內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題與出路研究

全 月，王 考，郝潤(rùn)梅，蘇根成

(1.內(nèi)蒙古師范大學(xué) 地理科學(xué)學(xué)院；2.內(nèi)蒙古土地登記中心，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010000)

新一輪美麗中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)使農(nóng)牧民生活質(zhì)量和水平穩(wěn)步提高，農(nóng)村、牧區(qū)在生態(tài)環(huán)境、居住環(huán)境等方面都有了明顯的改觀，但在新時(shí)期城鄉(xiāng)發(fā)展依舊不平衡，仍然是我國(guó)社會(huì)主要矛盾的重要方面[1]，而城鄉(xiāng)融合發(fā)展是未來(lái)我國(guó)解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要改革方向。隨著農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)用地領(lǐng)域在提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入和促進(jìn)了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面取得進(jìn)展[2]，但農(nóng)村宅基地改革涉及的主體、客體、權(quán)屬等內(nèi)容較為廣泛，改革難度和風(fēng)險(xiǎn)較大，改革應(yīng)建立謹(jǐn)慎漸進(jìn)的態(tài)度[3]。同時(shí)，2018年，中央一號(hào)文件提出要積極探索宅基地“三權(quán)”分置的途徑和辦法，適度放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，對(duì)宅基地的交易范圍進(jìn)行明確。雖然在政策上有了依據(jù)，但是現(xiàn)實(shí)中宅基地并不能與國(guó)有建設(shè)用地享有同等的權(quán)益，在一定程度上阻礙了農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)程[4]。內(nèi)蒙古屬于少數(shù)民族地區(qū)，有著地多人少、宅基地面積較大以及特有的牧區(qū)生活等特點(diǎn)，在宅基地流轉(zhuǎn)的方面難以直接借鑒其他省份的研究成果。因此，積極研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)條件下的內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，探索合理的解決路徑，對(duì)全面保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民的權(quán)利和利益，提高農(nóng)村土地集約節(jié)約利用，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展具有十分重要的意義。

1 數(shù)據(jù)來(lái)源與處理

1.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

研究數(shù)據(jù)來(lái)源于3個(gè)方面：①文獻(xiàn)資料。參考大量的文獻(xiàn)，充分解讀歷年來(lái)關(guān)于宅基地利用管理及農(nóng)村制度改革等政策。②確權(quán)登記數(shù)據(jù)。在內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)“房地一體”確權(quán)登記項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，對(duì)數(shù)據(jù)梳理分析、歸納、總結(jié)。③調(diào)研數(shù)據(jù)。邀請(qǐng)基層國(guó)土所、村委會(huì)人員進(jìn)行座談，并在農(nóng)區(qū)、牧區(qū)分別隨機(jī)抽取100戶(hù)農(nóng)牧民進(jìn)行采訪，了解農(nóng)牧民對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)及看法采用樣本分析法，分析當(dāng)前內(nèi)蒙古宅基地利用及流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，分析當(dāng)前宅基地利用及流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題，提出實(shí)現(xiàn)高效配置宅基地，完成宅基地制度改革的有效途徑。

1.2 數(shù)據(jù)處理

利用SPSS對(duì)調(diào)研區(qū)域的“房地一體”宅基地確權(quán)登記數(shù)據(jù)進(jìn)行分類(lèi)統(tǒng)計(jì)，以分析內(nèi)蒙古宅基地利用及流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀；對(duì)座談與采訪內(nèi)容進(jìn)行整理、歸納，根據(jù)分析結(jié)果找到當(dāng)前內(nèi)蒙古宅基地利用和流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題，提出從根本上解決這些問(wèn)題的有效措施。

2 內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)宅基地利用與流轉(zhuǎn)管理現(xiàn)狀

2.1 內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)宅基地利用特征

2.1.1 農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地總量大。2018年，全區(qū)建設(shè)用地共計(jì)168.1萬(wàn)公頃，其中，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地面積為76.91萬(wàn)公頃，占建設(shè)用地總面積的45.75%，與2009年相比新增農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地74.02萬(wàn)公頃，年均增加0.29萬(wàn)公頃。農(nóng)村牧區(qū)人口由2009年的1 145.5萬(wàn)人減少至2018年的944.92萬(wàn)人，年均減少20.01萬(wàn)人[5]。相比農(nóng)村人口不斷減少的狀況，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地卻呈現(xiàn)出增長(zhǎng)的趨勢(shì)，人均農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地由2009年655.85m2/人增長(zhǎng)至2018年813.93m2/人。內(nèi)蒙古103個(gè)旗縣劃分為農(nóng)區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)、牧區(qū)，其中農(nóng)區(qū)戶(hù)均宅基地面積為511.75m2，半農(nóng)半牧區(qū)戶(hù)均宅基地面積為976.32m2，牧區(qū)戶(hù)均宅基地面積為1 615.97m2，半農(nóng)半牧區(qū)和牧區(qū)宅基地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)。由此可見(jiàn)，半農(nóng)半牧區(qū)和牧區(qū)土地利用率極低，宅基地利用粗放，農(nóng)村居民點(diǎn)分布零散，土地節(jié)約集約利用潛力非常大。

2.1.2 新增宅基地?cái)?shù)量大。2005年～2018年，內(nèi)蒙古人均宅基地面積從19.7m2增加到28.62m2，人均宅基地面積逐年增加，2011年～2015年的平均增長(zhǎng)速度創(chuàng)歷史新高。其原因是，此段時(shí)間在全區(qū)大范圍實(shí)時(shí)了易地扶貧搬遷、棚戶(hù)區(qū)改造、新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)牧民的住房條件得到改善，而使得全區(qū)宅基地面積迅速增加。

2.1.3 違法宅基地?cái)?shù)量較大。對(duì)內(nèi)蒙古“房地一體”數(shù)據(jù)進(jìn)行歸納分析發(fā)現(xiàn)，2018年，全區(qū)違法宅基地占宅基地總數(shù)的10.5%，其中非本集體經(jīng)濟(jì)組織的占違法宅基地總數(shù)的17.8%，“一戶(hù)多宅”占違法宅基地總數(shù)的18.6%，違法違規(guī)占用宅基地占違法宅基地總數(shù)的8.9%，不符合規(guī)劃、占用農(nóng)用地、缺少審批及驗(yàn)收手續(xù)等情況宅基地占違法宅基地總數(shù)的54.7%。

2.1.4 宅基地登記發(fā)證存在一定難度。2018年內(nèi)蒙古已完成宅基地權(quán)籍調(diào)查322.73萬(wàn)宗，面積297 594.72萬(wàn)平方米，具備宅基地確權(quán)登記條件的共計(jì)331.89萬(wàn)宗，其中已發(fā)證224.41萬(wàn)宗，面積166 498.03萬(wàn)平方米。但內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)“房地一體”宅基地確權(quán)登記發(fā)證與其他省區(qū)相比較存在較多問(wèn)題：①由于內(nèi)蒙古部分集體土地為牧區(qū)，游牧民族多年來(lái)的放牧習(xí)慣導(dǎo)致牧民擁有冬營(yíng)盤(pán)和夏營(yíng)盤(pán)兩處宅基地；②內(nèi)蒙古東西跨度較大，無(wú)法制訂統(tǒng)一的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)；③部分村莊位于人煙稀少甚至難以達(dá)到的地區(qū)，對(duì)登記發(fā)證造成了困難；④內(nèi)蒙古部分旗縣地處邊境地區(qū)，GPS信號(hào)較弱，為權(quán)籍調(diào)查帶來(lái)了困難，造成宅基地確權(quán)登記的困難[6]。

2.2 農(nóng)牧區(qū)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀特征

2.2.1 宅基地流轉(zhuǎn)在城鄉(xiāng)接合區(qū)域頻發(fā)。整理走訪調(diào)研結(jié)果，疊加集體土地所有權(quán)確權(quán)登記結(jié)果和2018年影像發(fā)現(xiàn)，宅基地流轉(zhuǎn)多發(fā)生在城鄉(xiāng)接合部。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展及城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，農(nóng)村牧區(qū)宅基地轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象頻發(fā)，特別在城鄉(xiāng)接合部等經(jīng)濟(jì)較好的地區(qū)，已經(jīng)成為農(nóng)村住房買(mǎi)賣(mài)的重點(diǎn)地區(qū)。

2.2.2 宅基地轉(zhuǎn)讓人文化程度偏低，且多數(shù)為進(jìn)城務(wù)工人員。在近30年經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過(guò)程中，涌現(xiàn)出大量進(jìn)城務(wù)工人員，經(jīng)調(diào)研結(jié)果顯示，這些人選擇將宅基地出售的意愿要明顯高于其他人員，然而部分外出務(wù)工人員受教育程度較低，缺乏法律知識(shí)。在城市生活壓力及利益的驅(qū)動(dòng)下，很多進(jìn)城人員忽略了長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題，選擇將閑置的宅基地進(jìn)行出售。

2.2.3 宅基地受讓人多數(shù)為城鎮(zhèn)居民。1999年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》規(guī)定，嚴(yán)禁將農(nóng)民集體土地使用權(quán)以出賣(mài)、出租等方式流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)建設(shè)，嚴(yán)禁向城鎮(zhèn)居民出賣(mài)農(nóng)房，對(duì)城鎮(zhèn)居民使用農(nóng)民集體土地建房造屋的申請(qǐng)不予批準(zhǔn)，對(duì)于已經(jīng)違法建造以及違法購(gòu)買(mǎi)的房屋，禁止有關(guān)單位和部門(mén)為其發(fā)放使用權(quán)證書(shū)及房屋產(chǎn)權(quán)證書(shū)。但是宅基地流轉(zhuǎn)案例中，多數(shù)受讓人為城鎮(zhèn)居民。尤其是在城鄉(xiāng)接合區(qū)域，由于受讓人的高度意愿以及相對(duì)高的利益驅(qū)動(dòng)，發(fā)生了大量的宅基地流轉(zhuǎn)案例。

2.2.4 多數(shù)宅基地流轉(zhuǎn)行為被認(rèn)定無(wú)效。宅基地流轉(zhuǎn)在受讓人身份、土地用途、受讓條件、受讓條件等方面有嚴(yán)格的限制，通過(guò)查閱大量的司法訴訟案件以及在土地執(zhí)法監(jiān)察過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)的宅基地流轉(zhuǎn)糾紛及司法處理結(jié)果都判決轉(zhuǎn)讓行為無(wú)效[7]。例如：余某于2015年同村村民張某處購(gòu)買(mǎi)一處宅基地A。經(jīng)調(diào)查，宅基地A使用權(quán)原屬一名本村教師，于多年前賣(mài)與張某，并簽訂購(gòu)買(mǎi)合同。2018年有本村村民舉報(bào)余某違法占用集體土地建房。經(jīng)當(dāng)?shù)匦姓?zhí)法部門(mén)調(diào)查核實(shí)，余某在購(gòu)買(mǎi)的宅基地A上新建房屋，但余某在該村擁有另一處宅基地B，因此認(rèn)定余某所購(gòu)買(mǎi)的宅基地A的行為無(wú)效行為，余某無(wú)權(quán)在宅基地A上新建房屋，責(zé)令其限期拆除。

2.2.5 牧區(qū)宅基地流動(dòng)性差。內(nèi)蒙古牧區(qū)常住人口較少且居民點(diǎn)分散，多數(shù)人都為當(dāng)?shù)鼐用?，常年以放牧為生，由于游牧的特點(diǎn)，每戶(hù)牧民都有冬營(yíng)盤(pán)和夏營(yíng)盤(pán)兩處宅基地，由于人員和住所穩(wěn)定，牧民對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)意愿較小，造成牧區(qū)宅基地流動(dòng)性較差，難以實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。

3 內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

通過(guò)調(diào)研樣本分析發(fā)現(xiàn)內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)，一方面是由于宅基地本身的利用管理中存在的問(wèn)題，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)難以實(shí)施；另一方面是宅基地流轉(zhuǎn)政策與制度不完善，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.1 宅基地利用存在的問(wèn)題

3.1.1 村鎮(zhèn)規(guī)劃滯后。按照規(guī)定，宅基地建設(shè)要符合村土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，由于從前對(duì)宅基地管理較為薄弱，以及多數(shù)旗縣沒(méi)有開(kāi)展村鎮(zhèn)規(guī)劃，導(dǎo)致村民在宅基地選址中主要按照個(gè)人意愿進(jìn)行，因此內(nèi)蒙古宅基地多出現(xiàn)在農(nóng)戶(hù)所承包地或者交通較為發(fā)達(dá)的區(qū)位。在城鎮(zhèn)邊界擴(kuò)張的過(guò)程中，各地將建設(shè)用地指標(biāo)的重點(diǎn)都放在了城鎮(zhèn)建設(shè)用地，符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)牧民無(wú)法按程序申請(qǐng)到合法的宅基地，從而出現(xiàn)大量亂建的現(xiàn)象，結(jié)合2018年影像及土地利用現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)呈現(xiàn)出較為分散且布局不合理的狀態(tài)。

3.1.2 超標(biāo)準(zhǔn)占地現(xiàn)象普遍。宅基地為農(nóng)牧民保障性住房，按照法律規(guī)定，一戶(hù)村民只能擁有一處制造基地，其面積不得超過(guò)各地標(biāo)準(zhǔn)。在1989年以前，內(nèi)蒙古沒(méi)有關(guān)于宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，由于內(nèi)蒙古東西部跨度較大并且存在農(nóng)區(qū)、牧區(qū)的差異，實(shí)施統(tǒng)一的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)較為困難，在2000年，《內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉》失效后至今，自治區(qū)層面再?zèng)]有出臺(tái)關(guān)于宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的文件；另外由于村集體、土地行政主管部門(mén)等缺乏對(duì)宅基地的管理，導(dǎo)致農(nóng)牧民在生產(chǎn)、生活中根據(jù)自己的需求，肆意擴(kuò)張自己的宅基地范圍。雖然在2014年全區(qū)農(nóng)村牧區(qū)宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記時(shí)，各地出臺(tái)了關(guān)于宅基地面積的標(biāo)準(zhǔn)，但是宅基地面積超標(biāo)的問(wèn)題已經(jīng)非常嚴(yán)重。

3.1.3 宅基地登記發(fā)證問(wèn)題突出。雖然在2014年，各旗縣完成了宅基地的確權(quán)登記工作，并自治區(qū)驗(yàn)收，由于當(dāng)時(shí)處于機(jī)構(gòu)和不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記改革的浪潮中，多數(shù)地區(qū)并沒(méi)有將證書(shū)發(fā)放到農(nóng)牧民手中。由于“十個(gè)全覆蓋”工程的實(shí)施，大量的宅基地界址發(fā)生了變化。隨著機(jī)構(gòu)改革的完成，2016年農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作正式納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作體系，但在新的一輪“房地一體”宅基地確權(quán)登記工作中也顯現(xiàn)出了很多的實(shí)際問(wèn)題。①政府、土地行政主管部門(mén)對(duì)宣傳的忽視，造成農(nóng)牧民對(duì)此項(xiàng)工作沒(méi)有充分的認(rèn)識(shí)，沒(méi)有意識(shí)到宅基地確權(quán)登記對(duì)自己權(quán)益保護(hù)的重要作用；②大量的農(nóng)牧民外出務(wù)工導(dǎo)致權(quán)籍調(diào)查人員無(wú)法與權(quán)利人取得聯(lián)系，開(kāi)展實(shí)地指界、確權(quán)工作；③缺少審批手續(xù)、占用耕地、違反生態(tài)保護(hù)紅線管制要求、“一戶(hù)多宅”、存在權(quán)屬爭(zhēng)議等不符合登記條件的宅基地比例較高，以及政府部門(mén)無(wú)法及時(shí)解決歷史遺留問(wèn)題等原因，使得登記難以實(shí)現(xiàn)。

3.2 宅基地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

3.2.1 宅基地流轉(zhuǎn)行為盲目。在研究的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)牧民受教育程度較低，法律意識(shí)薄弱，尤其缺乏專(zhuān)業(yè)性的法律常識(shí)，同時(shí)受家庭生活的經(jīng)濟(jì)壓力所迫，在沒(méi)有考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的前提下，進(jìn)行了宅基地流轉(zhuǎn)。這些流轉(zhuǎn)行為不僅與法律相違背，甚至與流轉(zhuǎn)意向相違背[8]，在法律上被認(rèn)為是無(wú)效的。

3.2.2 宅基地隱形市場(chǎng)活躍。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，內(nèi)蒙古各地房?jī)r(jià)呈現(xiàn)出大幅度上漲態(tài)勢(shì)，由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，以及人民對(duì)住房的需求和人們對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房”認(rèn)知的缺乏，在內(nèi)蒙古大部分地區(qū)，尤其是城鄉(xiāng)接合部，出現(xiàn)了大量宅基地私下交易的現(xiàn)象，在“房地一體”確權(quán)登記過(guò)程中，這些現(xiàn)象引發(fā)的矛盾突顯。但是這些私下交易無(wú)法得到法律的保護(hù)，雙方利益都無(wú)法得到保障，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成了安全隱患[9]。

3.2.3 宅基地流轉(zhuǎn)門(mén)檻高。雖然在已經(jīng)出臺(tái)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》明確提出，建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，但是《憲法》《合同法》和《土地管理法》明確規(guī)定了，農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，并且出賣(mài)、出租、贈(zèng)予住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)；宅基地流轉(zhuǎn)受讓人必須符合本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或本村村民，且沒(méi)有宅基地等條件[10]；宅基地流轉(zhuǎn)需經(jīng)過(guò)村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)，因此多數(shù)人都選擇私下流轉(zhuǎn)。

4 內(nèi)蒙古實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)的途徑

4.1 加快宅基地確權(quán)登記

產(chǎn)權(quán)明晰是保障農(nóng)牧民合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定以及推動(dòng)宅基地制度改革的基礎(chǔ)，因此，加快推進(jìn)全區(qū)農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記工作，是實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)的重要途徑。

4.2 盤(pán)活閑置宅基地，引導(dǎo)閑置宅基地退出

在保護(hù)農(nóng)牧民權(quán)益的前提下，嚴(yán)守土地公有制，以不突破耕地保護(hù)紅線為原則，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民的積極性，千方百計(jì)增加農(nóng)牧民收益，帶動(dòng)農(nóng)牧民主動(dòng)參與盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地，因地制宜探索符合內(nèi)蒙古農(nóng)區(qū)、牧區(qū)的閑置宅基地盤(pán)活方式。按照“自愿有償”的原則，引導(dǎo)農(nóng)牧民主動(dòng)退出閑置宅基地，在不降低農(nóng)牧民生活水平為底線，充分利用閑置宅基地，提高宅基地利用率。

4.3 規(guī)范宅基地交易市場(chǎng)

宅基地交易市場(chǎng)是集體土地所有權(quán)下的特殊的土地市場(chǎng)，宅基地交易市場(chǎng)的規(guī)范是宅基地制度改革的重要一環(huán)。內(nèi)蒙古宅基地交易市場(chǎng)一直處于雜亂無(wú)章的狀態(tài)，首先要建立宅基地市場(chǎng)的規(guī)則，然后逐漸過(guò)渡完善，將宅基地交易市場(chǎng)逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)，讓符合流轉(zhuǎn)條件的宅基地可以無(wú)門(mén)檻的進(jìn)入市場(chǎng)，盤(pán)活農(nóng)牧民資產(chǎn)，保障農(nóng)牧民權(quán)益。

4.4 探索宅基地有償使用制度

宅基地是為保障農(nóng)牧民基本生活的保障性住房，是無(wú)償使用的，正是由于這種無(wú)償?shù)闹贫?，?dǎo)致宅基地利用低效，造成了嚴(yán)重的土地浪費(fèi)的情況。在嚴(yán)格實(shí)行各地宅基地使用標(biāo)準(zhǔn)的前提下，探索有效的超標(biāo)宅基地有償使用制度，在一定程度上可以避免農(nóng)牧民無(wú)限度地?cái)U(kuò)大宅基地范圍事件的發(fā)生。

4.5 提高宅基地管理水平

宅基地利用效率低、流轉(zhuǎn)無(wú)序等問(wèn)題是內(nèi)蒙古多年來(lái)宅基地管理缺失的結(jié)果，加強(qiáng)政府及相關(guān)部門(mén)的審批監(jiān)管，充分發(fā)揮資源配置的重要作用，利用先進(jìn)科技手段加強(qiáng)宅基地管理，提高宅基地管理水平，是推進(jìn)宅基地制度改革的重要基礎(chǔ)。

4.6 推進(jìn)城市人口融入農(nóng)村

嚴(yán)格的宅基地權(quán)利人資格在很大程度上阻礙了宅基地流轉(zhuǎn)[10]，是造成當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不合法的主要原因。推進(jìn)城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變身份，在農(nóng)村落戶(hù)，是宅基地在城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民之間合法流轉(zhuǎn)的先決條件[11]。

5 研究結(jié)論

通過(guò)內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)“房地一體”確權(quán)登記的大數(shù)據(jù)平臺(tái)和樣本調(diào)查，對(duì)內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題和流轉(zhuǎn)的出路進(jìn)行探究，得出以下結(jié)論。

5.1 流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

宅基地流轉(zhuǎn)從申請(qǐng)、審批以及權(quán)利人的審核具有很?chē)?yán)格的要求，因此宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)門(mén)檻很高；內(nèi)蒙古大部分地區(qū)，尤其是城鄉(xiāng)接合部存在大量的隱形市場(chǎng)；發(fā)生的宅基地流轉(zhuǎn)案例中部分相關(guān)權(quán)利人法律意識(shí)薄弱，導(dǎo)致多數(shù)宅基地流轉(zhuǎn)行為具有盲目性。

5.2 解決出路

提出加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)管理，建立公平、透明、合法的交易市場(chǎng)，探索宅基地有償使用和退出制度，提高宅基地管理水平，推進(jìn)城市人口落戶(hù)制度等措施，為推進(jìn)內(nèi)蒙古宅基地“三權(quán)分置”改革，提高農(nóng)牧區(qū)土地節(jié)約集約利用，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興建設(shè)探索出路。