朱 英

艱苦卓絕的抗日戰(zhàn)爭經(jīng)過多年浴血奮戰(zhàn)，中國人民終于在1945年取得了勝利。國民政府隨即在重慶和上海相繼隆重舉行了慶?？箲?zhàn)勝利大會(huì)，舉國歡騰，普天同慶。然而，盡管抗戰(zhàn)取得了勝利，但無論是政府還是民眾卻仍舊面臨重重困難。在嚴(yán)酷戰(zhàn)爭的持續(xù)摧殘下，中國所遭受的損失極為慘重，經(jīng)濟(jì)崩潰，民生凋敝，民眾的生活在很長時(shí)間內(nèi)難以恢復(fù)正常。許多城市都不同程度地出現(xiàn)了日益嚴(yán)重的房荒以及隨之而來的諸多房屋糾紛，上海、南京尤甚。本文主要考察戰(zhàn)后上海的房屋租賃糾紛，以了解相關(guān)具體情況。①關(guān)于戰(zhàn)后上海的房荒以及政府的應(yīng)對(duì)，李雷、陳瑞華《戰(zhàn)后上海市政府應(yīng)對(duì)房荒論析》（《湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第1期）一文主要論述了上海市政府應(yīng)對(duì)戰(zhàn)后房荒的舉措，韓劍塵、張群的《民國時(shí)期上海市政府的房荒救濟(jì)》（《歷史教學(xué)》2009年第22期）一文也涉及這方面的內(nèi)容。對(duì)于戰(zhàn)后上海房屋糾紛，目前所見只有嚴(yán)躍平《抗戰(zhàn)勝利后上海房租頂費(fèi)及其成因》（《石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第3期）一文，該文主要論述了戰(zhàn)后上海租房“頂費(fèi)”概況及其形成的原因。

一、戰(zhàn)后上海房荒與房屋租賃糾紛成因

房荒，亦即房屋嚴(yán)重短缺，是抗戰(zhàn)勝利后在報(bào)端出現(xiàn)頻率很高的一個(gè)詞匯，同時(shí)也是在許多大城市造成房屋糾紛劇增的直接原因。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束，房荒似乎是很多國家都面臨的一個(gè)世界性難題。“德國之柏林、漢堡，日本之廣島、長崎，固不必論；即英國之倫敦，法國之巴黎，蘇俄之莫斯科、列寧格勒等重要城市，其損毀之慘重，亦為有史以來所罕見”。②葛自振：《如何解決房屋恐慌》，《工商月刊》1946年第1卷第1期，第23頁。即使是“在美國，房屋荒已經(jīng)成為第一個(gè)最嚴(yán)重的國內(nèi)問題，在報(bào)紙上你可以讀到討論這個(gè)問題的文章，在任何一個(gè)城市里，你可以聽到人們對(duì)于找房子困難的種種牢騷。房屋荒已不是某一個(gè)人或某一個(gè)城市所感到困難的問題，而已經(jīng)是成為全國性的問題了”。③威廉：《美國的房屋荒》，《中央日?qǐng)?bào)》（永安）1946年6月12日，第5版。實(shí)際上，“二戰(zhàn)”的戰(zhàn)火并未燃燒至美國本土，對(duì)房屋也并未造成什么破壞，但卻仍然因戰(zhàn)爭的次生因素影響而出現(xiàn)嚴(yán)重的房荒，那些被炮火蹂躪摧殘多年的國家就更是可想而知了。

中國在日本瘋狂侵略下房屋損失極其嚴(yán)重。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，廣東、河南、江西、廣西、浙江、福建、安徽、湖南、湖北、陜西等省，因遭日軍空襲而損毀的房屋，在1939年度總計(jì)達(dá)到138 171間，價(jià)值913 806 000元。①《全國各地被炸毀房屋及其物品損失價(jià)值估計(jì)表（二十八年度）》，見航空委員會(huì)防空總監(jiān)部編?。骸睹駠四甓热珖找u狀況之檢討》，1940年1月，附錄。1941年度損毀房屋總計(jì)97 714間，價(jià)值336 513 000元。②《全國各地被炸毀房屋及其物品損失價(jià)值估計(jì)表（三十年度）》，見航空委員會(huì)防空總監(jiān)部編印：《民國三十年度全國空襲狀況之檢討》，1942年1月，附錄。另據(jù)賠款委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，在戰(zhàn)爭中被損毀的房屋、家具及私人財(cái)產(chǎn)為21 033 000 000美元。③《我抗戰(zhàn)損失估計(jì)總數(shù)達(dá)三百余億美元》，《實(shí)業(yè)導(dǎo)報(bào)》1947年第2卷第1、2期合刊，第55頁。由于房屋大量損毀，戰(zhàn)后的中國在許多城市也都出現(xiàn)了房荒和房屋糾紛。其中，上海和南京的情況尤其嚴(yán)重。造成南京房荒和房屋糾紛的原因，一方面是由于戰(zhàn)爭損毀了很多房屋；另一方面則是因?yàn)閼?zhàn)后人口驟然增加，除蘇北、安徽等地難民不斷涌入，“國府還都”后更是大量黨政軍機(jī)關(guān)工作人員及其眷屬集中返回南京，不僅造成住房緊張，甚至連辦公用房也十分短缺。④龍?zhí)熨F：《“首都居 大不易”——戰(zhàn)后南京房荒問題考察》，《暨南學(xué)報(bào)》2014年第4期。上海出現(xiàn)突出的房荒和房屋糾紛，同樣也是緣于戰(zhàn)爭及其次生因素所致?！皳?jù)內(nèi)政部營造司司長哈雄文氏估計(jì)，戰(zhàn)時(shí)被毀于炮火的房屋，約占全市房屋總額百分之二十，此外敵人在占領(lǐng)上海期間為了擴(kuò)建飛機(jī)場，開辦軍部農(nóng)場，四郊房屋被毀的也不少”。僅殷行一地因日軍建筑機(jī)場，強(qiáng)拆房屋即達(dá)六千余間。“到了國軍計(jì)劃大反攻的前夜，敵人又在閘北、滬南、漕涇、蒲淞、江灣等處，劃定軍事征用區(qū)域，布置防御工事，所有在指定區(qū)域內(nèi)的殘余房屋，完全被敵拆毀”。⑤葉光海：《上海市房屋恐慌中的租賃糾紛》，《新中華》1946年第4卷第13期，第32頁。戰(zhàn)爭期間房屋大量被毀，自然會(huì)造成戰(zhàn)后嚴(yán)重的房屋短缺與恐慌，并導(dǎo)致大量的房屋糾紛。

不過，上海住房緊張現(xiàn)象在此之前即已長期存在?！氨臼袨橥ㄉ叹薏海丝诔砻?，房屋供應(yīng)素感不敷”，⑥陸錫楨：《房屋租賃糾紛問題》，《知識(shí)》1945年第5期，第6頁。但戰(zhàn)爭更使房荒達(dá)到前所未有的嚴(yán)重程度。如所周知，上海在開埠通商之后迅速崛起成為中國最大的都市，人口不斷增加，尤其是“租界人口，日增月盛，自一八六五年至一九三五年前，公共租界人口，從九萬多人增加到一百十五余萬人”。租界當(dāng)局為了應(yīng)對(duì)人口激增，“屢次擴(kuò)充范圍，界內(nèi)又大興土木，建筑房屋，來容納這大量的人口。就前公共租界一區(qū)而言，一九二五年，共有住宅房屋七萬二千余幢，一九二六年增筑三千四百幢，一九二七年增筑二千四百幢，以后歷年續(xù)有增加，連同北南市和附近市郊，居住的人也不少”。盡管年年新建住房，“但市區(qū)面積的拓展，受有相當(dāng)限制，房屋建造，也不能隨人口比例而增加，所以上海的居住問題，始終未得合理解決。后來又因上海被目為冒險(xiǎn)家的樂園，許多人又將它當(dāng)作淘金逃逋之場，人是越來越多，住宅房屋遂更形缺乏”?？梢娚虾Ｔ趹?zhàn)前已經(jīng)出現(xiàn)房荒，“屋窄人稠，鬧得烏煙瘴氣”，房屋糾紛也時(shí)有發(fā)生。⑦《社會(huì)的解剖》，見屠詩聘編：《上海市大觀》下篇，上海：中國圖書編譯館，1948年，第1頁。

抗戰(zhàn)爆發(fā)后上海的房荒日益加劇，特別是“八·一三”之后上海淪為“孤島”，閘北南市和近郊居民為躲避戰(zhàn)禍，爭先恐后地?cái)D入租界，“再加之許多來自淪陷區(qū)的人民也集中在上海，托庇安全，人口激增，房屋遂益發(fā)無法解決”。于是，房價(jià)隨之屢創(chuàng)新高?！芭梅课菖f式三開間石庫門稍近熱鬧區(qū)域者，月付房租八十元而不可得，至于新式石庫門兩開間及一間，其較好者房價(jià)更漫無標(biāo)準(zhǔn)”。民國初年，在南市最熱鬧的里馬路月納八元，即可租得兩上兩下新屋一所，即使是在新馬路一帶，每月亦不過十?dāng)?shù)元，“若至廿元以外，已覺不勝擔(dān)負(fù)”。到“民國十五六年，猶在五六十元左右，頂費(fèi)不過一二百元，以視今日之房價(jià)高昂，不可以道里計(jì)，故一般市民實(shí)又不勝負(fù)擔(dān)之苦”。⑧《社會(huì)的解剖》，見屠詩聘編：《上海市大觀》下篇，第1—2頁。引文中的“頂費(fèi)”，是指承租人向出租人所交房租之外的高額資金，許多二房東又將房屋轉(zhuǎn)租給三房東，除了房租也額外收取頂費(fèi)。頂費(fèi)起初是房屋年租金的十幾倍甚至幾十倍，后又不斷增長，導(dǎo)致房荒越來越嚴(yán)重。

從日本侵華至抗戰(zhàn)勝利，上海的房荒大約經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段為日本侵華戰(zhàn)爭爆發(fā)后，因上海租界相對(duì)比較安全，商人富戶和難民爭先恐后涌入租界區(qū)，“房屋需要增加，押租、頂費(fèi)之風(fēng)，由是而起”。第二階段乃太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，日軍雖進(jìn)入租界區(qū)，“人心雖不免浮動(dòng)，所幸尚無意外”，然偽幣發(fā)行，通貨膨漲，物價(jià)暴漲，“商人獲利較易，繩至數(shù)尺門面之店，動(dòng)輒頂費(fèi)數(shù)千萬元（偽幣），影響所及，于是住屋頂費(fèi)跟從而上，遂成為上海居大不易的局面”。第三階段是抗戰(zhàn)勝利以后，軍政商各界大量人士復(fù)員返滬，“房屋恐慌因之愈益嚴(yán)重，若干有力者……或以封條加以占用，或派士兵濫施接收，于是人心惶惶，混亂已極”。①葛自振：《如何解決房屋恐慌》，《工商月刊》1946年第1卷第1期，第23—24頁。因此，上海的房荒也有一個(gè)漸進(jìn)累積的過程。

在戰(zhàn)后的上海，要想租住一所房屋，早已不再是以租金多少計(jì)算，而是取決于能否拿出多少“小黃魚”和“大黃魚”支付頂費(fèi)?！靶↑S魚”指小金條，“大黃魚”指大金條。連蔣介石的“文膽”陳布雷也曾在日記中感嘆：“與允默談房屋事及今后住居問題，不意抗戰(zhàn)八年，而余等東歸之日，乃至京滬兩地都無居住之所?！雹谕跆潱骸蛾惒祭兹沼浗庾x——找尋真實(shí)的陳布雷》，北京：作家出版社，2011年，第282頁。另據(jù)報(bào)道，當(dāng)時(shí)一位名為應(yīng)婉云的坤伶小有名氣，與一位車姓工程師完婚不久后待產(chǎn)，因原住“寓所隘窄”欲另租新居，四處尋覓難以如愿，后不惜代價(jià)，“多方托親友代找新屋”，終于在福煦路幸福邨覓得一處住宅，“頂費(fèi)是‘大黃魚’五條”。③《五根條子覓妥新居》，《海潮》1948年第21期，第6頁。這對(duì)一般貧苦百姓來說完全是可欲而不可求之事。房荒勢必帶來房屋糾紛的增多，一方面是由于房租不斷增加，房東與房客之間的矛盾在所難免；另一方面是因?yàn)橐环侩y求，房東欲趕走原有房客，提高頂費(fèi)另租他人，房客則因另外租房困難而堅(jiān)持不走，雙方都各自主張自己的要求，互不妥協(xié)，難以自行協(xié)商解決，訴訟糾紛遂由此產(chǎn)生。于是，“抗戰(zhàn)以后，租賃糾紛，尤層出不窮”。顯而易見，在房荒嚴(yán)重，房屋供不應(yīng)求的特殊情況下，房屋租賃也不能維持平時(shí)的正常狀態(tài)，各種糾紛自然會(huì)隨之大量增加。

戰(zhàn)后上海的房荒和租賃糾紛之所以較諸其他地區(qū)更加嚴(yán)重，還有一個(gè)特殊的人為原因，這就是上文屢次提及的租屋頂費(fèi)日益泛濫。十里洋場中的富戶人家原本就多，抗戰(zhàn)期間又有很多殷實(shí)之家到上海躲避戰(zhàn)禍，此后仍定居于此。其中不少人并非無房可住，而是借房荒之機(jī)充當(dāng)大房東和二房東，層層抬高頂費(fèi)牟取可觀的利益，成為加劇房荒和房屋糾紛的一個(gè)重要人為因素。恰如時(shí)人所說：“上海房荒問題雖極嚴(yán)重，然似非真的沒有房子，而是要住房屋的人沒有‘條子’。有了黃金美鈔，解決住的問題也就輕而易舉。”之所以如此，是因?yàn)椤霸诠┣蟛幌鄳?yīng)時(shí)，租賃關(guān)系也就并不如此單純。多數(shù)市民，房屋并不是向業(yè)主租來，而轉(zhuǎn)向二房東租來的。二房東憑藉了這所奇貨可居的房屋，從中牟利，使市民繳付更大的租金。這在業(yè)主看來，乃是一種損失，在租不到屋子的時(shí)候，大房東當(dāng)然也不肯輕易放過這機(jī)會(huì)，凡直接向大房東租借房屋時(shí)，必得花上一筆額外費(fèi)用，從前少者數(shù)百元，高至數(shù)千元，勝利之后，更以‘條子’計(jì)算，稱之為‘頂費(fèi)’或‘小租’。這一來，要住房子的人，已挨到從前房地產(chǎn)主人的地位了。從前以金子換得了所有權(quán)，現(xiàn)在卻是用金子換得了居住權(quán)。無金小民，為了一個(gè)‘住’字苦得可憐”。④《社會(huì)的解剖》，見屠詩聘編：《上海市大觀》下篇，第2—3頁。很顯然，上海在戰(zhàn)后特殊時(shí)期出現(xiàn)的嚴(yán)重房荒，催生出許多二房東乃至三房東這種特殊的職業(yè)投機(jī)者。

房屋租賃環(huán)節(jié)越復(fù)雜，出現(xiàn)各種糾紛的可能性就越大。尤其“巨額頂費(fèi)，在房屋糾紛中乃發(fā)生更嚴(yán)重之遷讓問題。出租人（大房東）與承租人（二房東）之間，及承租人與次承租人（三房東）之間，幾至極大多數(shù)房屋內(nèi)皆有糾紛之存在”。⑤陸錫楨：《房屋租賃糾紛問題》，《知識(shí)》1945年第5期，第6頁。當(dāng)時(shí)上海報(bào)刊登載的相關(guān)文章，幾乎都意識(shí)到這一點(diǎn)，認(rèn)為“最可惡者，二房東手段毒辣”。許多二房東全然不顧發(fā)生火警危險(xiǎn)，“將出入要道，攔為房間，層樓架閣，進(jìn)出伸手不見五指”。更有“黑心的二房東，異想天開，用種種手段來勒迫遷讓，以遂其出頂金條之欲念”；或者“藉金錢勢力，而訴之于法院者，日必?cái)?shù)起”。為此，報(bào)章呼吁：“賢明的當(dāng)局，嗣后對(duì)此事勿予受理，則可稍殺二房東非分之想，亦可使局居陋室的小百姓們，勿再為房事陷憂?！雹佟秳倮蠓课菁m紛多》，《海潮》1948年第21期，第6頁。然而，試圖通過當(dāng)局不受理類似訴訟來減少房屋糾紛，顯然是不切實(shí)際的幻想。

二、為數(shù)眾多的各類房屋租賃糾紛

抗戰(zhàn)勝利后房屋糾紛之多，各報(bào)均有報(bào)道。有的報(bào)道還說明：“本市屋荒情形，邇來更見嚴(yán)重……今后申請(qǐng)房屋者，希望絕少。又據(jù)市府房屋管理委員會(huì)消息，邇來房東與房主間之糾紛，日見增多，每日發(fā)出調(diào)解文件達(dá)二百上下。”②《房屋糾紛增多》，《前線日?qǐng)?bào)》1946年2月9日，第4版?？梢姡课菁m紛如此之多，房管會(huì)工作人員每日雖疲于奔命，也仍無濟(jì)于事。

房管會(huì)調(diào)解無效訴諸法律的房屋租賃糾紛案也層見疊出。據(jù)上海市地方法院統(tǒng)計(jì)，僅1946年該院受理房屋租賃糾紛訴訟總計(jì)2 584件，涉及租約、租金、租賃物、租期、修繕、轉(zhuǎn)租、終止租約、其他等各方面內(nèi)容。其中出租人為原告者共2 044件，未終結(jié)408件，已終結(jié)1 636件，判決勝訴492件，敗訴833件，勝敗互見108件，和解17件，撤回172件，駁回12件，其他2件。承租人為原告者共540件，終結(jié)488件，未終結(jié)52件，判決勝訴210宗，敗訴206宗，勝敗互見39件，撤回18件，駁回6件。③上海地方法院統(tǒng)計(jì)室編印：《民國三十五年度（附三十四年度）上海地方法院統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，1947年，第11頁。以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)所反映的是房屋糾紛訴訟案例非常多，其中出租人提起訴訟的占絕大多數(shù)，似乎居于較強(qiáng)勢地位，但在已終結(jié)的案件中，判決結(jié)果卻是敗訴較多，勝訴不及三分之一。承租人提起訴訟的雖只有540件，但終結(jié)案例所占比重相當(dāng)高，超過了百分之九十，而且勝訴也超過了一半。

另外，翻檢1947年1月上?！睹駠?qǐng)?bào)》登載的上海地方法院民事判決結(jié)果通告也可窺見一斑。該報(bào)一般都是在最后一版登載這方面的通告信息，每日約10至20件左右，其中涉及房屋糾紛的案件基本上都達(dá)到半數(shù)以上，常常超過三分之二，有時(shí)甚至多達(dá)百分之八九十。例如1947年1月30日通告的民事案件共10件，其中有8件都是房屋糾紛案。④《上海地方法院民事判決》，《民國日?qǐng)?bào)》1947年1月30日，第4版。不難看出，這一時(shí)期房屋糾紛案成為地方法院審理的主要民事案件。

戰(zhàn)后上海的房屋糾紛雖種類繁多，但主要還是房屋租賃糾紛。當(dāng)時(shí)即有人指出，“我們分析所有房屋租賃糾紛案件的內(nèi)容，約可分做兩類，一類是房東與房客的爭執(zhí)，另一類是房客與房客的爭執(zhí)”。⑤葉光海：《上海市房屋恐慌中的租賃糾紛》，《新中華》1946年第4卷第13期，第32頁。房東與房客的糾紛又可細(xì)分為以下各種情況：租約期滿，房東要求收回房屋，房客要求延長租期，拒絕出屋；房客自行登報(bào)召頂所租房屋，房東認(rèn)為房客違反租約，要求收回；在淪陷時(shí)期受脅迫出租的房屋無頂費(fèi)，房東認(rèn)為應(yīng)歸無效，房客拒絕；甲房東與乙房東聲明欲將各自出租的房屋互換，收回自用，房客認(rèn)為房東另有目的而拒絕；租屋產(chǎn)權(quán)變更，新房東要求舊房客退出，舊房客認(rèn)為租賃關(guān)系不受產(chǎn)權(quán)變更影響；房客先行搬入空屋，向房東要求訂立租賃契約，房東認(rèn)為系強(qiáng)占行為而予拒絕。房客與房客之間的糾紛，同樣也比較復(fù)雜，有的是三房客從二房東手上租房后，改與大房東直接訂約，二房東堅(jiān)決反對(duì)；有的是房客在他處已另行租屋，欲將此屋出頂與人，二房東則要求收回；還有的是淪陷期遷離的房客，復(fù)員后要求恢復(fù)租賃，現(xiàn)住房客不愿退出；更有前房客因事離滬，托人代管，結(jié)果代管人私與房東過戶成為新房客。面對(duì)這五花八門錯(cuò)綜復(fù)雜的各類房屋租賃糾紛，無論是政府相關(guān)部門還是法院，在受理過程中都深感難以處理。

上海的南市是房屋糾紛比較多的地區(qū)之一?？箲?zhàn)期間，“南市——幾乎成為一個(gè)齷齪、強(qiáng)暴、黑暗、無秩序、破敗、墮落的代名詞，這是敵人八年侵略的洪水洗刷的成績。南市，曾經(jīng)經(jīng)過了敵人無人道的封鎖，經(jīng)過敵人找不出先例的奴役，經(jīng)過清洗似的毀壞，經(jīng)過歷史的冊頁上翻不出記載的屠殺，留下的只是零磚片瓦，荒上斜陽而已，這是敵人八年來侵略的沙土埋葬的結(jié)果”。在此期間，南市的許多居民不得不舉家遷入租界，留下的房屋只能暫時(shí)托人看管，有些甚至來不及找人照料，很快“便成為棚戶們的移民的根據(jù)地”。抗戰(zhàn)勝利后，這些房屋又紛紛被人強(qiáng)占，隨后公開出租，“照樣收頂費(fèi)，征小租，這樣房主和住居者之間就起了新的糾紛”。有些強(qiáng)占者自知理虧，為逃避官司一走了之，于是“糾紛又落到了房客們的頭上”。由此引起的房屋租賃糾紛在南市非常普遍，報(bào)章屢有報(bào)道，并感嘆糾紛的“二方都沒有錯(cuò)，可是都想住房子，這是一個(gè)新興南市的嚴(yán)重問題”。①《南市的嚴(yán)重問題，房主與住屋的糾紛》，《電報(bào)》第32號(hào)，1945年10月17日。

在戰(zhàn)后上海的各類房屋糾紛中有的比較特殊，但同樣與戰(zhàn)爭不無關(guān)聯(lián)。例如新亞飯店最初系向康益地產(chǎn)公司租地建造，建成后“頗能一洗凡塵”，“一切制度、管理、設(shè)施、布置等等，都能加以精心研究”，受到歡迎?！胺彩且话嗖幌埠{(diào)而性好靜的重要人物，到上海來總是住在新亞飯店”。“八·一三”之后新亞飯店即為日人強(qiáng)行占踞，直至戰(zhàn)爭結(jié)束后日人才退出，按理應(yīng)由原飯店投資人收回重新營業(yè)，但康益地產(chǎn)公司認(rèn)為“新亞飯店八年未交租金，欲將地皮連同上蓋房屋一起收回。而新亞飯店則以為抗戰(zhàn)八年中，該飯店為日人所占用，新亞自無代彼納租的義務(wù)，所以八年內(nèi)曾未納租者，乃由于特殊情形使然，非彼之過?，F(xiàn)在租期既然未滿，自然不能讓康益公司收回”。雙方均各執(zhí)一詞，互不相讓，只能訴諸法律。“傳聞康益公司方面，愿以條子一百根，作為請(qǐng)律師及一切費(fèi)用，以求勝訴”。②《新亞飯店房屋糾紛》，《海風(fēng)》1946年第11期，第4—5頁。在淪陷區(qū)日人強(qiáng)占的房屋不在少數(shù)，因而類似的房屋糾紛也并非孤例，加之導(dǎo)致糾紛的緣由非常特殊，即使訴諸法律也不易解決。

又如上海明德女子中小學(xué)，戰(zhàn)前在滬南自建有校舍，上海淪陷后由朱子卿租賃，租期訂定一年。在租期將滿時(shí)，朱子卿為達(dá)到強(qiáng)租甚或霸占目的，誣陷明德學(xué)校的校長是抗日分子，結(jié)果校舍被偽房管會(huì)接管，朱子卿又向該會(huì)申請(qǐng)獲準(zhǔn)續(xù)用?？箲?zhàn)勝利后，明德學(xué)校“以急須復(fù)校，呈請(qǐng)教育局勒令遷讓，并對(duì)該附逆之朱子卿嚴(yán)懲。即經(jīng)報(bào)告教育局查明屬實(shí)，函請(qǐng)邑廟警察局迅予執(zhí)行。但事隔多日，查無消息。據(jù)該警局表示，謂事屬民事，無法執(zhí)行”。明德學(xué)校只得一方面再請(qǐng)教育局采取措施，一方面向法院控告。上海私立愛國、民立、南洋等十余所女子中學(xué)，“以明德女中校舍遭奸徒霸占，迄未交還，實(shí)出情理之外”，也聯(lián)名呼吁教育局“迅采有效措置，以重學(xué)業(yè)”。③《明德女中房屋租賃糾紛》，《新聞報(bào)》1945年12月2日，第3版。類似明德女子學(xué)校這樣的房屋租賃糾紛應(yīng)該比較容易解決，原本并不需要向法院提起訴訟，但由于政府相關(guān)部門執(zhí)行不力，結(jié)果也演變成房屋糾紛訴訟案。

在當(dāng)時(shí)的房屋租賃糾紛案中，涉嫌欺詐的也為數(shù)不少。例如祥豐地產(chǎn)公司經(jīng)理張見云受兄弟商店店主薛某委托，在報(bào)上登出廣告欲出頂位于南京西路的房屋四間，承租人陸賢與地產(chǎn)公司洽談后，商定“以法幣四千五百萬元為出頂費(fèi)，即由陸付定洋一千萬元，至五月五日續(xù)付余款三千五百萬元，又增加過戶費(fèi)五百萬元，共五千萬元”。但時(shí)過數(shù)月，陸賢卻一直無法進(jìn)入所承租的房屋。地產(chǎn)公司“推言該屋租契執(zhí)于薛妻之后，延不交付房屋”，陸赴該屋查看，被人阻止不能進(jìn)入，最后憤而報(bào)告警局，并將地產(chǎn)公司經(jīng)理和房主均列為被告，以欺詐罪名提起訴訟。檢察官審理時(shí)，地產(chǎn)公司經(jīng)理雖承認(rèn)原告所控均系事實(shí)，但卻將責(zé)任推卸至房主一人，而房主則拒不到庭，尋覓無蹤，法院也無法判決。④《出頂房屋延不交屋地產(chǎn)公司兄弟商店經(jīng)理號(hào)主被控詐欺》，《申報(bào)》1947年10月23日，第4版。在這類糾紛案中，有些承租人不僅未租到房屋，反而平白無故損失了一大筆錢財(cái)。

還有房屋糾紛導(dǎo)致流血沖突。例如聯(lián)勤總部被服廠于淪陷期間在戈登路澳門路口建有宿舍百余幢，“勝利后悉為平民占住，該廠曾收回一部，但大部房屋仍未遷出，交涉已久無結(jié)果”。直至1947年7月該廠強(qiáng)令住戶遷出，導(dǎo)致發(fā)生激烈沖突?！半p方出動(dòng)人數(shù)各有百余人之多，不少住宅被搗毀，經(jīng)警憲趕到彈壓，拘獲肇事人犯八名……現(xiàn)該廠已呈請(qǐng)市府及警局，勒令遷讓”。⑤《為了收回住屋工人房客血戰(zhàn)》，《誠報(bào)》1947年7月7日，第1版。有的甚至還釀成了命案。據(jù)報(bào)道，粵籍中醫(yī)鄭宗景寓居西藏路平樂里2號(hào)，二房東邵崐山“以開設(shè)雉妓院為業(yè)，屢次勒逼鄭家搬出，意欲另行出頂與人”，引起沖突。二房東窮兇極惡，“欺鄭懦弱，將鄭及鄭妻梁氏揪住毆打，并納鄭出外講斤頭。翌日，鄭忽失蹤，至晚未歸”，后在江中尋到尸體。警察局驗(yàn)尸發(fā)現(xiàn)，“實(shí)不類投水而死，疑系被人謀害，然后投尸江中”。此案引起廣東同鄉(xiāng)會(huì)、廣肇公所、國醫(yī)公會(huì)等公共團(tuán)體之公憤，組織后援會(huì)訴諸法律。警局傳訊邵崐山，并請(qǐng)鄭妻及三房東宋謝氏老婦作證，均稱“二房東屢將死者夫婦毆打，并迫令遷居是實(shí)，局方乃令邵崐山具結(jié)飭回”。不料邵崐山竟“又命其子小麻皮，糾合流氓多人，將宋謝氏及其女徐宋氏毆打成傷”。于是，“宋謝氏母女以被二房東毆打成傷，亦將延請(qǐng)律師，控告邵崐山父子傷害罪”。①《二房東窮兇極惡，三房客被逼投河》，《正言報(bào)》1947年3月31日，第4版。

戰(zhàn)后上海被房屋租賃糾紛牽連的各色人等似乎是應(yīng)有盡有?！缎侣剤?bào)》曾報(bào)道教堂也牽涉房屋糾紛，信徒不得不在露天舉行禮拜。該處教堂房屋位于溧陽路104號(hào)，在戰(zhàn)時(shí)為日本領(lǐng)事館警察宿舍及附設(shè)教堂，抗戰(zhàn)勝利后由社會(huì)局接收，撥歸趙世光牧師作為小學(xué)校舍和教堂禮拜之用，并依法向中信局取得使用權(quán)。后該屋業(yè)主捷克人肯納申請(qǐng)發(fā)還，但仍由牧師承租?？霞{因欲赴美國，與蔡殿榮簽訂經(jīng)租契約，由蔡殿榮代收房金。蔡殿榮為從中牟利，不久即以經(jīng)租處名義，向趙世光牧師提出收回房屋，遭到拒絕。惱羞成怒的蔡殿榮帶領(lǐng)十余人將小學(xué)及趙世光牧師之“公私物件向外拋擲，強(qiáng)行遷入，此后復(fù)占用教室、禮拜堂，并將各處房門鎖住，禁止出入，斷絕水管及電話”。牧師只得在教堂旁的露天舉行禮拜，“請(qǐng)法律顧問俞傳鼎律師具狀向法院控訴”。②《上帝遭房屋糾紛信徒做露天禮拜》，《新聞報(bào)》1948年2月2日，第4版。另據(jù)報(bào)道，龍華警察局局長許林海，也被一福建婦人控告“關(guān)于南陽路二一六號(hào)聯(lián)華公寓一〇四室住屋糾紛案”。③《聯(lián)華公寓住屋糾紛》，《東方日?qǐng)?bào)》1947年9月9日，第4版。還有房東與房客發(fā)生糾紛后，采取極端辦法逼使房客搬出。《益世報(bào)》的一篇報(bào)道稱：“房屋糾紛在上海很多，卻從來沒有這次激烈和別開生面，為趕房客竟抬了十一口棺材和一只馬桶到客堂里去，糾纏不已，只有弄到法院里。”④《滬房屋糾紛別開生面，棺材和馬桶填滿房屋》，《益世報(bào)》1948年6月21日，第4版。

總之，抗戰(zhàn)之后上海各種房屋租賃糾紛頻仍，前所未見的花式訴訟案層見疊出，調(diào)解不成訴諸法院，法院判決之后又難以執(zhí)行，不僅法院窮于應(yīng)付，而且涉訟雙方也因官司曠日持久精疲力竭，只能怨聲載道，感嘆生不逢時(shí)。

三、上海市政府應(yīng)對(duì)房屋租賃糾紛的舉措

如何應(yīng)對(duì)此起彼伏的房屋租賃糾紛，在某種程度上可以說是對(duì)上海市政府的一次考驗(yàn)。盡管市政府相繼采取了各種措施，但卻受到各方面因素的制約，始終無法令廣大市民滿意。

面對(duì)為數(shù)眾多的糾紛，上海市政當(dāng)局起初因當(dāng)時(shí)其他要?jiǎng)?wù)繁雜，根本無法顧及制定新的條例應(yīng)對(duì)糾紛。在新條例未實(shí)施之前，凡審理房屋租賃糾紛，仍“暫用陪都戰(zhàn)時(shí)特別租賃法則處理之”，雖特別說明“民間之房屋租約，均可延長，至戰(zhàn)爭后六個(gè)月為止”，并強(qiáng)調(diào)“房東如無特殊理由，絕對(duì)不能無故驅(qū)逐原有房客”，但實(shí)際上卻根本不能制止類似情況發(fā)生。報(bào)載“近頃本市因租賃而起之糾紛日增，房東及二房東每乘此新租賃法則尚未明定機(jī)會(huì)，而有藉故驅(qū)逐房客者”。⑤《本市房屋糾紛處理辦法》，《民國日?qǐng)?bào)》1945年11月1日，第2版。為了制止頂費(fèi)日益增高的現(xiàn)象，上海市政府曾發(fā)布命令，令稱“對(duì)于頂費(fèi)多超過全年租金千倍以上，甚以金條計(jì)算者，此種非法勒索，情同詐取，殊干法紀(jì)，亟應(yīng)嚴(yán)加取締，以安民生”，⑥《緊急處理頂屋問題》，《民國日?qǐng)?bào)》1945年10月27日，第1版。并要求社會(huì)局和警察局嚴(yán)密查禁。但這一命令的實(shí)際效果也非常有限，租房頂費(fèi)依然節(jié)節(jié)攀升，以金條計(jì)算也越來越普遍。上海各大報(bào)登載的房屋出租廣告中，都公開標(biāo)明所需頂費(fèi)“大黃魚”若干。①《抗戰(zhàn)以后上海房屋收取頂費(fèi)情況表》，見嚴(yán)躍平：《抗戰(zhàn)勝利后上海房租頂費(fèi)及其成因》，《石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第3期，第114頁。

鑒于房屋租賃糾紛與日俱增的現(xiàn)狀，《民國日?qǐng)?bào)》發(fā)表了一篇題為《緊急處理頂屋問題》的社論。該社論首先闡明衣食住行為人民生活之四大需求，“現(xiàn)當(dāng)全國抗戰(zhàn)勝利以后，建設(shè)之首要即在此。政府之一切舉措實(shí)施，即在滿足人民對(duì)此四者之需要”。接著特別指出：“本市屋荒問題已成為最普遍最嚴(yán)重之社會(huì)問題，市府如置之不聞不問，根據(jù)吾人對(duì)建國大綱之所敘述者，殊有虧職守?！弊詈笙蚴姓岢鋈缦陆ㄗh：其一為設(shè)立特種機(jī)構(gòu)，“從速成立上海市房屋糾紛緊急處理委員會(huì)，其人選包括上海市政府社會(huì)警察兩局、淞滬警備司令部及上海地方法院”；其二是確定處理原則，“房屋糾紛本屬民事范圍，但現(xiàn)因其非法勒索，詐欺取財(cái)，擾亂社會(huì)秩序，妨礙復(fù)興建設(shè)，已屬觸犯刑章，應(yīng)予緊急處分，不使拖延擱置”；其三是嚴(yán)定取締時(shí)效，“自本月七日上海市政府發(fā)布布告之日起，其有頂費(fèi)超過全年租金千倍以上及以金條計(jì)算者，得由人民告密，檢察官提起公訴，治以應(yīng)得之罪”。這篇社論還透露陸軍第3方面軍司令官湯恩伯曾“特電上海市政府、淞滬警備司令部及上海地方法院，以此現(xiàn)象，不獨(dú)擾亂社會(huì)秩序，抑且影響民生，妨礙復(fù)興建設(shè)，應(yīng)迅予訂定辦法，為有效之制止及取締”。②《緊急處理頂屋問題》，《民國日?qǐng)?bào)》1945年10月27日，第1版。

在各方強(qiáng)烈呼吁和敦促之下，上海市政府不得不采取新舉措應(yīng)對(duì)房屋租賃糾紛。首先是設(shè)立臨時(shí)性專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處置房屋租賃及其糾紛的一切事務(wù)。1945年11月，上海市政府設(shè)立上海市房屋租賃管理委員會(huì)，指定地政局局長陳石泉任主任委員，何德奎任副主任委員，委員包括金融界徐寄庼、新聞界馮有真、會(huì)計(jì)師潘序倫等10余人。該管委會(huì)成立后，作為直屬上海市政府的一個(gè)專門受理房屋租賃糾紛的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，事務(wù)極其繁忙，責(zé)任也十分重大。報(bào)章評(píng)論充分肯定上海市政府能夠“接納芻議，特設(shè)置上海市房屋租賃管理委員會(huì)”，闡明“此事之最值得重視者，厥在共同商得租賃管理辦法。此辦法一經(jīng)決定，即成為上海市之租賃管理單行法，最少限度之有效期限為一年。此辦法既經(jīng)決定，即應(yīng)交上海地方法院嚴(yán)厲執(zhí)行，不應(yīng)視為具文”。另還說明該辦法應(yīng)明確規(guī)定房屋租賃各方面具體內(nèi)容，“舉凡租金數(shù)目、租賃時(shí)期、加租數(shù)額等，均須詳密規(guī)定，不論業(yè)主租戶，均須誠意遵行，不使逾越。行之期年，庶幾上海市政最困難之一端的房屋糾紛問題，可得公平合理之解決”。③《上海市房屋租賃管理》，《民國日?qǐng)?bào)》1945年11月10日，第1版。上海市房屋租賃管理委員會(huì)成立以后，在受理房屋租賃糾紛方面發(fā)揮了一定的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)該會(huì)“成立以來，不足十月，受理案件，共計(jì)三七七六件。已結(jié)案件，三六六八件，內(nèi)調(diào)解成立者一八四七件，未成立者八九四件，評(píng)定租金者四二五件，駁回者五〇二件，正在辦理中者一〇八件，此該會(huì)調(diào)處租賃糾紛之實(shí)際情況也”。④上海市參議會(huì)秘書處編?。骸渡虾Ｊ械谝粚脜⒆h會(huì)第一次大會(huì)會(huì)刊》，1946年9月，第13頁。

其次是制定相應(yīng)的管理規(guī)章以及處理房屋糾紛的具體辦法。新設(shè)立的房屋租賃管理委員會(huì)深知制定新規(guī)章的重要性，加緊開展這方面工作，不久即擬訂了《上海市房屋租賃管理規(guī)則》16條，經(jīng)上海市政府頒布實(shí)行。該管理規(guī)則明確規(guī)定：房屋出租人除取租金外，不得以任何名義收取頂費(fèi)及小租，違反者經(jīng)查實(shí)后，房屋租賃管理委員會(huì)得令出租人將不法之費(fèi)用返還之，并將對(duì)出租人處以罰鍰，但不得超過所收不法費(fèi)用之?dāng)?shù)額；租金應(yīng)以國幣計(jì)算，出租人不得向承租人收取超過二個(gè)人［月］租金總額之保證金，違者經(jīng)查明屬實(shí)后，令其將所得超過部分返還承租人，并得對(duì)出租人處以超過部分加倍之罰鍰；房屋租金應(yīng)比照本市房租標(biāo)準(zhǔn)辦理，其標(biāo)準(zhǔn)另訂之；出租人如無正當(dāng)理由拒絕收受租金，承租人得依提存法按月提存租金于上海市銀行，一面通知出租人，一面報(bào)房屋租賃管理委員會(huì)備案；房租不得按日論，租金不得預(yù)收一個(gè)月以上之租金；出租人不得隨意終止租賃關(guān)系，除非承租人利用房屋為不法之行為，或積欠租金總額，除以保證金扣抵外達(dá)三個(gè)月以上，或損害租賃物不為相當(dāng)之賠償；如出租人收回自用，應(yīng)將家屬人口使用房屋間數(shù)，及在滬職業(yè)呈報(bào)管理委員會(huì)，并經(jīng)查明確屬必需；即使符合本規(guī)則終止租賃條款，出租人應(yīng)于三個(gè)月前通知承租人；出租人如有威逼遷讓情事，承租人得呈請(qǐng)管理委員會(huì)依法究辦；租賃當(dāng)事人間發(fā)生租賃糾紛時(shí)，得申請(qǐng)管理委員會(huì)調(diào)解。①上海市參議會(huì)秘書局編?。骸渡虾Ｊ袇⒆h會(huì)房屋租賃問題資料特輯》，1947年，第50—51頁。上海市房屋租賃管理規(guī)則規(guī)定的以上各條，相對(duì)而言應(yīng)該是比較全面的。與此同時(shí)，上海市政府還公布了《上海市房屋租金標(biāo)準(zhǔn)》。當(dāng)時(shí)，輿論普遍認(rèn)為在房屋租賃糾紛中，出租方處于較強(qiáng)勢地位，所以租賃管理規(guī)則中的許多條文都是針對(duì)出租人而制訂的限制性條款。但這個(gè)管理規(guī)則頒行之后，對(duì)于緩解房荒與租賃糾紛仍然沒有起到明顯的實(shí)際作用，各類糾紛仍越來越多，管理委員會(huì)也無從應(yīng)付。

除制定房屋租賃管理規(guī)則之外，為使解決房屋租賃糾紛更加迅速和有章可循，由房屋租賃管理委員會(huì)擬訂，經(jīng)上海市政府批準(zhǔn)，又于1945年12月5日頒布了《上海市房屋租賃糾紛處理辦法》11條。該辦法規(guī)定：凡房屋租賃契約當(dāng)事人之間發(fā)生糾紛，均向房屋租賃管理委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)解；“委員會(huì)于收受申請(qǐng)書后三日內(nèi)，將副本送達(dá)對(duì)造并為必要之調(diào)查，前項(xiàng)調(diào)查期除有特殊情形外，不得逾七日”；委員會(huì)調(diào)查完竣后，通知糾紛事件之關(guān)系人或證人到會(huì)詢問，或令其書面陳述；當(dāng)事人如違反規(guī)定，無正當(dāng)理由而避不到場陳述時(shí)，委員會(huì)得處以五萬元以下之罰款；調(diào)解期間，出租人不得封閉房屋斷絕水電，或使用其他方法妨礙承租人居住及安全，承租人不得毀損房屋或其他裝置設(shè)備；調(diào)解成立后當(dāng)事人之一造不履行時(shí)，他造當(dāng)事人得狀請(qǐng)上海地方法院予以強(qiáng)制執(zhí)行。②《上海市房屋租賃糾紛處理辦法》，《上海市政府公報(bào)》1945年第1卷第2期，第9—10頁。至1946年3月，上海市政府又公布了修正的《上海市房屋租賃管理規(guī)則》和《上海市房屋租賃糾紛處理辦法》，③具體內(nèi)容參見《上海市政府公報(bào)》1946年第2卷第27期，第577—578頁。但具體內(nèi)容并無大的改變。

上海市政府為慎重起見，曾將所訂規(guī)則與辦法提請(qǐng)立法院修正。1947年2月，立法院由經(jīng)濟(jì)、民法、土地法三個(gè)委員會(huì)共同審議，擬訂了修正房屋租賃條例草案，成為適用于全國的房屋租賃規(guī)章。其“立法原則著重共同利益”，但實(shí)際上也主要是限制出租人濫收頂費(fèi)，規(guī)定“出租人于租金擔(dān)保金外，不得收取小費(fèi)，或其他任何名義之費(fèi)用”，“擔(dān)保金最高額不得超過三個(gè)月租金之總額”，同時(shí)也規(guī)定“承租人不得以房屋全部轉(zhuǎn)租他人，其以房屋一部轉(zhuǎn)租者，應(yīng)先經(jīng)出租人書面同意，或?qū)⑥D(zhuǎn)租契約送交出租人簽證，其租金房屋轉(zhuǎn)租部份，與原租金比例計(jì)算，不得超過原租金一倍，原有擔(dān)保金者，其擔(dān)保金計(jì)算亦同，并應(yīng)以擔(dān)保金二分之一，給付出租人，前項(xiàng)轉(zhuǎn)租房屋，不得收取頂費(fèi)或其他費(fèi)用”。從字面看這似乎是對(duì)承租人的限制，實(shí)際上仍是限制炒房的“二房東”。有報(bào)道稱“預(yù)計(jì)此項(xiàng)條例實(shí)施后，本市房屋糾紛至少可減少百分之五十以上”，④《立院三委會(huì)草擬完成修正房屋租賃條例》，《正言報(bào)》1947年2月25日，第4版。這顯然是過于樂觀的估計(jì)。不過立法院通過的該條例，是在上海市政府所訂房屋租賃規(guī)則和辦法的基礎(chǔ)上修正而成，由此可以說上海市政府對(duì)調(diào)解全國各地的房屋糾紛也不無貢獻(xiàn)。

再次是采取各種措施，盡力緩解房荒，減少房屋租賃糾紛。上述設(shè)立臨時(shí)專門機(jī)構(gòu)和制定處理糾紛辦法，都只是應(yīng)對(duì)大量房屋租賃糾紛發(fā)生后的消極舉措，對(duì)于減少糾紛并不能產(chǎn)生明顯的實(shí)際效果。設(shè)法緩解房荒，才是減少房屋糾紛的積極措施。上海市政府也意識(shí)到：“本市房荒發(fā)生之原因，半由人為造成，半由供需失調(diào)，故除治標(biāo)方面修訂房屋租賃管理規(guī)則及處理糾紛辦法，加強(qiáng)管制，并由本府陸續(xù)建筑市民住宅，以資救濟(jì)外，治本之道，唯有獎(jiǎng)助人民從事房屋建筑。”⑤上海市參議會(huì)秘書處編?。骸渡虾Ｊ械谝粚脜⒆h會(huì)第一次大會(huì)會(huì)刊》，1946年9月，第13頁。實(shí)際上，對(duì)于當(dāng)時(shí)的上海市政府而言，面臨戰(zhàn)后百廢待興的困境，千頭萬緒事事難為，不可能在短期內(nèi)通過緩解房荒來減少房屋租賃糾紛。盡管如此，上海市政府還是想方設(shè)法采取了一些相關(guān)措施。

1946年8月16日上海市政會(huì)議修正通過《上海市解決房荒治本辦法》，該辦法強(qiáng)調(diào)“治本之道唯有獎(jiǎng)勵(lì)人民從事房屋建筑，引導(dǎo)游資協(xié)助都市建設(shè)”。其具體措施包括：（1）減免新建住宅房屋之各項(xiàng)捐稅負(fù)擔(dān)，以解決人民投資建筑之障礙。如宅基地豁免地價(jià)稅二年，房捐免繳一年，租金不受現(xiàn)行房租標(biāo)準(zhǔn)之限制。（2）贊助社會(huì)資金從事房屋建筑。對(duì)建筑新屋者盡量予以抵押放款，凡建筑新屋者均可向政府申請(qǐng)租賃公荒基地，劃定近郊適當(dāng)公地作為建筑棚屋之用，政府對(duì)新建住宅區(qū)域之道路水電等設(shè)施盡量予以便利。（3）督促私有空地興建房屋。凡私有荒廢土地限期建筑，逾期不建者，在開征地捐稅時(shí)按土地稅之規(guī)定加征空地稅三至十倍。（4）獎(jiǎng)勵(lì)修繕房屋。凡房屋業(yè)已傾圯無人居住，查明屬實(shí)者，其修建后得享受本辦法所規(guī)定之各項(xiàng)優(yōu)惠條款。①上海市參議會(huì)秘書局編?。骸渡虾Ｊ袇⒆h會(huì)房屋租賃問題資料特輯》，1947年，第48—49頁。為了獲取更多的土地用于建造房屋，上海市政府還于1947年1月公布《上海市市有不動(dòng)產(chǎn)管理辦法》和《獎(jiǎng)勵(lì)舉發(fā)隱匿公地辦法》。后者規(guī)定：“凡市內(nèi)公有土地（包括定著物），或無主土地，為人民隱匿占用，不論何人得向地政局舉發(fā)”；地政局對(duì)舉發(fā)人之姓名住址絕對(duì)保守秘密；“凡舉發(fā)隱匿之公地，經(jīng)地政局調(diào)查屬實(shí)收歸市有者，除隱匿人應(yīng)依照上海市公有不動(dòng)產(chǎn)管理辦法第十八條處罰外，對(duì)舉發(fā)人按該地占價(jià)百分之二十之標(biāo)準(zhǔn)，由地政局呈準(zhǔn)市政府發(fā)給獎(jiǎng)金”。②《獎(jiǎng)勵(lì)舉發(fā)隱匿公地辦法》，《民國日?qǐng)?bào)》1947年1月18日，第3版。

另外，上海市政府還曾采取義賣抽獎(jiǎng)這一方式，籌集資金興建房屋。其具體做法是通過發(fā)行義賣獎(jiǎng)券募捐，1947年底第一期“發(fā)行獎(jiǎng)券得款一千五百億，用其中一部分款項(xiàng)建筑甲乙兩種二層住宅共一百幢，定期授獎(jiǎng)，中獎(jiǎng)?wù)呒吹梅课菀蛔保昧硪徊糠仲Y金用于賑災(zāi)救濟(jì)。主事者認(rèn)為這種“義賣房屋不特為本市新猷，抑且為全國創(chuàng)舉，既能減輕房荒，又能吸收游資，加惠愛于災(zāi)黎，一舉數(shù)得，莫便于斯”。③李雷、陳瑞華：《戰(zhàn)后上海市政府應(yīng)對(duì)房荒論析》，《湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第1期，第49頁。在此之后，許多地區(qū)也都相繼參照上海的這一做法，通過義賣抽獎(jiǎng)獲得資金修建房屋，作為緩解房荒的一種輔助方式。

由上可知，上海市政府確實(shí)采取了一系列措施，力圖標(biāo)本兼治解決房荒與租賃糾紛問題。1946年9月上海市政府在向市參議會(huì)提交的施政報(bào)告中，述及所采取的一系列救濟(jì)房荒與緩解房屋糾紛的舉措，特別強(qiáng)調(diào)設(shè)立房屋租賃管理委員會(huì)的重要作用，認(rèn)為：“過去以所訂管理規(guī)則及處理糾紛辦法，偏重調(diào)解，職權(quán)狹小，難收管理之實(shí)效。近為適應(yīng)事實(shí)需要，管理權(quán)力實(shí)有加強(qiáng)之必要，故復(fù)將上項(xiàng)管理規(guī)則及處理辦法重新修訂，業(yè)于本年八月九日本府第四十二次市政會(huì)議修正通過，呈請(qǐng)行政院核示在案，俟該項(xiàng)規(guī)則核定后，凡關(guān)本市租賃糾紛申請(qǐng)到會(huì)者，當(dāng)事人間如不能成立調(diào)解，當(dāng)斟酌實(shí)際情形，予以裁斷?！雹苌虾Ｊ袇⒆h會(huì)秘書處編?。骸渡虾Ｊ械谝粚脜⒆h會(huì)第一次大會(huì)會(huì)刊》，1946年9月，第12—13頁。這樣，房管會(huì)對(duì)于房屋租賃糾紛不僅只是居間調(diào)解，也擁有了裁決權(quán)，效率將會(huì)更高。但從最后結(jié)果看，直至國民黨政府?dāng)⊥伺_(tái)灣，房荒及其糾紛問題始終都沒有很好地得到解決。

四、上海市參議會(huì)緩解房屋租賃糾紛的努力

戰(zhàn)后上海嚴(yán)重的房荒與房屋租賃糾紛，也引起各方面的關(guān)注與重視，并出謀劃策向政府提出建議，其中比較突出的即是上海市參議會(huì)。因參議會(huì)具有特殊性質(zhì)，是代表上海全市人民的民意機(jī)關(guān)，較諸一般機(jī)構(gòu)有很大不同，其所通過的大會(huì)決議提交上海市政府之后，市政府須將辦理結(jié)果向參議會(huì)及時(shí)回復(fù)，因此也更受市政府重視。

在抗戰(zhàn)勝利后成立的參議會(huì)，號(hào)稱“代表人民行使職權(quán)”。鑒于“本市自勝利復(fù)員以后，房荒問題，最感嚴(yán)重，治本之道，固在鼓勵(lì)市民興建房屋，但于如何以法令規(guī)定合理租賃關(guān)系以及租金標(biāo)準(zhǔn)，使原有房屋獲得合理之分配，亦頗重要”，因此戰(zhàn)后新成立的上海市臨時(shí)參議會(huì)對(duì)這一問題十分重視，向上海市政府提出了相關(guān)議案，隨后又在第一、二次大會(huì)上反復(fù)討論通過有關(guān)決議案，并于第三次大會(huì)舉行前，將以前的議案與審查意見匯編成冊。據(jù)該會(huì)說明：“前臨參會(huì)及本會(huì)成立迄今，一年余來，對(duì)此民生四大要素之‘住’的問題，向極重視，頃雖尚無具體結(jié)論，然于房屋租賃關(guān)系及租金標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)不乏寶貴之意見，尤于本市傳統(tǒng)習(xí)慣，多所發(fā)揮。茲值第三次大會(huì)召開在即，爰將有關(guān)是項(xiàng)問題迭次研討經(jīng)過暨各方所提意見，匯集付梓，備供各位參議員再度討論時(shí)之參考?！雹偕虾Ｊ袇⒆h會(huì)秘書局編印：《上海市參議會(huì)房屋租賃問題資料特輯》，1947年，第1頁。另外，參議會(huì)還曾開放言路，較為廣泛地聽取了市民代表、房客聯(lián)誼會(huì)以及商會(huì)等個(gè)人與團(tuán)體對(duì)解決房荒及糾紛的各種意見。

1946年4月臨時(shí)參議會(huì)第一次大會(huì)討論通過的相關(guān)決議案，一是擬請(qǐng)由本會(huì)建議中央迅速訂頒都市房屋租賃管理?xiàng)l例，以調(diào)節(jié)都市房屋之租賃而減少其糾紛案，該案被列為臨參會(huì)地政部分提字第2號(hào)議案，審查意見為“建議市府轉(zhuǎn)呈中央迅予頒訂”。議員們在討論時(shí)均無不同意見，最后作出決議：原案理由內(nèi)“參照已失效之戰(zhàn)時(shí)房屋租賃條例”一句之后，增加“及民法上關(guān)于租賃之一般規(guī)定”，余照審查意見通過。本案由上海市政府提交行政院，于1946年6月獲行政院批復(fù)：“各市可斟酌當(dāng)?shù)貙?shí)際情形，分別訂定房屋租賃管理法規(guī)，呈轉(zhuǎn)國防會(huì)核定，不必為統(tǒng)一之規(guī)定?！备鶕?jù)這一批復(fù)，上海市政府修正了原定的房屋租賃管理規(guī)則和糾紛處理辦法。

二是市長交議準(zhǔn)本市咨議委員會(huì)建議改訂本市房租計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)請(qǐng)討論案，審查意見是：原則通過增加房租倍數(shù)，擬請(qǐng)大會(huì)討論；至二房東剝削，擬請(qǐng)市政府研究處置辦理。經(jīng)過議員討論，最后通過的決議沒有針對(duì)房租計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)提出具體意見，只是請(qǐng)市政府對(duì)業(yè)主之收益及市民之負(fù)擔(dān)力量兼籌并顧。根據(jù)這一建議，上海市政府經(jīng)第26次市政會(huì)議議決，對(duì)上海市房屋租金標(biāo)準(zhǔn)做出如下規(guī)定：“（一）房屋租金額在民國二十六年前有約定，營業(yè)用屋應(yīng)以一百八十倍，居住用屋應(yīng)以一百四十倍為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)；（二）租賃當(dāng)事人不能提出民國二十六年八月十三日以前之契約，或所訂契約在二十六年八月十三日以后，其租金額應(yīng)依前款同樣建筑相似地段估定價(jià)值比例計(jì)算?！雹诒径我木娚虾Ｊ袇⒆h會(huì)秘書局編印：《上海市參議會(huì)房屋租賃問題資料特輯》，1947年，第1—2頁。另外，還討論了市長交議本市房捐應(yīng)如何征收案，議決“擬出租之房屋，依照租金額征收房捐……擬待房租增加后，房捐率改為百分之二十，完全歸房東負(fù)擔(dān)”。③上海市參議會(huì)秘書局編?。骸渡虾Ｊ信R時(shí)參議會(huì)第一次大會(huì)會(huì)刊》，1946年4月，第209頁。

三是通過了請(qǐng)市政府會(huì)同警備司令部迅速清查全市被占房屋，公平分配市民居住，以解決目前本市最嚴(yán)重之房荒案。該案指明：本市敵偽房屋接收事宜，自經(jīng)行政院命令由敵偽產(chǎn)業(yè)處理局接收，并由中央信托局處理以后，近半年來依然混沌復(fù)亂，“有力者片面強(qiáng)占，無力者哭訴無門，強(qiáng)占者踞屋不用，哭訴者望屋興嘆”。現(xiàn)轉(zhuǎn)瞬春盡夏來，酷暑難堪，斗室小民，衛(wèi)生治安均岌岌可虞?！笆懈?fù)責(zé)市民福利，應(yīng)請(qǐng)迅令警察局會(huì)同警備司令部，將全部非法被占房屋，徹底作一總清查，呈請(qǐng)中央迅作公平之分配，藉以解決目前本市最嚴(yán)重之房荒問題，一般市民，咸蒙福利”。④上海市參議會(huì)秘書局編?。骸渡虾Ｊ信R時(shí)參議會(huì)第一次大會(huì)會(huì)刊》，1946年4月，第206頁。以上表明，臨時(shí)參議會(huì)成立后即協(xié)助市政府，對(duì)解決房荒及其引發(fā)的糾紛即提出了若干重要建議，產(chǎn)生了一定的積極影響。

1946年9月上海市第一屆參議會(huì)舉行第一次大會(huì)，又討論通過了多個(gè)與房荒與租賃糾紛相關(guān)的議案。其中包括房屋無加租之必要案、原承租人有繼續(xù)承租權(quán)案、修正房屋租賃管理規(guī)則草案暨房租處理辦法案、擬請(qǐng)市府對(duì)于房屋租賃所定租金應(yīng)一律以法幣計(jì)算案。對(duì)于第一、三兩案，市政府“令飭本市房屋租賃管理委員會(huì)酌情辦理”，對(duì)第二案則是“抄同原案呈請(qǐng)行政院轉(zhuǎn)咨立法院標(biāo)擇”，第四案獲市政府采納，“業(yè)經(jīng)登報(bào)布告周知，并令警察局遵辦”。報(bào)章輿論對(duì)參議會(huì)第一次大會(huì)通過的這些決議案多有肯定，并針對(duì)原承租人有繼續(xù)承租權(quán)案發(fā)表評(píng)論稱：“本市房屋恐慌，已達(dá)極度，商家鋪面工業(yè)廠基，均感缺乏，出租人乘此時(shí)機(jī)，往往藉口約定租賃期限屆滿，拒絕原賃租人續(xù)租，妄思轉(zhuǎn)租他人，收取頂費(fèi)。本市參議員有鑒及此，即經(jīng)張一渠等提請(qǐng)市參議會(huì)第一次大會(huì)規(guī)定房屋定期租約之原承租人，有優(yōu)先承租權(quán)，請(qǐng)函市政府通令全市遵辦，并請(qǐng)轉(zhuǎn)呈立法院修訂房屋租賃條例，旋由該會(huì)審議時(shí)，咸認(rèn)為優(yōu)先承租權(quán)之規(guī)定，出租人仍可任意提高租價(jià)，藉端推諉，不足以收實(shí)效，遂決議將優(yōu)先承租權(quán)改為繼續(xù)承租權(quán)，表決通過?！雹佟督鉀Q房屋租賃糾紛市參議會(huì)通過辦法》，《民國日?qǐng)?bào)》1946年10月2日，第3版。

1947年1月6日舉行第二次大會(huì)，前后分兩階段進(jìn)行，至3月7日才結(jié)束。本次大會(huì)召開之際，房荒與租賃糾紛越來越嚴(yán)重，參議會(huì)對(duì)此也更為關(guān)注。大會(huì)討論較多的是不得隨意增加房租案。為降低房客負(fù)擔(dān)，減少租賃糾紛，原案提出全市房東不得隨意加租，以維平民生計(jì)，如有房東藉口房客不認(rèn)加租而勒令遷出之訴訟案件，地方法院不予受理。以后如確有加租之必要時(shí)，應(yīng)由市政府、參議會(huì)、房東代表會(huì)會(huì)同有關(guān)機(jī)關(guān)團(tuán)體，合議公允之租價(jià)。但這一問題十分復(fù)雜，大會(huì)審查意見也認(rèn)為：“查本市房租與其他各種物價(jià)比較似尚低廉，雖有一部份房屋其租金與本會(huì)原有倍數(shù)規(guī)定已多差次，而大部分房東尚能體貼房客負(fù)擔(dān)，仍照規(guī)定收取。惟此事關(guān)系本市房客負(fù)擔(dān)至巨，而房東之收入不敷支出，亦系實(shí)情。因本案事關(guān)重大，本會(huì)未便擅為議定其辦法，究應(yīng)如何辦理，仍請(qǐng)大會(huì)討論公決?！迸c此同時(shí)，上海房地產(chǎn)商業(yè)同業(yè)公會(huì)向市政府呈述房屋租金標(biāo)準(zhǔn)必須改變，如仍按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)限制，房租不敷來往車費(fèi)，以致放棄出租，而刁頑之出租人利用良善承租人不能固拒加租心理，則肆意索求，政府為保護(hù)良善懲罰刁惡計(jì)，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行房租標(biāo)準(zhǔn)加以改革。房地產(chǎn)商業(yè)同業(yè)公會(huì)提出的要求是：“目前限制之租金與生活實(shí)況愈離愈遠(yuǎn)，地價(jià)稅愈提愈高，有產(chǎn)者等于有債，是以政府及民意機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)出租人顧及其資產(chǎn)總值除去開支，獲得照銀行活期存款最高之利息，對(duì)承租人顧及其全部生活費(fèi)用，依照戰(zhàn)前比例房屋費(fèi)用占其全部薪給收入百分之二十至三十?！逼叫亩?，這并非是無理的過高要求。參議會(huì)不得加租的議案主要是為平民租客著想，初衷也無可非議，但卻對(duì)當(dāng)時(shí)物價(jià)暴漲導(dǎo)致出租人所面臨的困境考慮不周，欲使市政府付諸實(shí)施恐有較大難度。因此，經(jīng)過討論之后形成決議，將原案連同立法院擬訂房屋租賃條例草案修改意見，并交地政、法規(guī)、社會(huì)三小組委員會(huì)召開聯(lián)席會(huì)議審查，“審查會(huì)審查時(shí)，對(duì)出租人、承租人及次承租人三方面應(yīng)兼籌并顧，決定公允辦法”。稍后又有議員就不同房屋租金標(biāo)準(zhǔn)問題提出臨時(shí)動(dòng)議，大會(huì)決定“由本會(huì)秘書處通知三組（地政、法規(guī)、社會(huì)）委員會(huì)各委員，將本市東西南北四區(qū)房屋分成甲乙丙三等，并調(diào)查其戰(zhàn)前及現(xiàn)在租金額，以供參考”，②本段引文均見上海市參議會(huì)秘書處編印：《上海市第一屆參議會(huì)第二次大會(huì)會(huì)刊》，1947年3月，第239—240頁。這表明參議會(huì)對(duì)于房租問題確實(shí)非常關(guān)注并比較慎重。

針對(duì)當(dāng)時(shí)二房東為牟利而與三房客發(fā)生糾紛的情況十分普遍，大會(huì)還討論通過了提請(qǐng)市政府當(dāng)局規(guī)定二房東居間租賃之利潤以減輕三房客負(fù)擔(dān)案。該案指出：“本市租房習(xí)慣，向有大房東、二房東、三房客之稱，戰(zhàn)時(shí)二房東乘機(jī)牟利，不惟大加租金，抑且額外需索，沿習(xí)迄今，變本加厲，前經(jīng)以財(cái)?shù)刈值诙?hào)通過案提請(qǐng)市府取締在案。乃近來自大房東加租五成以后，二房東即轉(zhuǎn)而加諸于三房客之身，以致房客不勝負(fù)擔(dān)，而二房東之利潤更形龐大，事理既失其平，糾紛遂無已時(shí)，倘不急予糾正，其患寧有底止？”為此，提請(qǐng)市政府做出如下規(guī)定：就所居住之空間，明定租賃率，二房東與三房客共同納租；二房東之居間租賃利潤，不過超過租賃總額百分之二十；嚴(yán)禁二房東向三房客額外需索；令知各保甲嚴(yán)厲監(jiān)視，如有違反，任何人均得檢舉。大會(huì)根據(jù)該議案審查意見予以通過，“送請(qǐng)市政府參考”。③上海市參議會(huì)秘書處編印：《上海市第一屆參議會(huì)第二次大會(huì)會(huì)刊》，1947年3月，第242頁。另外，鼓勵(lì)新建房屋以緩解房荒和減少糾紛也是這次大會(huì)討論通過的議案之一。對(duì)于新建房屋，市政府此前已規(guī)定宅基地豁免地價(jià)稅二年，房捐免繳一年。參議會(huì)認(rèn)為還應(yīng)進(jìn)一步加大鼓勵(lì)力度。該案提出：“請(qǐng)市政府照土地法第九十五條之立法精神，規(guī)定本市自卅六年二月一日起，凡新建之房屋，豁免土地稅及房捐各三年?！雹苌虾Ｊ袇⒆h會(huì)秘書局編?。骸渡虾Ｊ袇⒆h會(huì)房屋租賃問題資料特輯》，1947年，第13頁。表決時(shí)獲議員一致贊同而通過。

除此之外，本次會(huì)議期間，對(duì)立法院下發(fā)征求意見的修正房屋租賃條例草案也進(jìn)行了詳細(xì)討論，并逐條提出了修改建議。1947年2月，上海市政府將該條例修正草案發(fā)送參議會(huì)征求意見，“函請(qǐng)查照辦理，并盼于月底前見復(fù)為荷”。此時(shí)，第一屆參議會(huì)第二次大會(huì)尚在會(huì)期之中，遂對(duì)這一條例草案詳加討論。該條例草案共計(jì)21條，參議會(huì)經(jīng)討論形成一致意見后，凡無意見者在該條之后注明“本條無建議”，另對(duì)10余條提出了具體修改建議，認(rèn)為有兩條無必要列入，應(yīng)予刪除。①上海市參議會(huì)秘書局編印：《上海市參議會(huì)房屋租賃問題資料特輯》，1947年，第7—10頁。從后來立法院正式公布的條例看，有部分條文接受了上海市參議會(huì)的建議進(jìn)行了修改。

在此后參議會(huì)的歷次大會(huì)上，解決房荒和租賃糾紛都是地政組提案的主要議題。直到1948年9月召開的第七次大會(huì)，仍通過有相關(guān)決議案，請(qǐng)市政府先就滬東、滬西、滬南、滬北邊郊，劃定地方，限令建筑新屋；劃定的空地面積最低為20畝以上；限6個(gè)月內(nèi)著手建筑，如不遵限建筑者，征收空地稅，按當(dāng)?shù)氐貎r(jià)稅稅率3倍征收，每6月為1期，逐期累進(jìn)至最高額為止；興建以后，市府保證房租不受限制，并依解除房荒治本辦法之規(guī)定，豁免地價(jià)稅及房捐兩年；市府保證于本辦法施行6個(gè)月以內(nèi)，設(shè)置公用設(shè)施，包括水電、交通、電話等。②《參議會(huì)六小組分別審查提案》，《中華時(shí)報(bào)》1948年9月14日，第4版。另還通過決議，房屋被焚后，如“房東恢復(fù)建設(shè)，仍獎(jiǎng)出租者，原租戶有優(yōu)先繼續(xù)租賃權(quán)”；如房東無力建造，“原租戶力能代造者，可商得房東同意訂約行之”。③《市參會(huì)昨續(xù)開三次大會(huì)通過提案十七件》，《中華時(shí)報(bào)》1948年9月13日，第4版。

綜上所述，作為民意機(jī)關(guān)的上海市參議會(huì)，不僅對(duì)房荒與租賃糾紛十分關(guān)注，而且積極主動(dòng)提出許多具體建議和辦法，其中一部分建議不同程度地為上海市政府采納，發(fā)揮了一定的實(shí)際作用與影響。不過，參議會(huì)充其量只有建議和監(jiān)督權(quán)而無行政權(quán)，在戰(zhàn)后混亂無序的特殊情況下其監(jiān)督權(quán)也常常有名無實(shí)，在緩解房荒減少糾紛方面也只能向市政府提出建議，而能否付諸實(shí)施則完全取決于政府，因此，參議會(huì)的作用也是非常有限的。

五、社會(huì)各界對(duì)于房屋租賃糾紛的關(guān)注

抗戰(zhàn)之后的房荒與房屋租賃糾紛愈演愈烈，已逐漸發(fā)展成為一個(gè)涉及方方面面的嚴(yán)重社會(huì)問題。當(dāng)時(shí)即有不少人意識(shí)到：“抗戰(zhàn)以還，都市房屋，供求不能相應(yīng)，于是解決房荒，亦為社會(huì)嚴(yán)重問題之一。”④《潘（公展）序》，見?？镎骸斗课葑赓U條例詳解》，上海：大東書局，1948年，第1頁。房荒與房屋租賃糾紛的日益加劇，不僅迫使政府不得不采取多種應(yīng)對(duì)之策，民意機(jī)關(guān)參議會(huì)也高度重視，而且社會(huì)各方面人士也都十分關(guān)注，并從不同立場和不同角度對(duì)解決房荒與房屋租賃糾紛問題提出見解與看法。

不言而喻，房屋租賃糾紛直接涉及法律問題，房屋租賃條例在某種程度上也是屬于民法規(guī)章范疇，而受理房屋租賃糾紛的地方法院更屬于法律機(jī)關(guān)，故而與法律的關(guān)系極為密切。正如時(shí)人所言：“租賃為債之一種，房屋租賃又為租賃之一部份。十余年來國家多故，鄉(xiāng)村之民不能安其居，群集于都市，供求不相應(yīng)，于是房屋租賃乃成民事法上重要之問題。法律以因時(shí)制宜為尚者也，民法中關(guān)于房屋租賃之規(guī)定，不足應(yīng)社會(huì)之適用，乃于土地法中以補(bǔ)充之，土地法又不足，于是乃有房屋租賃條例之頒布?！雹荨独睿ㄖ儯┬颉?，見祝匡正：《房屋租賃條例詳解》，第2頁。因此，不少法律界人士對(duì)此問題非常重視，或發(fā)表文章，或撰寫專著，從法律專業(yè)的角度予以闡發(fā)，提出種種學(xué)術(shù)性的見解。

有的在戰(zhàn)后房荒與租賃糾紛顯現(xiàn)之初，即闡明政府應(yīng)該因時(shí)因地盡快擬訂專門規(guī)章條例，以使受理相關(guān)糾紛有法可依，并使一般民眾對(duì)房屋租賃糾紛有法律上的認(rèn)識(shí)。因?yàn)椤胺课葑赓U為契約之一種，在承平時(shí)期，關(guān)于契約之內(nèi)容，當(dāng)事人可自由約定，法律無過分干涉之必要。惟在戰(zhàn)爭期間，房屋之供求不能平衡，對(duì)于租賃關(guān)系，若不加以適當(dāng)之管理，足以影響社會(huì)安寧?，F(xiàn)在戰(zhàn)事已經(jīng)結(jié)束，而房屋問題的嚴(yán)重性并未減少，因租賃而涉訟之案件，仍占法院民事案件之大部”?，F(xiàn)行法關(guān)于房屋租賃一般的及特殊的規(guī)定，主要是1943年12月公布施行的戰(zhàn)時(shí)房屋租賃條例，其有效期至1946年3月1日止，必須另訂新規(guī)。對(duì)于租賃糾紛中較為普遍的“以請(qǐng)求遷讓而爭執(zhí)者為最多”這一情況，法律界人士則進(jìn)行了具體分析。指出遷讓爭執(zhí)大致可分為兩類，一類是基于租賃關(guān)系之租約終止問題，另一類是原無租賃關(guān)系之無權(quán)占有問題，“雖其請(qǐng)求同屬遷讓，而一系債權(quán)問題，一系物權(quán)問題，二者迥不相同，不可不加區(qū)別。如屬無權(quán)占有，則根本無戰(zhàn)時(shí)房屋租賃條例適用之余地，所有人自得本于所有權(quán)之作用而請(qǐng)求占有人延讓房屋”。以終止租約而請(qǐng)求遷讓者，戰(zhàn)時(shí)房屋租賃條例定有極嚴(yán)格之限制，如有其中規(guī)定之六種情況，不得終止租約。不僅如此，法律界人士對(duì)于欠租、轉(zhuǎn)租、收回自住這三種糾紛，也分別進(jìn)行了條分縷析，指明“戰(zhàn)時(shí)房屋租賃條例中并無保護(hù)次承租人之特殊規(guī)定……關(guān)于此點(diǎn)，法律上之規(guī)定似尚欠周密”。①鐘園：《關(guān)于房屋租賃糾紛法律上應(yīng)有之認(rèn)識(shí)》，《民國日?qǐng)?bào)》1946年1月5日，第2版。

在法律界和社會(huì)各界的呼吁下，上海市政府不久即制定了房屋租賃管理規(guī)則，法律界人士又特別強(qiáng)調(diào)該規(guī)則“亦屬于租賃之特別法令”，應(yīng)使普通民眾周知而遵照辦理，租賃糾紛自可減少。上海市房屋租賃管理委員會(huì)成立后，法律界人士也從法理層面闡明其性質(zhì)與效力，告知租賃糾紛雙方“得聲請(qǐng)法院調(diào)解，亦得向該委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)解，調(diào)解成立時(shí)，均可發(fā)生強(qiáng)制執(zhí)行之效力”，如果“調(diào)解不成立時(shí)，則須向法院正式起訴”。②鐘園：《關(guān)于房屋租賃糾紛法律上應(yīng)有之認(rèn)識(shí)》，《民國日?qǐng)?bào)》1946年1月5日，第2版。

立法院公布房屋租賃條例之后，許多法律界人士也予以詳細(xì)評(píng)析。時(shí)人有稱：“比年以還，房屋租賃之糾紛益甚，于是政府有專訂條例之頒行，法家之致力研究者亦日眾?！雹邸锻酰ㄐ模┬颉罚娮？镎骸斗课葑赓U條例詳解》，第4頁。甚至還有人為此撰寫了專門著作，例如，在上海法律界名聲卓著的祝匡正即撰寫了《房屋租賃條例詳解》一書，由上海大東書局于1948年出版。作者在引言中指出：“勝利以還，房荒情形有增無減，民法及土地法既不足應(yīng)付非常，戰(zhàn)時(shí)條例，又已廢止，則房屋租賃條例之公布施行，固當(dāng)務(wù)之急也。茲由國民政府于民國三十五年十二月一日，公布房屋租賃條例二十二條，同日施行。本書之論述，即以條例為經(jīng)，兼以一切房屋租賃法規(guī)判解為緯，參以學(xué)說，俾所有問題，均得迎刃而解，或有裨社會(huì)之一端也?！雹茏？镎骸斗课葑赓U條例詳解》，第1頁。本書結(jié)合新公布的房屋租賃條例，分別論述了房屋租賃的定義、房屋租賃契約的性質(zhì)、房屋租賃條例的適用范圍與順序、房屋租賃契約的成立與種類、出租人和承租人的義務(wù)、房屋之強(qiáng)制出租、房屋租賃之擔(dān)保金與租金、小費(fèi)頂費(fèi)等費(fèi)用之禁止、房屋的轉(zhuǎn)租及其費(fèi)用、違法收費(fèi)之罰則等40余個(gè)具體問題，書后還附錄了房屋租賃法規(guī)對(duì)比表和戰(zhàn)時(shí)房屋租賃條例，總計(jì)72頁。潘公展、李謨、施霖、王效文四人為該著撰寫了序言，認(rèn)為本書既有學(xué)術(shù)探討價(jià)值，又有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義，贊譽(yù)有加。參議會(huì)議長潘公展在序言中稱：“祝律師匡正，夙以精深縝密，博思明辯，馳譽(yù)法界。”本書“論斷之精，闡發(fā)之細(xì)，實(shí)前所未見。一切房屋租賃糾紛，得此而皆渙然冰釋。即于解決房荒之行政，所貢意見，亦足匡當(dāng)局之未逮，誠使人受不釋手……此書一出，則房主租戶，皆如航海之睹明燈；人手一編，則糾紛少而訟案滅矣。”⑤《潘（公展）序》，見?？镎骸斗课葑赓U條例詳解》，第1頁。此番言辭，當(dāng)然不無過譽(yù)之處，但該著對(duì)房屋租賃條例“條分縷析，綱舉目張，如庖丁之解牛，宜僚之弄丸，其可媲美前修無疑。學(xué)者得此大可為研討立法原理之用，豈特有裨于房屋糾紛之解決而已哉！”⑥《李（謨）序》，見祝匡正：《房屋租賃條例詳解》，第2頁。

此外，對(duì)于房屋租賃糾紛中較為普遍的一些具體問題，法律界人士也有針對(duì)性地進(jìn)行了論說。例如有的指出：房屋糾紛除買賣爭執(zhí)外，最多的是收房增租糾紛，法院也以此類案件為最多。在受理這類糾紛時(shí)，除了應(yīng)保護(hù)處于相對(duì)弱勢的承租人，也應(yīng)本著公平的法律原則，兼顧出租人的正當(dāng)利益。1946年10月司法院會(huì)曾有解釋，對(duì)于無論定期或不定期的租賃，都要適用土地法第100條之規(guī)定，即使租房定期10年，期滿后出租人也不能收房，除非收回自住，而一般對(duì)自住的解釋，又指狹意的自己居住而言，對(duì)出租人限制太嚴(yán)。法律界人士對(duì)此規(guī)定提出意見，認(rèn)為“一切房屋糾紛，都要以情、理、法去解決”。司法院遂于1947年重新作出解釋，“定期租賃契約，不適用土地法一百條（非自住不能收房）之規(guī)定，且收回出租房屋，以供自己營業(yè)之使用，亦屬土地法第一百條第一款所謂收回自住。如此一來，對(duì)房東利益，亦已顧及，不致有偏重之弊”。①《房屋糾紛》，《法律知識(shí)》1947年第1卷第10期，第1頁。以上法律界人士對(duì)于房荒與房屋租賃糾紛問題的論述，應(yīng)該說較少自身經(jīng)濟(jì)利益的牽扯，主要是以專業(yè)人士的眼光，從法律角度向民眾進(jìn)行法律方面的闡發(fā)與解釋，同時(shí)也對(duì)政府提出意見和建議，在當(dāng)時(shí)發(fā)揮了一定的積極作用與影響，但從根本上來說法律界并不能徹底解決這個(gè)難題。

文化知識(shí)界中也有關(guān)注和論述房荒與租賃糾紛人士。例如上海知識(shí)界創(chuàng)辦的《新中華》期刊，就曾在1946年發(fā)表葉海光撰寫的長文《上海市房屋恐慌中的租賃糾紛》。該文詳細(xì)闡述了房屋租賃糾紛的嚴(yán)重性、租賃糾紛的具體類別、房屋租賃的管理、房屋租賃糾紛的解決等重要問題，指出上海市政府雖設(shè)立房屋租賃管理委員會(huì)專門負(fù)責(zé)相關(guān)事務(wù)，但所采取的舉措?yún)s存在“枝節(jié)的而非根本的”“消極的而非積極的”“自由的而非強(qiáng)制的”“滯緩的而非迅速的”等各種缺陷與不足，同時(shí)呼吁“無論為了社會(huì)的安全，工商的發(fā)展，房屋租賃糾紛非求合理解決不可”。而要解決這個(gè)難題，必須大力采取特殊的辦法，包括“造房屋”“重分配”“絕投機(jī)”等強(qiáng)硬措施。②葉光海：《上海市房屋恐慌中的租賃糾紛》，《新中華》1946年第4卷第13期，第32—34頁。歷史學(xué)家陳恭祿當(dāng)時(shí)也曾結(jié)合自己家庭的遭遇與社會(huì)現(xiàn)實(shí)，發(fā)表過論述房荒和租賃糾紛的文章，提出解決房荒的建議：“一、消極方面，取消一切單行法規(guī)，保障人民的權(quán)益；二、積極方面，發(fā)展生產(chǎn)事業(yè)，政府當(dāng)大規(guī)模經(jīng)營并增加建筑材料的生產(chǎn)，這也非數(shù)年內(nèi)所能完成，不過卻走上正常的軌道了?！雹坳惞У摚骸段宜赖姆炕膯栴}》，《大學(xué)評(píng)論》1948年第1卷第7期，第8頁。文化知識(shí)界人士在這方面的論述也有其特點(diǎn)，一是對(duì)政府相關(guān)舉措的批評(píng)較多，二是提出的建議大多具有宏觀性，不像法律界人士對(duì)房屋租賃條例提出非常具體的意見和建議。

工商界人士的利益與房荒與租賃糾紛直接相關(guān)，因而也是當(dāng)時(shí)十分關(guān)注這一問題的社會(huì)群體。尤其是房產(chǎn)商與地產(chǎn)商組建的上海房地產(chǎn)商業(yè)同業(yè)公會(huì)，雖也希望緩解房荒，并為之付出了一定努力，但對(duì)涉及切身經(jīng)濟(jì)利益的房租問題卻極為敏感，提出了不同于各界的見解與訴求，其目的顯然是為了維護(hù)本行業(yè)自身利益。

為了改善房荒，房地產(chǎn)商業(yè)同業(yè)公會(huì)曾經(jīng)呈文國民黨中央執(zhí)行委員會(huì)，闡明房屋出租之種種不合理現(xiàn)狀，“一幢住宅出租匝月所得，遠(yuǎn)不及人力車一輛一日之租金”，“而頂費(fèi)黑市輒以金條計(jì)數(shù)”，二房東坐享漁利，“致成業(yè)主有屋無權(quán)，有產(chǎn)無利”，無力修葺，任其窳敗，棟折榱崩，毀屋傷人，舊屋日見減少，新屋難以修建，房荒愈益嚴(yán)重。為此，要求合理限制房屋租金，舉辦房地產(chǎn)抵押貸款，籌設(shè)土地銀行，融通長期資金，扶掖房地產(chǎn)業(yè)。④《上海市房地產(chǎn)商業(yè)同業(yè)公會(huì)為改善房荒事致中央執(zhí)行委員會(huì)呈稿》（1947年3月），見《戰(zhàn)后上海房地產(chǎn)業(yè)改善“房荒”史料》，《檔案與史學(xué)》1996年第4期，第22—23頁。但這些要求一時(shí)很難得到批準(zhǔn)。1948年，該同業(yè)公會(huì)向上海市政府提出擬請(qǐng)本會(huì)主辦會(huì)員集體建筑房屋以解房荒案。其具體辦法是“勸導(dǎo)會(huì)員或出地作價(jià)，或自由投資，并由本會(huì)負(fù)責(zé)保持其所出之幣值，俟建筑蕆事，平價(jià)分宅出售，使地得其用不至久空，而購者得其廉值之宇。循環(huán)建售，川流不息，此解決房荒唯一治本之策也”。⑤《馬少荃等有關(guān)集體建房解決房荒的提案》（1948年），見《戰(zhàn)后上海房地產(chǎn)業(yè)改善“房荒”史料》，《檔案與史學(xué)》1996年第4期，第26頁。房地產(chǎn)商業(yè)同業(yè)公會(huì)的這一方案，與市政府鼓勵(lì)建筑新屋政策正相吻合，因而較易獲得首肯。該同業(yè)公會(huì)為此還擬訂了一個(gè)章程草案呈請(qǐng)市政府批準(zhǔn)，根據(jù)章程將成立上海市房地產(chǎn)商業(yè)同業(yè)公會(huì)集體主辦房屋建設(shè)委員會(huì)，分設(shè)購地組、購料組，設(shè)計(jì)組、建筑組、總務(wù)組、財(cái)務(wù)組，每組均推定負(fù)責(zé)人以專責(zé)成，“本群策群力之精神，集體購置基地，建筑房屋，分宅出售，以謀配合國策，疏導(dǎo)流資，解決房荒”。①《上海市房地產(chǎn)商業(yè)同業(yè)公會(huì)集體主辦房屋建筑委員會(huì)章程草案》（1948年），見《戰(zhàn)后上海房地產(chǎn)業(yè)改善“房荒”史料》，《檔案與史學(xué)》1996年第4期，第27頁。每股金圓二千元，分別自行認(rèn)定。建筑房屋分期陸續(xù)舉行，循環(huán)建售，每期分別擬定計(jì)劃。可見房地產(chǎn)商業(yè)同業(yè)公會(huì)為緩解房荒也做出了一定努力。

關(guān)于房租標(biāo)準(zhǔn)問題，本文上節(jié)論述參議會(huì)開會(huì)討論相關(guān)議案時(shí)，房地產(chǎn)商業(yè)同業(yè)公會(huì)即提出了不同看法，后又多次呈文各級(jí)政府說明房租限制過嚴(yán)，不利于緩解房荒和糾紛。該同業(yè)公會(huì)還對(duì)參議會(huì)通過的限制房租決議案頗有意見，并就此與房地產(chǎn)商業(yè)聯(lián)誼會(huì)共同發(fā)表宣言。該宣言指出：“參議會(huì)諸公對(duì)于市政府之提案未遑為精密之審查，依法為是否同意之決議而另行提出并通過，自三月份起住宅房屋租金之最高額為民二十六年租金之七千倍，營業(yè)房屋租金之最高額為民二十六年租金之九千倍，每六個(gè)月調(diào)整一次之議案。參議會(huì)在職權(quán)上能否為此決議，其在程序上是否合法，姑暫勿論，其內(nèi)容與現(xiàn)在之經(jīng)濟(jì)狀況及社會(huì)情形顯然不合，則屬無可諱言。其將予我地產(chǎn)業(yè)以致命之打擊而置之于絕境，為害尚小；其將增加房荒之嚴(yán)重阻礙市面之繁榮，影響住戶之福利，而助長一般之不安定，為患實(shí)大。本會(huì)利害所關(guān)，難安緘默?！边@份宣言還強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)業(yè)合法之利益應(yīng)受法律保護(hù)，“參議會(huì)之決議依現(xiàn)在之經(jīng)濟(jì)狀況，非惟對(duì)于業(yè)主之合法利益剝奪殆盡，且將使無法應(yīng)付捐稅及維持費(fèi)用，與上開各法律規(guī)定無一相符”。其結(jié)果必然是新屋無人造，舊屋無人修，衛(wèi)生與安全惡化，“行見為東方第一大都會(huì)之上海變成穢市，足為國際之玷而豈市民之?！?。②《上海市房地產(chǎn)商業(yè)同業(yè)公會(huì)、上海市房地產(chǎn)商業(yè)聯(lián)誼會(huì)共同宣言》（1946年），見《戰(zhàn)后上海房地產(chǎn)業(yè)改善“房荒”史料》，《檔案與史學(xué)》1996年第4期，第21—22頁。房地產(chǎn)商業(yè)同業(yè)公會(huì)對(duì)限制房租的不同意見，顯然是出于房地產(chǎn)商自身經(jīng)濟(jì)利益的考慮，但也并非全無道理，特別是其應(yīng)有的合法利益當(dāng)應(yīng)予以兼顧。

上海市商會(huì)作為各業(yè)商人的共同組織，也對(duì)房荒與租賃糾紛問題較為關(guān)注，曾多次邀集各業(yè)商董召開座談會(huì)聽取意見，向政府提出意見和建議。尤其是1946年8月立法院擬起草房屋租賃條例，特派土地法起草委員會(huì)召集委員姚傳法來滬調(diào)查并聽取建議，上海市商會(huì)先后舉行了三次座談會(huì)，“將條例草案，逐條研討”。1947年2月立法院擬訂修正房屋租賃條例草案，又“附發(fā)來會(huì)，囑再簽請(qǐng)意見，并仍派姚委員傳法來滬咨詢，本會(huì)當(dāng)即將草案印請(qǐng)各專家及有關(guān)人士加以研究，用書面提供意見，并定期三月六日舉行談話會(huì)，共同商討。計(jì)發(fā)函征求者，三十三件，收到書面意見十件”。出席談話會(huì)者，“對(duì)于條例草案中各重要條文，經(jīng)交據(jù)討論，并參酌書面意見，加以歸納，作成具體表示，藉供立法當(dāng)局之參考與采擇”。③上海市參議會(huì)秘書局編印：《上海市參議會(huì)房屋租賃問題資料特輯》，1947年，第17—18頁。從上海市參議會(huì)秘書局編印的《上海市參議會(huì)房屋租賃問題資料特輯》中可以看到，由上海市商會(huì)匯集各方討論意見提交的《上海市商會(huì)對(duì)于房屋租賃條例草案意見》，密密麻麻的文字多達(dá)16頁，十分詳盡。透過這些意見和建議不難看出，上海市商會(huì)對(duì)于房荒與租賃糾紛問題的立場和態(tài)度，雖然也有維護(hù)商人利益的總體傾向性，但仍與房地產(chǎn)商業(yè)同業(yè)公會(huì)略有區(qū)別，更多的是考慮整個(gè)商人群體的利益和商業(yè)發(fā)展的需要，并非僅僅是專注于房地產(chǎn)業(yè)商人的利益。

承租人（不包括二房東）即房客是一個(gè)比較獨(dú)特的群體，而且是房屋租賃糾紛中的一方，對(duì)緩解房荒與租賃糾紛最為關(guān)切。近代上海的房地產(chǎn)業(yè)和房屋租賃市場都出現(xiàn)較早，移民很多，故房客群體也十分龐大。之所以說房客是一個(gè)特殊群體，緣于房客中包括許多社會(huì)群體中的成員，但以中下層民眾為主。其中有作為商戶的房客群體，是租房經(jīng)商的商人；租房自住的房客比較復(fù)雜，既有政府部門的公務(wù)員、公司職員、教師、醫(yī)師、律師、會(huì)計(jì)師等中層社會(huì)成員，也有大量下層社會(huì)中的貧苦民眾。由于房屋租賃糾紛早已有之，故上海的房客群體較早也成立了房客團(tuán)體，以維護(hù)自己的利益。初期的房客團(tuán)體多以馬路或里弄為主要區(qū)域創(chuàng)立，后逐漸出現(xiàn)房客聯(lián)合會(huì)，甚至還有總會(huì)之稱。房客及其團(tuán)體的訴求較為單一，這就是抵制增加房租。1921年底，房客群體在上海房客聯(lián)合會(huì)總會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，還曾開展較大規(guī)模的房租減半運(yùn)動(dòng)。①朱英、孔令彬：《近代上海房客團(tuán)體的產(chǎn)生、發(fā)展及其組織特點(diǎn)》，《浙江學(xué)刊》2010年第2期。

抗戰(zhàn)勝利后的上海，房客仍然為數(shù)眾多，成分復(fù)雜。但無論何種職業(yè)和身份的房客，面對(duì)頂費(fèi)越來越高和房租不斷上漲引發(fā)的各種房屋糾紛，其主要訴求同樣是堅(jiān)決反對(duì)頂費(fèi)和增加房租。戰(zhàn)后初期，各方面仍然比較混亂，房客很難團(tuán)結(jié)起來表達(dá)意愿，加上受戰(zhàn)爭影響，先前的房客團(tuán)體無形中已告消散，房客處于渙散狀態(tài)，也無法集中開展活動(dòng)。過了幾年之后，房荒和租賃糾紛日趨嚴(yán)重，房客意識(shí)到需要重建團(tuán)體，以增強(qiáng)凝聚力和影響，表達(dá)自身的訴求。1948年8月，上海房客總聯(lián)合會(huì)籌備委員會(huì)成立，召集各區(qū)里弄房客代表就房租問題召開座談會(huì)。各代表提出現(xiàn)在“市民收入，既遭凍結(jié)”，與此相應(yīng)房租也應(yīng)予以凍結(jié)。會(huì)議最后通過了八項(xiàng)決議案：1.房租應(yīng)依照政府公布之法令，予以凍結(jié)；2.呈請(qǐng)上海區(qū)經(jīng)濟(jì)督導(dǎo)員俞鴻鈞、蔣經(jīng)國制止增租；3.請(qǐng)地政局注意經(jīng)濟(jì)緊急措置方案，政府既明令規(guī)定凍結(jié)物價(jià)，不必再請(qǐng)示解釋房租之是否例外，房租依法應(yīng)認(rèn)定為物價(jià)；4.請(qǐng)倪監(jiān)察委員注意地政局對(duì)房租之措置；5.請(qǐng)參議會(huì)審慎處置房租問題；6.請(qǐng)政府明令禁止實(shí)物收租；7.房客總聯(lián)合會(huì)定于9月9日舉行成立大會(huì)；8.正式成立各區(qū)里弄分會(huì)。②《滬房客聯(lián)合主凍結(jié)房租》，《益世報(bào)》1948年8月30日，第1版。簡言之，其要求就是凍結(jié)房租不再上漲，此乃房客群體一以貫之的要求，只不過在當(dāng)時(shí)顯得更為迫切。但房客及其團(tuán)體在當(dāng)時(shí)發(fā)揮的作用比較有限，對(duì)政府相關(guān)決策難以產(chǎn)生影響。查檢當(dāng)年9月的《申報(bào)》以及上海其他報(bào)紙，也并未看到房客總聯(lián)合會(huì)如期舉行成立大會(huì)的報(bào)道。

報(bào)界也對(duì)房屋租賃糾紛非常關(guān)注。當(dāng)時(shí)的上海各大報(bào)，很長時(shí)間都大量登載有關(guān)政府制訂房屋租賃條例的消息評(píng)論與糾紛訴訟的報(bào)道，但報(bào)界并無明顯偏向性的立場與訴求，更多的是進(jìn)行較為客觀的報(bào)道，同時(shí)指出房屋租賃糾紛越來越嚴(yán)重，希望政府采取得力措施予以緩解。另外，有的報(bào)紙發(fā)文特別指出，當(dāng)時(shí)房屋糾紛涉訟甚多，而一般租客對(duì)于相關(guān)法律了解甚少，常常因?yàn)椤疤幚聿磺‘?dāng)，變成了棘手的問題”。例如有一家房客作為被告輸了官司，深感委屈，當(dāng)“地院直達(dá)員前往執(zhí)行叫被告遷出，被告以一家大小搬出了無處可住，受了刺激，忿憤地把一桶糞水傾在直達(dá)員的頭上。結(jié)果，被告的家屬流浪在街頭還是小事，他本人也以‘妨礙公務(wù)’的罪名，判了幾個(gè)月徒刑”。針對(duì)這一案例，該文認(rèn)為“造成這種悲劇的原因，是被告不懂得法律的常識(shí)，事前沒有好好的考慮，等官司敗了下來，一味的蠻干，結(jié)果于事無補(bǔ)”。因此，亟需向普通百姓普及相關(guān)法律知識(shí)，包括“審理房屋租賃糾紛的法律上底依據(jù)”“二房東是否可將余屋轉(zhuǎn)租”“怎樣應(yīng)付房東的增租要求”“房客怎樣避免‘遷讓’的威脅”等。③《怎樣對(duì)付你的房租糾紛》，《益世報(bào)》1947年6月16日，第4版。可以說，對(duì)待房屋租賃糾紛這一嚴(yán)峻社會(huì)問題，上海的報(bào)紙發(fā)揮了作為公共輿論工具應(yīng)有的功能作用，這也是報(bào)界人士為社會(huì)做出的貢獻(xiàn)，但報(bào)界同樣無法真正解決這個(gè)社會(huì)問題。

綜合全文的論述，可知抗戰(zhàn)以后上海出現(xiàn)的嚴(yán)重房荒確實(shí)是影響民眾生活的一個(gè)重要問題，房荒以及“頂費(fèi)”造成與日俱增的房屋租賃糾紛，又演變成為一個(gè)嚴(yán)峻的社會(huì)問題，引起輿論的廣為關(guān)注，法律界、知識(shí)界、工商界和報(bào)界也從不同角度闡發(fā)與表述解決這一問題的不同見解。上海市政府、市參議會(huì)雖為緩解房荒和租賃糾紛付出了諸多努力，也取得了一定的成效，但在整個(gè)國民黨政府面臨政治、經(jīng)濟(jì)、軍事全面危機(jī)，統(tǒng)治地位行將崩潰的情況下，始終沒有能力從根本上解決這一難題。