新《檔案法》中人本化法治精神研究

馬駿超

自2006年《中華人民共和國檔案法》啟動新一輪修訂以來，歷經(jīng)15年的研究與討論，有關(guān)新《檔案法》的修訂于2020年正式完成。在我國依法治國不斷推進、國家治理體系不斷完善、國家治理能力不斷提升的大背景下，本次修訂賦予了新《檔案法》許多新的時代內(nèi)涵與先進思想。我國檔案工作始終堅持遵從黨的領(lǐng)導(dǎo)，將為人民服務(wù)作為根本宗旨。對于新《檔案法》的制定而言，“以人為本”的指導(dǎo)思想代表著先進法制的發(fā)展方向。因此，對于此次新修訂的《檔案法》中所蘊含的人本化法治精神的研究有著十分重要的意義。

一、人本化法治精神同檔案法建設(shè)的交互

1.人本化法治精神的溯源?！叭吮尽奔础耙匀藶楸尽?，這一理念最早可追溯至距今三千年前的西周時期，是我國優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化之一。這一理念主要是指以人的生存作為根本，并將人作為社會活動成功的資本。隨著社會的不斷發(fā)展，“以人為本”被不斷賦予新的時代內(nèi)涵，至20世紀50年代，由美國著名心理學(xué)家A.H馬斯洛創(chuàng)立的人本主義理論不斷興起，該學(xué)派進一步強調(diào)了人的尊嚴、價值、創(chuàng)造力和自我實現(xiàn)。這一理論使得“人本”思想在社會上得到了進一步的傳播。“人本”精神同“法治”相融合則發(fā)端于西方憲政的人文主義。隨著15世紀歐洲文藝復(fù)興時期西方近現(xiàn)代法學(xué)產(chǎn)生與后來福利國家的出現(xiàn)，“人本化法治精神”開始逐漸形成、完善與發(fā)展。

2.人本化法治精神同檔案法的融合。檔案法是管理檔案事業(yè)的法律依據(jù)。在封建社會，檔案是君主的私人財產(chǎn)，這一時期，與檔案相關(guān)的制度與規(guī)定設(shè)立的出發(fā)點是為了維護君主的個人利益，即“君本”思想。后來隨著社會的不斷演進，“人權(quán)”意識的不斷覺醒，檔案法也隨之進入“人本”時代。法國在1794年大革命勝利后頒布了《穡月七日檔案法令》，這一舉措不僅開創(chuàng)了獨立的檔案立法的先例，同時該法令所宣布的檔案對外開放原則也被稱為檔案人權(quán)宣言，這是人本化法治精神開始同檔案法融合的重要標志。此后，1914年荷蘭、1918年蘇維埃俄國、1934年美國、1958年英國、1963年意大利等國家在法國的影響下陸續(xù)頒布了自己國家的檔案法[1]71-74+32。各國檔案法受自己國家實際國情的影響，在許多規(guī)定上存在著各自的特點，但對于檔案應(yīng)該向社會開放這一原則，絕大多數(shù)國家都秉持著認可的態(tài)度。這是人本化法治精神在全世界范圍內(nèi)與各國檔案法相融合的重要表現(xiàn)之一。

我國第一部《檔案法》頒布于1987年，并于1988年正式實施。作為我國第一部獨立的檔案法規(guī)，其以法律條文形式承認了我國公民的檔案權(quán)利，這是人本化法治精神同我國檔案法制建設(shè)相融合的重要標志[2]26-27。隨著我國社會與檔案事業(yè)的不斷發(fā)展，2020年我國新《檔案法》完成修訂，各項制度得到進一步完善，檔案法中所蘊含的人本化精神也隨之得到進一步深化。

二、我國《檔案法》建設(shè)趨于人本化的必然性

1.公眾檔案權(quán)利意識的覺醒。在新中國成立初期，國內(nèi)百廢待興，國家將主要力量集中于建設(shè)國內(nèi)經(jīng)濟與應(yīng)對國外敵對勢力的威脅等方面。在這一時期，中國絕大多數(shù)的社會公眾因受教育程度低、生活條件艱苦等各方面原因?qū)n案的認識十分有限，對于自身檔案權(quán)利的訴求更是無從談起。此時，國內(nèi)依然只有少數(shù)的專業(yè)人員或受教育程度較高的學(xué)者對檔案與檔案權(quán)利有一定的認識。隨著國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展與生產(chǎn)力的恢復(fù)，我國各項事業(yè)逐漸步入正軌。一方面，在各項工作開展的過程中形成了大量有保存價值的檔案材料。另一方面，經(jīng)濟的發(fā)展使我國有了處理與檔案有關(guān)的各項事務(wù)的能力。至1954年，中華人民共和國國家檔案局正式成立，我國檔案事業(yè)自此擁有了統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，不僅在一定程度上規(guī)范了我國檔案工作，而且使我國社會各界的檔案意識得到了增強。至20世紀70年代末期，我國檔案事業(yè)在經(jīng)歷“文革”的破壞后重新步入正軌。1987年，我國首部《檔案法》頒布，我國檔案事業(yè)正式進入了有法可依的時代，該法對公民的檔案權(quán)利起到了一定的保障作用，但也存在著權(quán)利與義務(wù)相分離、公民權(quán)利保障制度不完善等問題。1987年的《檔案法》在頒布后的歷次修改中，雖有所完善但始終存在著一定的局限性。隨著我國社會的發(fā)展，社會公眾對于檔案的利用需求也隨之增加并趨于多元化。除此以外，隨著我國對于《檔案法》研究的逐漸深入，對于先前《檔案法》中存在的問題我們也有了新的認識。為進一步保障社會公眾的檔案權(quán)利，使檔案法制建設(shè)同社會檔案需求相符合，新《檔案法》的修訂已經(jīng)勢在必行。當(dāng)前，我國社會經(jīng)過長期以來的發(fā)展，公眾在復(fù)雜的社會活動中對檔案的作用與價值已經(jīng)有了較為深刻的認識，社會檔案意識同新中國成立初期已不可同日而語。在這種社會背景下，公眾對于自身檔案權(quán)利的訴求比先前的任何一個歷史時期都更為強烈。因此，在新《檔案法》的修訂過程中我們需要立足于社會發(fā)展的實際，真正做到“以人為本”，將人本化法治精神同檔案法制建設(shè)進一步融合。

2.社會法制演進的客觀規(guī)律。《檔案法》究其根本是社會法律制度的一種，其自身發(fā)展規(guī)律同社會總體的發(fā)展規(guī)律大體保持一致[3]25-29。在古代專制社會，國家權(quán)力的擁有者是君主，檔案則作為私人財產(chǎn)為君主服務(wù)，用以鞏固君主統(tǒng)治。在這一時期，社會公眾的思想受到壓制與固化，對于個人權(quán)利的訴求十分有限，且大多集中于保障個人的生存與財產(chǎn)方面。這種社會背景導(dǎo)致了關(guān)于檔案的法規(guī)與制度始終以君主為中心，即“君本”。隨著社會生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，社會公眾個性解放的訴求愈發(fā)強烈，公眾的人權(quán)意識逐漸覺醒，社會隨之進入民主社會時期。此時，檔案不再作為君主的私人財產(chǎn)而是轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣敻粸樯鐣姺?wù)，為了更好地使檔案工作適應(yīng)社會生產(chǎn)生活，與檔案有關(guān)的法規(guī)制度也作出了相應(yīng)的調(diào)整。相對于“君本”精神指導(dǎo)產(chǎn)生的檔案制度，“人本”精神指導(dǎo)下產(chǎn)生的法律制度認可普通社會公眾的檔案權(quán)利，在之后的修改與完善過程中始終以提供服務(wù)、方便利用為導(dǎo)向，立足于利用者需求的實際[4]5-8，堅持以人為本。

民主社會取代專制社會，是生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果，是社會發(fā)展的客觀規(guī)律。與之相對應(yīng)，民主社會中的“人本”法制也必然取代專制社會中的“君本”專制，這同樣是社會法制演進的客觀規(guī)律。社會的發(fā)展同人性的解放相一致，社會制度越先進，人在社會實踐中的主體地位將越被突出?！稒n案法》是社會法制的重要組成部分，同樣遵循著這一客觀規(guī)律。因此，隨著社會的不斷發(fā)展，我國《檔案法》的建設(shè)將繼續(xù)趨于人本化。

3.檔案價值實現(xiàn)的客觀需要。檔案的價值主要通過兩種途徑表現(xiàn)，一方面是指檔案對其形成者的價值，即檔案的第一價值。另一方面是指檔案對社會上除形成者之外的其他利用者所具有的價值，即檔案的第二價值。無論哪一種表現(xiàn)形式，究其價值實現(xiàn)的根源在于檔案利用者。因此，為了更好地挖掘檔案的內(nèi)在價值，我們必須立足于檔案利用者的實際需求，為其提供適宜的檔案服務(wù)。而提供服務(wù)的一個必要前提便是通過法律的手段對各種行為的合法性進行界定，并保障各類活動能夠順利進行?！稒n案法》是管理國家檔案事業(yè)的法律依據(jù)，對各類檔案工作具有指導(dǎo)與規(guī)范的作用。檔案價值的實現(xiàn)需以利用者的需求為導(dǎo)向，那么為了保證檔案工作的正常進行，《檔案法》的制定也必須以人為本，這是檔案價值實現(xiàn)的客觀需要。

在我國先前的《檔案法》制定工作中，針對當(dāng)時我國檔案工作的實際，1987年的《檔案法》更傾向于加強對檔案工作的管理、收集與保護檔案資源等方面，相比之下對于檔案利用服務(wù)等方面的敘述較為籠統(tǒng)，存在著一定的局限性。這也使得在過去的一個歷史時期內(nèi)，我國檔案工作主要扮演著收集者與保存者的角色。近年來，隨著我國公眾對檔案的認識不斷轉(zhuǎn)變，檔案除憑證價值以外其他價值被不斷挖掘[5]56-57，在未來我國檔案利用服務(wù)的廣度將被進一步拓展，為了滿足檔案價值實現(xiàn)的現(xiàn)實需要，我國《檔案法》的建設(shè)將更加具有人本化傾向。

三、我國新《檔案法》中人本化法治傾向

1.公眾檔案權(quán)責(zé)人本化。經(jīng)過本次新《檔案法》的修訂，我國對于公眾檔案權(quán)利與責(zé)任的界定有了十分重大的變化。根據(jù)1987年《檔案法》相關(guān)規(guī)定：“一切國家機關(guān)、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護檔案的義務(wù)。”[6]3-5該部分內(nèi)容明確地說明了我國社會公眾所需承擔(dān)的檔案責(zé)任與義務(wù)，但是對于公眾的檔案權(quán)利未能提及，這在客觀上存在著將公眾權(quán)利與義務(wù)相分離的問題。法律通過規(guī)定社會公眾的權(quán)利與義務(wù)來實現(xiàn)對社會關(guān)系的調(diào)整，先進的法律制度應(yīng)秉承權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則。我國于2000年頒布的《中華人民共和國立法法》指出：“立法應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā),科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)。”[7]《檔案法》是我國行政法之一，是規(guī)范社會檔案事務(wù)的基本法律，在本次修訂中，該部分內(nèi)容在原基礎(chǔ)上增加了“享有依法利用檔案的權(quán)利”的表述，落實了公眾檔案權(quán)利同責(zé)任、義務(wù)相統(tǒng)一的立法原則。

我國法制建設(shè)歷來堅持“以人為本”的原則，有關(guān)檔案的法制建設(shè)同樣堅持“以人民為中心”。本次《檔案法》修訂后，我國社會公眾不再只是責(zé)任與義務(wù)的承擔(dān)者，同時也成為了權(quán)利的享有者。對于公眾社會權(quán)利的認可，是評價一部法律是否先進的重要標準，同時也是國家法制建設(shè)堅持“以人為本”的重要標志。本次修訂不僅是對我國檔案法制建設(shè)的一次重要完善，同時也是“人本化”法治精神在檔案法制建設(shè)中的進一步延伸。

2.檔案管理與公布人本化。相較于1987年《檔案法》，新《檔案法》對于第三章“檔案管理”與第四章“檔案的利用和公布”的內(nèi)容作了極大豐富，由先前的十四條擴充至現(xiàn)在的二十三條。新增內(nèi)容體現(xiàn)了我國對于公眾檔案權(quán)利的重視，更加貼近公眾檔案需求的實際，對于先前工作中存在的侵犯公眾檔案權(quán)利的問題進行了規(guī)范。從具體內(nèi)容來看，我國在1987年《檔案法》中針對檔案的移交工作指出：“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織必須按照國家規(guī)定，定期向檔案館移交檔案?！盵8]3-5這一規(guī)定對社會公眾移交檔案的義務(wù)作出了強調(diào)，對于檔案館接收檔案的義務(wù)卻未能提及，存在著雙方權(quán)責(zé)不平衡的問題，新《檔案法》在原基礎(chǔ)上增加了對檔案館義務(wù)的規(guī)定，指出“檔案館不得拒絕接收”，這使得社會公眾在檔案移交活動中承擔(dān)義務(wù)的同時也享受權(quán)利，這是我國“以人為本”進行檔案法制建設(shè)的重要表現(xiàn)。在對非國有企業(yè)、社會服務(wù)機構(gòu)等單位或個人形成的對國家或社會具有保存價值并應(yīng)保密的檔案的處理方式上，1987年《檔案法》規(guī)定：“對于保管條件惡劣或者其他原因被認為可能導(dǎo)致檔案嚴重損毀和不安全的，國家檔案行政管理部門有權(quán)采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施?！盵9]3-5新《檔案法》將該規(guī)定修改為：“省級以上檔案主管部門可以給予幫助，或者經(jīng)協(xié)商采取指定檔案館代為保管等確保檔案完整和安全的措施?！盵10]相比之下，修改后的《檔案法》更加尊重檔案所有者的個人意愿，在維護檔案安全的同時保證了檔案所有者的個人權(quán)利，使得法律更加人性化，明確了人的主體地位。在檔案出境管理方面，新《檔案法》中增加了“確需出境的（檔案），按照國家有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)”[11]的表述，此舉是以檔案的利用需求為導(dǎo)向，對于社會公眾的檔案權(quán)利的尊重。按照1987年《檔案法》的規(guī)定，無論是國家所有的檔案還是非國家所有的檔案在出境方面均未得到法律的認可，也就是說如果一份檔案被認定對于國家與社會具有保存價值且需保密，那么檔案所有者在承擔(dān)檔案義務(wù)的同時面臨著無法在境外合法使用該檔案的問題。本次修訂，對于檔案所有者境外使用檔案的合法性給予了認可，為公眾在境外合法使用檔案提供了途徑，這是我國將人本化法治精神融入檔案法制建設(shè)的重要成果。

在檔案的公布與利用方面，我國檔案事業(yè)始終堅持“讓人民群眾共享檔案事業(yè)發(fā)展成果的價值取向”。為了更好地踐行這一原則，新《檔案法》中規(guī)定檔案的封閉期由原來的30年縮短為自形成之日起的25年[12]，此舉將極大地豐富公眾可利用的檔案資源，對于檔案的開發(fā)可起到有效的促進作用，進而滿足公眾的檔案需求。有關(guān)館藏檔案的開放審核，新《檔案法》規(guī)定：“由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責(zé)?！盵13]這一舉措使得檔案形成者的權(quán)利在檔案的公布環(huán)節(jié)得到了保障。此外，在檔案利用者的范圍界定上，新《檔案法》不再將利用者限制為本國公民，而是指出：“單位和個人持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案。”[14]即外國公民也可通過合法手段獲得相應(yīng)的檔案服務(wù)，這不僅是我國“制度自信”與“文化自信”的集中體現(xiàn)，而且還是我國對于社會公眾權(quán)利的尊重，是我國將“人本化”法治精神貫徹于全社會的重要表現(xiàn)。

3.檔案信息化建設(shè)人本化。本次《檔案法》的修訂，新增了“檔案信息化建設(shè)”的內(nèi)容，且設(shè)置為獨立的章節(jié)，此舉是我國新《檔案法》修訂中的一大亮點[15]12-13。隨著我國近年來信息化建設(shè)的不斷深入，檔案事業(yè)的信息化建設(shè)也在漸次推進。面對新技術(shù)應(yīng)用所帶來的諸多問題，我國檔案法制建設(shè)順應(yīng)時代發(fā)展，將服務(wù)人民作為出發(fā)點，堅持以人為本，以問題為導(dǎo)向作出相應(yīng)的調(diào)整。新《檔案法》第三十七條對電子檔案的法律效力問題作出了相應(yīng)規(guī)定：“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用?！盵16]此規(guī)定正面回應(yīng)了我國社會長期以來存在的有關(guān)電子檔案法律效力的困惑，緩解了自2003年《電子公文歸檔管理暫行辦法》頒布以來所施行的電子檔案雙套制管理的弊端。極大地方便了社會生產(chǎn)生活，順應(yīng)了當(dāng)前時代社會公眾對于電子檔案的利用需求。

在有關(guān)國家檔案信息資源共享服務(wù)平臺建設(shè)方面，新《檔案法》以立法的形式對其進行保證。國家建設(shè)檔案信息資源共享服務(wù)平臺的目的在于建立起真正方便人民群眾的檔案利用體系，從而實現(xiàn)就近查檔、跨館服務(wù)，這一舉措本身便是我國檔案事業(yè)“為民服務(wù)”原則的現(xiàn)實表現(xiàn)。在新《檔案法》中，我們以法律條文的形式保障這一舉措的實施，以立法的形式推動這一國家政策的施行，更加體現(xiàn)了我國法制建設(shè)對人民負責(zé)的態(tài)度。

4.檔案工作監(jiān)督人本化。新《檔案法》將“監(jiān)督檢查”設(shè)置為單獨的一章，表明了我國對于維護公眾檔案權(quán)利的決心，是我國檔案法制建設(shè)中人本化法治精神的又一體現(xiàn)。在1987年《檔案法》中，有關(guān)檔案工作監(jiān)督的內(nèi)容十分有限，且多局限于上級單位監(jiān)督和本單位檔案工作人員的內(nèi)部監(jiān)督，對于社會公眾的監(jiān)督權(quán)利未能給予法律上的認可。新《檔案法》對于這部分問題做出了修正，明確表示：“任何單位和個人對檔案違法行為，有權(quán)向檔案主管部門和有關(guān)機關(guān)舉報。”[17]這一改變使得社會公眾對檔案工作的監(jiān)督活動具有了正當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)，使得公眾在維護自身合法權(quán)利時有了正當(dāng)?shù)姆晌淦鳌３艘酝?，新《檔案法》對于檔案工作的行政救濟制度也進行了相應(yīng)的完善，其中第二十八條指出：“檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個人可以向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應(yīng)當(dāng)及時調(diào)查處理并將處理結(jié)果告知投訴人。”[18]同時新《檔案法》第四十八條對于檔案工作中違規(guī)行為的處罰范圍在原基礎(chǔ)上增加了“不按規(guī)定向社會開放、提供利用檔案”[19]的類型，進一步加強了社會公眾維護自身檔案權(quán)利的制度保障。

隨著我國人本化法治精神在檔案法制建設(shè)中的不斷深入，我們在尊重社會公眾檔案權(quán)利的同時維護公眾的檔案權(quán)利，使得公眾的檔案權(quán)利有了實在的意義。隨著我國檔案事業(yè)的不斷發(fā)展，以人為本的工作理念將會被進一步貫徹落實，為了順應(yīng)檔案工作的發(fā)展方向，人本化法治精神也將在檔案法制建設(shè)中得到進一步發(fā)揚。