吳 靜

（甘肅警察職業(yè)學(xué)院 法律系，甘肅 蘭州 730030）

在全面推進(jìn)依法治國(guó)和依法行政的時(shí)代背景下，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)公安工作會(huì)議上對(duì)公安執(zhí)法工作提出了更高、更嚴(yán)的要求。公安機(jī)關(guān)既承擔(dān)著維護(hù)財(cái)產(chǎn)和人民生命安全的職能，又維護(hù)社會(huì)秩序、打擊和預(yù)防犯罪等多種職責(zé)。公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為是對(duì)社會(huì)的公共管理和服務(wù)的行為，實(shí)際是為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和行政相對(duì)人（公民、法人和其他組織）的合法權(quán)益，同時(shí)對(duì)違法行為進(jìn)行懲處。而保護(hù)行為和打擊行為每當(dāng)遇到取舍時(shí)就會(huì)產(chǎn)生矛盾、沖突，換言之在行政執(zhí)法中行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)必然存在。目前，依法行政理念對(duì)公安機(jī)關(guān)和廣大民警在責(zé)任和法定義務(wù)方面提出了空前要求，所以風(fēng)險(xiǎn)防控成為公安機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中必須解決的問(wèn)題。

一、行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的涵義

風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)一直貫穿于人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，只要人們活動(dòng)就會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。在很多領(lǐng)域開(kāi)始對(duì)風(fēng)險(xiǎn)予以控制并運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理。風(fēng)險(xiǎn)管理理論在行政法領(lǐng)域得到了廣泛研究，并迅速運(yùn)用，執(zhí)法作為風(fēng)險(xiǎn)較強(qiáng)的行政活動(dòng)需要引用風(fēng)險(xiǎn)管理理論。公安機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程應(yīng)做好風(fēng)險(xiǎn)防控，公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法是具有廣泛影響性的，決定了我們對(duì)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的防控重視程度要高于對(duì)事后危害結(jié)果的治理。由于在行政法領(lǐng)域?qū)π姓?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致執(zhí)法人員為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而帶來(lái)了更加不利的后果。為此，我們要明確行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的涵義，解決公安執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

（一）行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的涵義

行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員在實(shí)施法律的過(guò)程中，依法履行法定職責(zé)或不當(dāng)履行法定職責(zé)而引發(fā)的針對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員人身、財(cái)產(chǎn)和生活秩序形成實(shí)質(zhì)性不利影響，對(duì)行政相對(duì)人和社會(huì)造成危害，帶來(lái)了負(fù)面影響，而被紀(jì)檢、司法等部門(mén)追究責(zé)任的一種現(xiàn)象[1]。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是指違法或者不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)及其工作人員承擔(dān)不利后果的可能性[2]。公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，其執(zhí)法規(guī)范化、法治化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)直接關(guān)系到行政機(jī)關(guān)的公信力，甚至?xí)绊懙揭婪ㄖ螄?guó)的實(shí)施。尤其是執(zhí)法領(lǐng)域，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)很容易形成執(zhí)法阻礙。但從提高公安執(zhí)法能力現(xiàn)代化的要求來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)防控是提升行政執(zhí)法水平的助推器，有利于提高公安工作效率，也能夠?qū)崿F(xiàn)法的公平正義。因此，在規(guī)范公安機(jī)關(guān)執(zhí)法時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守法定程序，憑借行政執(zhí)法合法的途徑和各方監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，做到依法行政。

（二）對(duì)公安機(jī)關(guān)存在的風(fēng)險(xiǎn)因素分類(lèi)

不當(dāng)?shù)墓矆?zhí)法行為時(shí)常出現(xiàn)在新聞、網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)，公安機(jī)關(guān)頻繁應(yīng)對(duì)行政相對(duì)人提出的行政復(fù)議、行政訴訟，嚴(yán)重影響了公眾形象和執(zhí)法力度，降低了執(zhí)法活動(dòng)效能，不利于干群關(guān)系的建立。對(duì)于公安機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)根據(jù)是否存在風(fēng)險(xiǎn)因素分為法定風(fēng)險(xiǎn)和非法定的風(fēng)險(xiǎn)[3]，法定風(fēng)險(xiǎn)又表現(xiàn)為政治風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)[4]。政治風(fēng)險(xiǎn)就是指上級(jí)機(jī)關(guān)和各級(jí)紀(jì)檢的監(jiān)督；法律風(fēng)險(xiǎn)主要指法律責(zé)任的追究和承擔(dān)[5]。非法定風(fēng)險(xiǎn)受內(nèi)部和外部環(huán)境影響具有了不確定性，因此分為了不特定的行政風(fēng)險(xiǎn)和特定的傷害風(fēng)險(xiǎn)[6]。不特定的行政風(fēng)險(xiǎn)由于涉及不特定的人所引起的風(fēng)險(xiǎn)沖突，比如社會(huì)輿情、群體性事件等；而特定的傷害風(fēng)險(xiǎn)雖也受不確定因素引起，但有時(shí)可以預(yù)見(jiàn)到，比如對(duì)公安機(jī)關(guān)的職業(yè)抹黑報(bào)復(fù)、對(duì)警察人格進(jìn)行丑化等。所以公安機(jī)關(guān)不僅要明確行政執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，還要利用好行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的不特定性、非法定性等特點(diǎn)來(lái)反思執(zhí)法中采取什么樣的方法才能符合合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)一致原則的要求，才能有效防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

二、公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控的必要性

（一）行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控是依法行政的要求

公安機(jī)關(guān)在各項(xiàng)行政工作中都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法行政。穩(wěn)定是發(fā)展的前提,和諧穩(wěn)定的社會(huì)是最具競(jìng)爭(zhēng)力的發(fā)展環(huán)境，維護(hù)社會(huì)和治安穩(wěn)定是公安機(jī)關(guān)全面推進(jìn)依法行政的關(guān)鍵和核心。要牢固樹(shù)立執(zhí)法為民的理念,必須用法律去衡量是非對(duì)錯(cuò)，做出的行政行為必須有理有據(jù)，才能降低行政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。防范風(fēng)險(xiǎn)減小危害，才能保障權(quán)力順利運(yùn)行、公民權(quán)益不受侵犯。公安機(jī)關(guān)及其民警依法行政，公民才會(huì)嚴(yán)格遵守法律，社會(huì)才能走上法治的道路。

（二）能夠規(guī)范人民警察依法行政

行政執(zhí)法活動(dòng)中合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、誠(chéng)實(shí)守信、高效便民、權(quán)責(zé)一致是依法行政的原則，公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)法的主要主體，其行為會(huì)影響到社會(huì)和公民的利益，防控公安工作中的行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是推動(dòng)依法行政的重要環(huán)節(jié)和手段。全國(guó)公安工作會(huì)議對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法建設(shè)提出了新要求。第一，對(duì)公安機(jī)關(guān)的思想建設(shè)提供了新的指引[7]。在依法行政中，全體民警樹(shù)立和堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值，提高思想建設(shè)的認(rèn)識(shí)，尤其是在個(gè)人情感和社會(huì)價(jià)值、法的追求等多個(gè)層面上樹(shù)立核心價(jià)值觀，正確的價(jià)值觀也能正確引導(dǎo)廣大民警在行政執(zhí)法時(shí)認(rèn)識(shí)到違法執(zhí)法和不當(dāng)執(zhí)法的后果[8]。第二，對(duì)公安機(jī)關(guān)制度規(guī)劃進(jìn)行嚴(yán)格要求。憑借制度的法治性和規(guī)范性能約束公安機(jī)關(guān)執(zhí)法行為，提高履職水平和優(yōu)化現(xiàn)代警務(wù)制度。第三，嚴(yán)格要求公安機(jī)關(guān)效能。公安機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)法時(shí)要時(shí)刻關(guān)注是否是合理的、科學(xué)的以及高效的，公安機(jī)關(guān)效能與執(zhí)法過(guò)程緊密相連，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)和職能的配置，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的相互約束，進(jìn)一步明確權(quán)力和責(zé)任，將行政風(fēng)險(xiǎn)防控在執(zhí)法的初步階段。

（三）能夠切實(shí)保障行政相對(duì)人的利益

“為政之要，在乎民心?！惫矙C(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)就是要直面百姓的期待、回應(yīng)人民的心聲。控制風(fēng)險(xiǎn)行政是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和法治化的要求，要大力打擊濫用職權(quán)、徇私枉法、權(quán)力尋租的行為，要堅(jiān)決糾正行政不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職等問(wèn)題。利用風(fēng)險(xiǎn)防控這一舉措，不僅能實(shí)現(xiàn)政府的法治化，更將助力依法治國(guó)宏偉目標(biāo)，真正是功在當(dāng)前、利在長(zhǎng)遠(yuǎn)。

三、公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)存在的原因分析

（一）執(zhí)法理念存在局限性

公安工作在社會(huì)發(fā)展中至關(guān)重要，行政執(zhí)法起到了一定的作用，但是也存在執(zhí)法方式呆板、執(zhí)法理念刻板的問(wèn)題，最突出表現(xiàn)為官本位思想過(guò)重，所以在貫徹和運(yùn)用法律時(shí)常出現(xiàn)“執(zhí)法必須服從的”錯(cuò)誤思想，這些錯(cuò)誤的方式、方法很容易激發(fā)沖突發(fā)生，使得行政執(zhí)法要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)?！坝袡?quán)必有責(zé)”，而有的公安民警又害怕風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的責(zé)任，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是害怕?lián)?zé)，執(zhí)法謹(jǐn)小慎微，影響了行政效率。

（二）公安執(zhí)法權(quán)威受到挑戰(zhàn)

考慮到各種復(fù)雜因素的影響會(huì)產(chǎn)生不利后果，履職需承擔(dān)過(guò)多成本，這也給公安工作帶來(lái)了消極影響。在社會(huì)中經(jīng)常存在阻礙警察執(zhí)法的行為，還有大打出手打罵公安民警的情況?！吨腥A人民共和國(guó)人民警察法》和《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》在國(guó)內(nèi)公安執(zhí)法環(huán)節(jié)是不可或缺的。想要實(shí)現(xiàn)法治和穩(wěn)定要控制一切不和諧因素的出現(xiàn)，能降低執(zhí)法成本，減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，讓公安民警在法定權(quán)限范圍內(nèi)放心執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法權(quán)威，由此保障公平正義。

（三）公安機(jī)關(guān)工作人員職業(yè)素養(yǎng)

以前行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)法能力和個(gè)人素質(zhì)關(guān)注較少，但實(shí)際上這也是依法行政的關(guān)鍵條件，一部法律再完善、一個(gè)制度再精細(xì)，隨時(shí)會(huì)因?yàn)閳?zhí)法人員的一句話(huà)或某個(gè)行為而引發(fā)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，公安機(jī)關(guān)也同樣如此。由于公安工作時(shí)間緊、任務(wù)重，還要面對(duì)一定的壓力，共同導(dǎo)致了專(zhuān)業(yè)知識(shí)方面欠缺系統(tǒng)的培訓(xùn)，在執(zhí)法方面因溝通或方法不當(dāng)引發(fā)相對(duì)人的不滿(mǎn)和抗?fàn)?，這也是行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的誘因。

四、公安行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控的思考

（一）公安機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)樹(shù)立依法行政和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的理念

對(duì)公安機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，在行使權(quán)力時(shí)依法行政是最基本的要求。合法行政和合理行政原則就是公安行政執(zhí)法首先要遵循的原則。在既要避免風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生又要制約和規(guī)范行為時(shí)，須將執(zhí)法限定在法律規(guī)定范圍之內(nèi)，同時(shí)還要嚴(yán)格履行法定程序，符合程序之要求。之所以經(jīng)常有違法行政和不當(dāng)行政行為發(fā)生，究其原因是公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為僅僅符合了合法要求，也就是說(shuō)符合了形式法治的范疇，但在執(zhí)法領(lǐng)域還存在自由裁量的行政執(zhí)法權(quán)，因而在風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制中，首先要求公安工作人員必須樹(shù)立依法行政觀念，對(duì)于依法行政理念和原則要自覺(jué)遵守，強(qiáng)化執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，深刻認(rèn)識(shí)到自己的行為在執(zhí)法中的關(guān)鍵性作用以及自己行為可能產(chǎn)生的嚴(yán)重后果。其次，在自由裁量的幅度范圍內(nèi)，執(zhí)法人員能夠有多種手段達(dá)到執(zhí)法目的時(shí)，一定要選擇對(duì)老百姓而言侵害最小的，并且是人民群眾普遍能夠認(rèn)可的方法，要遵循比例原則來(lái)達(dá)到執(zhí)法的目的。

（二）提高公安執(zhí)法人員專(zhuān)業(yè)化水平

公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為人們經(jīng)常是看在眼里的，這就要求公安執(zhí)法人員要有依法行政的能力。要想實(shí)現(xiàn)依法行政，執(zhí)法人員就必須全面、準(zhǔn)確地掌握法律知識(shí)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，才能規(guī)范地、科學(xué)地執(zhí)好法、用好法，減少風(fēng)險(xiǎn)。

尤其是在自由裁量的幅度內(nèi)，對(duì)事實(shí)的認(rèn)定是正確適用法律的基礎(chǔ)。那么事實(shí)的認(rèn)定也需要執(zhí)法人員具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。他們可以通過(guò)定期的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制促使公安工作人員掌握專(zhuān)業(yè)知識(shí)、法律法規(guī)、國(guó)家方針政策，公安人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的提升對(duì)于其執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的防范是具有重要意義的。

（三）建立公安執(zhí)法信息共享和行政相對(duì)人誠(chéng)信制度，減少執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

公安工作任務(wù)繁重，要面對(duì)各種各樣的問(wèn)題和各種人，當(dāng)有些問(wèn)題牽涉到其他行政機(jī)關(guān)的管理職責(zé)時(shí)，會(huì)增加行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。比如企業(yè)的違法經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)行為，違章建筑問(wèn)題、禁毒事項(xiàng)等，在執(zhí)法過(guò)程中，如果各機(jī)關(guān)之間能夠共享各自的信息，不僅能事半功倍的提高行政效率，還能夠節(jié)約行政成本、減少行政開(kāi)支，也扼殺了不必要的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法工作還要面對(duì)形形色色的人。不同人有不同的心思、情緒、利益需求，這對(duì)執(zhí)法來(lái)說(shuō)充滿(mǎn)了未知，也是執(zhí)法中的難點(diǎn)。為了保證執(zhí)法順利進(jìn)行，為了保障行政相對(duì)人合法權(quán)益不受侵害，對(duì)公安工作來(lái)說(shuō)建立行政相對(duì)人誠(chéng)信制度也是社會(huì)需求，它能有效的推動(dòng)依法行政，還能促使各個(gè)機(jī)關(guān)順利執(zhí)法。

（四）借助外力，減少執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

公安執(zhí)法作為一項(xiàng)執(zhí)法性較強(qiáng)的行政裁量行為，直接面對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，所以規(guī)范行政執(zhí)法行為、防控執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)成為依法行政的本質(zhì)要求，成為了執(zhí)法現(xiàn)代化的基本路徑之一。

公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作離不開(kāi)政府的監(jiān)管，要正視自身責(zé)任與義務(wù)，對(duì)事不推諉對(duì)人不“爛臉”。首先，對(duì)于公安執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管應(yīng)該更加全面。比如做好前期預(yù)防、中期監(jiān)管以及事后檢查、回訪，讓監(jiān)管手段逐步往全面化發(fā)展，是解決公安執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控的主要途徑。其次要求政府對(duì)公安工作的治理全面把控，從各個(gè)角度、多個(gè)方位切入，保證其解決方式的準(zhǔn)確性。最后擴(kuò)大政府的監(jiān)管范圍，做到監(jiān)管無(wú)死角，給公安執(zhí)法工作樹(shù)立權(quán)威和榜樣。

制之有衡，行之有度。公安機(jī)關(guān)屬于依法行政理念的執(zhí)行者以及國(guó)家的保衛(wèi)者。要實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)的執(zhí)法活動(dòng)和執(zhí)法規(guī)范行為就要建立與之相關(guān)的完善的風(fēng)險(xiǎn)防控制度，不要等著危害結(jié)果發(fā)生后再采取解決辦法，“防”大于“治”。因此，關(guān)注中國(guó)的法治進(jìn)程，就不能不關(guān)注公安執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)及其合理規(guī)避之道。否則，中國(guó)的法治進(jìn)程無(wú)異于隔靴搔癢，紙上談兵。