黑龍江墾區(qū)國有資產(chǎn)監(jiān)管制度變革

曹崇建 張?jiān)?王大慶*

(1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部工程建設(shè)服務(wù)中心 2.原黑龍江省農(nóng)墾總局3.黑龍江省農(nóng)墾管理干部學(xué)院 4.?？诮?jīng)濟(jì)學(xué)院)

（二）改革深化時期，建立健全以產(chǎn)權(quán)管理為核心的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度（1991～2009年）

自1991年黑龍江省國營農(nóng)場總局國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)立以來，在圍繞加強(qiáng)農(nóng)墾國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)交易、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)等基礎(chǔ)管理工作，以及落實(shí)資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制、防止國有資產(chǎn)流失、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值等方面都制定了一系列的管理制度。

1992年1月，農(nóng)場總局黨委、總局《關(guān)于印發(fā)農(nóng)墾七個配套改革方案的通知》（黑墾發(fā)[1992]5號）印發(fā)了《黑龍江農(nóng)墾住房制度改革試行方案》，《試行方案》對出售公有住房做出了明確規(guī)范：1992年1月1日以前交付使用的公有舊住房，可以有計(jì)劃分期、分批向職工出售。1992年1月1日以后交付使用的公有住房必須實(shí)行先出售后出租。出售對象應(yīng)為農(nóng)墾所屬機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的職工，每戶限購一套。出售新房價格可按標(biāo)準(zhǔn)價（建筑造價加征地和搬遷補(bǔ)償費(fèi)）執(zhí)行。出售公有舊住房按黑房改字[1988]7號文件規(guī)定和有關(guān)政策，由房屋所在地房地產(chǎn)管理部門會同工商物價、財(cái)務(wù)等有關(guān)部門共同作價，報(bào)上級審批后執(zhí)行。購買公有住房的付款方式，可以采取一次性付款，也可以分期付款。分期付款時，付款期限可在10至15年，但首次付款額不得少于房價的20%～30%，其余款項(xiàng)可由購房者所在單位墊付，再由購房者逐年償還，但必須計(jì)息。過去優(yōu)惠“轉(zhuǎn)讓”的公有舊住房，要承認(rèn)職工擁有有限產(chǎn)權(quán)，并保持政策穩(wěn)定，具體可按《黑龍江農(nóng)墾房產(chǎn)管理辦法<試行>》中有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

1991年11月，國務(wù)院發(fā)布《國有資產(chǎn)評估管理辦法》（國務(wù)院令第91號），對國有資產(chǎn)評估的范圍、組織管理、評估程序、評估方法、法律責(zé)任等做出了制度規(guī)范，在保護(hù)國有資產(chǎn)所有者和經(jīng)營者、使用者的合法權(quán)益的同時，還保證國有資產(chǎn)的價值量正常體現(xiàn)?！豆芾磙k法》規(guī)定國有資產(chǎn)占有單位必須對符合管理范圍的行為進(jìn)行資產(chǎn)評估?！豆芾磙k法》還規(guī)定了：按照國有資產(chǎn)管理權(quán)限，國有資產(chǎn)管理行政主管部門負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督國有資產(chǎn)評估工作。但不直接從事國有資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)。具體的資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)工作由持有行政主管部門頒發(fā)的國有資產(chǎn)評估資格證書的公司進(jìn)行，可以接受占有單位的委托，從事國有資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)。

1992年5月，國家工商行政管理局、財(cái)政部、國家國有資產(chǎn)管理局《國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理試行辦法》（國資綜發(fā)[1992]20號）規(guī)定：凡占有、使用國有資產(chǎn)的企業(yè)和實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位，都必須按照規(guī)定，向國有資產(chǎn)管理部門申報(bào)、辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記的主要內(nèi)容為：1.單位名稱；2.地址；3.負(fù)責(zé)人；4.經(jīng)濟(jì)性質(zhì)；5.主管單位；6.資產(chǎn)總額；7.國有資本金總額；8.國有資產(chǎn)總額。《試行辦法》規(guī)定：產(chǎn)權(quán)登記主管機(jī)關(guān)是國家國有資產(chǎn)管理局和地方各級國有資產(chǎn)管理部門。地方各級國有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)本級企業(yè)單位的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記。對極少數(shù)特殊類別的國有資產(chǎn)，國家國有資產(chǎn)管理局可以委托有關(guān)機(jī)關(guān)辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。

1992年8月，黑龍江省人大常委會頒布《黑龍江省國營農(nóng)場條例》規(guī)定：國營農(nóng)場對依法劃定的場區(qū)內(nèi)國家所有的土地、森林、草原、水面等自然資源享有使用、收益的權(quán)利。對國家授予其經(jīng)營管理的全民所有制財(cái)產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利?！稐l例》還規(guī)定：國營農(nóng)場應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)經(jīng)營管理的基礎(chǔ)工作，建立健全勞動、技術(shù)、質(zhì)量、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、合同等各項(xiàng)管理制度。省人大常委會通過地方性法規(guī)確定了國營農(nóng)場享有的資產(chǎn)權(quán)益，并明確要求建立資產(chǎn)管理制度。

根據(jù)《國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理試行辦法》有關(guān)規(guī)定，1995年2月，農(nóng)場總局辦公室印發(fā)《關(guān)于做好國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記一九九四年度檢查工作的通知》（黑墾局文[1995]30號），對檢查工作做出具體安排，并對年度檢查范圍、年檢登記工作程序、報(bào)送材料及時間、產(chǎn)權(quán)登記檢查、評比表彰等內(nèi)容做出了具體規(guī)定，規(guī)范農(nóng)墾開展農(nóng)墾國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記年度檢查工作。

1996年1月，國務(wù)院發(fā)布《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》（國務(wù)院令1996第192號）規(guī)定：國有資產(chǎn)管理部門根據(jù)工作需要，可以按照產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系委托政府有關(guān)部門或者機(jī)構(gòu)辦理產(chǎn)權(quán)登記。產(chǎn)權(quán)登記分為占有產(chǎn)權(quán)、變動產(chǎn)權(quán)和注銷產(chǎn)權(quán)三類登記。按照規(guī)定，企業(yè)應(yīng)當(dāng)向國有資產(chǎn)管理部門申請辦理占有產(chǎn)權(quán)登記。《國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理試行辦法》（國資綜發(fā)[1992]20號）同時廢止。

1996年4月，農(nóng)場總局關(guān)于印發(fā)《黑龍江農(nóng)墾深化住房制度改革方案》的通知（黑墾局發(fā)[1996]10號）對出售公有住房的原則、出售公有住房的價格（包括成本價、標(biāo)準(zhǔn)價、負(fù)擔(dān)價、抵交價）、出售公有住房控制面積，以及買房折扣、實(shí)行住房抵押貸款和分期付款辦法、明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系、加強(qiáng)公房售后維修管理和服務(wù)等做出規(guī)范。推動農(nóng)墾住房制度改革，防止國有資產(chǎn)流失。

1996年12月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《農(nóng)業(yè)部直屬行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理實(shí)施辦法（試行）》，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的范圍、管理的任務(wù)、管理的內(nèi)容作了界定，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制、管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)日常管理、非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)的管理、資產(chǎn)處置及產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處、資產(chǎn)年度報(bào)告制度和責(zé)任等做出了規(guī)范?！秾?shí)施辦法（試行）》規(guī)定：行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是指國家各級行政事業(yè)單位占有、使用在法律上確認(rèn)為國家所有、能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。資產(chǎn)的范圍包括無償劃撥、運(yùn)用國有資產(chǎn)創(chuàng)收形成、以及接受捐贈和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn)?！秾?shí)施辦法》同時明確了國有資產(chǎn)管理的主要任務(wù)與主要內(nèi)容：建立和健全各項(xiàng)規(guī)章制度；明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)施產(chǎn)權(quán)管理；保障資產(chǎn)的安全與完整，推動資產(chǎn)的合理配置和有效使用；對經(jīng)營性資產(chǎn)實(shí)行有償使用并監(jiān)督其保值增值。主要內(nèi)容包括產(chǎn)權(quán)的登記、界定，產(chǎn)權(quán)變動及糾紛的調(diào)處；資產(chǎn)的使用、處置、評估、統(tǒng)計(jì)報(bào)告和監(jiān)督；向同級財(cái)政部門通報(bào)情況等內(nèi)容。

1998年2月，農(nóng)墾總局下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)改制企業(yè)土地資產(chǎn)管理有關(guān)問題的通知》（黑墾局文[1998]10號），為進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)改革步伐，規(guī)范企業(yè)改制中的土地資產(chǎn)處置行為，搞好企業(yè)存量土地資產(chǎn)的盤活和重組，提高土地利用效率，確保土地資產(chǎn)的保值和增值，根據(jù)省土地局、體改委、財(cái)政廳《關(guān)于進(jìn)一步深化土地使用制度改革、加強(qiáng)土地市場管理工作的意見》（黑土[1997]10號）及有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合農(nóng)墾實(shí)際，對企業(yè)改制中土地資產(chǎn)處置的范圍、有關(guān)要求、采取的方式等問題做出了明確規(guī)范。

2003年5月，國務(wù)院發(fā)布《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（國務(wù)院令第378號）要求，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在遵守國家法律法規(guī)的前提下，嚴(yán)格按照本條例的規(guī)定，建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，嚴(yán)格執(zhí)行法律、行政法規(guī)。《暫行條例》按照“權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任”相統(tǒng)一，“管人、管事、管資產(chǎn)”相結(jié)合的原則，明確了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)主要職責(zé)和主要義務(wù)?！稌盒袟l例》對企業(yè)負(fù)責(zé)人管理、企業(yè)重大事項(xiàng)管理、企業(yè)資產(chǎn)管理、企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督等做出了制度規(guī)范。

2005年2月，根據(jù)財(cái)政部《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》和《農(nóng)業(yè)部行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理實(shí)施辦法（試行）》（農(nóng)財(cái)發(fā)[2001]2號）及其他有關(guān)規(guī)定，農(nóng)墾總局制發(fā)了《黑龍江農(nóng)墾行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》（黑墾局發(fā)[2005]1號），《暫行辦法》對農(nóng)墾行政事業(yè)單位及國有資產(chǎn)作了界定，明確了農(nóng)墾行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的主要任務(wù)、主要內(nèi)容和管理體制，對其國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)的日常管理、非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)的管理、“非轉(zhuǎn)經(jīng)”企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理、資產(chǎn)管理責(zé)任和國有資產(chǎn)管理責(zé)任制等做出了明確具體的制度規(guī)范。

《暫行條例》明確：農(nóng)墾行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的主要任務(wù)是：嚴(yán)格遵守國家法律法規(guī)，建立和健全農(nóng)墾內(nèi)部資產(chǎn)監(jiān)督管理的規(guī)章制度；明晰行政事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)關(guān)系；嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)權(quán)管理來保障資產(chǎn)的完整與安全；促進(jìn)行政事業(yè)單位的資產(chǎn)進(jìn)行合理配置和有效使用；對非經(jīng)營性轉(zhuǎn)作經(jīng)營性的資產(chǎn)實(shí)行有償使用，確保其保值增值。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的主要內(nèi)容包括：產(chǎn)權(quán)登記、界定；產(chǎn)權(quán)變動及糾紛的調(diào)查與處理；資產(chǎn)的使用、處置、評估、考核和監(jiān)督；對所辦企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)監(jiān)督。

2005年4月，根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等有關(guān)規(guī)定，農(nóng)墾總局印發(fā)的《黑龍江農(nóng)墾企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》（黑墾局發(fā)[2005]3號），對農(nóng)墾企業(yè)國有資產(chǎn)及出資人代表做出界定，對農(nóng)墾企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)和主要義務(wù)、企業(yè)負(fù)責(zé)人管理、企業(yè)重大事項(xiàng)管理、企業(yè)國有資產(chǎn)管理、企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督等做出制度規(guī)范。這個《暫行辦法》是農(nóng)墾企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的重要基礎(chǔ)制度。

2005年末，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國資委關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國有企業(yè)改制工作實(shí)施意見的通知》（國辦發(fā)[2005]60號）要求，總局辦公室印發(fā)了《黑龍江省農(nóng)墾總局關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見》（黑墾局文[2005]1號），要求嚴(yán)格制訂并出臺企業(yè)改制方案，規(guī)范企業(yè)改制，加強(qiáng)對改制工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理，認(rèn)真做好清產(chǎn)核資工作，對改制企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)審計(jì)和資產(chǎn)評估工作，嚴(yán)格控制企業(yè)管理層通過增資擴(kuò)股持股，防止國有資產(chǎn)流失，切實(shí)維護(hù)企業(yè)與職工的合法權(quán)益。

自2004年4月農(nóng)墾總局國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會成立以來，農(nóng)墾總局陸續(xù)出臺了一系列有關(guān)農(nóng)墾國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的制度文件，逐步建立健全農(nóng)墾國有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度。具體包括如下制度。

建立國有資產(chǎn)管理基礎(chǔ)制度。2005年農(nóng)墾總局出臺的《黑龍江農(nóng)墾行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》（黑墾局發(fā)[2005]1號）和《黑龍江農(nóng)墾企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》（黑墾局發(fā)[2005]3號），對農(nóng)墾行政事業(yè)單位和企業(yè)國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記和資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告等做出了明確規(guī)定。

建立國有產(chǎn)權(quán)交易管理制度。2005年農(nóng)墾總局辦公室印發(fā)了《黑龍江農(nóng)墾企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序》（黑墾局文[2005]27號），對企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓提出申請、審核批復(fù)、審計(jì)評估、進(jìn)場交易、產(chǎn)權(quán)過戶等做出明確規(guī)定。要求企業(yè)在國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓前，應(yīng)制定企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方案，按照企業(yè)內(nèi)部決策程序進(jìn)行審議通過后，向黑龍江省農(nóng)墾總局國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會提出產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請，履行企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序。2006年10月，農(nóng)墾總局制定了《黑龍江農(nóng)墾國有產(chǎn)權(quán)交易管理暫行規(guī)定》（黑墾局發(fā)[2006]19號），對農(nóng)墾各級行政事業(yè)單位、國有及國有控股企業(yè)、國有參股企業(yè)中的國有產(chǎn)權(quán)交易等做出制度規(guī)范。通過建立并推進(jìn)農(nóng)墾產(chǎn)權(quán)交易市場，有效加強(qiáng)了國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的監(jiān)督管理，并規(guī)范國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，最大限度地防止國有資產(chǎn)損失流失。

建立清產(chǎn)核資和資產(chǎn)處置制度。2006年農(nóng)墾總局制發(fā)了《黑龍江農(nóng)墾企業(yè)賬銷案存資產(chǎn)管理工作規(guī)則》（黑墾局發(fā)[2006]18號），2006年集團(tuán)總公司制定了《資產(chǎn)減值準(zhǔn)備計(jì)提與資產(chǎn)核銷管理（暫行）辦法》（黑墾集總文[2006]2號），對企業(yè)賬銷案存資產(chǎn)管理、資產(chǎn)核銷處置等都做出了制度規(guī)范。

建立無形資產(chǎn)管理制度。2004年集團(tuán)總公司下發(fā)了《關(guān)于在企業(yè)名稱中使用“北大荒”字號有關(guān)規(guī)定的通知》（黑墾集總文[2004]5號），對申請?jiān)谄髽I(yè)名稱中使用“北大荒”字號作明確規(guī)定。

建立重大問題報(bào)告制度。2008年4月，農(nóng)墾總局關(guān)于印發(fā)《黑龍江農(nóng)墾國有及國有控股企業(yè)重大事項(xiàng)管理暫行辦法》（黑墾局發(fā)[2008]10號），規(guī)定企業(yè)體制機(jī)制調(diào)整、財(cái)務(wù)管理、人事管理等方面的重大事項(xiàng)，包括企業(yè)資產(chǎn)重組、資產(chǎn)處置、對外投資、對外合作、對外擔(dān)保、主要管理人員調(diào)整、分配方案制定等，需報(bào)農(nóng)墾總局（集團(tuán)總公司）報(bào)告批準(zhǔn)或備案。

建立資產(chǎn)收益制度。2005年，農(nóng)墾總局辦公室下發(fā)了《關(guān)于理順北大荒集團(tuán)總公司出資關(guān)系及時收繳股權(quán)轉(zhuǎn)讓款和股權(quán)收益的通知》（黑墾局文[2005]2號），將各分局及有關(guān)農(nóng)場對龍頭企業(yè)的股權(quán)投資劃轉(zhuǎn)到集團(tuán)總公司，明晰了集團(tuán)總公司的出資關(guān)系，并對收繳北大荒農(nóng)業(yè)股份公司、完達(dá)山乳業(yè)股份公司股權(quán)收益，以及轉(zhuǎn)讓國有控股、國有參股公司中的國有股權(quán)及配股權(quán)的凈收益上繳做出規(guī)定。2008年3月，農(nóng)墾總局辦公室下發(fā)了《關(guān)于收繳監(jiān)管企業(yè)國有資產(chǎn)收益的通知》（黑墾局文[2008]46號），對農(nóng)墾總局國資委重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)國有資產(chǎn)收益上繳做出了明確規(guī)定，根據(jù)集團(tuán)總公司對監(jiān)管企業(yè)的出資額度確定企業(yè)國有資產(chǎn)收益上繳額度。

建立企業(yè)經(jīng)營績效考核和薪酬管理制度。2005年2月，農(nóng)墾總局出臺《農(nóng)墾國有及國有控股企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核與薪酬管理暫行辦法》，對所屬國有及國有控股企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核指標(biāo)與計(jì)分辦法、經(jīng)營業(yè)績考核評定、薪酬構(gòu)成與確定、薪酬兌現(xiàn)、薪酬管理與監(jiān)督做出制度規(guī)范。切實(shí)履行農(nóng)墾企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，維護(hù)企業(yè)所有者權(quán)益，建立行之有效的激勵和約束機(jī)制，提高國有資產(chǎn)運(yùn)營效益，確保企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值。

建立重大事項(xiàng)報(bào)告制度。2008年6月，農(nóng)墾總局印發(fā)《黑龍江農(nóng)墾國有及國有控股企業(yè)重大事項(xiàng)管理暫行辦法》規(guī)定：農(nóng)墾國有及國有控股企業(yè)重大事項(xiàng)是指對企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)營成果帶來重大影響的體制機(jī)制調(diào)整、財(cái)務(wù)管理、人事管理等重大事項(xiàng)。明確需向總局報(bào)告批準(zhǔn)的重大事項(xiàng)16項(xiàng)，包括：企業(yè)引資合資合作、資產(chǎn)重組、股份制改造、資本增減、章程修改、企業(yè)對外股權(quán)投資、分子公司設(shè)立、子公司股權(quán)變更、子公司重組、清算等；需向總局報(bào)告?zhèn)浒傅闹卮笫马?xiàng)15項(xiàng)，包括：企業(yè)每月、季、半年、年度財(cái)務(wù)報(bào)告及經(jīng)濟(jì)活動分析報(bào)告；企業(yè)圍繞主營業(yè)務(wù)單項(xiàng)投資50～200萬元或占企業(yè)凈資產(chǎn)5%以下的建設(shè)項(xiàng)目等。

以上這些制度的建立與完善，形成了農(nóng)墾企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度完整體系，為加強(qiáng)農(nóng)墾企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管提供了重要的制度依據(jù)。

（三）改革全面深化時期，建立對事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理為重點(diǎn)同時對國有資本經(jīng)營實(shí)施預(yù)算管理的農(nóng)墾國有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度

自2009年農(nóng)墾總局國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會由專設(shè)機(jī)構(gòu)改為在工信委掛牌機(jī)構(gòu)后，根據(jù)財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部有關(guān)規(guī)定和要求，農(nóng)墾企業(yè)和行政事業(yè)單位嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部制定的有關(guān)國有資本經(jīng)營預(yù)算制度和事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)登記等國有資產(chǎn)管理制度。

2010年根據(jù)財(cái)政部《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財(cái)政部令2006第36號）和《中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財(cái)教[2008]13號）等規(guī)定，農(nóng)業(yè)部制定了《農(nóng)業(yè)部部屬事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（農(nóng)財(cái)發(fā)[2010]102號），這個《暫行辦法》對部屬事業(yè)單位國有資產(chǎn)重新作了界定，對部屬事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和職責(zé)作了調(diào)整，對事業(yè)單位資產(chǎn)配置、使用、處置、產(chǎn)權(quán)登記與產(chǎn)權(quán)糾紛處理、資產(chǎn)評估與清查、資產(chǎn)信息管理與報(bào)告、管理責(zé)任和監(jiān)督檢查等做出了詳盡的制度安排。

從2011年起，按照財(cái)政部《關(guān)于完善中央國有資本經(jīng)營預(yù)算有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)企[2010]392號）要求，黑龍江北大荒農(nóng)墾集團(tuán)總公司納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)施范圍，農(nóng)墾相關(guān)部門高度重視國有資本經(jīng)營預(yù)算編制工作，按照財(cái)政部規(guī)定的預(yù)算支出范圍、預(yù)算編制和批復(fù)程序、預(yù)算執(zhí)行和決算等有關(guān)規(guī)定，連續(xù)四年編報(bào)黑龍江北大荒農(nóng)墾集團(tuán)中央國有資本經(jīng)營預(yù)算建議草案，并按批準(zhǔn)的國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，加強(qiáng)績效管理與監(jiān)督檢查，促使北大荒集團(tuán)更好地利用中央國有資本經(jīng)營預(yù)算資金實(shí)現(xiàn)發(fā)展。

2011年4月，農(nóng)墾總局印發(fā)《黑龍江省農(nóng)墾總局所屬事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》（黑墾局文[2011]64號），《辦法》規(guī)定：事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理相結(jié)合，實(shí)物管理與價值管理相結(jié)合的原則。事業(yè)單位國有資產(chǎn)明確執(zhí)行資產(chǎn)屬國家所有，管理實(shí)施分級管理，由資產(chǎn)所在單位占有、使用的管理體制?！掇k法》明確：事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的主要任務(wù)是在遵守國家相關(guān)法律法規(guī)的前提下，建立和健全各項(xiàng)規(guī)章制度；明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、實(shí)施產(chǎn)權(quán)管理；保障國有資產(chǎn)的安全與完整；促進(jìn)資產(chǎn)的合理配置和有效使用，對轉(zhuǎn)作經(jīng)營性使用的資產(chǎn)實(shí)行有償使用，并監(jiān)督其保值增值?！稌盒修k法》對總局、管理局國有資產(chǎn)管理部門的主要職責(zé)（事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理）作了規(guī)范，對事業(yè)單位的資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)出租、利用國有資產(chǎn)對外投資，以及事業(yè)單位所屬企業(yè)資產(chǎn)重組、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)清查、資產(chǎn)檔案管理等做出了詳細(xì)具體的制度規(guī)范。

2012年8月，為了進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理，財(cái)政部印發(fā)《事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》（財(cái)教[2012]242號），對事業(yè)單位及其所辦企業(yè)的產(chǎn)權(quán)登記、檔案管理、監(jiān)督檢查與法律責(zé)任等做出制度規(guī)范。

2013年2月，財(cái)政部《關(guān)于開展中央級事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記與發(fā)證工作的通知》（財(cái)教函[2013]241號）。根據(jù)財(cái)政部《通知》，農(nóng)業(yè)部辦公廳下發(fā)了《關(guān)于開展部屬事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記與發(fā)證工作的通知》（農(nóng)辦財(cái)[2014]3號），根據(jù)兩部通知要求，農(nóng)墾總局于2014年開始部署開展農(nóng)墾行政事業(yè)單位及其所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記工作，通過開展事業(yè)單位及所辦企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記，進(jìn)一步完善農(nóng)墾事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度。

三、進(jìn)入改革發(fā)展新時期，探索建立符合農(nóng)墾特點(diǎn)、以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度

2015年以來，根據(jù)黨的十八屆三中全會決定精神，國務(wù)院及國資委、財(cái)政部等有關(guān)部門出臺了有關(guān)改革和完善以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管的一系列制度。農(nóng)墾按照國家有關(guān)要求，開始探索建立符合農(nóng)墾特點(diǎn)、以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管制度。

2015年4月，農(nóng)墾總局印發(fā)《黑龍江省農(nóng)墾企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》（黑墾局發(fā)[2015]1號），對農(nóng)墾企業(yè)國有資產(chǎn)各項(xiàng)管理機(jī)制與職責(zé)做出了制度規(guī)范。《暫行辦法》規(guī)定：總局、管理局按照職責(zé)權(quán)限分級審查、審批國有及國有控股企業(yè)設(shè)立、改制、分立、引資合作、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、破產(chǎn)清算、對外投資、兼并重組、對外擔(dān)保、資產(chǎn)抵押、企業(yè)或資產(chǎn)租賃和資產(chǎn)置換等事項(xiàng)（重大事項(xiàng)）。

2016年1月，財(cái)政部發(fā)布《中央國有資本經(jīng)營預(yù)算管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2016]6號），《暫行辦法》對預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制和批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行、決算、績效管理與監(jiān)督檢查等做出了明確規(guī)定。《暫行辦法》適用對象包括納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)施范圍的中央部門及其監(jiān)管（所屬）的中央企業(yè)、直接向財(cái)政部報(bào)送國有資本經(jīng)營預(yù)算的中央企業(yè)。黑龍江北大荒農(nóng)墾集團(tuán)公司于2011年納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍，執(zhí)行《暫行辦法》規(guī)范的中央國有資本經(jīng)營預(yù)算管理各項(xiàng)制度。

2016年2月，根據(jù)《農(nóng)業(yè)部關(guān)于開展2016年行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查工作的通知》（農(nóng)財(cái)發(fā)[2016]5號）要求，農(nóng)墾總局辦公室下發(fā)了《關(guān)于開展2016年行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查工作的通知》（黑墾局辦文[2016]18號）及《黑龍江省農(nóng)墾總局行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查工作方案》，對農(nóng)墾行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查工作做出安排?！锻ㄖ芬筠r(nóng)墾各行政事業(yè)單位要充分認(rèn)識開展資產(chǎn)清查工作的重要意義，認(rèn)真組織開展好本單位的資產(chǎn)清查工作，通過資產(chǎn)清查，摸清“家底”、夯實(shí)基礎(chǔ)，為預(yù)算編制和審核提供可靠依據(jù)；完善行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)基數(shù)并實(shí)施動態(tài)管理；有效盤活存量資產(chǎn)，提高資產(chǎn)使用效益。

2017年3月，《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出管理暫行辦法〉的通知》（財(cái)預(yù)[2017]32號），對國有資本經(jīng)營預(yù)算支出范圍、預(yù)算編制和批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行、轉(zhuǎn)移支付、決算、績效管理和監(jiān)督檢查做出了制度規(guī)范?！稌盒修k法》明確：中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出對象主要包括：國有資本投資、運(yùn)營公司和中央企業(yè)集團(tuán)。財(cái)政部主要職責(zé)：負(fù)責(zé)確定國有資本經(jīng)營預(yù)算支出方向和重點(diǎn)，布置國有資本經(jīng)營預(yù)（決）算編制，審核中央單位國有資本經(jīng)營預(yù)算建議草案，編制國有資本經(jīng)營預(yù)（決）算草案，向中央單位批復(fù)國有資本經(jīng)營預(yù)（決）算，對國有資本經(jīng)營支出組織實(shí)施績效管理，對預(yù)算支出的具體執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查等。黑龍江北大荒農(nóng)墾集團(tuán)總公司屬中央部門（農(nóng)業(yè)部）監(jiān)管（所屬）的中央企業(yè)，按照《暫行辦法》要求，逐步建立國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度。

2017年8月，農(nóng)墾總局制定了《黑龍江省農(nóng)墾總局重大行政決策合法性審查辦法（試行）》（黑墾局發(fā)[2017]2號），《辦法》規(guī)定對總局依據(jù)法定權(quán)限做出的涉及農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，與公民、法人或者其他組織利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)決定等進(jìn)行合法性審查。重大事項(xiàng)包括：農(nóng)墾耕地、林地、草原等國有資源性資產(chǎn)的處置，無形資產(chǎn)的授權(quán)使用；總局直屬企事業(yè)單位及其下一級分支機(jī)構(gòu)的兼并重組、分立新建、引資合作、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、破產(chǎn)清算、對外投資、員工持股改革和上市融資等改革改制舉措的監(jiān)管事項(xiàng)；總局直屬國有及國有控股企業(yè)額度在5000萬元以上（含5000萬元；凡屬同一項(xiàng)目分期或分子項(xiàng)實(shí)施的，額度合并計(jì)算）的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、對外擔(dān)保、資產(chǎn)抵押、企業(yè)或資產(chǎn)租賃、資產(chǎn)置換、以非貨幣資產(chǎn)償還債務(wù)等重大事項(xiàng)。

2018年8月，根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)事業(yè)單位及其所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記與發(fā)證工作的通知》（財(cái)資[2017]85號）和《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財(cái)務(wù)司關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)事業(yè)單位及其所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記工作的通知》（農(nóng)財(cái)管函[2018]23號）精神，農(nóng)墾總局辦公室下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)事業(yè)單位及其所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記工作的通知》（黑墾局辦文[2018]50號），對登記范圍（事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)登記范圍、事業(yè)單位所辦企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記范圍）、登記基準(zhǔn)日（2017年12月31日）和登記填報(bào)要求等做出明確規(guī)定。本次登記范圍為：2014年未集中辦理產(chǎn)權(quán)登記及2014年以后新成立的農(nóng)墾各級各類事業(yè)單位及其所辦的各級國有全資、控股和參股企業(yè)（公司）以及其他占有、使用國有資產(chǎn)的企業(yè)（公司）。通過推進(jìn)農(nóng)墾事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記，加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理。

2018年8月，農(nóng)墾總局辦公室《關(guān)于做好農(nóng)墾國有企事業(yè)單位不動產(chǎn)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（黑墾局辦文[2018]96號），對做好農(nóng)墾國有企事業(yè)單位不動產(chǎn)確權(quán)登記發(fā)證工作做出了部署。登記范圍為未確權(quán)登記的所有農(nóng)墾國有企事業(yè)單位（包括在黑龍江省農(nóng)墾轄區(qū)內(nèi)和農(nóng)墾轄區(qū)外的省內(nèi)省外國有企事業(yè)單位）的不動產(chǎn)。要求農(nóng)墾未登記的國有企事業(yè)單位向不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請辦理不動產(chǎn)權(quán)登記。通過開展不動產(chǎn)確權(quán)發(fā)證，進(jìn)一步評估量化農(nóng)墾各企事業(yè)單位不動產(chǎn)資產(chǎn)，順利開展資產(chǎn)清產(chǎn)核資，并有效支撐農(nóng)墾集團(tuán)化、農(nóng)場企業(yè)化改革。

自2017年12月，黑龍江北大荒農(nóng)墾集團(tuán)新體制運(yùn)行領(lǐng)導(dǎo)小組組建后，立即開始醞釀建立制度體系。編寫方案經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審定同意后，由政策法規(guī)組牽頭，各工作組分工負(fù)責(zé)，在北京京都律師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)大力協(xié)助下，2018年3月，完成了集團(tuán)總公司首批內(nèi)控制度（討論稿）擬定工作。北大荒集團(tuán)首批內(nèi)控制度共十三部分、九十二項(xiàng)制度，其中第七部分為資產(chǎn)運(yùn)營與管理制度，主要包括：黑龍江北大荒農(nóng)墾集團(tuán)總公司《國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》《資產(chǎn)評估項(xiàng)目管理暫行辦法》《首席產(chǎn)權(quán)代表請示報(bào)告管理辦法（暫行）》《國有資產(chǎn)安全運(yùn)作防止損失管理辦法》《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易管理辦法》《清產(chǎn)核資管理辦法》《不良資產(chǎn)處置辦法》《投資管理辦法》《股權(quán)投資管理辦法》《并購工作指引（試行）》共十項(xiàng)制度。（本文上接2021年7期《農(nóng)場經(jīng)濟(jì)管理》12頁文章，此篇為第二部分）