許 婷

(中共重慶市墊江縣委黨校,重慶 408399)

習(xí)近平總書記強調(diào)“一流的城市要有一流的治理”，社區(qū)是現(xiàn)代城市管理的基本單元，社區(qū)公共服務(wù)能力是衡量現(xiàn)代城市建設(shè)水平的關(guān)鍵指標(biāo)之一。公共服務(wù)創(chuàng)新是政府治理的永恒主題，習(xí)近平總書記在部署建設(shè)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈時強調(diào)強化公共服務(wù)共建共享，重慶、成都作為西部大開發(fā)中心城市，協(xié)調(diào)推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)是深入貫徹落實習(xí)近平總書記推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)的重要舉措。川渝兩地一衣帶水，基層公共安全風(fēng)險防控壓力較大，在防范抗擊新冠肺炎疫情實踐中，習(xí)近平總書記多次強調(diào)社區(qū)在公共安全風(fēng)險中的關(guān)鍵作用，指出社區(qū)是新冠肺炎疫情防控的前線陣地，在推動建設(shè)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈、加強基層防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力的大背景下，指向抵御公共安全風(fēng)險的社區(qū)公共服務(wù)供給思考正當(dāng)其時。

一般意義上認為，公共服務(wù)供給就是提供公共物品及服務(wù)[1]。社區(qū)公共服務(wù)是指在政府的指導(dǎo)和支持下，依托社區(qū)自治組織、非營利組織和營利組織，發(fā)動和組織社區(qū)居民，利用和開發(fā)社區(qū)資源，滿足社區(qū)居民各種需求的福利性活動，它包括面向全體居民的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)和便民利民服務(wù)、面向各類弱勢群體的福利服務(wù)等[2]。

1 成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈社區(qū)公共服務(wù)供給創(chuàng)新與風(fēng)險社會治理

1.1 社區(qū)公共服務(wù)供給創(chuàng)新是防范化解成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈重大安全風(fēng)險的基礎(chǔ)工程

1.1.1 社區(qū)公共服務(wù)供給創(chuàng)新有利于防范化解成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈一體化發(fā)展過程中的矛盾風(fēng)險。習(xí)近平總書記強調(diào)，要牢固樹立一體化發(fā)展理念，推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)，在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極。一體化發(fā)展在統(tǒng)一謀劃、一體部署、相互協(xié)作、共同實施中逐步形成協(xié)同效果。社區(qū)公共服務(wù)供給最直接惠及廣大人民群眾，最直接防范化解了成渝地區(qū)人民群眾日益增長的美好生活需要與成渝地區(qū)發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾。

1.1.2 社區(qū)公共服務(wù)供給創(chuàng)新有利于抵御成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈自然災(zāi)害風(fēng)險。社區(qū)公共安全服務(wù)水平是社會安全水平的關(guān)鍵指標(biāo)，中觀社區(qū)安全是宏觀社會安全的縮影和重要預(yù)警，社區(qū)安全覆蓋面更廣、社會影響更大、危害程度更深，是個體安全事件放大到中觀社區(qū)層次的反映[3]。川渝兩地一衣帶水，兩地共同面臨洪澇災(zāi)害、水污染、水上搜救、地震災(zāi)害、森林火災(zāi)等公共安全風(fēng)險，兩地已開展多項一體化合作，川渝應(yīng)急聯(lián)動合作網(wǎng)絡(luò)初步形成，加強社區(qū)公共服務(wù)供給有利于抵御成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈自然災(zāi)害風(fēng)險。

1.1.3 社區(qū)公共服務(wù)有效供給有利于增強成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈社會公共安全事件防控能力。習(xí)近平總書記指出，抗擊疫情有兩個陣地，一個是醫(yī)院救死扶傷陣地，一個是社區(qū)防控陣地，堅持不懈做好疫情防控工作關(guān)鍵靠社區(qū)。回顧此次中國成功防控新冠肺炎疫情的實踐來看，社區(qū)在疫情防控全局中發(fā)揮了基礎(chǔ)性地。增強社區(qū)公共服務(wù)供給能力，能有效增強成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈社區(qū)居民的參與感和歸屬感，弱化“不確定性”給人類面臨公共安全事件造成的心理恐慌，促進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈公共安全風(fēng)險聯(lián)防聯(lián)控、群防群治，進一步增強基層公共安全風(fēng)險防治和應(yīng)對處置突發(fā)事件的能力。

1.2 社區(qū)公共服務(wù)供給創(chuàng)新是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈基層治理能力現(xiàn)代化的微縮窗口

1.2.1 社區(qū)公共服務(wù)供給創(chuàng)新是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈基層治理能力現(xiàn)代化的重要目標(biāo)和中心任務(wù)。《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2016～2020)》指出：“社區(qū)是社會治理和民生保障的重要載體，社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)是全面建成小康社會的主要任務(wù)?！秉h的十九大提出了“推動社會治理重心向基層下移”的要求。社區(qū)是城市居民生活的特定場所，是公共服務(wù)供給的基本單元，提升社區(qū)公共服務(wù)供給水平是創(chuàng)新成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈社區(qū)治理、增強成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈社區(qū)治理能力的重要目標(biāo)和中心任務(wù)。

1.2.2 創(chuàng)新社區(qū)公共服務(wù)供給創(chuàng)新是新時代成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈社區(qū)治理現(xiàn)代化的實踐探索焦點。《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出，到2020年，基本形成在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)下的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。黨的十九屆四中全會強調(diào)，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度。通過行政主導(dǎo)的服務(wù)模式確定社區(qū)基本公共服務(wù)的項目選擇和運作方法，勢必?zé)o法滿足新時代社區(qū)居民個性化、差異化和多元化的服務(wù)需求。習(xí)近平主持召開中央財經(jīng)委員會第六次會議強調(diào)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，要強化公共服務(wù)共建共享，創(chuàng)新社區(qū)公共服務(wù)供給已經(jīng)成為新時代成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈社區(qū)治理現(xiàn)代化的實踐探索焦點。

2 成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈社區(qū)公共服務(wù)供給的風(fēng)險因素

一切對人及人所關(guān)心的事物帶來損害的事件與行為的可能性即為風(fēng)險，不確定性是其本質(zhì)特征。應(yīng)付不確定性是治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。影響成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈社區(qū)公共服務(wù)供給的風(fēng)險因素包括以下幾個方面。

2.1 物理風(fēng)險因素

引起社區(qū)公共服務(wù)不確定性的物理因素主要是指自然地理條件具有的自然致災(zāi)因素，比如地震、地面沉降、暴雨、內(nèi)澇等。以地震為例，地震會引起地基沉降，劇烈震動導(dǎo)致地基塌陷，地震擾動嚴重損害社區(qū)內(nèi)的電器配電、水泵、消防設(shè)施，嚴重影響燃氣、電、熱、生活用水管線、污水管道、電梯等公共服務(wù)設(shè)施的正常使用，嚴重威脅社區(qū)生命線工程。重慶是聞名世界的“山城”，丘陵山地縱橫，長江橫貫全境，屬亞熱帶季風(fēng)性濕潤氣候，自然災(zāi)害的致災(zāi)因子較高；成都地處四川盆地西部、青藏高原東緣，地形地貌復(fù)雜，氣候條件差異很大，自然災(zāi)害的致災(zāi)因子很高。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈社區(qū)公共服務(wù)供給的抗自然風(fēng)險因素壓力很大。

2.2 人為風(fēng)險因素

2.2.1 社會情境擾動。推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)必然引起一些分歧和社會矛盾，社區(qū)成員的知識、技能、學(xué)習(xí)能力參差不齊，社會自組織能力欠缺，在未能事先防范、及時化解矛盾的社會情境下，社區(qū)違法犯罪案件、交通事故、火災(zāi)事故、社區(qū)治安事件等一些蓄意破壞因素會嚴重阻礙社區(qū)公共服務(wù)供給及創(chuàng)新。

2.2.2 社區(qū)服務(wù)管理風(fēng)險。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈發(fā)展、社區(qū)治理現(xiàn)代化背后交織著經(jīng)濟利益、治理風(fēng)險與社區(qū)服務(wù)責(zé)任，使社區(qū)服務(wù)管理水平日益受到關(guān)注。社區(qū)服務(wù)管理風(fēng)險表現(xiàn)在3個方面：①前期社區(qū)公共服務(wù)規(guī)劃設(shè)計不符合社區(qū)治理現(xiàn)代化的要求，社區(qū)公共服務(wù)規(guī)劃設(shè)計未有及時考慮城市發(fā)展規(guī)模、人口遷移、社區(qū)空間異質(zhì)性、人民群眾生活方式、生態(tài)環(huán)境變化等不確定因素。②社區(qū)公共服務(wù)管理水平不符合社區(qū)治理現(xiàn)代化的要求，目前尚未制定統(tǒng)一的社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)服務(wù)評估標(biāo)準，社區(qū)資源調(diào)動和服務(wù)能力又普遍較低，社區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量難以保證。以社區(qū)管線設(shè)施管理為例，社區(qū)管線設(shè)施規(guī)劃設(shè)計不屬于城市規(guī)劃范圍，由社區(qū)自行開展，難以與城市安全管理進行系統(tǒng)性協(xié)調(diào)，加之社區(qū)管線的數(shù)字化管理水平較低，極易引發(fā)社區(qū)管線安全隱患。③社會組織參與社區(qū)公共服務(wù)供給的管理缺位，社區(qū)公共服務(wù)供給牽涉到開發(fā)商、物業(yè)公司、業(yè)主委員會等社會組織，各參與主體責(zé)權(quán)關(guān)系履行并未給予嚴格治理。

2.3 社會風(fēng)險因素

2.3.1 社會風(fēng)險意識普遍缺乏。社區(qū)居民普遍缺乏社會風(fēng)險意識，在享用社區(qū)公共服務(wù)的過程中，人為改變公共服務(wù)設(shè)施的本體，導(dǎo)致公共服務(wù)設(shè)施無法按照預(yù)先設(shè)計的功能運行。比如部分居民對社區(qū)防汛設(shè)施的脆弱性認識不足，將垃圾投入地下車庫地漏，造成管線排水不暢、社區(qū)地下車庫進水。又比如部分居民缺乏消防安全風(fēng)險意識，偷盜占用破壞消防設(shè)施時有發(fā)生，給社區(qū)防火救災(zāi)造成安全隱患。

2.3.2 鄰避設(shè)施風(fēng)險。鄰避設(shè)施是一類具有明顯社會效益卻會對周邊居民心理、財產(chǎn)等產(chǎn)生嚴重影響的公共設(shè)施，由于其外部性和成本-效益不均衡特征，地方民眾持有“不要建在我家院子”的態(tài)度，并在生存權(quán)危機和家園保護意識作用下引發(fā)鄰避沖突[4]。誘發(fā)社區(qū)鄰避沖突包括直接或間接威脅因素。直接威脅因素主要是指社區(qū)外圍大型建筑、鐵路、橋梁等施工活動，以及社區(qū)外圍加油站、?；飞a(chǎn)運營等活動。間接威脅因素是指災(zāi)害風(fēng)險在社區(qū)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化運營機制間擴散，引發(fā)次生災(zāi)害風(fēng)險，形成風(fēng)險傳播鏈。這些鄰避風(fēng)險因素不僅損害了社區(qū)公共服務(wù)的供給質(zhì)量，而且嚴重影響到社區(qū)居民的生命健康安全。

2.3.3 社區(qū)整合風(fēng)險。《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》指出社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們組成的社會生活共同體,其構(gòu)成一般包括地域、人口、社會心理、社會組織和公共設(shè)施5個基本要素[5]。而在我國的行政區(qū)劃之中，社區(qū)這種定義被行政具體化，社區(qū)對應(yīng)的級別在街道辦和小區(qū)之間。一個街道辦下設(shè)若干社區(qū)，社區(qū)包含若干小區(qū)和單位[6]，社區(qū)共同體被行政管轄區(qū)分割。同時，個體主義和文化多元主義的流行，削弱了首屬關(guān)系的紐帶，強化了人們之間的利益關(guān)系，導(dǎo)致了首屬群體(如家庭)和社區(qū)的不穩(wěn)定，增加了社區(qū)整合和社區(qū)控制的困難[7]。

3 風(fēng)險社會視野下成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈社區(qū)公共服務(wù)供給的對策建議

3.1 建好“家門口”服務(wù)體系

社區(qū)公共服務(wù)是民生服務(wù)的“最后一公里”。習(xí)近平總書記指出，要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立“全周期管理”意識，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子。“家門口”服務(wù)體系包括街鎮(zhèn)中心、村居服務(wù)中心(站)、村宅延伸服務(wù)點等各級服務(wù)站點。在村居“家門口”服務(wù)中心(站)，重點做實黨建、生產(chǎn)生活事項、教育文化、衛(wèi)生醫(yī)療等公共服務(wù)，在村居黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，通過自上而下的方式，將資源、服務(wù)、管理力量下沉到村居“家門口”，社區(qū)有更多資源提供給群眾看得見、摸得著、有感知度的服務(wù)，做到寓日常管理于服務(wù)之中，實現(xiàn)“生活小事村居辦、教育服務(wù)在身邊”的“家門口”服務(wù)圈，讓居民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。

3.1.1 建好步行社區(qū)。按照新城市主義的理論，現(xiàn)代社區(qū)規(guī)劃應(yīng)該突出步行社區(qū)理念，它的內(nèi)涵是：社區(qū)內(nèi)部規(guī)劃為步行空間，成為人們交往、休閑、健身的場所，人們步行10min～15min左右可以享受基本的公共服務(wù)[8]。①解決距離遠的問題，雖然大部分街鎮(zhèn)都設(shè)立了社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心、社區(qū)文化活動中心和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，但由于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈覆蓋區(qū)域大，很多郊區(qū)居民享受不到“15分鐘生活圈”的便利。②解決資源散的問題，村居雖然有一些服務(wù)功能和資源，但分散在各個條線上，居民辦事難以找到對應(yīng)的點、對應(yīng)的人。③解決服務(wù)虛設(shè)問題，有的居委會掛了多塊牌子，但很多是“有牌子無服務(wù)”，群眾對此有意見、有抱怨。

3.1.2 打造功能集成的社區(qū)綜合服務(wù)平臺。①資源整合，打造功能集成的“一站式”社區(qū)綜合服務(wù)平臺。按照整合村居功能、暢通為民服務(wù)的原則，提供黨群服務(wù)、政務(wù)服務(wù)、法律服務(wù)、社區(qū)管理服務(wù)、教育文化服務(wù)、健康服務(wù)、生活服務(wù)七大類“家門口”服務(wù)體系，集成各類服務(wù)資源，提供“一站式”服務(wù)，確保力量在基層匯聚、服務(wù)在基層提供、滿意在基層實現(xiàn)。②資源下沉，打造智慧社區(qū)。利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的支撐保障社區(qū)資源整合、主體協(xié)同、平臺智能化運行，強化提升社區(qū)居民、社區(qū)組織、行政部門、市場主體等之間的合作意愿。

3.2 推進社區(qū)公共服務(wù)供給精準化

習(xí)近平總書記指出，要把更多資源、服務(wù)、管理放到社區(qū)，為居民提供精準化、精細化服務(wù)，切實把群眾大大小小的事辦好。社區(qū)公共服務(wù)精準化本質(zhì)上是以社區(qū)居民需求為中心的整體性運作過程[9]。“從實踐看,公共服務(wù)的范圍取決于社會成員的公共需求”[1]。這說明社區(qū)公共服務(wù)供給范圍取決于社區(qū)成員公共需求的變化。新時代背景下，我國社會主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人們對公共服務(wù)的需求不斷增加，期望和要求越來越高，社區(qū)公共服務(wù)需求呈現(xiàn)出個性化、差異化和多樣化的趨勢。

3.2.1 聚焦社區(qū)居民需求，推進社區(qū)公共服務(wù)供給精準化。馬克思認為，“歷史不過是追求著自己目的的人的活動而已”[10]。馬克思主義唯物史觀啟示我們：尊重人民主體地位，滿足人民發(fā)展需要，是促進人的全面發(fā)展的內(nèi)在要求。社區(qū)公共服務(wù)精準化堅持以人民為中心的價值取向，圍繞社區(qū)居民需求的滿足和滿意度的提升，通過更新服務(wù)理念、完善服務(wù)體系、優(yōu)化服務(wù)過程，促進社區(qū)公共服務(wù)供需的有效對接，實現(xiàn)社區(qū)公共資源的合理化配置，促進社區(qū)公共服務(wù)的高質(zhì)量供給，達到提升社區(qū)公共服務(wù)水平、增強公眾獲得感和幸福感的目標(biāo)，實現(xiàn)了社區(qū)公共服務(wù)供給由“有沒有”“夠不夠”向“好不好”“優(yōu)不優(yōu)”的轉(zhuǎn)變。

3.2.2 堅持質(zhì)量評價為核心，推進社區(qū)公共服務(wù)供給精準化。結(jié)合社區(qū)居民服務(wù)需求和社區(qū)服務(wù)績效，科學(xué)評價社區(qū)公共服務(wù)精準化供給情況，是保證社區(qū)公共服務(wù)供給效果的重要途徑，也是改進和優(yōu)化社區(qū)公共服務(wù)供給的重要方式。①堅持社區(qū)居民的評價主體地位，讓社區(qū)居民作社區(qū)公共服務(wù)供給質(zhì)量的“裁判員”。②將服務(wù)質(zhì)量作為關(guān)鍵評價要素。除了考核服務(wù)的內(nèi)容構(gòu)成、類型、人數(shù)等“量”的指標(biāo)以外，重視考核服務(wù)的實際影響、具體效果等“質(zhì)”的因素。③將過程評價作為重要評價環(huán)節(jié)，降低社區(qū)公共服務(wù)供給效果不易量化的影響，重視過程激勵，鼓勵政府及社會組織積極參與社區(qū)公共服務(wù)的高質(zhì)量供給。

3.3 推進社區(qū)公共服務(wù)共建共享共治

黨的十九大強調(diào)，打造共建共治共享的社會治理格局，加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。推進社區(qū)公共服務(wù)共建共享共治，重點難點在于厘清各層級政府之間、基層政府與基層自治組織之間、基層組織與公民個體之間的“權(quán)責(zé)利”邊界[11]。為此可以從以下幾個方面入手。

3.3.1 黨建引領(lǐng)，形成社區(qū)公共服務(wù)供給整合機制。習(xí)近平總書記指出：“黨建工作的難點在基層，亮點也在基層。”充分發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，構(gòu)建黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理體系，是創(chuàng)新社會治理、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本力量。在推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈社區(qū)公共服務(wù)共建共享共治的過程中，發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，促進政社互動，強化居民參與，整合連接不同行動主體，綜合協(xié)調(diào)各方關(guān)系。①黨建引領(lǐng)組織整合，以社區(qū)在縱向和橫向鏈條上的基層黨組織為結(jié)點，縱向上形成“市—區(qū)—街道/鎮(zhèn)—社區(qū)”四級聯(lián)動的黨組織體系，橫向上形成區(qū)域黨建、單位黨建、行業(yè)黨建互聯(lián)互通的格局，建立上下聯(lián)動、左右聯(lián)通的黨的基層組織體系，形成黨委政府、社會組織、市場多元行動網(wǎng)絡(luò)，打造社區(qū)公共服務(wù)供給共建共享共治格局。②黨建引領(lǐng)利益整合，加強社區(qū)矛盾糾紛化解調(diào)解，凝心聚力，將不同組織之間的區(qū)隔、人民群眾的矛盾化解在基層，增進社區(qū)組織與人民群眾之間的感情。③黨建引領(lǐng)需求整合，社區(qū)黨組織加強需求整合，拓展需求表達渠道，強化社區(qū)參與功能。

3.3.2 社區(qū)協(xié)商，形成社區(qū)公共服務(wù)供給溝通機制。社區(qū)協(xié)商是基層群眾自治的實踐機制，有助于拓展居民表達訴求的渠道、解決社區(qū)公共事務(wù)問題。在推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈社區(qū)公共服務(wù)共建共享共治的過程中，建立以協(xié)商為基礎(chǔ)的溝通機制，在社區(qū)自治基礎(chǔ)上實現(xiàn)公共服務(wù)信息互換和共享。在社區(qū)層面，以社區(qū)居民自治為平臺，通過樓院協(xié)商、廣場會談等形式，支持社區(qū)居民主動表達個人需求、開展協(xié)商對話，強化社區(qū)參與功能。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道層面，加強社區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道之間的溝通協(xié)商，確定社區(qū)公共服務(wù)的權(quán)責(zé)關(guān)系，確定社區(qū)公共服務(wù)的項目、供給方案。

3.3.3 合作協(xié)同，形成社區(qū)公共服務(wù)供給一體化發(fā)展機制。公共經(jīng)濟學(xué)經(jīng)典理論認為，政府、市場和社會組織都存在“失靈”，社區(qū)公共服務(wù)的供給無法由單一主體獨立完成，需要不同主體之間的合作，由政府、市場、社會相互協(xié)同的社區(qū)公共服務(wù)供給格局，是城市社區(qū)治理發(fā)展的客觀趨勢。在推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈社區(qū)公共服務(wù)共建共享共治的過程中，促進政府、社會與市場三種力量之間互動合作，形成多元共治、協(xié)同合作、優(yōu)勢互補的社區(qū)公共服務(wù)供給體系。