鄭繼成 浙江省杭州市桐廬縣民政局
我國科研、教育、文化、衛(wèi)生、社保等事關(guān)國計民生的重要領(lǐng)域,各級行政事業(yè)單位肩負(fù)重大使命,起著至關(guān)重要的作用。近年來,人民對行政事業(yè)單位的各項(xiàng)活動社會關(guān)注度不斷提高,內(nèi)部控制作為防止腐敗和舞弊的重要手段也越來越得到重視。
行政事業(yè)單位一般規(guī)模較小、人員較少,由于對內(nèi)部控制知識缺乏了解,對建立、健全單位內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識不到位,忽視內(nèi)部控制建設(shè)的情況比較普遍,認(rèn)為內(nèi)部控制一般是企業(yè)在用,行政事業(yè)單位并不適用。有的單位則將部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制,認(rèn)為既然實(shí)行了部門預(yù)算控制就無所謂是否要建立內(nèi)部控制體系。在實(shí)際工作中,有些單位負(fù)責(zé)人對財務(wù)工作不太重視,財務(wù)人員僅僅起到資金收付的作用,基本不參與單位具體的業(yè)務(wù)管理活動,導(dǎo)致所在單位最基本的內(nèi)部控制措施沒有得到落實(shí)。
制度碎片化,相關(guān)配套改革不到位,很多單位沒有制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則。由于單位內(nèi)部控制制度不完善、不健全,缺乏科學(xué)性,導(dǎo)致執(zhí)行效果不佳。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展和人民群眾對行政事業(yè)單位的服務(wù)能力要求的不斷提高,行政事業(yè)單位的預(yù)算支出績效目標(biāo)完成情況也越來越被重視,但現(xiàn)有預(yù)算控制的方式方法比較粗糙,預(yù)算執(zhí)行剛性不足,預(yù)算未能達(dá)到預(yù)期的目的;績效管理工作流于形式,財政資金使用效率和效果較差。行政事業(yè)單位對資產(chǎn)管理重視程度不夠,資產(chǎn)管理制度落實(shí)不到位,重購置輕管理現(xiàn)象較普遍。
資金作為單位重要的資源,人們對內(nèi)部控制最直觀想法就是會計控制,加之我國內(nèi)部控制制度建立時間較晚,現(xiàn)在由財政部門牽頭落實(shí),造成目前內(nèi)部控制主要針對會計領(lǐng)域的進(jìn)行相關(guān)控制。而《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財會〔2012〕21號)中的內(nèi)部控制是指對單位經(jīng)濟(jì)活動的全面控制,通過采取一系列的制度、措施和執(zhí)行手段達(dá)到對單位經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險的有效防控。
一般而言,行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督評價分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。目前,行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督基本上是由其指定的內(nèi)部工作人員來執(zhí)行,根據(jù)監(jiān)督時間分類分為定期監(jiān)督和不定期監(jiān)督;而外部監(jiān)督主要是由財政部門監(jiān)督和審計部門監(jiān)督。由于力量配備和責(zé)任落實(shí)等方面的影響,內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的力度亟待加強(qiáng),監(jiān)督評價的作用有限。
加強(qiáng)內(nèi)部控制重要性宣傳,強(qiáng)化全體人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險意思,為內(nèi)部控制營造良好的內(nèi)部環(huán)境。單位負(fù)責(zé)人是內(nèi)部控制的第一責(zé)任人,要做到單位“一把手”親自負(fù)責(zé),充分發(fā)揮模范帶頭作用。樹立人人參與內(nèi)部控制的意識,建立內(nèi)部控制業(yè)務(wù)培訓(xùn)長效機(jī)制,通過科學(xué)有效的培訓(xùn),拓展內(nèi)部控制人員的知識和技能,提高人員素質(zhì),對現(xiàn)有人員合理分工,落實(shí)不相容崗位分離等制度,保障行政事業(yè)單位內(nèi)部控制順利實(shí)施。
根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范的五大原則,各行政事業(yè)單位要結(jié)合自身單位的特點(diǎn),建立實(shí)現(xiàn)堵漏洞、防風(fēng)險、保平安、促發(fā)展、優(yōu)績效的內(nèi)部控制制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序。加強(qiáng)組織建設(shè),建立單位內(nèi)部控制機(jī)制,合理配置單位資源,完善關(guān)鍵崗位責(zé)任制。推行全面預(yù)算管理,實(shí)行零基預(yù)算,細(xì)化各項(xiàng)預(yù)算,建立預(yù)算合理調(diào)節(jié)機(jī)制,加強(qiáng)預(yù)算考核機(jī)制。規(guī)范收支兩條線管理,財政支出績效評價管理、國庫集中支付、政府采購、資產(chǎn)和合同管理等制度建設(shè)。建立內(nèi)部控制信息化系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)風(fēng)險管控全過程留痕,并通過設(shè)置制度流程,建立服務(wù)平臺、管理平臺、分析平臺,實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批,接入審計、財政等外部數(shù)據(jù)系統(tǒng),設(shè)置異常信息預(yù)警機(jī)制,提升內(nèi)部控制管理水平。
建立風(fēng)險評估機(jī)制,制定風(fēng)險評價指標(biāo)系統(tǒng),進(jìn)行風(fēng)險評分,識別單位層面和業(yè)務(wù)層面各類風(fēng)險級別。全面系統(tǒng)的分析單位層面和業(yè)務(wù)層面所涉及的不相容職務(wù),明確各部門或崗位的職責(zé)權(quán)限,科學(xué)設(shè)置崗位合理配備人員,重點(diǎn)關(guān)注關(guān)鍵崗位,結(jié)合成本效益原則實(shí)施必要的分離措施,形成相互制衡的工作機(jī)制,從而實(shí)現(xiàn)不相容職務(wù)相互分離。明確單位內(nèi)部各部門或崗位的業(yè)務(wù)范圍、流程和對應(yīng)職責(zé),實(shí)行內(nèi)部授權(quán)審批控制。按照業(yè)務(wù)事項(xiàng)的特點(diǎn)與管理規(guī)范,結(jié)合單位自身崗位設(shè)置情況,在不相容職位相分離和內(nèi)部授權(quán)審批控制的前提下,明確單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)的歸口管理控制責(zé)任。建立資金預(yù)算管理與內(nèi)部控制相互銜接配合的單位資金管理體系,實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理。建立資產(chǎn)日常管理和定期清查制度,采取設(shè)定配置標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到人、處置申報審批等措施,確保單位資產(chǎn)安全與完整。做好會計基礎(chǔ)工作,落實(shí)崗位職責(zé),不相容崗位要分離,確保會計信息真實(shí)、準(zhǔn)確、完整。合理分工,按照規(guī)定取得各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動所涉及的票據(jù),落實(shí)填制、審核、歸檔、保管單據(jù)責(zé)任。公開、透明是最好的監(jiān)督方式,單位應(yīng)按規(guī)定實(shí)行信息內(nèi)部公開。
行政事業(yè)單位為有效實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制相關(guān)目標(biāo),必須建立自身的內(nèi)部審計和加強(qiáng)外部的監(jiān)督力度,同時要將上述工作真正落實(shí)到位,從而發(fā)揮其應(yīng)有的作用。建立和完善單位內(nèi)部監(jiān)督,可建立獨(dú)立于財務(wù)部門或類似機(jī)構(gòu)以外的內(nèi)部審計部門,同時加強(qiáng)內(nèi)部審計隊(duì)伍建設(shè),根據(jù)業(yè)務(wù)需要足額配備工作人員,明確內(nèi)部審計人員工作職責(zé)、保證其獨(dú)立性和權(quán)威性,定期開展內(nèi)部控制審計,對單位的內(nèi)部控制設(shè)計及其是否有效實(shí)施進(jìn)行評價,及時發(fā)現(xiàn)問題,落實(shí)整改責(zé)任,保障內(nèi)部控制各項(xiàng)工作落到實(shí)處。加強(qiáng)財政部門的監(jiān)督,結(jié)合會計執(zhí)法檢查、績效評價考核、國庫集中支付預(yù)警等加強(qiáng)內(nèi)部控制落實(shí)情況的監(jiān)督檢查。審計部門可結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、項(xiàng)目審計等對單位內(nèi)部控制的健全性、有效性、合法性及執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。建立信息發(fā)布平臺,及時公開法定公開信息,接受群眾監(jiān)督。對于嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制制度的單位,財政在預(yù)算資金安排上可予以適度傾斜或給予一定的獎勵;對于未認(rèn)真落實(shí)內(nèi)部控制措施的單位,給予單位經(jīng)濟(jì)處罰并追究相關(guān)人員的責(zé)任。只有做到獎勵與處罰相結(jié)合,才能使行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系不斷進(jìn)步,實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo),并確保單位的各項(xiàng)工作能夠有條不紊地開展。
隨著社會的發(fā)展,行政事業(yè)單位作為公共事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者,將面臨更多的任務(wù)及挑戰(zhàn),作為內(nèi)部管理重要手段的內(nèi)部控制工作也越來越重要。行政事業(yè)單位只有不斷完善內(nèi)部控制,才能有效防范和化解各類舞弊、腐敗的行為,保障財產(chǎn)安全完整,切實(shí)履行行政事業(yè)單位的各項(xiàng)職能和任務(wù)。