiān)察部門及其他有關(guān)部門認(rèn)定為行政容錯(cuò)與糾錯(cuò)的實(shí)施主體， 由政府按照相關(guān)規(guī)定啟動(dòng)容錯(cuò)程序，專家學(xué)者、社會(huì)組織和群眾等僅在必要時(shí)參與行政行為調(diào)查過程， 并沒有對(duì)公眾參與的具體途徑予以明確規(guī)定， 導(dǎo)致行政容錯(cuò)與問責(zé)均衡化發(fā)展難以獲得外部力量支持。

四、行政容錯(cuò)與問責(zé)的均衡化發(fā)展路徑

（一）以公共價(jià)值為平衡中心點(diǎn)

行政容錯(cuò)與問責(zé)機(jī)制的建立是對(duì)官員自由裁量權(quán)的大小的重新調(diào)節(jié)，只有在“最佳行政”目標(biāo)指引下，自由裁量權(quán)才能不偏離其目標(biāo)，“最佳”即公共價(jià)值最大化。 這看似乎為自由裁量權(quán)提供了無限作為的空間，“不管黑貓白貓， 抓到老鼠就是好貓”，但實(shí)際上“最佳”本身就是對(duì)行政權(quán)力的羈束〔12〕。

在行政容錯(cuò)與問責(zé)關(guān)系均衡化過程中， 要把公共利益本位始終貫穿其中， 將實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值作為行政問責(zé)與容錯(cuò)均衡化的核心目標(biāo)， 將公共價(jià)值作為二者關(guān)系的平衡點(diǎn)。 就外在行為而言，政府官員的一切行政行為都應(yīng)當(dāng)致力于追求“善”的實(shí)現(xiàn)，以“為人民謀利益”為己任，這是實(shí)現(xiàn)容錯(cuò)與問責(zé)關(guān)系協(xié)調(diào)均衡的關(guān)鍵。 就內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)而言，某一行政行為是否應(yīng)該被納入到容錯(cuò)抑或是問責(zé)范圍內(nèi)， 其判斷標(biāo)準(zhǔn)在于該行政行為是否致力于公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。 因此，要實(shí)現(xiàn)二者關(guān)系的均衡，就要將事前的動(dòng)機(jī)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧啤钡臉?biāo)準(zhǔn)。 具體而言，一方面要通過問責(zé)這一制約機(jī)制， 抑制行政權(quán)力非理性膨脹，防止其侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益；另一方面要運(yùn)用行政容錯(cuò)激勵(lì)權(quán)力執(zhí)行者發(fā)揮自身創(chuàng)造性和才能積極行政，以實(shí)現(xiàn)公益的增加；最終建立起共同致力于行政權(quán)力價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)的相互補(bǔ)充、相輔相成的關(guān)系?！?3〕

（二）以法律為統(tǒng)領(lǐng)，以制度為保障

法是調(diào)節(jié)利益關(guān)系需求的產(chǎn)物，法律、正式制度和治理規(guī)則等影響著委托人利益的實(shí)現(xiàn)程度〔14〕。 因此，必須建立健全法律制度，運(yùn)用法律對(duì)創(chuàng)新性行政行為的合法性與合理性進(jìn)行審查和判斷〔15〕。

首先，要堅(jiān)持以法律為統(tǒng)領(lǐng)，使自由裁量權(quán)制度化、規(guī)范化。 要運(yùn)用法律將行政容錯(cuò)與問責(zé)的關(guān)系制度化， 對(duì)政府官員權(quán)力行使的邊界及行政問責(zé)和容錯(cuò)之間的邊界等做出明確規(guī)定。 其次，要明確公眾在行政問責(zé)與容錯(cuò)中的參與主體地位，保障其知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利。 最后，要完善相應(yīng)的制度建設(shè)， 各級(jí)地方政府的政策辦法不僅要明確規(guī)定行政行為錯(cuò)誤情形， 也要進(jìn)一步說明如何識(shí)別錯(cuò)誤以及判斷錯(cuò)誤的性質(zhì)， 為行政容錯(cuò)與問責(zé)在實(shí)踐層面協(xié)調(diào)并達(dá)成平衡提供可行路徑。

具體而言，可以采取“負(fù)面清單” 方式將創(chuàng)新性行政行為容錯(cuò)的前提條件規(guī)定如下：

1.創(chuàng)新性行政行為合法合規(guī)。一是行政機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)干部在容錯(cuò)辦法限定的范圍內(nèi)合法合理行使權(quán)力； 二是該創(chuàng)新行政行為是在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門授權(quán)和專家批準(zhǔn)審核、同意下進(jìn)行的，只有這樣才能納入容錯(cuò)范圍內(nèi)，即要符合既定程序。

2.創(chuàng)新性行政行為具有公益性。該行政行為并非為了謀求其他政府組織、 利益集團(tuán)、 權(quán)重位高者、公務(wù)員自身等的利益，而是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益。

（1）容錯(cuò)行為一定是“授益”行政行為。 這里的授益，指的是授益于公民群體，而非個(gè)人。

（2）但并非所有的“損益”行為都要問責(zé)。 輕度損益行為可以免責(zé)， 重度損益行為則根據(jù)實(shí)際情況減責(zé)，予以“輕責(zé)”處理。 從表層來看，這是對(duì)權(quán)責(zé)對(duì)等的打破，但實(shí)際上部分“損益”通過“創(chuàng)新”行為的既有收益或潛在收益得到了補(bǔ)償， 這才是真正意義上的權(quán)責(zé)對(duì)等。

3.創(chuàng)新性行政行為應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，將負(fù)面損害控制在最小范圍內(nèi)。 風(fēng)險(xiǎn)行為發(fā)生時(shí)，能夠主動(dòng)及時(shí)采取措施控制行為后果，減小社會(huì)危害。 在存在明確無誤的緊急危險(xiǎn)或危害時(shí)， 及時(shí)停止或終止該行為， 并主動(dòng)采取措施控制行為后果， 減小社會(huì)危害。

（1）經(jīng)專家根據(jù)具體情況評(píng)定，認(rèn)為該行為和具體情況的出現(xiàn)合乎情理，符合規(guī)定，可以容錯(cuò)，即予以容錯(cuò)處理。

（2）如果情節(jié)嚴(yán)重，為了避免扼殺領(lǐng)導(dǎo)干部干事的積極性，考慮其創(chuàng)新行為具有的公益性，可適當(dāng)從輕處理。

凡是不符合以上前提條件之一，造成“損益”的創(chuàng)新性行政行為， 應(yīng)當(dāng)結(jié)合其行政行為的社會(huì)危害性，予以問責(zé)處理。 這里的“損益”也是針對(duì)群體，即有損于社會(huì)整體利益，而非個(gè)體。 當(dāng)然，如果有損于個(gè)人利益，需給予一定的補(bǔ)償。

（三）以思想觀念培育為內(nèi)在約束

除了制度層次， 組織文化也是決定領(lǐng)導(dǎo)干部能夠在多大程度上利用信息優(yōu)勢(shì)謀求個(gè)人利益的重要因素〔16〕，組織文化越是以民為本、服務(wù)為民，領(lǐng)導(dǎo)干部機(jī)會(huì)主義行為越少，反之亦然。 因此，需要在加強(qiáng)公職人員外在硬性約束的同時(shí)， 培育全心全意為人民服務(wù)的組織文化， 提升領(lǐng)導(dǎo)干部為民謀利的自驅(qū)力，提升軟約束力，使內(nèi)外雙重約束力量相互配合、相輔相成，這是實(shí)現(xiàn)問責(zé)與容錯(cuò)均衡的條件之一， 也是行政容錯(cuò)與問責(zé)關(guān)系協(xié)調(diào)均衡的思想基礎(chǔ)。

首先， 要加強(qiáng)培育地方政府和基層領(lǐng)導(dǎo)干部的社會(huì)責(zé)任感，強(qiáng)化使命意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和法律意識(shí)，激發(fā)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部勇于改革創(chuàng)新、積極干事、追求成效的主觀能動(dòng)性， 使其能夠把以公共利益的實(shí)現(xiàn)與否作為判斷行政行為有效的標(biāo)準(zhǔn)， 并在實(shí)踐中始終堅(jiān)持為保護(hù)人民權(quán)利和維護(hù)人民利益而問責(zé)，為提升社會(huì)治理成效、更好地滿足人民群眾需求進(jìn)行創(chuàng)新嘗試而容錯(cuò)。 其次，各地方政府部門和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部要正確認(rèn)識(shí)與理解問責(zé)， 樹立“問責(zé)不等于濫責(zé)、亂責(zé)”的觀念，堅(jiān)決防范問責(zé)在實(shí)踐中走偏。 要深刻認(rèn)識(shí)到，作為防范和杜絕“權(quán)力三化”現(xiàn)象的有力武器，行政問責(zé)需要的是理性判斷， 而不是盲目主觀臆斷， 不能為了問責(zé)而問責(zé)，否則會(huì)損害問責(zé)的公平性和權(quán)威性，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部“不敢為”。 最后，筑牢“容錯(cuò)不等同于一切錯(cuò)誤都容”的理念，避免行政容錯(cuò)濫用。 要消除領(lǐng)導(dǎo)干部“創(chuàng)新無問責(zé)，便可無底線創(chuàng)新”的錯(cuò)誤想法和無視社會(huì)成本的“碰運(yùn)氣”的亂作為作風(fēng)，杜絕單純以出政績?yōu)槟康膭?chuàng)新行為。 使領(lǐng)導(dǎo)干部在改革創(chuàng)新的積極嘗試中既考慮創(chuàng)新行為可能帶來的積極效果， 也將行為失敗可能造成的不良社會(huì)影響和后果囊括在考慮范圍之內(nèi)， 并主動(dòng)將失敗后果和影響最小化。

（四）以公眾參與為外部約束

行政權(quán)力來自于法律的授予， 最終來自于人民，并服務(wù)于人民。 鼓勵(lì)公眾參與是以合意為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值和目標(biāo)的必然要求〔17〕。 不僅要提升公眾參與行政過程的法律地位和保障， 更重要的是要提升公眾參與積極性和有效性， 進(jìn)而提升公眾的實(shí)際相對(duì)地位。 具體要從以下幾個(gè)方面入手：

首先，要推進(jìn)各級(jí)地方政府信息公開化、透明化，尤其是基層人民政府問責(zé)與容錯(cuò)信息要公開，這是公眾參與行政容錯(cuò)與問責(zé)的前提和基礎(chǔ)。 在公開的內(nèi)容上， 不僅要公開行政容錯(cuò)與問責(zé)的主體、對(duì)象、原則、程序等基本內(nèi)容，更需要進(jìn)一步細(xì)化具體情形下的處理辦法和途徑， 使群眾監(jiān)督具有可操作性。 在公開的形式上，要運(yùn)用多樣化的公開渠道。 不僅要在政府紀(jì)委官網(wǎng)上公布，更要在各政府微信公眾號(hào)、 微博等群眾關(guān)注度高的媒體和平臺(tái)上公開。 其次，要建立健全監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)失誤， 使公共利益驅(qū)動(dòng)下的行政行為造成的負(fù)面影響和危害最小化， 以化解行政問責(zé)與容錯(cuò)之間的矛盾和沖突。 不僅要事后問責(zé)，更需要做好事前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和事中的監(jiān)督和反饋， 尤其是要加強(qiáng)事中的反饋機(jī)制，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)糾偏，筑牢容錯(cuò)底線。