作為國家治理工具的實(shí)體性治理單元

◎楊 龍

南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津300071

中國是一個(gè)治理難度非常大的國家，一是國土面積大，疆域遼闊，地形復(fù)雜，導(dǎo)致治理成本居高不下；二是人口眾多，多民族共存，構(gòu)成成分復(fù)雜，使得治理的難度大；三是國內(nèi)自然地理?xiàng)l件和人文環(huán)境地區(qū)差異大，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平地區(qū)差距大，對治理的公平性提出很高要求。為了治理這樣的一個(gè)超大規(guī)模的國家，需要多種空間治理的單元。

一、已有的國家空間治理概念

空間是地理學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科都關(guān)注的研究對象。具有治理含義的空間分析概念主要來自行政學(xué)和地理學(xué)，其中最為常用的是行政區(qū)劃，不但成為上述學(xué)科的一個(gè)基本概念，而且進(jìn)入了政策文本。近年來，地理學(xué)的尺度概念受到學(xué)者的關(guān)注，不斷被引入空間治理的研究。

行政區(qū)劃概念在中國包括范圍和等級兩個(gè)維度。范圍通過行政邊界來明確，等級分布在行政層級體系中。一方面，全部國土分為若干個(gè)行政區(qū)，每個(gè)行政區(qū)的四至清楚，行政區(qū)之間沒有空白地帶。行政區(qū)下面可能包含若干次一級的行政區(qū)，它們之間的邊界也不交叉。另一方面，全國的行政區(qū)分為不同的等級，共同構(gòu)成一個(gè)等級行政體系，高一級的行政區(qū)包含若干次級行政區(qū)。研究行政區(qū)劃的學(xué)者從行政區(qū)劃概念出發(fā)，對其有所擴(kuò)展，提出一系列衍生概念，用于分析非實(shí)體性治理單元，包括“準(zhǔn)”行政區(qū)劃、“虛”行政區(qū)劃、“半”行政區(qū)劃[1]等。“準(zhǔn)”行政區(qū)劃的“準(zhǔn)”是相對于行政區(qū)劃的級別而言的，包括那些不在正式行政等級序列里，但又具有行政管理全部職能的實(shí)體性治理單元，如副省級城市、縣級市、鎮(zhèn)級市等。需要說明的是，街道只是縣區(qū)級政府的派出機(jī)構(gòu)，行政管理職能完整，不能算是“準(zhǔn)”行政區(qū)劃。“虛”行政區(qū)劃是相對于管轄邊界明確而清晰的行政區(qū)劃而言的，特指那些沒有明確政府機(jī)構(gòu)管轄卻有行政管理功能的虛體性治理單元，如長江經(jīng)濟(jì)帶、基本經(jīng)濟(jì)區(qū)等?！鞍搿毙姓^(qū)劃是相對于行政管理職能全面、權(quán)力完整的行政區(qū)而言的，特指只有部分行政管理職能的虛體性治理單元，如各類開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)通常位于行政區(qū)內(nèi)部，一般只具有經(jīng)濟(jì)開發(fā)的職能。其中，部分開發(fā)區(qū)財(cái)政獨(dú)立，具有關(guān)于招商引資的審批權(quán)；由若干地方政府共建的園區(qū)，具有相關(guān)地方政府在產(chǎn)業(yè)方面的授權(quán)[1]。“半”行政區(qū)劃和“虛”行政區(qū)劃的基本屬性相同，都只有部分行政管理職能和權(quán)力，二者的區(qū)別在于管理幅度：“虛”行政區(qū)劃通常是跨行政區(qū)的；“半”行政區(qū)劃通常在一個(gè)行政區(qū)內(nèi)?！皽?zhǔn)”行政區(qū)劃實(shí)際上是一種行政區(qū)劃，其職能和權(quán)力都是完整的，與行政區(qū)劃無異，只是目前正式的行政區(qū)劃還沒有細(xì)化到這一個(gè)級別?！疤摗毙姓^(qū)劃和“半”行政區(qū)劃在職能和權(quán)力兩個(gè)方面都是不完整的，與行政區(qū)有根本的區(qū)別，不能用其來定義的。因此，行政區(qū)劃概念不適合擴(kuò)展到非實(shí)體性治理單元。

“尺度”來自地理學(xué)。地理學(xué)空間概念僅具有邊界意義，但是“尺度”概念則把等級、權(quán)力、關(guān)系等納入，從權(quán)力授予、職能擴(kuò)展、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面劃分治理空間。尺度可能與地理空間的范圍不等同，二者存在交叉或重疊；尺度還可能有邊界不銜接或不連貫等現(xiàn)象，所以尺度是對地理空間的“二次抽象”。尺度概念也是對行政區(qū)劃的抽象。尺度不以行政邊界為空間的邊界，而是在權(quán)力管轄范圍、行政層級復(fù)合等方面超越行政區(qū)劃，是一種新的邊界概念，比如國家級新區(qū)可以被稱為“特殊政策區(qū)”。尺度概念的一個(gè)重要功能是尺度重構(gòu)，即在行政區(qū)劃不改變的情況下，通過尺度下移、尺度上推、尺度重組來實(shí)現(xiàn)空間治理功能。國家劃定跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)區(qū)，制定相應(yīng)的區(qū)域規(guī)劃，給予特殊政策，是一種“尺度下移”。地方間通過自發(fā)的多方合作，建立跨行政區(qū)的合作組織，是一種“尺度上推”。建立國家級新區(qū)則是典型的“尺度重構(gòu)”過程，新區(qū)里通常包含屬于不同行政層級的市、縣、區(qū)，以及若干不同的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)?！俺叨戎貥?gòu)旨在通過對新尺度的建構(gòu)與考察，來深化對尺度所涉及的空間、權(quán)力、制度、關(guān)系等要素的分析與認(rèn)知”[2]。尺度概念把權(quán)力、資本和市場等因素納入空間分析，是一種綜合性分析視角，具有較好的解釋力。通過下移、上推，特別是重構(gòu)，可以解釋行政區(qū)劃無法解釋的虛體性治理單元的使用。尺度概念的解釋力來自其抽象性，但是這也構(gòu)成其在現(xiàn)階段的局限性。尺度概念僅適用于地理領(lǐng)域，難以與國家治理的相應(yīng)概念融合。直到目前，尺度概念一直沒有進(jìn)入國家空間治理的政策，還沒有成為政策語言。

二、實(shí)體性治理單元的提出

中國的國家治理是分層次、按單元進(jìn)行的，治理單元是國家從空間尺度出發(fā)的一種治理工具，這種空間治理工具有其特定的要素，其中，功能、機(jī)構(gòu)、權(quán)力、財(cái)政、邊界是核心要素。不同的空間治理單元在治理功能多寡上有所區(qū)別，有的治理單元具有多種功能，有的則只有單一功能。不同的空間治理單元在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的規(guī)格不同，有的治理單元機(jī)構(gòu)設(shè)置為一級政府，有的治理單元只設(shè)立政府的派出機(jī)構(gòu)或分支機(jī)構(gòu)。不同治理單元的權(quán)力相差很大，有的治理單元具有完整的權(quán)力，有的只有部分權(quán)力，有的只有專項(xiàng)權(quán)力。不同的治理單元財(cái)政權(quán)的完整程度和獨(dú)立程度差別很大，有的治理單元具有完整的財(cái)政權(quán)，有的治理單元只有部分財(cái)政權(quán)。不同的空間治理單元在邊界的約束力上不同，有的單元具有“硬”邊界，表現(xiàn)為四至清楚的行政區(qū)；有的單元只有“軟”邊界，沒有清楚的四至，只有其治理功能的適用范圍和權(quán)力的管轄范圍。

按照功能、機(jī)構(gòu)、權(quán)力、財(cái)政和邊界等五個(gè)要素的不同，空間治理單元可以分為實(shí)體性治理單元和虛體性治理單元。實(shí)體性治理單元功能齊全，政治、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等功能均具有；虛體性治理單元通常只具有單項(xiàng)或幾項(xiàng)治理功能，其設(shè)置的目的是為了解決一個(gè)或幾個(gè)問題，達(dá)到一項(xiàng)或幾項(xiàng)治理目標(biāo)，最為常見的是各類功能區(qū)。實(shí)體性治理單元的機(jī)構(gòu)設(shè)置全面，對應(yīng)其治理功能齊全的特點(diǎn)，通常為一級政府；虛體性治理單元的機(jī)構(gòu)設(shè)置簡單，因其功能的多寡而設(shè)定，通常不按照一級政府的規(guī)格設(shè)置，最為常見的是各類管委會(huì)。實(shí)體性治理單元的權(quán)力最為完整，通常為行政區(qū)，具有全面的行政權(quán)力。虛體性治理單元的權(quán)力不完整，通常只有專項(xiàng)權(quán)力或者一組權(quán)力，所以功能區(qū)都有“冠名”，如經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等。實(shí)體性治理單元有完整的財(cái)政權(quán)，在通常情況下財(cái)權(quán)與事權(quán)是統(tǒng)一的，財(cái)政權(quán)與行政權(quán)一致，一級政府一級預(yù)算；虛體性治理單元的財(cái)政通常是其所屬行政區(qū)的財(cái)政的一部分，例如，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)是某行政區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，其財(cái)政收支在行政區(qū)的總“盤子”里，如果虛體性治理單元得到行政區(qū)政府在財(cái)權(quán)上的特殊授權(quán)，則具有部分財(cái)權(quán)。實(shí)體性治理單元有明確的管轄范圍，邊界清晰；虛體性治理單元不改變行政區(qū)的邊界，只在行政區(qū)內(nèi)或行政區(qū)之間規(guī)定權(quán)力或政策的適用范圍，其邊界為“軟”邊界，是一種“政策區(qū)”。

在中國，實(shí)體性治理單元主要包括各級行政區(qū)，如省(直轄市、自治區(qū))、地級市(地區(qū))、區(qū)(縣、旗)(縣級市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)；城市的社區(qū)和農(nóng)村的行政村雖然不是一級政府，但實(shí)際上被當(dāng)作政府的延伸，承擔(dān)了眾多行政職能，本文也把它們作為實(shí)體性治理單元；一些林區(qū)等也是國家劃定的實(shí)體性治理單元；香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)是實(shí)體性治理單元。虛體性治理單元包括主體功能區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)域、功能區(qū)、新區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、城市群等。

實(shí)體性治理單元的外延比行政區(qū)劃要廣泛，可以包含社區(qū)、林區(qū)等具有實(shí)體性治理功能的空間單元。虛體性治理單元的外延包括經(jīng)濟(jì)區(qū)、功能區(qū)等空間治理尺度，其與行政區(qū)等實(shí)體性治理單元共同構(gòu)成治理單元體系。實(shí)體性治理單元沒有“尺度”的概念抽象和“地理學(xué)化”，與國家和地方治理實(shí)踐更為貼近。再者，尺度概念更多地被用于分析城市的擴(kuò)張，用于解釋城市—區(qū)域現(xiàn)象，而實(shí)體性治理單元與虛體性治理單元結(jié)合，可以解釋更多的空間治理尺度工具的使用。

三、實(shí)體性治理單元的政治治理功能

實(shí)體性治理單元以行政區(qū)為主，行政區(qū)是“國家為行政管理而劃分的區(qū)域，也就是相應(yīng)的地方國家行政機(jī)關(guān)所轄的區(qū)域，又稱行政區(qū)域，亦簡稱政區(qū)”[3]2。行政區(qū)劃是國家出于行政管理的目的，根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、民族、歷史等各種因素，把國土劃分成大小不同、層次不等的區(qū)域。

行政區(qū)具有行政機(jī)關(guān)法定的全部職能，其中，政治功能是首要的，行政功能是主要的，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、管理社會(huì)、提供公共服務(wù)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境等也是行政區(qū)的重要功能。行政區(qū)的機(jī)構(gòu)依法設(shè)置各類權(quán)力機(jī)關(guān)和行政部門，以對應(yīng)行政區(qū)的全功能特點(diǎn)。行政區(qū)的財(cái)政完整且獨(dú)立，每一級政府均為一級財(cái)政。行政區(qū)具有來自中央或上級政府的授權(quán)，在管轄區(qū)具有全面的行政權(quán)力，其權(quán)力全部是法定的。行政區(qū)的邊界四至清晰，管轄權(quán)有明確的空間范圍和界線。行政區(qū)的設(shè)置為國家治理奠定了空間上的基礎(chǔ)，“行政區(qū)劃是國家的一項(xiàng)大政，其設(shè)置合理與否直接關(guān)系到國家的長治久安大局，具有很強(qiáng)的政治敏感性和政策性”[4]17。

1.從歷史上看，設(shè)置行政區(qū)的一個(gè)目的是控制地方的規(guī)模。早在秦統(tǒng)一六國時(shí)，諸侯與朝廷的關(guān)系就成為王朝統(tǒng)治的重大問題，諸侯造反和朝廷削藩輪流“上演”，貫穿兩千多年的封建統(tǒng)治。民國初期曾經(jīng)出現(xiàn)過“聯(lián)省自治”的地方主義，地方軍閥梟雄四起，中央與地方的關(guān)系緊張。國民黨統(tǒng)治時(shí)期省級行政區(qū)達(dá)到35個(gè)，僅東北地區(qū)就設(shè)9個(gè)省。新中國成立初期合并了一些省，如東北只設(shè)3個(gè)省。一般說來，地方力量與地方政府的規(guī)模成正比，中央傾向于將地方分割為小一些的單位。“一級行政區(qū)數(shù)量多、單位小，中央政府管理跨度大，于行政上多有不便，在政治上則易于控制；反之，一級行政區(qū)數(shù)量少、單位大，中央政府管理跨度小，于行政上比較便利，在政治上則不易控制”[5]。從政治的角度，中央傾向于劃小地方的空間規(guī)模，中國歷史上的幾次“縮省”以及20世紀(jì)50年代初大區(qū)制的取消，都是中央出于政治考慮而調(diào)整行政區(qū)劃。

2.行政區(qū)設(shè)置的另一個(gè)歷史遺產(chǎn)是行政邊界的“犬牙交錯(cuò)”狀。這涉及自然地理單元與行政區(qū)劃是否一致的問題。劃分行政區(qū)本應(yīng)遵循“山川形便原則”，即以天然山川為行政區(qū)劃的邊界，使行政區(qū)劃與自然地理區(qū)劃相一致，但是這種區(qū)劃方法為地方“憑險(xiǎn)割據(jù)”帶來便利，為地方離心創(chuàng)造了條件。中國的自然地理分布形成了若干可以自給自足的、具有相對獨(dú)立特征的地理單元，比如四川盆地、武夷山脈以東的福建等。從元代開始，統(tǒng)治者劃分行政邊界時(shí)便采用犬牙交錯(cuò)原則對抗山川形便原則，之后的歷代政權(quán)都延續(xù)了這一做法，“政區(qū)本來就是為著中央集權(quán)國家行政管理的需要而設(shè)置，其劃界當(dāng)然要以對集權(quán)統(tǒng)治有利為原則”[6]。中國的行政區(qū)劃與自然地理區(qū)域長期以來都是相互背離的。

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，“犬牙交錯(cuò)”劃分行政邊界“人為地破壞了自然經(jīng)濟(jì)區(qū)的完整和統(tǒng)一，割裂了經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部的客觀經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，阻礙了人、財(cái)、物和信息的正常流通”，已經(jīng)顯現(xiàn)出負(fù)面作用[3]153。由于行政區(qū)劃是多年來歷史形成，其中包含政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等多種遺產(chǎn)，一旦打亂，會(huì)破壞已經(jīng)形成的社會(huì)秩序。歷代掌權(quán)者對于行政區(qū)劃的調(diào)整都非常慎重，今天的行政區(qū)劃圖上仍可以看到“犬牙交錯(cuò)”的行政邊界，因而行政區(qū)劃依然具有政治治理的功能。例如，我國的行政區(qū)域與民族文化區(qū)域就存在不一致，民族自治地方的劃界與民族聚居區(qū)不一致，比如與西藏自治區(qū)相鄰的一些藏族聚居區(qū)沒有劃為西藏的一部分，而是作為藏族自治州，分屬于青海、四川、云南等三省?！懊褡寰劬訁^(qū)域是否與行政區(qū)域一致，不完全取決于它是否為民族聚居區(qū)，而取決于國家政治上的考慮”[7]221。再有，甘肅省的區(qū)域狹長，位于新疆維吾爾自治區(qū)與內(nèi)蒙古自治區(qū)之間，將寧夏回族自治區(qū)與青海省隔開，地形上南有青藏高原，北有蒙古高原，西通西域，東連關(guān)中直至中原，并且與蒙古國接壤，其重要的戰(zhàn)略地位使得甘肅省的空間范圍一直維持狹長狀。

實(shí)體性治理單元從政治上劃分國家空間治理格局，影響因素包括歷史形成的慣例、地域文化差異等，其出發(fā)點(diǎn)是維持社會(huì)秩序穩(wěn)定、保持地區(qū)間和族群間的平衡。劃分行政區(qū)的另一個(gè)考量是服從基本政治制度，比如民族區(qū)域自治是中國的基本制度之一，為此，我國設(shè)立了民族區(qū)域自治地方，賦予自治地方處理本地民族問題的自治權(quán)力。香港和澳門回歸以后，從“一國兩制”的制度設(shè)計(jì)出發(fā)，我國設(shè)立了特別行政區(qū)。特別行政區(qū)具有經(jīng)過規(guī)定的自治權(quán)力，在本地選舉行政首長，依照《基本法》治理政務(wù)。特別行政區(qū)的邊界最為嚴(yán)格，內(nèi)地居民出入特別行政區(qū)需要通行證，經(jīng)過簽注。

四、實(shí)體性治理單元的行政治理功能

中國歷史上有“分民不分土”的說法，設(shè)置行政區(qū)更多的是出于行政管理的目的。行政區(qū)是國家為“完成對社會(huì)事務(wù)和公共管理和服務(wù)，為履行行政職能而設(shè)置的”[7]218。行政區(qū)劃明確了行政區(qū)的界域，規(guī)定了一級政府在空間范圍內(nèi)的管轄權(quán)。行政區(qū)邊界明確以后，可以避免行政管轄缺位或越位以及出現(xiàn)管轄沖突。為了確保行政邊界的權(quán)威性，行政邊界的劃定由上級政府決定，本地政府無權(quán)變動(dòng)行政邊界。

1.作為分級行政管理的手段，行政區(qū)劃涉及的是管理的層級與管理的幅度?！肮芾韺哟闻c管理幅度相互制約，在行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)中成反比關(guān)系。管理層次多時(shí)，管理幅度小；反之，管理層次少時(shí)，管理幅度大”[4]344。新中國成立初期我國實(shí)行大區(qū)制，在省與中央之間設(shè)有大區(qū)。1954年大區(qū)制撤銷，管理角度上的一個(gè)重要原因是為了提高行政效率。行政層級過多，行政流程過長，勢必降低行政效率；行政機(jī)關(guān)隨之增加，也提高了行政成本，浪費(fèi)了行政資源。即使取消了大區(qū)，我國仍有四級地方政府，屬于世界上行政層級最多的國家之一。

2.行政區(qū)劃變動(dòng)的主要方法包括合并與拆分、升格和改制。

第一種方法是行政區(qū)的合并與拆分。1978年以來，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，縣市合并、縣并入市或某地縣、市轄區(qū)合并、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃入市區(qū)或縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并或劃大、街道合并或劃大的案例不斷出現(xiàn)，行政區(qū)劃的調(diào)整已經(jīng)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和適應(yīng)城市化進(jìn)程的一種重要手段。一方面可以通過合并為城市化加速創(chuàng)造條件，使其由地域型政區(qū)變?yōu)槌擎?zhèn)型政區(qū)；另一方面，擴(kuò)大后的新行政區(qū)不僅行政邊界得以擴(kuò)張，還可能升格為高一級的行政區(qū)。這兩種變動(dòng)都會(huì)增加行政區(qū)的權(quán)力和功能。拆分可以說是并入的另一面，擴(kuò)大一個(gè)行政區(qū)勢必會(huì)縮小另一個(gè)或幾個(gè)相鄰的行政區(qū)，拆分是合并的伴生現(xiàn)象。單純的行政區(qū)拆分較為少見，在省級層次只有四川省拆分為重慶市和四川省、廣東省拆分為廣東省與海南省兩個(gè)案例。

行政區(qū)的合并也可以出于特定的目的，比如為了巢湖水資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)及合理利用，我國第五大淡水湖巢湖整體劃入合肥市。為此撤銷了地級市巢湖市，原巢湖市管轄的廬江縣劃歸合肥市，原居巢區(qū)新設(shè)為縣級巢湖市，由安徽省直轄，合肥市代管。此次合并拆分了原地級巢湖市，其下轄的縣區(qū)分別劃歸合肥市、蕪湖市、馬鞍山市，是合并與拆分同時(shí)進(jìn)行的案例。

第二種方法是行政區(qū)的升格和改名，包括撤縣設(shè)區(qū)、撤市(縣級市)改區(qū)、改名等。行政區(qū)上設(shè)有行政單位，行政單位是國家按一定的“行政區(qū)域”設(shè)置的政府機(jī)構(gòu)。政府機(jī)構(gòu)是按照行政建制組織的，建制“是指按一定編制而設(shè)置的實(shí)體，如單位、組織、機(jī)構(gòu)等”[7]51。通過行政區(qū)的升格和改名，增加行政編制，升格行政建制，可以增加行政區(qū)的權(quán)力和功能。

具體而言，可以通過行政級別、行政機(jī)構(gòu)規(guī)格、行政等第的差別化細(xì)分，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。首先，可以通過提高行政首長的級別而提高一級政府的行政地位和權(quán)能，在我國通常稱為干部的“高配”。提升政府的行政級別涉及行政機(jī)構(gòu)的升級、編制的擴(kuò)大等，難度太大。如果只提高行政首長的級別，不改變政府機(jī)關(guān)的級別，可以較為便利地增加一級地方政府的權(quán)能。其次，可用行政等第來為行政單元授權(quán)和賦能?！靶姓鹊谑侵妇佑诘胤叫姓粚蛹壨环N類建制地方行政單位之間，在行政上的等第區(qū)別”[7]199。同一級別的地方政府，按照管理幅度、人口、經(jīng)濟(jì)總量等因素分為若干等級，不同等級地方政府的行政首長的級別、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、人員編制不同。在我國的行政序列里普遍設(shè)有“副”級，副級不僅是一種干部級別，也被當(dāng)作準(zhǔn)行政級別，比如我國設(shè)有副省級城市(1)很多國家的行政官員里設(shè)有副職，但通常不是一種干部級別，也不是行政級別。。作為一種治理手段，行政等第是行政級別的補(bǔ)充，在同層級同類型的建制單位間作出區(qū)別，而行政級別則是對所有行政單位加以區(qū)別。

在城市治理中，不僅會(huì)通過社區(qū)的合并使得社區(qū)規(guī)模適應(yīng)城市治理尺度的變化，還會(huì)對規(guī)模過大的社區(qū)進(jìn)行拆分，解決社區(qū)面積過大帶來的治理負(fù)荷嚴(yán)重問題。在鄉(xiāng)村治理中，還有行政村合并、行政村下屬自然村變動(dòng)等空間治理規(guī)模的變動(dòng)，這也是適應(yīng)治理尺度的措施。在本次全國性扶貧工作中，異地搬遷既是一種重要的扶貧手段，也導(dǎo)致了自然村、行政村的撤銷和新建。正是從這個(gè)意義上，可以認(rèn)為社區(qū)和村都是實(shí)體性治理單元。

實(shí)體性治理單元的功能全面，邊界清晰，管轄范圍明確，管轄權(quán)力完整，通常為一級獨(dú)立的財(cái)政，與其所在的政府層級相符。實(shí)體性治理單元本身可以撤銷、新設(shè)、擴(kuò)大、合并、拆分、升格、改名，中央和地方均可以利用實(shí)體性治理單元實(shí)現(xiàn)發(fā)展和治理的目的。

五、實(shí)體性治理單元的局限

在政治統(tǒng)治和行政管理等方面，實(shí)體性治理單元具有無可替代的作用。實(shí)體性治理單元基于科層制，具有空間邊界明晰、權(quán)力劃分明確、職能分工清晰等優(yōu)點(diǎn)，因而成為國家發(fā)展和治理的“基本盤”，決定著國家發(fā)展和治理的政治、行政格局。實(shí)體性治理單元為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等提供了基礎(chǔ)性條件，但是也存在來自韋伯式科層制的缺點(diǎn)，包括與經(jīng)濟(jì)區(qū)域化發(fā)展趨勢矛盾以及難以解決跨行政區(qū)社會(huì)管理、公共服務(wù)提供、環(huán)境污染防控等問題。

1.實(shí)體性治理單元與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域化趨勢和統(tǒng)一市場的形成之間存在嚴(yán)重的張力。實(shí)體性治理單元的邊界清楚，管轄范圍明確，因而與地方利益關(guān)系密切。在以行政區(qū)為單位來組織經(jīng)濟(jì)發(fā)展和評價(jià)地方政府績效的制度下，地方利益為地方保護(hù)主義提供了土壤。在下管一級的干部制度下，中央對地方、上級對下級的政績評價(jià)以行政區(qū)為單元，既導(dǎo)致地方官員之間的“晉升錦標(biāo)賽”，也為地方保護(hù)主義提供了動(dòng)力。在產(chǎn)業(yè)布局、投資戰(zhàn)略、市場監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)等領(lǐng)域地方利益優(yōu)先，保護(hù)本地企業(yè)、限制外地產(chǎn)品等現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。這些保護(hù)主義措施對于本地政府和企業(yè)來說，是理性的行為，但是由于保護(hù)了低效企業(yè)，結(jié)果是降低了經(jīng)濟(jì)效率。地方保護(hù)主義妨礙經(jīng)濟(jì)的區(qū)域化，造成市場的人為分割，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提升。

2.重復(fù)建設(shè)不斷出現(xiàn)也與行政區(qū)的空間實(shí)體性相關(guān)。

一個(gè)表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)同構(gòu)方面。各個(gè)地方政府為提高經(jīng)濟(jì)增長速度，在產(chǎn)業(yè)設(shè)置上“一哄而上”。“九五”期間共有22個(gè)省份把機(jī)械、電子、石油化工、汽車、建筑和建材列為支柱產(chǎn)業(yè)?！笆濉逼陂g汽車整車生產(chǎn)廠就遍布27個(gè)省份，其中又有23個(gè)省份建有轎車生產(chǎn)廠。21世紀(jì)以來，光伏、風(fēng)力發(fā)電等產(chǎn)業(yè)在2008年前后均出現(xiàn)產(chǎn)能過剩問題，其原因之一就是各地的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。近年來，人工智能等新經(jīng)濟(jì)形態(tài)成為各地支持發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)能過剩問題也逐步從潛在變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。2017年，全國20多個(gè)省份把機(jī)器人作為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)培育、推進(jìn)發(fā)展，36個(gè)城市把機(jī)器人產(chǎn)業(yè)作為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的重點(diǎn)發(fā)展方向。全國已建成和在建的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)園區(qū)超過40個(gè)，機(jī)器人相關(guān)企業(yè)數(shù)量超過800個(gè)[8]。

另一個(gè)表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施方面。各個(gè)地方政府從發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的需要出發(fā)，從提高本地的競爭力出發(fā)，傾向于建設(shè)本地的重要基礎(chǔ)設(shè)施。以民用機(jī)場為例，2010年，長三角地區(qū)有17個(gè)民用飛機(jī)場，除了浦東、虹橋、蕭山和祿口等少數(shù)機(jī)場經(jīng)營狀況相對較好以外，其他大多數(shù)機(jī)場由于業(yè)務(wù)量過少都處于虧損狀態(tài)，機(jī)場的設(shè)計(jì)容量也遠(yuǎn)未得到充分利用[9]。2019年，江蘇省南通市和蘇州市啟動(dòng)機(jī)場建設(shè)，理由是上海兩大機(jī)場運(yùn)能已經(jīng)飽和，需要增加新的機(jī)場，但是兩地并沒有考慮杭州、南京、無錫、揚(yáng)州等地機(jī)場是否已經(jīng)充分利用。而且江蘇省已經(jīng)有9個(gè)機(jī)場，在國內(nèi)屬于機(jī)場密度大的省份。民航專家林智杰認(rèn)為，“建機(jī)場開航線，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和老百姓出行都有好處，但江蘇現(xiàn)已有9座機(jī)場，密度在國內(nèi)比較靠前，是不是每個(gè)城市只要經(jīng)濟(jì)好，都要建機(jī)場？蘇州距離無錫機(jī)場只有約40分鐘車程，比國內(nèi)很多城市到本市機(jī)場都近，是否還有必要再建一個(gè)機(jī)場？空域資源能不能支撐？都需要有專業(yè)評估”[10]。

3.實(shí)體性治理單元的“硬”邊界與生態(tài)環(huán)境跨行政區(qū)治理的需求矛盾。行政區(qū)政府只能在管轄范圍內(nèi)行使控制污染和限制生態(tài)破壞的權(quán)力，對轄區(qū)之外的環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為則無能為力。在跨兩個(gè)以上行政區(qū)的河湖污染和生態(tài)治理等方面，只能寄希望于相鄰地方政府也采取同樣的環(huán)境保護(hù)措施，才能確保治理效果。由于缺乏制度性約束，跨行政區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)是單個(gè)實(shí)體性治理單元無力解決的問題。更有甚者，由于各個(gè)地方只對轄區(qū)內(nèi)的污染負(fù)有責(zé)任，還導(dǎo)致環(huán)境污染的“以鄰為壑”現(xiàn)象，地方間關(guān)系因此惡化。還有一個(gè)問題是環(huán)境生態(tài)方面的“鄰避現(xiàn)象”。例如，由于垃圾處理廠、重化工項(xiàng)目的選址在本地邊界地帶，引起相鄰地方的民眾反對，相鄰地方政府也被卷入其中，直接導(dǎo)致地方政府間的矛盾。生態(tài)環(huán)境“碎片化”治理不利于跨行政區(qū)環(huán)境問題的解決。

4.難以處理越來越多的跨行政區(qū)公共管理要求和公共服務(wù)的需求。我國實(shí)行戶籍制度，其特點(diǎn)是屬地管理，依托于行政區(qū)，與個(gè)人生活直接相關(guān)的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)救助等社會(huì)保障和福利都由戶籍所在地提供。由于社會(huì)保障和福利基本是由地方政府來提供，地方政策一定有所區(qū)別，因而社會(huì)保障和福利也就存在地區(qū)差距。與此同時(shí)，居民的流動(dòng)和居住地選擇已經(jīng)放開，入戶異地分離現(xiàn)象非常普遍，隨之產(chǎn)生了大量的社保和醫(yī)保地區(qū)聯(lián)網(wǎng)等跨界公共服務(wù)需求。面對這些跨界需求，實(shí)體性治理單元的“碎片化”缺點(diǎn)顯現(xiàn)，對實(shí)體性治理單元的邊界封閉性提出了挑戰(zhàn)。

5.難以承擔(dān)推進(jìn)改革開放的多種創(chuàng)新需求。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)是一場全新的變革，包括系列性改革，其中多數(shù)屬于創(chuàng)新。由于沒有可以參照的樣板，需要不斷摸索和創(chuàng)造，存在一定的改革風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)體性治理單元的政治功能決定了其不能容忍政治不穩(wěn)定，行政管理功能又決定了其不能容忍打亂行政程序，而改革試驗(yàn)都會(huì)突破已有的規(guī)則和程序。實(shí)體性治理單元只適合常規(guī)性管理，難以承擔(dān)改革風(fēng)險(xiǎn)。為了確保政治穩(wěn)定和行政秩序，需要在不改變行政區(qū)劃的前提下，建立小范圍的、只有部分功能的試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行改革試驗(yàn)，這種試驗(yàn)區(qū)屬于虛體性治理單元。

針對實(shí)體性治理單元的局限性，使用虛體性治理單元，通過設(shè)立經(jīng)濟(jì)區(qū)解決市場要素跨行政區(qū)流動(dòng)遇到的行政區(qū)阻隔問題；通過設(shè)立經(jīng)濟(jì)區(qū)和其他跨行政區(qū)的功能區(qū)實(shí)現(xiàn)公共物品和公共服務(wù)的跨行政區(qū)供給；通過設(shè)立主體功能區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的跨行政區(qū)保護(hù)；通過設(shè)立功能區(qū)，創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，進(jìn)行政策試驗(yàn)、專項(xiàng)治理。因此，在國家治理實(shí)踐中，需要實(shí)體性治理單元與虛體性治理單元相結(jié)合。