楊無意

(中國人民大學 勞動人事學院， 北京 100872)

引言

“十四五”期間，我國將從輕度老齡化走向中度老齡化，老齡化對整個經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的全面而深刻的影響將更加凸顯，人口出生率和生育意愿的持續(xù)下降預示著我國應對這一重大挑戰(zhàn)的嚴峻性。近年來，我國出現(xiàn)了生育水平明顯低于更替水平的“生育陷阱”現(xiàn)象。2019年，全國人口出生率僅為10.48‰，較2018年全國人口出生率的10.94‰進一步下滑，是2016年實施“全面二孩”政策后連續(xù)第三年下降；0～14歲人口占總?cè)丝诘谋戎爻掷m(xù)大幅下降，1982年為33.59%，2000年為22.89%， 2019年降至16.78%；65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎爻掷m(xù)快速上升，1982年為4.91%，2000年為6.96%，2010年為8.87%，2019年上升至12.57%。(1)參見《國家統(tǒng)計局年度人口數(shù)據(jù)》，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01，2020年12月3日。

造成人口結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化的原因是多方面的，其中，人均預期壽命逐步延長和生育率下降是主要原因。人均預期壽命延長是社會發(fā)展進步的重要體現(xiàn)，而生育率下降則是直接導致人口結(jié)構(gòu)失衡的主要因素。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，導致生育意愿下降的重要原因之一是育兒成本居高不下。據(jù)全國婦聯(lián)和國家統(tǒng)計局發(fā)布的《第三期中國婦女社會地位調(diào)查》，隨著我國托兒園所發(fā)展的市場化，托幼服務在緩解婦女工作與育兒沖突方面的作用受到影響。3歲以下年幼兒童的照顧任務幾乎完全由家庭承擔，并且主要以母親為第一照顧者。年輕母親對有償社會勞動的參與受到工作與育兒沖突的影響較大，城鎮(zhèn)有6歲以下兒童的25～34歲母親的在業(yè)率比沒有年幼子女的同齡女性低了近11個百分點。(2)參見中國婦女社會地位調(diào)查課題組《第三期中國婦女社會地位調(diào)查主要數(shù)據(jù)報告》，載《婦女研究論叢》2011年第6期。相較于父親，母親為家庭放棄個人職業(yè)發(fā)展機會的概率更高。這種情況不僅對女性群體的生育意愿造成負面影響，而且不利于實現(xiàn)性別就業(yè)平等。因此，我國亟須構(gòu)建家庭政策支持體系，幫助女性實現(xiàn)工作與家庭的平衡。

德國的家庭政策可以為我國提供一定的啟示。一方面，德國是世界上人口老齡化最嚴重的國家之一，有超過1/5的人口在65歲以上(3)《德國聯(lián)邦統(tǒng)計局人口普查數(shù)據(jù)》， https://www-genesis.destatis.de/genesis//online?operation=table&code=12111-0004&bypass=true&levelindex=1&levelid=1611453346003#abreadcrumb， 2020年12月3日。，人均預期壽命在2010年達到80歲，女性人均預期壽命早在20世紀90年代中期就已超過80歲(4)參見《德國聯(lián)邦統(tǒng)計局人口數(shù)據(jù)》,https://www-genesis.destatis.de/genesis//online?operation=table&code=12621-0002&bypass=true&levelindex=1&levelid=1611452111173#abreadcrumb，2020年12月3日。；另一方面，從20世紀70年代開始，德國女性大規(guī)模進入勞動力市場，如何平衡工作與家庭之間的關系成為女性面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。20世紀80年代，德國政府出臺相關政策為育兒女性提供福利保障。這些政策在待遇機制的設計上更加鼓勵女性以母親角色替代就業(yè)者角色，而非幫助育兒婦女實現(xiàn)工作與家庭的平衡，結(jié)果在提高女性勞動參與率的同時導致德國人口出生率大幅下降。20世紀90年代末，人口結(jié)構(gòu)的變化不斷挑戰(zhàn)福利國家的可持續(xù)發(fā)展，德國開始著手實施家庭政策改革，支持女性平衡工作與家庭，促進了婦女勞動參與率和生育率的同步提升。

一、德國替代就業(yè)型家庭政策的背景及其效應

(一)政策背景

20世紀70年代，第二次婦女運動在德、法、美等西方國家全面興起。這次運動將男女地位差異的根源指向社會與文化制度，并主張在經(jīng)濟、政治和社會參與等各個方面提高女性的地位，實現(xiàn)婦女解放。婦女運動的推進與女性意識的覺醒給德國社會帶來了一系列變化。

在婚姻與家庭方面，女權(quán)主義者反對“家庭主婦式的婚姻”，要求夫妻之間建立平等的伙伴關系模式。1977年，德國修改《家庭法》，廢除了已婚婦女優(yōu)先照顧家庭的法律義務，已婚婦女外出就業(yè)不再需要得到丈夫的許可，這標志著“家庭主婦式婚姻”合法性的終結(jié)。

在經(jīng)濟方面，越來越多的女性進入勞動力市場，就業(yè)被視為女性獲得經(jīng)濟獨立、實現(xiàn)婦女解放的關鍵。1961～1973年，希望成為“家庭主婦”的德國女性的占比從57%降至29%。[1]1980年，德國修改《勞動法》，規(guī)定男女同工同酬以及在任命、晉升和解雇等方面男女平等。[2](P.64)20世紀80年代初，德國女性勞動參與率接近50%，近一半的女性外出就業(yè)；25～45歲已婚婦女的就業(yè)比率從1970年的41.5%提高到1985年的56.6%。(5)參見《德國聯(lián)邦統(tǒng)計局人口普查數(shù)據(jù)》，https://www-genesis.destatis.de/genesis/online?operation=previous&levelindex=0&step=0&titel=Tabellenaufbau&levelid=1611450452095&acceptscookies=false#abreadcrumb，2020年12月3日。

在生育方面，越來越多的女性主張對自己身體的掌控權(quán)和更多的生育自主權(quán)。20世紀70年代前期，在西德嚴格執(zhí)行限制墮胎甚至禁止墮胎的政策環(huán)境之下，地下墮胎逐漸盛行。隨著成千上萬的女性在非法墮胎后留下后遺癥甚至死亡，女權(quán)主義者要求廢除刑法對墮胎的嚴格限制，為爭取婦女合法墮胎權(quán)展開了激烈斗爭。[3](P.37)1976年，德國聯(lián)邦議會通過對《刑法》第218條墮胎非法的修訂，允許婦女在懷孕第12周之前墮胎，這使安全合法的墮胎在現(xiàn)實中成為可能。

在政治參與方面，隨著婦女運動轟轟烈烈地開展，政府和各政黨以及工會組織再也無法忽視女性的訴求，女性獲得越來越多的話語權(quán)和影響力。在地方層面，20世紀70年代女性代表制度形成，規(guī)定州一級政府須設婦女部，市鎮(zhèn)一級政府須有地方女性代表。女性代表在涉及女性事務方面具有發(fā)言權(quán)，主張維護女性權(quán)益。在國家層面，女權(quán)主義者首先以關注婦女權(quán)利的德國綠黨為突破口，試圖通過綠黨推進有利于婦女的政策主張。作為婦女運動的急先鋒，德國綠黨首創(chuàng)50%的女性配額制，讓女性可以積極地參與國家政治生活。1983年，該黨女性議員在聯(lián)邦議院中的占比超過6成，并且這些女性議員參與到財政、經(jīng)濟、法律等由男性主導的議題和領域內(nèi)。[4]在綠黨獲得絕大多數(shù)受過高等教育的女性選民青睞的同時，其他政黨感到了巨大壓力。德國兩大政黨(即社民黨和基民盟)隨后進行了黨內(nèi)改革，加強了對黨內(nèi)女性事務組織的建立和維護，提升女性在黨內(nèi)的政治參與度和影響力，并將婦女議題納入政治綱領，以爭取女性選民的支持。

正是婦女運動和將婦女從繁重的家庭事務中解放出來的呼聲不斷高漲，構(gòu)成了這一時期德國建設家庭政策體系的時代背景，這一背景決定了德國的家庭政策應當為婦女參與社會勞動創(chuàng)造條件。

(二)家庭政策領域發(fā)生的主要變化

首先，建立女性在生育期間的產(chǎn)假保護和生育津貼制度。1979年，德國《產(chǎn)假法》出臺并實施，規(guī)定就業(yè)女性可以享受最長達6個月的產(chǎn)假，禁止雇主在女性雇員休產(chǎn)假期間解雇她們。女性在產(chǎn)假期間可以領取津貼，其中，產(chǎn)后8周的津貼水平為產(chǎn)前3個月平均工資的100%，從第9周開始津貼水平為每月750馬克。這一政策是基于當時執(zhí)政的社民黨的工作倫理(即就業(yè)是公民權(quán)的關鍵)而制定的，女性應當在生完孩子之后盡快返回職場。因此，這一政策的受益群體為參加社會勞動的婦女，生產(chǎn)之前未工作的女性則無法獲得津貼。[5](P.111)

其次，為女性在照顧子女期間提供育兒津貼。自1986年起，照顧子女者無論其在子女出生前是否就業(yè)，都可以在子女出生后領取最長達10個月的育兒津貼。女性在領取育兒津貼時可以從事非全職工作，但每周工作時間最長不超過19個小時。(6)1992年，育兒假延長為3年，津貼領取時長延長到18個月；1993年，津貼領取時長延長到2年。育兒津貼待遇為定額給付，在子女出生后的前6個月內(nèi)，育兒津貼待遇為每月600馬克，從第7個月開始，當父母收入超過一定的限度，津貼數(shù)額就會相應地減少。這一政策主張最初由德國基督教民主聯(lián)盟(簡稱“基民盟”)的進步派(婦女聯(lián)合會、社會委員會和青少年聯(lián)合會)提出，并在基民盟執(zhí)政后獲得聯(lián)邦議會通過，最終被制定為法律。在進步派看來，養(yǎng)育子女是一種工作，是對有償就業(yè)的替代，因而應向在家照顧孩子的母親支付兒童撫養(yǎng)津貼。這種主張一度遭到基民盟內(nèi)保守派人士的反對。保守派認為，所有女性都理應待在家中。進步派的提議可以作為對社會民主黨產(chǎn)假政策的對抗，其適用于包括未就業(yè)母親在內(nèi)的所有婦女。這使家庭婦女的地位不至于處于劣勢，也與婦女運動長期以來要求給婦女支付家務勞動報酬的訴求相吻合。進步派還提出，可以為婦女在育兒與就業(yè)之間創(chuàng)造更多的“選擇自由”，因此，其獲得了大量的非傳統(tǒng)選民的支持。[5] (PP.113～114)同時，進步派掌握了基民盟總書記、婦女聯(lián)合會和社會委員會主席以及聯(lián)邦政府內(nèi)閣數(shù)個關鍵部委的職位，這也有利于進步派實現(xiàn)其政策主張。最終，在進步派的努力下，育兒津貼法案在聯(lián)邦議會獲得通過。

再次，實施育兒養(yǎng)老金補貼制度。在基民盟進步派的爭取下，育兒養(yǎng)老金補貼制度獲得聯(lián)邦議會通過，并于1986年開始實施。這一制度遵循與育兒津貼相同的理念，即撫養(yǎng)孩子是一項工作，在家照顧子女者可以按照全國平均工資的75%獲得養(yǎng)老保險繳費補貼。(7)法律規(guī)定，夫妻雙方只有一方可以享受育兒養(yǎng)老金補貼。原則上，父親也可以享受育兒養(yǎng)老金補貼。如果父母沒有作出特別聲明，法律默認母親優(yōu)先獲得補貼。育兒養(yǎng)老金補貼可以認為是將養(yǎng)育兒童視作除勞動力市場就業(yè)外的一種有償勞動形式，養(yǎng)育兒童的時間被視作工作時間，在此期間，照顧子女者由國家代為繳納養(yǎng)老保險費。在德國養(yǎng)老金待遇計發(fā)公式中，一個主要變量是個人累計養(yǎng)老金薪酬點數(shù)(entgelt punkte)。養(yǎng)老金薪酬點數(shù)由繳費者的收入與所有就業(yè)者的平均收入水平比決定。最初，該制度規(guī)定，在子女出生后的第一年，母親最多可獲得0.75個養(yǎng)老金薪酬點數(shù)，之后補貼期限從1年延長至3年。值得注意的是，直到1999年之前，這一待遇都是與就業(yè)相抵消的，如果母親從事有償就業(yè)的收入超過平均工資的75%，就不能再獲得育兒養(yǎng)老金補貼。

(三)政策效應

首先，從女性視角看，這些政策的出臺具有一定的進步意義。女性是作為獨立的權(quán)利主體而非依附于丈夫獲得這些福利待遇的。產(chǎn)假保護和產(chǎn)假津貼確保就業(yè)女性在生育期間的基本經(jīng)濟收入，使女性保持與勞動力市場的聯(lián)系，維護了女性作為公民的就業(yè)權(quán)。更為重要的是，相較于傳統(tǒng)觀念認為婦女理所應當留在家中生兒育女，向照顧子女的母親支付育兒津貼相當于承認女性除了照顧子女之外，還有其他可行的選擇，如進入勞動力市場。而國家按照一定比例的社會平均工資為照顧子女的母親繳納養(yǎng)老保險費則是將養(yǎng)育兒童視為一種社會勞動，承認女性從事家務活動具有與就業(yè)一樣的社會價值。

然而，在傳統(tǒng)的路徑依賴下，這些政策反而延續(xù)了原有的性別分工。作為保守主義模式的典型代表，德國的福利體制具有三個特征。其一，家庭中丈夫的工資收入相對較高，妻子無收入或收入較低，丈夫是主要的養(yǎng)家者。共同征稅制對夫妻雙方收入差距較大的家庭更有利。其二，照顧兒童是女性的職責，強調(diào)母親照顧有利于兒童的身心健康。其三，公共保育服務不發(fā)達，國家在提供兒童保育服務方面的作用受到限制。在此路徑依賴下，低水平定額給付且持續(xù)時間較長的育兒津貼以及與就業(yè)養(yǎng)老保險權(quán)利相抵扣的育兒養(yǎng)老金補貼更能吸引女性退出勞動力市場來照顧兒童。公共托幼服務的缺乏使女性兼顧就業(yè)和育兒的“選擇自由”變?yōu)榭照劊赣H在退出勞動力市場后的相當長的一段時間內(nèi)都難以重返職場。(8)據(jù)統(tǒng)計，只有6成婦女在育兒假結(jié)束后重返職場。參見K.J.Morgan, K.Zippel. Paid to Care: The Origins and Effects of Care Leave Policies in Western Europe,Social Politics: International Studies in Gender, State & Society, 2003年第10期。

此外，從現(xiàn)實的經(jīng)濟角度考量，這些政策更加偏重于鼓勵女性以母親角色替代就業(yè)者角色。20世紀七八十年代，德國經(jīng)濟高速增長的黃金期結(jié)束，德國在經(jīng)濟下行的同時失業(yè)率大增。[6]不過，這些政策至少可以讓女性暫時退出勞動力市場，部分婦女甚至可能不再重返職場，進而為其他人騰出了更多的工作崗位。盡管支付育兒津貼會增加政府的財政支出，但這比支付失業(yè)津貼的開支要少得多。并且，相較于建立公共托幼服務所需的大量財政投入和高昂運營成本，發(fā)放育兒津貼是一個解決家庭照護問題更為經(jīng)濟的措施。[7]

二、德國工作—家庭平衡型家庭政策的背景及其效應

(一)政策背景

進入20世紀90年代，西方國家的社會經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生變化，這些變化對國家的可持續(xù)發(fā)展帶來了嚴峻挑戰(zhàn)，鼓勵女性以母親角色替代就業(yè)者角色的家庭政策模式難以為繼。

首先，人口老齡化程度加重。1995年，德國65歲以上人口所占比重已達15.6%，人均預期壽命76.4歲(男性73.8歲、女性80歲)，老年人口撫養(yǎng)比達24.7%。(9)參見《德國聯(lián)邦統(tǒng)計局人口數(shù)據(jù)》，https://www-genesis.destatis.de/genesis/online?operation=previous&levelindex=2&step=2&titel=Ergebnis&levelid=1611450912680&acceptscookies=false#abreadcrumb，2020年12月3日。這意味著龐大的養(yǎng)老金支出和巨大的財務壓力。

其次，女性在工作與家庭方面的沖突逐漸在宏觀層面顯性化。隨著女性勞動參與率的持續(xù)提高，人口生育率卻持續(xù)走低。1994年，德國的生育率一度降至1.24，為德國歷史上的最低水平。在女性就業(yè)率總體上升的背景下，年幼兒童母親的就業(yè)率卻呈下降趨勢。1986～2000年，德國女性勞動參與率從47.9%提高到57.7%，子女為3歲以下兒童的母親的勞動參與率卻從28%下降到23%。[7]

再次，東、西德統(tǒng)一在一定程度上推動了德國社會兒童照顧理念的轉(zhuǎn)變。東德地區(qū)幾乎所有的兒童都上幼兒園，西德地區(qū)曾普遍信奉的“家庭之外的照顧不利于兒童成長”的觀念逐漸動搖。東、西德《統(tǒng)一條約》的簽訂也為這一觀念的轉(zhuǎn)變提供了契機。起初，在《統(tǒng)一條約》草案中，沒有任何與女性相關的政策議題。在聯(lián)邦婦女部的提議與堅持下，條約中增加了“家庭和婦女”一節(jié)，并將發(fā)展公共托幼服務列入其中。條約規(guī)定，聯(lián)邦政府在1991年6月30日之前幫助支付東部各州的兒童保育費用，合計10億馬克。條約還要求立法者應考慮到男女在有償就業(yè)方面的不同立場并制定法律，使女性兼顧家庭和工作成為可能。[5] (P.144)

此外，20世紀90年代中后期，德國開始應對大規(guī)模的結(jié)構(gòu)性失業(yè)，并進行構(gòu)建激活型福利國家的探索。1999年6月，在歐洲議會選舉前夕，當時的德國總理格哈德·施羅德和英國首相托尼·布萊爾發(fā)表了所謂的“施羅德—布萊爾文件”(Schr?der-Blair-Papier)，該文件被認為是福利國家重建的起點。[8]這份文件提出“將社會安全網(wǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人責任的跳板”，呼吁采取積極的勞動力市場政策，以提高勞動力市場的活躍度。年幼兒童的母親被認為應當通過有償就業(yè)來維持生計。家庭政策領域相應地發(fā)生了重心轉(zhuǎn)移，在社會投資論的影響下，家庭政策強調(diào)對兒童早期教育進行投資，發(fā)展公共托幼服務，支持女性將就業(yè)與生育相協(xié)調(diào)。[9]

(二)家庭政策變化

首先，公共托幼服務獲得了全面發(fā)展。從1996年起，3～6歲兒童享有進入日托機構(gòu)的法定權(quán)利。然而，由于該政策在實施中沒有得到聯(lián)邦政府的資金投入，對于兒童保育場所的類型(全日托或半日托)沒有作出規(guī)范，再加上地方一級的財政困難，政策被推遲到1999年實施。盡管如此，1992～1999年間，德國仍然新增約60萬個幼兒園場所。[10]在此期間，針對3歲以下兒童的保育服務也略有擴大，1996年約有7.5%的3歲以下兒童獲得了公共日托服務。[11]2005年，德國出臺實施《兒童日托擴大法案》(TAG)，旨在擴大兒童日托服務的供給數(shù)量，特別是擴大針對3歲以下兒童的日托服務。該法案提出，到2010年10月，德國在全國范圍內(nèi)增加23萬個日托中心、托兒所和其他類型的保育服務提供機構(gòu)。2008年，德國《兒童促進法》出臺，規(guī)定自2013年8月起，所有1歲以上的兒童均享有法定入托權(quán)利或由專業(yè)保育員照顧，如果因無法找到合適的保育場所而無法獲得托幼服務，家長可以到當?shù)氐男姓ㄔ浩鹪V，要求地方政府賠償家長因兒童無法入托所造成的勞動收入損失。2007～2017年，德國政府對兒童日托機構(gòu)的公共支出從130.92億歐元上升到301.39億歐元，增幅達130%。(10)德國聯(lián)邦統(tǒng)計局社會支出數(shù)據(jù)，https://www.destatis.de/DE/Themen/Gesellschaft-Umwelt/Soziales/Kinderhilfe-Jugendhilfe/Tabellen/ausgaben-einnahmen-entwicklung.html，2020年12月14日，2021年1月30日。2008～2018年，針對3歲以下兒童的托幼場所增加了40余萬個。(11)參見Kita-Ausbau：Gesetze und Investitionsprogramme，https://www.bmfsfj.de/bmfsfj/themen/familie/kinderbetreuung/kita-ausbau/kita-ausbau--gesetze-und-investitionsprogramme/86394，2020年6月17日，2020年12月3日。2019年1月，德國出臺《兒童日托優(yōu)化法》，旨在進一步提升兒童日托的質(zhì)量。為了促進該法案的落實，聯(lián)邦政府將在2022年前投入55億歐元，支持全國16個州提升兒童保育服務的質(zhì)量。

其次，育兒津貼更加優(yōu)厚。2001年修訂的《育兒津貼法》允許父母雙方同時休育兒假并領取育兒津貼，待遇標準可以在300歐元/月(領取24個月)和460歐元/月(領取12個月)二者之間進行選擇；在領取育兒津貼期間，工作時長從每周19小時延長到每周30小時，還規(guī)定父母可以在子女3～8周歲再休1年的無薪育兒假。這些變化并沒有增強育兒津貼對男性勞動者的吸引力，在2001年育兒津貼改革之后，領取津貼的男性的占比仍然不超過5%。[12]2007年，德國對育兒津貼制度進行了整體改革，以與收入相掛鉤的父母津貼(elterngeld)替代原有的育兒津貼。這次改革面向所有在2007年1月1日及以后出生的兒童的父母，并引入兩個月的父親“配額假”，以鼓勵父親使用這一津貼。如果父親不使用育兒津貼，那么這兩個月就自動作廢，無法轉(zhuǎn)讓給母親。父母雙方可以在子女出生后的第一年內(nèi)領取父母津貼，津貼水平為子女出生前12個月內(nèi)平均凈勞動收入的67%，最高不超過1800歐元/月。對于失業(yè)者或低收入者而言，給付水平為最低標準300歐元/月。在領取津貼期間，父母可以從事不超過每周30個小時的工作，如果夫妻雙方共同使用，則津貼累計領取期限延長到14個月。2014年，在父母津貼制度的基礎之上，德國進一步引入“附加父母津貼”(elterngeld plus)和“合作育兒獎金”(partner schafts bonus)。附加父母津貼的待遇標準為父母津貼的一半，領取時間是其兩倍。如果在兒童出生后父母雙方的工作時間均連續(xù)4個月在25～30小時/周，則父母雙方可以分別獲得額外4個月的合作育兒獎金，待遇水平與附加父母津貼相同。

此外，在育兒養(yǎng)老金補貼方面，德國于1999年對母親養(yǎng)老金制度進行改革。改革的主要內(nèi)容包括：提高補貼力度，將養(yǎng)老金薪酬點數(shù)從0.75提高到1；取消育兒養(yǎng)老金補貼與就業(yè)養(yǎng)老金繳費相互抵消的規(guī)定，只要二者總和不超過繳費上限，就可以一同被計入養(yǎng)老金薪酬點數(shù)。

通過這些改革，德國的家庭政策更加完整，確實減輕了育兒家庭的負擔，是一種福利的增長。

(三)新政策效應

首先，對于女性來說，這些政策變化意味著就業(yè)和育兒不再是非此即彼、互為替代的選項，多數(shù)女性需要兩者兼而顧之。從微觀層面來說，在家庭中母親就業(yè)是增加家庭經(jīng)濟收入、改善兒童生活條件的最主要、最直接的途徑；從宏觀層面來說，較高的女性勞動參與率和人口生育率是社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的必要條件。因此，國家應當做的就是通過這些政策措施幫助育兒婦女平衡工作與家庭之間的關系。一方面，通過發(fā)放育兒津貼和母親養(yǎng)老金補償女性因照顧子女而造成的收入損失，并通過待遇機制的設計使有工作的女性獲得更高的給付，增加對女性就業(yè)的激勵；另一方面，通過發(fā)展公共托幼服務，讓家庭在兒童照顧問題上多一重選擇，減少就業(yè)女性的育兒負擔和重返職場的后顧之憂。

其次，相關政策鼓勵父親更多地參與育兒活動，有助于推動兒童照顧責任在兩性間的重新分配。在育兒津貼制度改革之前，有調(diào)查顯示，在阻礙男性休育兒假的種種因素中，收入損失排在首位，其次是休假對職業(yè)發(fā)展的不利影響。[8]新的育兒津貼制度通過設置父親配額假、合作育兒獎金以及津貼水平與收入相掛鉤，增強了對父親參與育兒活動的經(jīng)濟激勵。在2007年育兒津貼制度改革之前，父親休育兒假的比例不超過3%；對于子女在2007年出生的父親(即改革后的第一批人)，這一指標上升到15%；對于子女在2014年出生的父親，這一比例則進一步上升到34%。[12]并且，休育兒假的男性往往顯示出對伴侶重返工作崗位的支持。相較于伴侶沒有休育兒假的女性，伴侶休育兒假的女性在此期間就業(yè)的人數(shù)是前者的兩倍。[13]

值得注意的是，夫妻雙方在兒童照顧活動中完全平等的地位并未實現(xiàn)。多數(shù)男性只休滿了2個月的父親配額假，而女性仍然是休滿12個月帶薪育兒假的主力，只有很少的家庭在父母雙方之間平均分擔育兒任務。對于大多數(shù)家庭來說，男性作為養(yǎng)家者的角色期待仍然存在根深蒂固的影響力。同時，兩性在就業(yè)機會、就業(yè)形式和工資結(jié)果等方面的差距為男性掙錢養(yǎng)家、女性照顧子女的性別分工提供了經(jīng)濟上的辯護。在職業(yè)隔離、高級別職位性別比例失衡等因素的影響下，德國女性的總體工資收入約比男性低20%[14]，更遑論多數(shù)年幼兒童的母親從事的是收入較低的兼職工作。因此，要實現(xiàn)兩性在育兒和就業(yè)上的完全平等，僅僅依靠家庭政策改革是不夠的。

三、德國家庭政策的啟示

通過對近40年來德國家庭政策變遷的考察可以發(fā)現(xiàn)，前后兩個時期的側(cè)重點有別，產(chǎn)生的效果存在較大差異。20世紀80年代，德國出臺了一系列家庭政策，為育兒女性提供福利保障，但這些政策在待遇機制的設計上偏重于鼓勵女性以母親角色替代就業(yè)者角色，而非幫助育兒婦女實現(xiàn)工作與家庭之間的平衡，結(jié)果導致與女性勞動參與率提高相伴隨的是德國人口出生率的大幅下降。20世紀90年代末，隨著社會經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生變化，鼓勵女性以母親角色替代就業(yè)者角色的政策模式難以為繼，德國著手實行家庭政策改革，通過發(fā)展公共托幼服務、實施與收入相掛鉤的育兒津貼、改革待遇計發(fā)機制等一系列舉措，支持女性平衡工作與家庭之間的關系，實現(xiàn)了女性勞動參與率和生育率的同步提升。這一事實表明，家庭政策對國家福利制度的發(fā)展特別是女性兼顧就業(yè)與家庭的影響重大，對人口增長的影響也不容低估。

在少子高齡化加速發(fā)展的趨勢下，德國的做法能夠給我國帶來一些有益的啟示。

首先，必須承認家庭政策對女性就業(yè)與人口增長具有正反兩方面的影響。如果家庭政策支持的力度大，則女性會有更多的選擇空間；反之，如果家庭政策支持不足或者失之偏頗，就可能導致女性無法兼顧就業(yè)與生育，最終導致對女性不利的結(jié)果。因此，在我國將應對人口老齡化提升到國家戰(zhàn)略和建設公正社會的高度的進程中，應當重視對家庭政策的構(gòu)建，并盡可能地發(fā)揮其正向作用。

其次，我國應盡快構(gòu)建完善的家庭政策體系。當前，我國既沒有針對兒童家庭的普惠性津貼項目，也缺少廣泛可及的公共托幼服務，作為兒童首要照料者的母親往往面臨著工作與家庭的沖突困境。這不僅使得育兒成本持續(xù)上升，而且使女性陷入生育困境，進而使其生育意愿下降，這既不利于社會參與的性別平等，又難以實現(xiàn)人口均衡增長的發(fā)展目標。因此，我國可以借鑒德國的經(jīng)驗，通過加大財政投入并帶動社會投入，積極發(fā)展高質(zhì)量的公共托幼服務，提供普惠性的育兒津貼和人性化的育兒休假等，讓女性可以在就業(yè)與子女照顧問題上擁有更多的靈活選擇的空間，幫助她們兼顧事業(yè)與家庭，這將是扭轉(zhuǎn)當前生育意愿持續(xù)下降的重要舉措。

再次，應當通過制度設計，鼓勵男性參與到育兒活動中。近年來，“喪偶式育兒”在社會上引發(fā)了熱議，折射出當下中國家庭普遍存在的兒童照顧困境和子女日常照料中的父職缺失。參考德國經(jīng)驗，我國可以通過父親育兒假、合作育兒獎金等制度設計，鼓勵父親更多地參與到育兒活動中，以此分擔母親的育兒壓力，推動兒童照顧責任在兩性間的重新分配，進而緩解女性在工作與家庭上的沖突。

最后，應當通過公共政策，提升兒童養(yǎng)育活動的社會價值。在人口結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化的當下，生養(yǎng)下一代對整個社會的經(jīng)濟發(fā)展具有重要而深遠的意義，應當獲得社會的認可與補償。參考德國經(jīng)驗，可以通過育兒津貼、母親養(yǎng)老金等公共政策補償女性為養(yǎng)育兒童所付出的經(jīng)濟成本，將育兒活動提升為社會勞動，凸顯養(yǎng)育兒童的社會價值。