◎張 博

黑龍江大學(xué) 政府管理學(xué)院，哈爾濱150080

黨的十九大報告提出：到二〇三五年，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；到本世紀中葉，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治理現(xiàn)代化對于中國具有極其重要的意義，它不僅會帶動治理領(lǐng)域的發(fā)展變革，而且會帶動中國整個社會的發(fā)展進步。政府行政倫理既是治理的重要內(nèi)容，治理現(xiàn)代化也包括政府行政倫理的現(xiàn)代化。更進一步說，治理現(xiàn)代化離不開現(xiàn)代化的政府行政倫理的支撐與保障。如果沒有這一支撐和保障，治理要么無法實現(xiàn)現(xiàn)代化，要么實現(xiàn)了現(xiàn)代化也只會曇花一現(xiàn)。在當(dāng)前背景下，政府行政倫理存在諸多方面的不足，其不僅跟不上治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求和發(fā)展趨勢，而且還可能阻礙治理現(xiàn)代化的推進和實現(xiàn)。因此，非常有必要從治理現(xiàn)代化的視角對政府行政倫理進行深入探究。

一、行政倫理現(xiàn)代化與治理現(xiàn)代化

治理是由政府、社會組織、公民個體等不同主體主導(dǎo)或參與的公共活動，其與傳統(tǒng)上由政府單純主導(dǎo)的統(tǒng)治或管理活動存在本質(zhì)區(qū)別。而在實現(xiàn)治理現(xiàn)代化過程中，這種多元化主體基于伙伴關(guān)系進行合作的公共管理活動對政府行政還是有很高的要求，即在很大程度依賴于政府的行政現(xiàn)代化。只有政府行政實現(xiàn)現(xiàn)代化，治理才可能真正走上現(xiàn)代化的道路。政府行政現(xiàn)代化主要包括政府行政體制的現(xiàn)代化、行政能力的現(xiàn)代化、行政運行的現(xiàn)代化以及行政倫理的現(xiàn)代化。因此，治理現(xiàn)代化與行政倫理現(xiàn)代化密切相關(guān)。

(一)行政倫理現(xiàn)代化是治理現(xiàn)代化的內(nèi)容

治理現(xiàn)代化通常被認為包括治理體系的現(xiàn)代化和治理能力的現(xiàn)代化，然而，無論是治理體系，還是治理能力的現(xiàn)代化，在當(dāng)前更多是一種硬件層面的現(xiàn)代化，并不能構(gòu)成治理現(xiàn)代化的全部內(nèi)容。與硬件層面的現(xiàn)代化相對應(yīng)的或者說相輔相成的，是軟件層面的現(xiàn)代化。進一步來說，治理現(xiàn)代化不僅包括硬件層面的現(xiàn)代化即治理體系的現(xiàn)代化和治理能力的現(xiàn)代化，還應(yīng)該包括軟件層面的現(xiàn)代化[1]。所謂軟件層面的現(xiàn)代化，主要就是指治理倫理的現(xiàn)代化。治理倫理的現(xiàn)代化與治理體系的現(xiàn)代化、治理能力的現(xiàn)代化共同構(gòu)成了治理現(xiàn)代化，并且，三者具有同等重要的地位。治理是一個包括多主體、由多主體參與的活動——或者由政府主導(dǎo)、社會參與，或者由社會主導(dǎo)、政府參與，或者由政府與社會共同主導(dǎo)、廣大民眾參與。無論是由政府主導(dǎo)、社會組織參與的治理，還是由社會主導(dǎo)、政府參與的治理，抑或是由政府與社會共同主導(dǎo)、廣大民眾參與的治理，都需要依靠一定的行政架構(gòu)及其行政運行來實現(xiàn)。行政將政府、社會組織、廣大民眾等主體統(tǒng)籌在治理當(dāng)中。進而言之，治理離不開行政，行政在治理當(dāng)中占有重要的地位，或者說，行政本身就屬于廣義上的治理。而且，與治理當(dāng)中包括治理倫理同理，行政當(dāng)中也包括行政倫理。這樣，行政倫理不僅是行政的重要內(nèi)容，還是治理的重要內(nèi)容。治理倫理的現(xiàn)代化當(dāng)中就理所當(dāng)然地包括行政倫理的現(xiàn)代化，并且，行政倫理現(xiàn)代化還具有非常重要的作用。總而言之，行政倫理現(xiàn)代化是治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

(二)行政倫理現(xiàn)代化是治理現(xiàn)代化的前提

治理是由行政制度支撐，并由行政能力牽引的。行政制度和行政能力對于治理的展開及其推進不可或缺。進而言之，行政制度的現(xiàn)代化、行政能力的現(xiàn)代化在實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的過程當(dāng)中占有十分重要的地位，然而，僅有行政制度和行政能力的現(xiàn)代化，并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)治理的現(xiàn)代化。換言之，如果沒有行政倫理的現(xiàn)代化，即使擁有現(xiàn)代化的行政制度和行政能力，也不能夠?qū)崿F(xiàn)治理現(xiàn)代化?；蛘哒f，在現(xiàn)代化的行政制度的支撐和現(xiàn)代化的行政能力的牽引下，治理現(xiàn)代化的大幕得以拉開，但沒有行政倫理的現(xiàn)代化，治理現(xiàn)代化也是不能持久的。事實上，就經(jīng)驗來看，沒有行政倫理的現(xiàn)代化，行政制度和行政能力是根本無法實現(xiàn)現(xiàn)代化的，那么，依托行政制度和行政能力的治理也就實現(xiàn)不了現(xiàn)代化。在行政倫理沒有實現(xiàn)現(xiàn)代化的情況下，如果僅僅通過主觀努力創(chuàng)造和設(shè)計一套現(xiàn)代化的行政制度，培養(yǎng)和擁有一種現(xiàn)代化的行政能力，在實踐中，它們很難協(xié)調(diào)配合并有效運轉(zhuǎn)起來。因此，在推進治理現(xiàn)代化的過程中，首先推進的應(yīng)該是行政倫理的現(xiàn)代化，要把行政倫理現(xiàn)代化放在治理現(xiàn)代化的第一位。如果行政倫理的現(xiàn)代化在短期內(nèi)無法實現(xiàn)，那么，就應(yīng)該退而求其次，即在推進行政制度現(xiàn)代化與行政能力現(xiàn)代化的過程中，把行政倫理的現(xiàn)代化放在與行政制度和行政能力現(xiàn)代化同等重要的地位上?？偠灾?，行政倫理現(xiàn)代化是治理現(xiàn)代化的前提。

(三)行政倫理現(xiàn)代化是治理現(xiàn)代化的動力

治理現(xiàn)代化是一項復(fù)雜的工程。不論基礎(chǔ)多么牢固，條件多么成熟，治理現(xiàn)代化都不會是一帆風(fēng)順的。換言之，在推進治理現(xiàn)代化的過程中，總會遇到一些障礙或困境，主要表現(xiàn)為治理能力的不足、治理體系的缺陷、治理組織的松散、治理環(huán)境的消極等。如果在推進治理現(xiàn)代化的過程中，將行政倫理的現(xiàn)代化放在重要的地位上并始終如一地予以推進，那么，對于治理現(xiàn)代化過程中所遇到的障礙或困境就無須懼怕。因為只要有現(xiàn)代化的行政倫理作為保障或動力，再大的障礙或困境都可以化解，只是時間長短的問題。進而言之，如果行政倫理在很大程度上實現(xiàn)了現(xiàn)代化，治理現(xiàn)代化就能夠獲得相當(dāng)大的動力。這可以從兩個方面來分析。一方面，由于行政倫理實現(xiàn)了現(xiàn)代化，行政體系及其治理體系就自然而然地具有了自我凈化的功能。如此，治理過程中就會較少地出現(xiàn)障礙或困境——因為現(xiàn)代化的行政倫理與行政體系中的障礙和困境在很大程度上是不相容的或者說是相克的。另一方面，由于治理倫理實現(xiàn)了現(xiàn)代化，行政體系及其治理體系就自然而然地具有了自我修復(fù)的功能。也就是說，當(dāng)治理過程中出現(xiàn)的障礙或困境對治理造成了破壞時，現(xiàn)代化的治理倫理能夠?qū)χ卫眢w系的各方面內(nèi)容進行修復(fù)，從而使其恢復(fù)到正常健康的狀態(tài)。當(dāng)治理倫理在一定程度上實現(xiàn)了現(xiàn)代化之后，治理就不會受到致命的威脅和破壞?？偠灾?，行政倫理現(xiàn)代化是治理現(xiàn)代化的動力。

(四)行政倫理現(xiàn)代化是治理現(xiàn)代化的標志

治理現(xiàn)代化是一個漫長的過程。評判治理是否實現(xiàn)了現(xiàn)代化，最核心的評價標準之一就是行政倫理是否實現(xiàn)了現(xiàn)代化。作為治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，行政倫理的現(xiàn)代化也是一個過程。行政倫理現(xiàn)代化在治理現(xiàn)代化推進的過程中具有基礎(chǔ)性和引領(lǐng)性的作用。就基礎(chǔ)性作用而言，當(dāng)行政倫理實現(xiàn)了現(xiàn)代化后，即使治理體系中的其他指標仍然沒有完全實現(xiàn)現(xiàn)代化，也不會影響治理現(xiàn)代化的最終實現(xiàn)，或者說不會對治理現(xiàn)代化的最終實現(xiàn)構(gòu)成實質(zhì)性的影響。這是因為在此時，有了現(xiàn)代化的行政倫理作為基礎(chǔ)性的保障，治理現(xiàn)代化的其他指標是不會偏離現(xiàn)代化的軌道的。就引領(lǐng)性作用而言，當(dāng)行政倫理實現(xiàn)了現(xiàn)代化后，行政倫理就會主動引領(lǐng)治理現(xiàn)代化中的其他指標沿著規(guī)定的軌道向前推進，使治理體系中的其他指標按照既定的方向通向治理現(xiàn)代化相對意義上的終點。當(dāng)然，由于有現(xiàn)代化的行政倫理作為引領(lǐng)，治理體系中的其他指標即使偶爾發(fā)生偏離，也會自我修正，絕不會影響最終目標的實現(xiàn)。既然行政倫理現(xiàn)代化對于判斷治理是否實現(xiàn)現(xiàn)代化具有標志性意義，那么，行政倫理是否實現(xiàn)了現(xiàn)代化就成為一個非常關(guān)鍵的問題。所以，在判定行政倫理是否實現(xiàn)現(xiàn)代化時，必須對行政倫理的構(gòu)成內(nèi)容進行綜合性的考察和評判。只有當(dāng)行政倫理的每一個構(gòu)成內(nèi)容都實現(xiàn)了現(xiàn)代化，才能認為行政倫理實現(xiàn)了現(xiàn)代化，進而才能判定治理實現(xiàn)了現(xiàn)代化。總而言之，行政倫理現(xiàn)代化是治理現(xiàn)代化的標志。

二、政府行政倫理現(xiàn)代化的構(gòu)成內(nèi)容

政府行政倫理本身是一個體系，包括多方面密切相關(guān)的內(nèi)容。因此，談及行政倫理現(xiàn)代化，事實上也是指其構(gòu)成內(nèi)容的現(xiàn)代化?？偟膩碚f，政府行政倫理現(xiàn)代化包括觀念倫理現(xiàn)代化、制度倫理現(xiàn)代化、人事倫理現(xiàn)代化以及環(huán)境倫理現(xiàn)代化等。只有在這些方面都實現(xiàn)了現(xiàn)代化，政府行政倫理才可稱得上真正實現(xiàn)了現(xiàn)代化。

(一)行政倫理現(xiàn)代化之觀念倫理現(xiàn)代化

所謂觀念倫理現(xiàn)代化，就是指觀念從倫理的層面上實現(xiàn)現(xiàn)代化，它是行政倫理現(xiàn)代化在觀念上的集中體現(xiàn)。在行政倫理的構(gòu)成當(dāng)中，觀念倫理是內(nèi)核，是導(dǎo)向。觀念層面的倫理在很大程度上決定著整個行政倫理，觀念倫理能夠走多遠，行政倫理就能夠走多遠。觀念倫理的現(xiàn)代化要求觀念在倫理層面上必須適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展要求和發(fā)展趨勢。具體來說，包括三個方面：一是觀念不能保守。在行政體系中，行政人員的觀念要與社會發(fā)展的大背景、大趨勢相一致，行政人員要時刻對自身的觀念進行反省，察看觀念能否滿足所從事事業(yè)發(fā)展的需要，能否適應(yīng)整個國家、整個社會未來變革與發(fā)展的需要。如果自身的觀念與社會發(fā)展的背景和趨勢出現(xiàn)了錯位乃至鴻溝，行政人員就應(yīng)及時地更新自己。二是觀念不能單一。現(xiàn)代社會是一個多變的社會，是一個多元的社會。在現(xiàn)代社會，觀念呈現(xiàn)出各種各樣的形式，各種不同的觀念以競爭的方式活躍于社會當(dāng)中。行政人員既要有決定立場的主導(dǎo)性觀念，也要吸納各種有益觀念為事業(yè)服務(wù)，不能僅堅持自己的主導(dǎo)性觀念而將其他觀念排斥在思維之外。三是觀念不能偏激?，F(xiàn)代社會是一個多元的社會。在多元競爭性的社會當(dāng)中，經(jīng)常會出現(xiàn)一些極端的社會現(xiàn)象，與這些極端社會現(xiàn)象相匹配的是一些極端觀念。面對社會上出現(xiàn)的極端觀念，行政人員應(yīng)以平和的心態(tài)予以應(yīng)對。行政人員在調(diào)動自己的觀念與社會觀念進行競爭時，不應(yīng)受社會極端觀念的刺激，應(yīng)該有一定的觀念定力，能夠在理性對話中贏得主動權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。

(二)行政倫理現(xiàn)代化之制度倫理現(xiàn)代化

所謂制度倫理現(xiàn)代化，就是指制度從倫理的層面上實現(xiàn)現(xiàn)代化，它是行政倫理現(xiàn)代化在制度上的集中體現(xiàn)。制度不是僵死的，而是鮮活的，制度的鮮活性來源于制度倫理的內(nèi)涵。制度倫理受觀念倫理的影響，既與觀念倫理具有相似乃至相同的特性，也具有其獨特的性質(zhì)。制度倫理現(xiàn)代化表現(xiàn)在三個方面：一是要與時俱進。制度的使命在于對現(xiàn)實社會中的各種關(guān)系和行為進行調(diào)節(jié)、規(guī)范、約束與引導(dǎo)。現(xiàn)實社會是不斷變化的，人們的各種關(guān)系和行為也是不斷變化的。制度不可能在靜態(tài)中實現(xiàn)其引導(dǎo)的功能，必須與時俱進。二是要公平公正。制度的力量一方面來源于制定者的權(quán)威；另一方面，來源于制度的執(zhí)行方式。對于任何一個被制度調(diào)節(jié)、規(guī)范、約束和引導(dǎo)的社會關(guān)系和社會行為，制度都必須始終堅持一視同仁，而不能有絲毫的區(qū)別對待。任何一點的偏差與區(qū)別對待，都可能致使制度的威信及其力量被葬送。三是要相對穩(wěn)定。要求制度與時俱進，并不意味著制度總是跟著社會形勢的變化而迅速發(fā)展和變化。制度要具有相對的穩(wěn)定性，這種穩(wěn)定性是由人的理性的有限性以及制度所要履行的功能所決定的。人的理性是有限度的，人們不可能獲得更新制度的全面信息，而只能在摸索中逐步調(diào)整制度，這就要求制度必須相對穩(wěn)定。

(三)行政倫理現(xiàn)代化之人事倫理現(xiàn)代化

所謂人事倫理現(xiàn)代化，就是指人事從倫理的層面上實現(xiàn)現(xiàn)代化，它是行政倫理現(xiàn)代化在人事上的集中體現(xiàn)。相較于觀念、制度而言，人事的倫理色彩應(yīng)更濃厚。人事倫理一方面要受到觀念倫理、制度倫理的形塑和引導(dǎo)；另一方面，也有其自主性和能動性，即在觀念倫理和制度的影響之外有自身的運作邏輯。人事倫理現(xiàn)代化主要體現(xiàn)在三個方面：一是平等性。在行政體系中，崗位和職位有高低之分，但占據(jù)著不同崗位和職位的主體不應(yīng)該有高低貴賤之別，而應(yīng)都是平等的，包括人性的平等、人格的平等、人身各種權(quán)利的平等。較低級別的崗位和職位要服從于較高級別，但這種服從僅是工作層面的，是為了完成特定的工作目標的服從；在工作之外，較低級別對于較高級別的崗位和職位不存在任何的服從，只有相互的尊重、相互的認同。二是合作性。行政組織中的各個主體之間有不同的崗位、不同的分工，但都指向共同的組織目標。為了完成目標，占據(jù)著不同崗位的主體、從事不同分工的人員之間應(yīng)該堅持合作、相互配合，而不是單打獨斗，更不應(yīng)該相互拆臺。各主體之間、不同人員之間的合作越多，越容易更好更快地完成組織的既定目標。三是公共性。政府存在的目的就在于為民眾服務(wù)，即存在天然的公共性。行政人員雖然有自己的特殊利益追求，但更應(yīng)該有公共利益追求。相對于其他組織(如公司、社會組織)而言，行政組織中的工作人員更應(yīng)該將公共利益放在個人利益之上。當(dāng)二者之間不可兼得時，要舍棄私人利益而保護公共利益。

(四)行政倫理現(xiàn)代化之環(huán)境倫理現(xiàn)代化

所謂環(huán)境倫理現(xiàn)代化，就是指環(huán)境從倫理的層面上實現(xiàn)現(xiàn)代化，它是行政倫理現(xiàn)代化在環(huán)境上的集中體現(xiàn)。環(huán)境倫理是觀念倫理、制度倫理、人事倫理的外圍倫理，相比于其他方面，環(huán)境倫理受到人們的重視程度低一些，或者說，在很多情況下，人們沒有注意到環(huán)境倫理，沒有給予環(huán)境倫理應(yīng)有的重視。實質(zhì)上，環(huán)境倫理在行政倫理中占有十分特殊的地位，與觀念倫理、制度倫理、人事倫理之間存在相互影響的關(guān)系。一方面，觀念倫理、制度倫理、人事倫理會影響到環(huán)境倫理，并通過環(huán)境倫理表現(xiàn)出來；另一方面，環(huán)境倫理也會影響到觀念倫理、制度倫理、人事倫理，并深入到其內(nèi)部使其發(fā)生改變。環(huán)境倫理一般是經(jīng)過較長時間積淀而成的，一旦形成之后，在短期內(nèi)很難改變。環(huán)境倫理現(xiàn)代化主要表現(xiàn)在兩個方面：一是開放性。行政體系的環(huán)境從一般空間上而言是沒有邊界的，但是，如果從特定的行政體而言，行政體系的環(huán)境還是存在邊界，即它處于一個更大的環(huán)境之中。行政體系的環(huán)境要向其所在的更大的環(huán)境開放，形成對流的狀態(tài)，如此，行政體系的環(huán)境便可以從其中吸收有益的成分，并不斷改造自身的環(huán)境；反過來包含行政體系的更大的環(huán)境也可以從特定的行政體系環(huán)境中吸收有益的成分，從而使其也得到改善。二是友好性。矛盾與沖突無時不在，但是必須克制在一定的限度之內(nèi)。將矛盾與沖突克制在一定的限度之內(nèi)，其就會轉(zhuǎn)化為有益于環(huán)境向好的成分，這也是環(huán)境倫理當(dāng)中非常重要的一個方面。

三、當(dāng)前政府行政倫理存在的問題

改革開放以來，中國的行政倫理獲得了很大的改善和發(fā)展，促進了中國政府的發(fā)展和進步，進而也促進了中國整個社會的發(fā)展與進步，但是從當(dāng)前的發(fā)展趨勢來看，尤其是以當(dāng)前的治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求來看，中國政府的行政倫理還存在諸多與形勢和要求不相適應(yīng)、不相協(xié)調(diào)、不相配套的地方?？傮w來看，當(dāng)前政府行政倫理所存在的不足之處主要包括以下四個方面。

(一)觀念倫理上的停滯不前

黨的十一屆三中全會掀起的解放思想運動，對于推進中國在觀念倫理上的進步發(fā)揮了史無前例的作用。中國至今在觀念倫理上所獲得的一切進步與成就都應(yīng)該可以歸功于思想解放運動及其帶來的各方面的改革。迄今，解放思想仍然是中國在思想領(lǐng)域甚至意識形態(tài)領(lǐng)域的一面旗幟。由于受到國際以及國內(nèi)各種力量的干擾，特別是長時間的高速發(fā)展在很多人思想中形成了一種慣性，這種慣性使得人們推動思想持續(xù)解放的意愿下降，使得思想解放在很多時候都只是停留在了口號層面[2]。思想解放難以像黨的十一屆三中全會之后一段時期那樣，在舉國上下形成一種風(fēng)暴與氣候。也正因為如此，觀念倫理上就表現(xiàn)濃厚的停滯不前色彩。在很多時候，觀念不僅沒有進步，反而還退化到黨的十一屆三中全會之前的狀態(tài)。觀念倫理上的停滯不前發(fā)生于各級行政體系之中，且都表現(xiàn)明顯。高層行政體系在觀念倫理上的停滯不前會傳輸?shù)交鶎有姓w系，使本來觀念并不保守的基層行政體系也不得不受到影響；受到高層行政體系制約、感染而在觀念倫理上走上停滯不前狀態(tài)的基層行政體系，反過來又會強化高層行政體系在觀念倫理上的僵化保守。在這樣相互建構(gòu)的作用下，觀念倫理上的停滯不前就對中國各級行政體系形成了普遍性的負面影響。甚至有些時候，某個地方的行政體系在觀念倫理上出現(xiàn)解凍，反而會被認為是一種非正態(tài)狀態(tài)。觀念倫理上的停滯不前造成的影響是非常大的，可以說，在全面深化改革過程中，中國要繼續(xù)實現(xiàn)向前發(fā)展，必須解決觀念倫理的停滯不前問題，否則必然會影響全面深化改革進程，甚至可能會導(dǎo)致中國的發(fā)展停滯不前。

(二)制度倫理上的執(zhí)行不暢

自改革開放以來，為了配合和推進實踐層面的行動和發(fā)展，中央政府制定了大量的制度及政策，然而，這些制度及政策并未被中央之下的各級政府、各部門不折不扣地貫徹落實。對于很多中央制度及政策，地方各級政府要么完全束之高閣——如“政令不出中南?！?、要么選擇性地執(zhí)行——執(zhí)行對于自己的短期發(fā)展有利的、對于自己升遷有利的制度及政策，而不執(zhí)行對于需要自己付出努力、對于自己升遷作用不大的制度及其政策。中央政府雖然牢牢掌握著地方政府的人事任免權(quán)，但是在很多情況下，對于地方政府的不執(zhí)行行為卻并沒有十分有效的約束和控制手段，某些時候甚至可以說是毫無辦法。只要地方政府不犯較嚴重錯誤，中央政府一般不會對地方政府進行懲罰。地方政府也非常了解中央政府的這一行事邏輯，尤其是深知中國政治的運作邏輯。因此，在涉及和影響地方政府利益時，對于中央的制度及政策執(zhí)行不力的現(xiàn)象也就頻繁發(fā)生。近年來，中央正在推進全面深化改革，各級政府為了配合中央的全面深化改革，也各自成立了深化改革小組。看似地方政府是在非常自覺、認真地執(zhí)行中央的全面深化改革制度及政策，而現(xiàn)實情況是，中央推進全面深化改革制度及政策，特別是與地方政府發(fā)展利益相關(guān)的制度及政策，依然很難在地方尤其是基層行政體系中貫徹和執(zhí)行。在地方及基層行政體系中，以會議和文件落實中央的制度及其政策成為較為常見的現(xiàn)象，這種以變通方式不執(zhí)行中央的制度及政策的行為被稱為“軟抵抗”[3]。

(三)人事倫理上的等級較重

在中國的行政體系中，各級行政人員的職位升遷并不是完全依靠個人的能力、績效，而是在很大程度上取決于上級對下級的好感，即上級與下級之間的關(guān)系親密程度[4]。進一步來說，下級與上級之間的關(guān)系好，或者下級行政人員贏得了上級領(lǐng)導(dǎo)的好感，才有升遷的機會，即被上級提拔。如果下級行政人員在平時工作中并沒有贏得上級領(lǐng)導(dǎo)的好感，即使有很好的能力與績效，也難以獲得升遷。這就是說，下級行政人員的升遷命運在很大程度上掌握在上級領(lǐng)導(dǎo)手中。在這樣的一種升遷體系下，下級對于上級只有聽命與服從，而沒有自己的獨立人格。在每一層級的行政體系中都是如此，那么，從上到下就會形成比較濃厚的等級色彩，一級服從一級、一級管束一級。一旦等級色彩形成，下級對上級只會唯唯諾諾，為上級領(lǐng)導(dǎo)馬首是瞻，而不會給上級領(lǐng)導(dǎo)提意見和建議。有些時候，即使上級領(lǐng)導(dǎo)在工作中出現(xiàn)了明顯錯誤，下級也由于考慮可能會影響上級對自己的看法，而不愿或不敢指出。人事倫理上的等級色彩濃重造成中國的行政體系在人事方面偏離了原本的正確軌道，一部分行政人員會明顯地表現(xiàn)出兩面性，在私人生活中是一面，而在工作中是另一面。具體來說，行政人員一旦在上級領(lǐng)導(dǎo)面前，就會將自己真實的一面隱藏起來，竭力贏得上級領(lǐng)導(dǎo)好感。上級領(lǐng)導(dǎo)長期生活在這樣的一種沒有不同意見的環(huán)境中，也會喪失真實的自己。久而久之，會在主觀上形成認識錯誤，或即使突然出現(xiàn)了不同意見，也會認為是反對自己的目的而采用各種辦法將其消除。長期以來，行政體系運轉(zhuǎn)的低效、諸多錯誤的政策導(dǎo)致了一些失敗工程，很多皆是“行政等級極化”造成的結(jié)果。

(四)環(huán)境倫理上的活力匱乏

中國的行政生態(tài)環(huán)境常常沒有表現(xiàn)出應(yīng)有的活力，而是呈現(xiàn)出較為僵化保守的狀態(tài)，這就是環(huán)境倫理上的活力匱乏。環(huán)境倫理上的活力匱乏是由觀念倫理上的停滯不前、制度倫理上的執(zhí)行不暢、人事倫理上的等級較重所造成的；反過來，環(huán)境倫理上的缺乏活力又強化了觀念倫理、制度倫理和人事倫理上的種種問題。簡言之，在環(huán)境倫理與觀念倫理、制度倫理、人事倫理之間形成了一種惡性循環(huán)，其相互影響、相互加劇。環(huán)境倫理上的活力匱乏最集中的表現(xiàn)就是行政系統(tǒng)中的個體都追求一種安穩(wěn)的狀態(tài)，而不是追求一種新穎的、具有挑戰(zhàn)性的生活。由于追求安穩(wěn)的狀態(tài)，因此極力反對改變或變革現(xiàn)有狀態(tài)所賴以維持的條件。進一步來說，凡是對現(xiàn)有的安穩(wěn)的狀態(tài)構(gòu)成威脅的變化，都將被制止或扼殺；而凡是能夠維持現(xiàn)有安穩(wěn)狀態(tài)的因素，都會被認真對待并加以保護起來。行政體系中的個體對于任何的變化都是畏懼的，哪怕這種變化對于改變目前狀態(tài)有積極作用，個體也不支持變化。在他們看來，未來是不確定的，與其在變化的情況下憧憬一種不確定的更穩(wěn)定、更向上的狀態(tài)，還不如維持現(xiàn)有狀態(tài)。對原有現(xiàn)狀的極力維持，就會使得行政主體竭力維持能夠影響現(xiàn)有狀態(tài)的一切因素。本來，社會的發(fā)展變化在很大程度上應(yīng)由行政體系所引導(dǎo)，而目前行政體系當(dāng)中的主體都反對發(fā)展變化，那么整個社會的發(fā)展變化就顯得特別困難。

四、政府行政倫理現(xiàn)代化建設(shè)的路徑

治理的現(xiàn)代化離不開行政的現(xiàn)代化，而行政倫理的現(xiàn)代化又是行政現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。因此，要實現(xiàn)治理的現(xiàn)代化，就必須實現(xiàn)行政倫理的現(xiàn)代化，然而，在當(dāng)前背景下，不可能等待著行政倫理實現(xiàn)現(xiàn)代化之后再推進治理現(xiàn)代化，而只能在推進治理現(xiàn)代化的過程中同時實現(xiàn)行政倫理現(xiàn)代化。進一步來說，就是要依靠治理現(xiàn)代化的力量推進行政倫理現(xiàn)代化。具體來說，應(yīng)該從四個方面著手。

(一)以治理現(xiàn)代化的科學(xué)觀念引導(dǎo)行政觀念倫理

治理現(xiàn)代化的核心觀念就是開放、平等、共享等，其貫穿于治理現(xiàn)代化過程的始終。在推進治理現(xiàn)代化的過程中，開放、平等、共享的觀念會擴散到整個社會，尤其是會滲透到整個行政體系中，從而對行政體系中的行政觀念倫理產(chǎn)生深刻影響[5]。當(dāng)然，固有的行政觀念倫理可能會對治理現(xiàn)代化觀念的擴散和滲透產(chǎn)生抵觸和排斥，但這并不影響最終結(jié)果。一方面，與治理現(xiàn)代化開放、平等、共享的觀念比較起來，行政體系固有的觀念倫理根本無法與其競爭，只要為理現(xiàn)代化觀念在行政體系中落地下來，就會得到行政體系的支撐，開放、平等、共享的觀念也就能夠扎根生長，進而取代行政體系固有的行政觀念倫理；另一方面，即使在其滲透行政體系的初期，處于弱勢地位的開放、平等、共享觀念會被行政體系固有的觀念倫理吞噬掉，但是，由于其“野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”的品質(zhì)，新一輪的開放、平等、共享觀念就會再一次向行政體系滲透，并源源不斷地進行輸出，直到將行政體系固有的觀念倫理完全替換掉。治理現(xiàn)代化中核心的開放、平等、共享觀念對于重構(gòu)行政體系的行政觀念倫理是一次重要的機遇。只要抓住這次機遇，行政體系中固有的觀念倫理就會得到重生，而新的觀念倫理樹立起來之后，對于整個行政體系的發(fā)展和運行無疑具有重大的促進作用。

(二)以治理現(xiàn)代化的完備制度塑造行政制度倫理

治理現(xiàn)代化的制度及政策是經(jīng)過治理主體充分溝通、協(xié)商，并經(jīng)過民主決策方式而產(chǎn)生的，因而能夠得到治理中各方面主體的認同[6]。這樣一來，治理現(xiàn)代化中制定的制度及政策就容易被各主體貫徹執(zhí)行，而“不一定需要依靠強制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從”[7]。治理現(xiàn)代化的推進過程實質(zhì)上就是治理現(xiàn)代化過程中制定的制度及政策執(zhí)行的過程。在制度及政策執(zhí)行的過程中，會在整個治理體系中形成良好的執(zhí)行力氛圍，進而從兩個方面影響和塑造行政制度倫理。一方面會直接影響行政制度倫理。在治理體系中，治理的主體包括政府行政力量、社會組織力量以及廣大民眾力量。作為治理體系中非常重要的主體，政府行政力量會全程參與一些重大的治理活動，那么，它就能夠在治理體系中尤其是在治理制度及政策的貫徹執(zhí)行中親身感受到良好的執(zhí)行力。它會把良好的制度執(zhí)行力氛圍帶回到自己工作的行政體系中，并使這種執(zhí)行力在自己所在的行政體系中得到傳播和發(fā)揚。另一方面，治理現(xiàn)代化不是某一方面的現(xiàn)代化，它最終要實現(xiàn)的是整個社會、整個行政系統(tǒng)、整個國家的治理現(xiàn)代化。隨著治理現(xiàn)代化的逐步擴展，逐步向前推進，其積淀下來的良好的執(zhí)行力氛圍就會向整個社會、整個行政系統(tǒng)乃至整個國家擴散和推進。在行政系統(tǒng)中存在的制度執(zhí)行力不暢的制度倫理就會逐漸被消除掉。這個過程也許漫長，但最終的結(jié)果是令人們期待的。而且，治理現(xiàn)代化中良好的制度執(zhí)行力的擴展強度和速度是遞進的，這也就意味著，以治理現(xiàn)代化的制度塑造行政制度倫理的過程，會加速向前推進。

(三)以治理現(xiàn)代化的人事管理推進行政人事倫理

在治理現(xiàn)代化的推進過程中，各參與主體從一開始就是平等的。讓-彼埃爾·戈丹說：“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念?！盵8]也就是說，不論是政府，還是社會組織，抑或是一般的民眾，在治理中都有同等的發(fā)言權(quán)和表決權(quán)。政府并不因為掌握著常規(guī)性的權(quán)力資源就能夠凌駕于社會力量和一般民眾之上，以至于可以在治理中采取單方面的行動或者展開強勢的行政行為。在治理中，政府需要與社會組織和民眾進行溝通，否則他們完全可以不聽命服從于政府的指令和安排。并且，社會組織和民眾還能夠?qū)τ谡膯畏矫嫘袆踊蛘哒膹妱菪袨檫M行批評和監(jiān)督。正因為社會組織、民眾與政府在治理中是平等的，社會組織和民眾也就獲得了與政府就處理某些社會問題平等對話的地位。治理現(xiàn)代化中的這種人事運作對于推進行政人事倫理是有重大作用的。一方面，參與治理的一般行政工作人員會隨著治理的推進而養(yǎng)成一種獨立人格，當(dāng)從治理活動中回歸到行政體系中時，這種獨立人格會延續(xù)到日常的工作中。也就是說，當(dāng)一般行政人員與自己的上級領(lǐng)導(dǎo)打交道時，就不會完全一味服從，更不會阿諛逢迎，而是實事求是地做好自己的工作。另一方面，參與治理的行政領(lǐng)導(dǎo)由于在治理活動中經(jīng)歷了與行政體系中完全不同的待遇，即與自己的下級處于一種健康的上下級人事關(guān)系中，那么當(dāng)行政領(lǐng)導(dǎo)從治理活動中回歸到行政體系中時，就會習(xí)慣于以平等的人格、實事求是的精神與自己的下級進行交往。這樣一來，行政體系中就樹立了一種新的行政人事倫理，這種人事行政倫理就是治理現(xiàn)代化的人事運作所帶來的。

(四)以治理現(xiàn)代化的優(yōu)良環(huán)境營造行政環(huán)境倫理

治理現(xiàn)代化是一個包含現(xiàn)代化的治理體系、現(xiàn)代化的治理能力、現(xiàn)代化的治理倫理的體系。這個體系的各要素有機融合并運轉(zhuǎn)起來，就形成了一個治理現(xiàn)代化的環(huán)境。以治理現(xiàn)代化的環(huán)境熏陶營造行政環(huán)境倫理是一個非常現(xiàn)實而又非常有效的辦法。如何以治理現(xiàn)代化的環(huán)境熏陶營造行政環(huán)境倫理，根據(jù)行政體系現(xiàn)有的發(fā)展狀況來看，主要可以從兩個途徑進行選擇：第一，直接將治理現(xiàn)代化的環(huán)境要素引入行政體系中，使行政環(huán)境伴隨著治理現(xiàn)代化的各環(huán)境要素在行政體系中的落地、生根、成長而實現(xiàn)重構(gòu)，從而讓行政環(huán)境倫理在行政環(huán)境的重構(gòu)中得到逐步的生長。這一個方法對于重構(gòu)行政倫理環(huán)境是根本性的，但是會遇到行政體系中各種因素的阻撓，尤其是引入行政體系中的治理現(xiàn)代化的各環(huán)境要素有可能為行政體系的舊環(huán)境所稀釋、同化，從而讓整個工作要么功虧一簣，要么重新開始。因此，這個方法雖然能夠從根本上重構(gòu)行政環(huán)境倫理，但是效果比較緩慢，所花費的成本也相對較高。第二，分批次地將行政人員推薦到治理活動中接受治理現(xiàn)代化環(huán)境的熏陶和洗禮。在大規(guī)模地推進治理現(xiàn)代化之前，行政體系中的行政工作人員更多地按照傳統(tǒng)的統(tǒng)治或者管理方式來運行日常工作，他們根本不了解何為治理現(xiàn)代化。將行政人員推薦到治理活動中，使其親身體驗了治理現(xiàn)代化的環(huán)境，經(jīng)歷了治理現(xiàn)代化活動及其環(huán)境的熏陶和洗禮之后，回到行政體系，就會將治理現(xiàn)代化的環(huán)境要素在行政體系中慢慢培育起來。久而久之，一種新的行政環(huán)境倫理，即現(xiàn)代化的行政環(huán)境倫理就會形成。這種方法由于是對行政人員進行了一定意義上的改造，因而會相對較快地在行政體系中培育起現(xiàn)代化的行政環(huán)境倫理。