楊 濤，王 迪

(1.唐山師范學(xué)院，河北 唐山 063000；2.華北理工大學(xué) 管理學(xué)院，河北 唐山 063210)

引言

2020年年初，我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)爆發(fā)了新冠肺炎疫情。由于社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元、是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線、是有效切斷疫情擴(kuò)散蔓延的渠道，疫情發(fā)生以來(lái)，我國(guó)政府盡力協(xié)同其他非政府力量控制社區(qū)疫情擴(kuò)散，以防出現(xiàn)更多的聚集性感染。把防控力量向社區(qū)下沉需要大量志愿者和志愿組織的服務(wù)參與，各省市統(tǒng)籌指導(dǎo)疫情防控的志愿服務(wù)工作，聯(lián)合有關(guān)部門動(dòng)員和鼓勵(lì)各級(jí)各類的志愿組織積極參與。武漢封城后，為了解決滯留武漢的低收入群體的基本生活保障問題，一些不愿具名的志愿組織為近百人主動(dòng)提供生活物資救助和臨時(shí)安置地點(diǎn)。在《志愿服務(wù)組織和志愿者參與疫情防控指引》中民政部充分肯定了志愿組織在疫情防控中發(fā)揮的重要作用。隨著防疫工作積極地持續(xù)推進(jìn)，志愿組織與政府部門的應(yīng)急聯(lián)系更加密切，以此為契機(jī)進(jìn)一步加強(qiáng)志愿組織與政府部門的協(xié)作配合，進(jìn)而推動(dòng)志愿組織更深入地參與應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

一、應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制框架下的志愿組織聯(lián)動(dòng)運(yùn)行現(xiàn)狀

(一)應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制的內(nèi)涵界定

與一般意義上由所有參與主體構(gòu)成的聯(lián)動(dòng)機(jī)制不同，研究的聯(lián)動(dòng)機(jī)制涉及的主體只包含政府部門和社會(huì)組織。這里的政府部門涵蓋一個(gè)比較寬泛的范圍，既包括政府及應(yīng)急相關(guān)部門，也包括由政府部門組建的綜合救援隊(duì)伍和專業(yè)救援隊(duì)伍。社會(huì)組織的存在形式范圍很廣，民辦非企業(yè)單位、社工組織和志愿組織等都屬于社會(huì)組織。為保證聯(lián)動(dòng)機(jī)制的有效運(yùn)行，聯(lián)動(dòng)機(jī)制要遵循規(guī)范性文件的基本要求和應(yīng)急管理體制的基本原則，在角色定位上依據(jù)主體的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域分配職責(zé)范圍和職責(zé)內(nèi)容。聯(lián)動(dòng)機(jī)制是指政府部門和社會(huì)組織在應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件時(shí)的應(yīng)急救援階段形成的一整套有規(guī)律的相互配合的運(yùn)行過程。

政府部門與社會(huì)組織的應(yīng)急救援的聯(lián)動(dòng)機(jī)制由來(lái)已久。2007年施行的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》首次在法律法規(guī)中提出政府部門可以調(diào)動(dòng)社會(huì)力量共同參加應(yīng)急救援工作，這為雙方建立應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制奠定基礎(chǔ)。2016年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》的頒布是以規(guī)范性文件形式明確提出“聯(lián)動(dòng)機(jī)制”的開端，文件指出要搭建社會(huì)組織參與的協(xié)調(diào)服務(wù)平臺(tái)，完善政府與社會(huì)協(xié)同的應(yīng)急救災(zāi)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。隨著雙方在實(shí)踐中協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)能力的不斷發(fā)展，社會(huì)救援組織的聯(lián)動(dòng)機(jī)制得以進(jìn)一步完善。應(yīng)急管理部利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開發(fā)網(wǎng)上申報(bào)系統(tǒng)，逐步建立社會(huì)力量跨省和省內(nèi)救援的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在該聯(lián)動(dòng)機(jī)制中，應(yīng)急管理部門通過該系統(tǒng)首先提出救援需要，社會(huì)應(yīng)急力量再結(jié)合自身情況提交救援申請(qǐng)，經(jīng)審核后最終快速實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量的災(zāi)區(qū)救援準(zhǔn)入。進(jìn)入救援現(xiàn)場(chǎng)后，根據(jù)分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地為主的聯(lián)調(diào)聯(lián)戰(zhàn)原則，在指揮調(diào)度層面，建設(shè)統(tǒng)一的救援指揮平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織與同級(jí)應(yīng)急管理部門的互聯(lián)互通，形成省、市、縣三級(jí)行政區(qū)域應(yīng)急管理部門上下貫通、不同應(yīng)急救援力量左右銜接的調(diào)度指揮網(wǎng)絡(luò)。

由于不同形態(tài)的社會(huì)組織會(huì)呈現(xiàn)出不同的組織屬性和行為方式，理想狀態(tài)下的政府部門與社會(huì)組織的應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制需要有的放矢對(duì)聯(lián)動(dòng)具體過程進(jìn)行重塑和規(guī)制。雖然作為社會(huì)組織的紅十字會(huì)也與應(yīng)急管理部在數(shù)據(jù)共享共用和信息通報(bào)方面建立了防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，但是志愿組織與具有官方背景的社會(huì)組織的紅十字會(huì)在各方面存在差異，該聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制不適用于志愿組織。隨著政府部門與社會(huì)組織的應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制不斷建立健全，志愿組織作為社會(huì)組織的一部分，需要結(jié)合政府部門與志愿組織的應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)現(xiàn)狀，揚(yáng)長(zhǎng)避短地探索志愿組織參與的應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立。

(二)政府部門與志愿組織的應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)現(xiàn)狀

同屬社會(huì)組織的民辦非企業(yè)單位、社工組織和志愿組織的側(cè)重點(diǎn)不同。民辦非企業(yè)單位與志愿組織中的民間草根組織的行為都具有民間性，但是志愿組織還有一類是有政府背景或由政府組織，如由唐山市地震局和唐山紅十字會(huì)聯(lián)合向社會(huì)招募志愿者的“唐山市地震應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍”。與社工人員資質(zhì)福利相比，志愿組織中的志愿者不需要參加資格水平統(tǒng)一考試并取得相關(guān)從業(yè)資格，屬于無(wú)償?shù)刈园l(fā)參與應(yīng)急救援。志愿組織相對(duì)于普通志愿組織進(jìn)入的門檻較高，除了少部分人從事一些日常管理之外，大多數(shù)志愿者一個(gè)明顯的特征是需要具備應(yīng)急救援某一方面的專業(yè)技能。為了實(shí)現(xiàn)在復(fù)雜多變的突發(fā)事件中的快速救援，志愿者要加強(qiáng)培訓(xùn)演練和經(jīng)驗(yàn)交流以提高專業(yè)救援能力。綜上所述，志愿組織是由自愿無(wú)償提供服務(wù)的志愿者組成的參與應(yīng)急管理的社會(huì)組織，本文主要是指參與應(yīng)急救援的登記在案的有組織的專業(yè)民間志愿組織，包括志愿組織管理的應(yīng)急志愿者隊(duì)伍。

當(dāng)前政府部門與志愿組織的應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)表現(xiàn)在兩個(gè)方面：同區(qū)域聯(lián)動(dòng)和跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)。在同區(qū)域聯(lián)動(dòng)方面，山東省人民政府在對(duì)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍建設(shè)的意見中明確提出，通過建立健全應(yīng)急預(yù)案，實(shí)現(xiàn)山東省內(nèi)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍與專業(yè)救援隊(duì)伍之間信息共享的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)裝備統(tǒng)一調(diào)配地密切協(xié)作機(jī)制。在跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)方面，為了實(shí)現(xiàn)京津冀三地應(yīng)急救災(zāi)物資的跨省際支援，北京市應(yīng)急管理局、天津市應(yīng)急管理局和河北省應(yīng)急管理廳三方于2019年共同簽署了《京津冀救災(zāi)物資協(xié)同保障協(xié)議》，協(xié)議重點(diǎn)推進(jìn)救災(zāi)物資支援保障跨省際支援，京津冀三地依托志愿組織組建救災(zāi)物資保障隊(duì)伍，協(xié)助當(dāng)?shù)卣块T完成救災(zāi)物資發(fā)放和受災(zāi)人員安置等任務(wù)，進(jìn)入受支援地區(qū)后由當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理部門負(fù)責(zé)救災(zāi)物資保障隊(duì)伍的后勤保障管理。然而在抗擊新冠肺炎期間，在其他省市的基層范圍內(nèi)，志愿組織難以實(shí)現(xiàn)將物資運(yùn)送受災(zāi)地區(qū)的第一步。由于武漢市的封城措施，志愿組織與政府部門的物資協(xié)調(diào)只能通過當(dāng)?shù)匦鲁闪⒌闹修D(zhuǎn)站達(dá)成，在辦理物資通行證且沒有文件指引的情況下，中轉(zhuǎn)站人員需要指揮部的同意才能直接通過關(guān)卡，上報(bào)指揮部的詳細(xì)辦理流程都只能通過自己摸索，[1]志愿組織的捐贈(zèng)物資很難快速運(yùn)到目的地。

二、應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制框架下的志愿組織參與的SWOT分析

結(jié)合政府部門與志愿組織的應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)現(xiàn)狀分析，當(dāng)前雙方應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)主要集中在應(yīng)急信息共享和裝備物資保障領(lǐng)域，政府部門與志愿組織已經(jīng)建立了基本聯(lián)系，但是在不同地區(qū)間的聯(lián)動(dòng)要求存在差異，沒有形成一套全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的完整的有規(guī)律、有流程的能動(dòng)性聯(lián)動(dòng)機(jī)制，這需要進(jìn)一步挖掘志愿組織的內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)，在志愿組織參與聯(lián)動(dòng)機(jī)制的外部環(huán)境下，通過克服志愿組織的內(nèi)部劣勢(shì)，構(gòu)建志愿組織和政府部門的應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

(一)志愿組織參與聯(lián)動(dòng)的內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)因素

1.組織屬性的靈活性

志愿組織的組織屬性靈活體現(xiàn)在響應(yīng)速度敏捷。由于志愿組織遍布于全國(guó)范圍內(nèi)，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，距離受災(zāi)地區(qū)的地理位置較近的志愿組織可以率先到達(dá)目的地并且更迅速地開展救援活動(dòng)。作為第一響應(yīng)者的志愿組織可以有效減少應(yīng)急物資和救援人員的交通成本，避免發(fā)生因空間距離較遠(yuǎn)而導(dǎo)致的大型設(shè)備不可移動(dòng)運(yùn)達(dá)的困境。在遵循應(yīng)急響應(yīng)原則的基礎(chǔ)上，突發(fā)災(zāi)害發(fā)生地附近的志愿組織可以突破傳統(tǒng)的應(yīng)急響應(yīng)方式，在災(zāi)害發(fā)生初期及時(shí)收集第一手資料、甄別信息的可信度、快速開展評(píng)估工作繼而將災(zāi)害基本情況提供給政府部門，政府部門對(duì)初始信息進(jìn)行仔細(xì)分析后啟動(dòng)相應(yīng)地應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)，志愿組織協(xié)同政府部門的前期工作節(jié)約了寶貴的救援時(shí)間。

組織層級(jí)的扁平化簡(jiǎn)化了志愿組織的組織結(jié)構(gòu)，提高了志愿組織對(duì)外部應(yīng)急環(huán)境的創(chuàng)造性回應(yīng)能力，充分發(fā)揮志愿組織內(nèi)部成員溝通協(xié)調(diào)的靈活性。相比于政府部門的省級(jí)、市級(jí)、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)科層組織，志愿組織往往具有較簡(jiǎn)單的組織層級(jí)，比如合肥市藍(lán)天救援隊(duì)只下設(shè)一層組織，包括搜救組、醫(yī)療組、通訊組、后勤組、秘書組和外聯(lián)組六個(gè)小組，這有利于縮短信息縱向傳遞時(shí)間，直接反應(yīng)層級(jí)與層級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，低層級(jí)組織的主動(dòng)性和創(chuàng)造性也得以充分施展，化解政府部門因難以跨層次管理而產(chǎn)生的救援活動(dòng)效率低的問題，承擔(dān)一定的公共應(yīng)急服務(wù)功能，成為政府救援力量的有益補(bǔ)充，在一定程度上彌補(bǔ)政府失靈作用。

2.行為方式的親民性

志愿組織另一方面的內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)在于行為方式的親民性，志愿組織可以在廣闊區(qū)域內(nèi)以多元征召方式招募新人。相比于政府部門依托各職能部門原有人員整合應(yīng)急救援隊(duì)伍，志愿組織具備吸納群眾參與應(yīng)急救援的可行性。志愿組織可以通過社區(qū)宣傳等多種方式，在社區(qū)基層的范圍內(nèi)招募社會(huì)公眾成為志愿者，在征召過程中積極宣傳優(yōu)秀志愿者救援事跡和應(yīng)急避險(xiǎn)知識(shí)，通過互動(dòng)交流提高志愿組織在公眾中的知名度和公眾對(duì)于志愿組織的信任感。扎根基層應(yīng)急服務(wù)的志愿組織積累了良好的公眾基礎(chǔ)，志愿組織在疫情發(fā)生初期為大量武漢滯留者提供基本生活保障，各種傳統(tǒng)媒體和新媒體在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)志愿精神進(jìn)行積極的宣傳引導(dǎo)，志愿服務(wù)逐漸被廣大公眾接受并成為共識(shí)。

3.組織成員的主動(dòng)性

志愿組織參與聯(lián)動(dòng)的內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)還包括組織成員救援行為的主動(dòng)性。志愿組織中的成員主體是自愿加入的熱心公益事業(yè)的中青年。來(lái)自社會(huì)不同行業(yè)的組織成員具備一定的專業(yè)背景或?qū)I(yè)技能，并且按照志愿組織要求取得相關(guān)專業(yè)救援證書，這為組織成員主動(dòng)參與應(yīng)急救援服務(wù)提供了技能基礎(chǔ)。因此在加入志愿組織之前，組織成員有意愿、有能力積極服務(wù)于應(yīng)急救援活動(dòng)。在志愿組織不斷傳遞愛心的環(huán)境渲染下，組織成員培養(yǎng)了不求回報(bào)甘于奉獻(xiàn)的高尚品質(zhì)，涵養(yǎng)正氣使思想境界得到了升華，所以志愿組織成員的驅(qū)動(dòng)力強(qiáng)度和主動(dòng)性層次逐步升高。來(lái)源于社會(huì)基層的具有天然親民性的組織成員在應(yīng)急救援中能長(zhǎng)時(shí)間保持高度的責(zé)任心和積極性，充滿活力的救援行為有利于提高應(yīng)急救援效率，在這個(gè)過程中也加強(qiáng)了志愿組織內(nèi)部的凝聚力。

(二)志愿組織參與聯(lián)動(dòng)的內(nèi)部劣勢(shì)因素

1.志愿服務(wù)缺乏長(zhǎng)期性

盡管救援前期的應(yīng)急志愿服務(wù)熱情高漲，參與救援的志愿者人數(shù)隨著救援時(shí)間的推移卻大幅度縮減，尤其是在應(yīng)急救援后期的過渡安置階段和恢復(fù)重建階段。中國(guó)社會(huì)工作協(xié)會(huì)對(duì)參與抗震救災(zāi)的志愿者的“志愿服務(wù)期限”進(jìn)行了抽樣調(diào)查，其結(jié)果顯示：“超過六成的志愿者能為災(zāi)區(qū)提供志愿服務(wù)的最長(zhǎng)期限不超過一個(gè)月，半年以上的僅僅為9%”。[2]應(yīng)急救援服務(wù)缺乏長(zhǎng)期性的原因一部分在于志愿組織的資金問題。由于志愿組織的公益性質(zhì)，志愿組織的資源來(lái)源有限，作為一個(gè)涵蓋多個(gè)領(lǐng)域的國(guó)際化的人道救援機(jī)構(gòu)，藍(lán)天救援隊(duì)的資源來(lái)源渠道僅包括志愿者個(gè)人捐助、政府購(gòu)買服務(wù)和沒有商業(yè)回報(bào)要求的社會(huì)捐贈(zèng)三種。對(duì)于一些規(guī)模較小的志愿組織，志愿服務(wù)的長(zhǎng)期維持更是十分困難，服務(wù)長(zhǎng)期性的缺乏不利于志愿組織與政府部門之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的長(zhǎng)期維持。

2.志愿服務(wù)缺乏組織性

由于本文的研究主體是登記在案且有組織的志愿組織，所以與游離在組織形態(tài)外單獨(dú)服務(wù)的志愿者個(gè)人相比，具備固定組織結(jié)構(gòu)的志愿組織初步實(shí)現(xiàn)了在明確各個(gè)部門救援分工基礎(chǔ)上的組織內(nèi)部之間的協(xié)調(diào)。除了在組織形態(tài)方面表現(xiàn)出志愿組織的組織性，組織成員形成的價(jià)值觀體系也是其組織性的深入體現(xiàn)。在共同實(shí)現(xiàn)志愿組織目標(biāo)的過程中，組織成員需要在志愿者的角色約束和組織規(guī)章的制度約束下才能有序參與志愿活動(dòng)，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)個(gè)別組織成員在志愿崗位上的不作為情況。組織成員缺乏發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同感和責(zé)任感，難以主動(dòng)做到內(nèi)化于心外化于行。隨著信息技術(shù)快速滲透于現(xiàn)代社會(huì)的各方面，成員對(duì)志愿組織的內(nèi)心歸屬感和志愿組織的發(fā)展理念都可能在短時(shí)間內(nèi)迭代更替，這是志愿組織服務(wù)組織性發(fā)展需要長(zhǎng)期面對(duì)的問題。

3.志愿服務(wù)缺乏專業(yè)性

鑒于參與應(yīng)急救援的人員存在高傷亡風(fēng)險(xiǎn)，志愿組織成員需要具備較高的專業(yè)素養(yǎng)。截至2017年，開展專業(yè)志愿服務(wù)活動(dòng)才被正式納入《志愿服務(wù)條例》。在2018年我國(guó)的志愿服務(wù)類型調(diào)研中，大多數(shù)志愿服務(wù)體現(xiàn)在體能型服務(wù)和捐助型服務(wù)，專業(yè)性比較強(qiáng)的智能型的志愿服務(wù)和技能型志愿服務(wù)分別占25.43%和19.33%，這表明專業(yè)志愿服務(wù)還存在著較大的提升空間。[3]從社會(huì)組織本身的角度來(lái)看，壹基金也認(rèn)為災(zāi)害中志愿組織等公益組織能做的是找準(zhǔn)自己的專長(zhǎng)，而不僅是捐贈(zèng)資金的搬運(yùn)工。當(dāng)前的志愿組織的應(yīng)急救援服務(wù)主要集中在應(yīng)急信息共享和裝備物資保障兩大領(lǐng)域，志愿組織缺乏在應(yīng)急救援結(jié)束后對(duì)每個(gè)領(lǐng)域的志愿行為進(jìn)行專業(yè)系統(tǒng)的評(píng)估。同時(shí)，志愿組織的應(yīng)急服務(wù)領(lǐng)域有待進(jìn)一步細(xì)分。比如將物資保障工作細(xì)分為協(xié)調(diào)、采購(gòu)、捐贈(zèng)、分發(fā)四個(gè)子領(lǐng)域，救援分工可以有效提高志愿組織成員的技能熟練程度，這也是志愿組織提升志愿服務(wù)專業(yè)性的下一步努力方向。

(三)志愿組織參與聯(lián)動(dòng)的外部機(jī)遇因素

1.客觀環(huán)境變化的需要

突發(fā)事件的新特點(diǎn)需要各主體的密切配合以提高救援能力。以2020年年初全國(guó)性爆發(fā)的新冠肺炎為例，截至目前為止，引發(fā)新冠肺炎的源頭仍然無(wú)法確定，疫情爆發(fā)原因已在公眾之間流傳多種版本，這不利于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并在類似突發(fā)事件發(fā)生前及時(shí)進(jìn)行預(yù)防預(yù)警。盡管國(guó)內(nèi)的感染情況已經(jīng)逐漸控制在較低危險(xiǎn)水平內(nèi)，我國(guó)防疫工作已經(jīng)取得階段性初步成果，但是隨著當(dāng)今世界全球化進(jìn)程的加快發(fā)展，人類命運(yùn)共同體理念愈發(fā)突顯出其現(xiàn)實(shí)意義和時(shí)代價(jià)值，新冠肺炎影響地區(qū)的數(shù)量快速攀升，境外疫情的反向輸入引發(fā)了我國(guó)局部范圍內(nèi)的衍生災(zāi)害，長(zhǎng)時(shí)間的疫情影響使得公眾不得不做好長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)疫情的準(zhǔn)備，政府部門也要重視常態(tài)化應(yīng)急管理?？傊?，突發(fā)事件起因更復(fù)雜、影響時(shí)間更久遠(yuǎn)和連鎖災(zāi)害更易發(fā)生的新特點(diǎn)提高了應(yīng)急救援的工作難度，國(guó)家需要在有限時(shí)間內(nèi)投入更多人力物力資源，這有必要與社會(huì)救援力量凝聚更密切的救援聯(lián)系。志愿組織作為政府應(yīng)急救援體系的重要補(bǔ)充，與政府部門形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)從而有效保障災(zāi)民的人身財(cái)產(chǎn)安全，對(duì)于增強(qiáng)公眾信心也具有重要意義。突發(fā)事件的新特點(diǎn)推動(dòng)了志愿組織與政府部門形成緊密配合的強(qiáng)大合力。

2.政策環(huán)境變化的需要

聯(lián)動(dòng)的外部機(jī)遇因素來(lái)自于社會(huì)治理現(xiàn)代化和志愿救援法律的相互促進(jìn)作用。黨的十八大以來(lái)我國(guó)深入推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，國(guó)家在制度層面高度重視志愿服務(wù)工作。近年來(lái)不斷引導(dǎo)應(yīng)急救援的志愿服務(wù)走向規(guī)范，發(fā)布了包括《關(guān)于支持引導(dǎo)社會(huì)力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》、《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在內(nèi)的多種法規(guī)建議，各地方也出臺(tái)了很多有關(guān)應(yīng)急志愿者激勵(lì)制度的建設(shè)性政策，如自2017年起寧波市志愿者工委每年統(tǒng)一為全市注冊(cè)志愿者提供人身意外傷害綜合保險(xiǎn)，[4]這為志愿組織參與應(yīng)急救援提供了基本人身保障。實(shí)現(xiàn)志愿組織深入?yún)⑴c應(yīng)急救援的聯(lián)動(dòng)機(jī)制的政策環(huán)境逐漸成熟。反過來(lái)，政府鼓勵(lì)志愿組織參與應(yīng)急救援可以激發(fā)社會(huì)組織活力，最大程度地體現(xiàn)人民的意志，促使社會(huì)治理主體從政府包攬向多元參與轉(zhuǎn)變、政府治理模式從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，形成社會(huì)治理現(xiàn)代化和志愿救援法律相互促進(jìn)的良性循環(huán)，在此過程中推動(dòng)志愿組織深入?yún)⑴c應(yīng)急救援行動(dòng)。

(四)志愿組織參與聯(lián)動(dòng)的外部挑戰(zhàn)因素

1.法律法規(guī)配套不完備

聯(lián)動(dòng)的外部挑戰(zhàn)因素來(lái)自于法律法規(guī)配套不完備。聯(lián)動(dòng)機(jī)制離不開法律法規(guī)的制約和影響，政策法規(guī)是衡量聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)的基本規(guī)范。盡管我國(guó)近年來(lái)不斷建立健全應(yīng)急救援的志愿服務(wù)法律體系，重大突發(fā)事件的發(fā)生也倒逼應(yīng)急救援相關(guān)機(jī)制不斷創(chuàng)新完善，但是有關(guān)應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制的具體法律法規(guī)仍不完備。當(dāng)前的法律框架僅僅提出要注重強(qiáng)化志愿組織與政府部門的協(xié)作配合，缺乏在具體應(yīng)急情境中明確志愿組織和各級(jí)政府部門的聯(lián)動(dòng)形式、聯(lián)動(dòng)過程和聯(lián)動(dòng)權(quán)責(zé)。鑒于2007年頒布的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》存在的立法抽象性問題已無(wú)法指導(dǎo)當(dāng)代救援行動(dòng)，全國(guó)人大已于2020年4月正式召開全體會(huì)議并啟動(dòng)其修改工作。此外，不同地方行政區(qū)域出臺(tái)的志愿組織應(yīng)急救援管理辦法的內(nèi)容和進(jìn)度不同，雖然在一定程度上體現(xiàn)了地方應(yīng)急特色，但是在進(jìn)行跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)時(shí)容易產(chǎn)生相互沖突的困境，難以從國(guó)家的宏觀角度對(duì)志愿組織進(jìn)行統(tǒng)一管理。

2.聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)行不順暢

聯(lián)動(dòng)的外部挑戰(zhàn)因素來(lái)自于應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)行不順暢，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：雙方的信任基礎(chǔ)不足和溝通渠道不暢。一方面，志愿組織與政府部門在應(yīng)急救援過程中存在價(jià)值取向和行為方式的差別使得政府部門對(duì)志愿組織表現(xiàn)出不信任的態(tài)度傾向，政府部門引導(dǎo)志愿組織僅僅參與邊緣性應(yīng)急救援工作[5]，主要集中在應(yīng)急信息共享和裝備物資保障領(lǐng)域，這不利于志愿組織在更多的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域內(nèi)開展行動(dòng)，志愿組織與政府部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)關(guān)系十分脆弱。另一方面，作為連接上級(jí)與下級(jí)、同級(jí)之間的重要環(huán)節(jié)，溝通是影響雙方有效聯(lián)動(dòng)的前提。雖然志愿組織與政府部門已有多次協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)，但是在應(yīng)急救援初期的溝通渠道仍然很難快速打通，而且志愿組織在新的應(yīng)急情境下也會(huì)出現(xiàn)協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)失靈的問題。這不利于搭建雙方交流信息和傳遞資源的平臺(tái)、整合協(xié)調(diào)志愿組織和政府部門的救援行動(dòng)，直接導(dǎo)致應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行不順暢。

三、結(jié)論

綜上所述，盡管政府部門與志愿組織已經(jīng)在應(yīng)急救援中的信息共享和物資保障領(lǐng)域建立了基本聯(lián)系，但是我國(guó)還沒有形成一套全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過明確志愿組織參與應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制的內(nèi)部因素和外部環(huán)境，如圖1所示，對(duì)各因素進(jìn)行全面系統(tǒng)的分析后重塑志愿組織和政府部門的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，探索構(gòu)建雙方在應(yīng)急救援中的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

圖1 應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制中的志愿組織參與態(tài)勢(shì)分布圖

在我國(guó)促進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化快速發(fā)展的外部環(huán)境推動(dòng)下，通過發(fā)揮靈活性和親民性的內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)，志愿組織可以翹起突發(fā)事件新特點(diǎn)這一外部機(jī)會(huì)并產(chǎn)生杠桿效應(yīng)，志愿組織與政府部門形成應(yīng)急救援的聯(lián)動(dòng)機(jī)制可以使機(jī)會(huì)與優(yōu)勢(shì)充分結(jié)合并有效發(fā)揮。但是當(dāng)志愿服務(wù)缺乏長(zhǎng)期性、專業(yè)性和組織性的內(nèi)部劣勢(shì)和法律法規(guī)配套不完備和聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)行不順暢的外部挑戰(zhàn)相遇時(shí)，政府需要在解決志愿組織在聯(lián)動(dòng)機(jī)制中的參與問題后探索構(gòu)建聯(lián)動(dòng)機(jī)制。比如，通過改進(jìn)政府購(gòu)買的方式維持志愿組織的服務(wù)長(zhǎng)效發(fā)展。政府在購(gòu)買志愿組織憑借應(yīng)急救援經(jīng)驗(yàn)研發(fā)的創(chuàng)意設(shè)備理念之后，可以將生產(chǎn)的創(chuàng)意設(shè)備以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的形式資助其他志愿組織。這樣志愿組織既可以獲得知識(shí)研發(fā)價(jià)值，也可以在政府部門和志愿組織之間共享科技創(chuàng)新成果。在充分考慮劣勢(shì)因素和挑戰(zhàn)因素后，揚(yáng)長(zhǎng)避短地構(gòu)建志愿組織和政府部門的應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制。