基于外部環(huán)境因素的混合所有制職業(yè)院校非公有資本盈利困境分析

王 剛 王 景

（1.湖南生物機(jī)電職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410127；2.深圳開(kāi)放大學(xué)，廣東 深圳 518000）

0 引言

國(guó)務(wù)院于2014年在《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》國(guó)發(fā)〔2014〕19號(hào)中提出要探索發(fā)展混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利，首次在官方文件提出了發(fā)展混合所有制職業(yè)院校。基于政府視角，希望通過(guò)混合所有制這一新的辦學(xué)類(lèi)型，激發(fā)職業(yè)院校辦學(xué)活力、拓寬辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源、深化產(chǎn)教融合和校企合作，最終提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。然而時(shí)至今日，雖然一些職業(yè)院校如蘇州工業(yè)園區(qū)職業(yè)技術(shù)學(xué)院、海南職業(yè)技術(shù)學(xué)院等對(duì)此進(jìn)行了探索，但整體推進(jìn)幅度較慢，取得成效不顯著，原因固然很多，其中非公有資本盈利不佳，投資回報(bào)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，無(wú)疑是一個(gè)重要原因。從實(shí)踐來(lái)看，混合所有制職業(yè)院校外部發(fā)展環(huán)境欠佳，是影響非公有資本盈利的重要因素。

1 混合所有制職業(yè)院校發(fā)展的外部環(huán)境因素

混合所有制職業(yè)院校是職業(yè)教育體制的一種創(chuàng)新，目前相關(guān)改革正在摸索中前進(jìn)。任何一種新生事物的產(chǎn)生，不可避免地在內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境因素的交織影響下發(fā)展，混合所有制職業(yè)院校亦是如此。影響混合所有制職業(yè)院校發(fā)展的內(nèi)部環(huán)境因素主要有產(chǎn)權(quán)安排、治理結(jié)構(gòu)、管理制度、收益分配機(jī)制、進(jìn)入退出機(jī)制等，這些環(huán)境因素都是在學(xué)校、投資者、學(xué)生等直接參與主體之間產(chǎn)生影響。影響混合所有制職業(yè)院校發(fā)展的外部環(huán)境因素主要包括法律環(huán)境、政府行為、社會(huì)文化、政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等，這些環(huán)境因素是從外部對(duì)混合所有制職業(yè)院校產(chǎn)生影響，尤其是法律環(huán)境、政府行為和社會(huì)文化影響尤甚。法律環(huán)境因素是指影響混合所有制職業(yè)院校發(fā)展的各種法律法規(guī)總和，包括中央政府制定的法律法規(guī)和地方政府制定的法律法規(guī)；政府行為因素是指影響混合所有制職業(yè)院校發(fā)展的政府采取的具體舉措，主要包括政府制定的涉及混合所有制職業(yè)院校的相關(guān)政策、制度，如政府制定的鼓勵(lì)混合所有制職業(yè)院校發(fā)展的稅收優(yōu)惠等；社會(huì)文化因素是人們?cè)陂L(zhǎng)期的生活中逐漸形成的理論和實(shí)踐準(zhǔn)則，這里主要是指影響混合所有制職業(yè)院校發(fā)展的文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀等因素。

2 非公有資本盈利的外部環(huán)境有利因素分析

職業(yè)教育領(lǐng)域的混合所有制概念遷移于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，隨著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域混合所有制改革的成功，社會(huì)上的有識(shí)之士提出了借鑒混合所有制企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)建立混合所有制職業(yè)院校，由此拉開(kāi)了職業(yè)教育領(lǐng)域混合所有制改革的序幕。隨著改革的持續(xù)深入，國(guó)家愈來(lái)愈重視，職業(yè)教育實(shí)施混合所有制以及非公有資本追求盈利面臨較好的外部環(huán)境。

2.1 具有理論支撐

實(shí)踐需要理論的指導(dǎo)，對(duì)于混合所有制職業(yè)院校這種新生事物更是如此。關(guān)于非公有資本能不能參與教育包括職業(yè)教育，以及非公有資本能不能追求盈利已經(jīng)有專(zhuān)家學(xué)者在理論上進(jìn)行了一番探討。早在1997年，王善邁就提出義務(wù)教育應(yīng)該由政府來(lái)提供，非義務(wù)教育則可以由政府與市場(chǎng)共同提供[1]。1999年，厲以寧提出教育單位作為私人產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)者，經(jīng)營(yíng)所得到的“盈余”“利潤(rùn)”，除了用作發(fā)展教育的基金外，可以將一部分“盈余”“利潤(rùn)”作為投資回報(bào)給予投資者[2]。很多專(zhuān)家學(xué)者對(duì)此也做了相關(guān)研究，有學(xué)者提出混合所有制職業(yè)院校的社會(huì)培訓(xùn)、技術(shù)開(kāi)發(fā)等屬于非公共產(chǎn)品，具有非公益屬性，非公有資本可以從這些項(xiàng)目獲取該得的收益[3]；有學(xué)者提出混合所有制職業(yè)院校要考慮包括非公有資本在內(nèi)的社會(huì)投資的利益訴求，從制度上設(shè)計(jì)好盈利項(xiàng)目和回報(bào)形式，提升社會(huì)投資參與辦學(xué)的積極性；還有學(xué)者提出規(guī)范好非公有資本的逐利性，需要政府治理并制定規(guī)則加以調(diào)控[4]等。這些都從理論和思想上闡明了非公有資本參與教育辦學(xué)以及獲得盈利是可行的。

2.2 國(guó)家支持和鼓勵(lì)

教育領(lǐng)域的混合所有制改革是實(shí)踐先行，在2014年之前，就有一些職業(yè)院校試水混合所有制改革，例如，蘇州工業(yè)園區(qū)職業(yè)技術(shù)學(xué)院、海南職業(yè)技術(shù)學(xué)院、廣西理工職業(yè)技術(shù)學(xué)院等院校，都在自發(fā)進(jìn)行混合所有制改革，積累了相關(guān)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，同樣也遇到了很多阻礙和有待解決的問(wèn)題。2014年，國(guó)家在《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》首次提出探索發(fā)展混合所有制職業(yè)院校，之后國(guó)家更是制定了一系列支持發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的文件、制度，形成了有利的政策外部環(huán)境。尤其是2019年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》明確提出，鼓勵(lì)發(fā)展混合所有制職業(yè)院校，從“探索發(fā)展”到“鼓勵(lì)發(fā)展”意味著國(guó)家對(duì)職業(yè)教育混合所有制改革的愈益重視，也標(biāo)志著混合所有制職業(yè)院校進(jìn)入了新的發(fā)展階段。

2.3 混合所有制是職業(yè)教育發(fā)展的必然趨勢(shì)

職業(yè)教育發(fā)展至今，一直存在校企合作“校熱企冷”、資金來(lái)源單一、教學(xué)和實(shí)踐“兩張皮”等問(wèn)題，這些問(wèn)題不解決好，就會(huì)極大制約職業(yè)教育的發(fā)展。因此，無(wú)論是政府還是民間，都在積極探索職業(yè)教育發(fā)展新思路、新戰(zhàn)略?；旌纤兄频奶攸c(diǎn)決定了職業(yè)院校和企業(yè)可以成為“命運(yùn)共同體”，能夠優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，職業(yè)院?？梢猿浞掷闷髽I(yè)的設(shè)備、技術(shù)、人員等優(yōu)勢(shì)，根本上解決“校熱企冷”、資金來(lái)源單一、教學(xué)和實(shí)踐“兩張皮”等問(wèn)題，促進(jìn)職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展。所以，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，混合所有制是職業(yè)教育發(fā)展的大勢(shì)所趨，混合所有制職業(yè)院校是職業(yè)教育的主力軍。

3 非公有資本盈利的外部環(huán)境不利因素分析

3.1 法律環(huán)境因素

正如前述，非公有資本具有逐利的天性，投入職業(yè)教育領(lǐng)域同樣需要合理回報(bào)，但當(dāng)前我國(guó)在這方面的法律還有欠缺。我國(guó)現(xiàn)有涉及職業(yè)教育的法律主要有《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》等，構(gòu)建了我國(guó)教育包括職業(yè)教育的法律體系?！吨腥A人民共和國(guó)教育法》第二十六條規(guī)定：以財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、捐贈(zèng)資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)不得設(shè)立為營(yíng)利性組織。這條規(guī)定意味著有國(guó)有資本的混合所有制職業(yè)院校為非營(yíng)利性組織，而目前我國(guó)絕大部分職業(yè)院校為公辦院校，大部分混合所有制職業(yè)院校將由這些公辦院校轉(zhuǎn)制而來(lái)，非公有資本在這種情形下追求利潤(rùn)面臨法律困境?！吨腥A人民共和國(guó)高等教育法》第六十條規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和個(gè)人向高等教育投入。但對(duì)其投入能不能取得回報(bào)以及回報(bào)形式等均沒(méi)有論及，使非公有資本獲取投資回報(bào)缺乏法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)職業(yè)教育法》第二十三條提到了認(rèn)定產(chǎn)教融合型企業(yè)并給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼、政策優(yōu)惠。《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》有提到在明確產(chǎn)權(quán)的情形下，投資者可以獲得一定回報(bào)。但上述兩個(gè)法律的規(guī)定仍然沒(méi)有解答針對(duì)混合所有制這種特殊情況下非公有資本的投資回報(bào)問(wèn)題，如沒(méi)有明確是國(guó)有資本還是非公有資本的收益回報(bào)、怎么衡量收益回報(bào)等問(wèn)題。正是因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)法律規(guī)定，使得混合所有制職業(yè)院校發(fā)展面臨無(wú)法可依的境地，非公有資本追求合理回報(bào)也缺乏法律依據(jù)。

3.2 政府行為因素

目前，我國(guó)大多數(shù)職業(yè)院校是由政府或某個(gè)政府部門(mén)舉辦。作為職業(yè)院校的舉辦者，政府任免學(xué)校主要負(fù)責(zé)人、提供辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、指導(dǎo)和規(guī)范辦學(xué)行為等。政府在辦學(xué)過(guò)程中，面臨職業(yè)院校要資金、要項(xiàng)目、要政策等壓力，急切希望能有第三方參與辦學(xué)，給自己“減壓”。關(guān)于政府行為，要分以下兩種情況分析。

（1）第一種情況是職業(yè)院校原來(lái)是由政府或者教育部門(mén)主管主辦。這種情況下，涉及教育的公益性和資本的逐利性之間的矛盾。教育包括職業(yè)教育是培養(yǎng)人才的社會(huì)活動(dòng)，通過(guò)提供人才這種產(chǎn)品來(lái)推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，因此教育的根本屬性應(yīng)該是公益性而不是盈利性。政府有為人們提供良好教育以及推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的職責(zé)，因此政府會(huì)守衛(wèi)教育的公益性。非公有制本更多的是考慮自己的投資能否得到更大的回報(bào)，回報(bào)大于投入，非公有制本才會(huì)選擇參與混合所有制職業(yè)教育；回報(bào)小于投入，非公有制本則會(huì)選擇不參與或退出混合所有制職業(yè)教育。由此，政府會(huì)為了教育的公益性，采取一些抑制非公有資本追求利益的行為。

（2）第二種情況是由政府其他部門(mén)主管主辦，如農(nóng)業(yè)部門(mén)、信息部門(mén)等。這種情況下，相比第一種情況還會(huì)涉及對(duì)學(xué)?？刂茩?quán)的爭(zhēng)奪?；旌纤兄坡殬I(yè)院校成立之初，一般都是國(guó)有資本處于主導(dǎo)地位，非公有資本處于從屬地位，非公有資本話語(yǔ)權(quán)薄弱，不能完全實(shí)現(xiàn)自己利益的訴求。隨著混合所有制職業(yè)院校的逐步發(fā)展，非公有資本必然希望能得到更多的股份，掌握更多的話語(yǔ)權(quán)，獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益，極有可能出現(xiàn)國(guó)有資本與非公有資本爭(zhēng)奪控制權(quán)的情況。如果國(guó)有資本讓步，非公有資本獲得對(duì)學(xué)校的控制權(quán)，那么在保證學(xué)校正常發(fā)展情況下，非公有資本會(huì)努力實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求。如果仍然是國(guó)有資本掌握控制權(quán)，非公有資本要完全實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求將會(huì)更困難。

3.3 社會(huì)文化因素

社會(huì)文化因素對(duì)混合所有制職業(yè)院校發(fā)展的影響主要體現(xiàn)在思想認(rèn)識(shí)層面，人們傳統(tǒng)觀念上的認(rèn)識(shí)偏差嚴(yán)重遲滯了職業(yè)教育混合所有制改革的步伐。首先，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的學(xué)校不是“公辦”就是“私辦”，人們頭腦中已經(jīng)形成了“非公即私”的思維定式，而混合所有制職業(yè)院校作為新生事物打破了這種定式，把“公”和“私”糅合在一起了，模糊了其中的界限，也模糊了人們的認(rèn)識(shí)，可以預(yù)知，要人們完全接受混合所有制職業(yè)院校尚需時(shí)日。其次，我國(guó)社會(huì)的傳統(tǒng)觀念中一直認(rèn)為教育是一項(xiàng)公益事業(yè)，職業(yè)教育亦如此。職業(yè)院校的首要任務(wù)是為社會(huì)培養(yǎng)人才，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，不同于“賺錢(qián)”的企業(yè)，認(rèn)為學(xué)校的社會(huì)責(zé)任要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)利益。譬如社會(huì)上絕大部分人在擇校時(shí)首選公辦院校，其次才是民辦院校。而混合所有制職業(yè)院校中的非公有資本必然要追求自身利益，這與人們的傳統(tǒng)觀念格格不入，也是非公有資本陷入盈利困境的原因之一。

4 對(duì)策建議

毫無(wú)疑問(wèn)，我國(guó)必將義無(wú)反顧地推動(dòng)職業(yè)教育混合所有制改革，混合所有制職業(yè)院校將來(lái)也會(huì)成為職業(yè)教育的主體，盡管目前發(fā)展中面臨一些障礙，但是采取針對(duì)性的解決舉措，可能會(huì)掃清這些障礙進(jìn)入發(fā)展的快車(chē)道。

4.1 完善相關(guān)法律法規(guī)

要使得混合所有制職業(yè)院校發(fā)展有法可依，必須完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范利潤(rùn)分配機(jī)制，要保證投資人尤其是非公有資本的收益權(quán)利，激發(fā)其參與職業(yè)教育的熱情。首先，要制定專(zhuān)門(mén)針對(duì)混合所有制職業(yè)院校的法律法規(guī)，改變相應(yīng)法律缺失狀況，使混合所有制職業(yè)院校的成立、退出、產(chǎn)權(quán)、權(quán)益分配等都有法律法規(guī)加以規(guī)范。其次，要在法律法規(guī)中明確規(guī)定非公有資本可以合理獲得回報(bào)，以及回報(bào)的形式等。

4.2 增強(qiáng)非公有資本話語(yǔ)權(quán)

建設(shè)混合所有制職業(yè)院校，無(wú)論公有資本還是非公有資本都是合作方，只有誠(chéng)心誠(chéng)意合作才能取得成功。合作過(guò)程中，不能有意貶低非公有資本的投入。如果非公有資本的產(chǎn)權(quán)比例較低，也要尊重其利益，保護(hù)其正當(dāng)權(quán)益。同時(shí)，也要允許非公有資本增加股權(quán)的訴求，提升其股權(quán)比例和話語(yǔ)權(quán)。

4.3 摒除傳統(tǒng)觀念

要改變社會(huì)傳統(tǒng)觀念，不能對(duì)非公有資本參與職業(yè)教育追求自身回報(bào)抱有指責(zé)、鄙視的心態(tài)，在強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育公益性的同時(shí)也要能包容非公有資本的逐利性，要認(rèn)同非公有資本追求合理的回報(bào)。[1]王善邁，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的教育資源配置方式[J].教育與經(jīng)濟(jì)，1997（3）：1-6.