溫樂平

(南昌工程學(xué)院 水文化研究中心，江西 南昌 330099)

水利風(fēng)景區(qū)是一個(gè)新生事物，經(jīng)過二十年的建設(shè)實(shí)踐，已經(jīng)成為國家生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手，成為國家公園體系的重要組成部分，成為美麗中國、美麗鄉(xiāng)村、幸福河湖建設(shè)的亮點(diǎn)工程，是地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。2001—2020年，水利部先后評審并批準(zhǔn)18批國家水利風(fēng)景區(qū)，共計(jì)878個(gè)，省級(jí)水利風(fēng)景區(qū)3000多個(gè)。水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理雖然取得了較大成效，但是其規(guī)劃管理問題仍然存在。根據(jù)中國知網(wǎng)關(guān)鍵詞“水利風(fēng)景區(qū)”+“規(guī)劃”的檢索，現(xiàn)有論文130余篇，多數(shù)論文是單個(gè)或地方水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的個(gè)案研究，研究規(guī)劃本身問題，而不是研究規(guī)劃管理問題。僅有少數(shù)論文涉及規(guī)劃管理內(nèi)容，或從水利風(fēng)景區(qū)的特殊性入手討論水利風(fēng)景區(qū)旅游開發(fā)規(guī)劃的原則和要求、內(nèi)容和深度、規(guī)劃成果的審查與實(shí)施等[1]?；蛲ㄟ^對水利風(fēng)景區(qū)與旅游區(qū)規(guī)劃管理進(jìn)行比較，提出了水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理啟示：加強(qiáng)水利與旅游部門規(guī)劃管理的合作[2]。還有以湖南為例分析水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)規(guī)劃存在問題、規(guī)劃編制要注意問題，將水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃[3]。其實(shí)，這些成果尚未深入討論當(dāng)前水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理存在問題和分析其原因。因此，針對當(dāng)前學(xué)術(shù)前沿問題進(jìn)行探討，試圖系統(tǒng)地探討全國水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理的問題及對策。

一、加強(qiáng)水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理的重要性

水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃是水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理的頂層設(shè)計(jì)和中遠(yuǎn)期發(fā)展藍(lán)圖?？茖W(xué)合理的規(guī)劃是水利風(fēng)景區(qū)資源保護(hù)、開發(fā)和利用的前提，科學(xué)有效的管理是水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃實(shí)施的保障，是推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要依據(jù)。

(一)適應(yīng)新時(shí)代、響應(yīng)國家戰(zhàn)略的迫切需要

2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出了中國發(fā)展新的歷史方位——中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，又提出了我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的重大論斷，把堅(jiān)持人與自然和諧共生納入新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的基本方略，明確要求實(shí)施國家節(jié)水行動(dòng)、統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理、加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，進(jìn)一步深化了水利工作內(nèi)涵，指明了水利改革發(fā)展方向。在新時(shí)代要求立足發(fā)展新階段，貫徹發(fā)展新理念，構(gòu)建發(fā)展新格局，故此加強(qiáng)水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理研究顯得特別重要。

國務(wù)院頒發(fā)《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》(國發(fā)〔2016〕70號(hào))第五章第二節(jié)“實(shí)施綠色旅游開發(fā)”明確提出：“以水利風(fēng)景區(qū)為重點(diǎn)，推出一批生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、文化品位較高的水利生態(tài)景區(qū)和旅游產(chǎn)品?！盵4]國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2018〕15號(hào))提出“科學(xué)合理利用水域和水利工程，發(fā)展觀光、游憩、休閑度假等水利旅游?！盵5]還提出“大力實(shí)施鄉(xiāng)村旅游扶貧富民工程，通過資源整合積極發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，健全完善‘景區(qū)帶村、能人帶戶’的旅游扶貧模式?！訌?qiáng)對深度貧困地區(qū)旅游資源普查，完善旅游扶貧規(guī)劃，指導(dǎo)和幫助深度貧困地區(qū)設(shè)計(jì)、推廣跨區(qū)域自駕游等精品旅游線路，提高旅游扶貧的精準(zhǔn)性，真正讓貧困地區(qū)、貧困人口受益?！盵1]為響應(yīng)國家鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，水利部頒發(fā)的《2019年水利扶貧工作要點(diǎn)》提出：“繼續(xù)推進(jìn)貧困地區(qū)水系連通工程建設(shè)和水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)?！?019年9月習(xí)近平總書記提出建設(shè)幸福河的號(hào)召，將河流生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展提升到國家重要戰(zhàn)略。因此，為適應(yīng)新時(shí)代新形勢、積極響應(yīng)國家重要發(fā)展戰(zhàn)略，為引領(lǐng)幸福河建設(shè)、協(xié)助鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)、吻合水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展態(tài)勢，加強(qiáng)水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理已經(jīng)是時(shí)代的迫切要求。

(二)推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措

水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃是水利風(fēng)景區(qū)健康、有序、持續(xù)發(fā)展的保障。早在2004年，水利部印發(fā)實(shí)施《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》(水綜合〔2004〕143號(hào))，有效地促進(jìn)國家水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃、建設(shè)與管理工作規(guī)范化、科學(xué)化，強(qiáng)化水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制的重要性與必要性，推動(dòng)國家水利風(fēng)景區(qū)快速、持續(xù)地發(fā)展。但是，在新時(shí)代國家水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)過程中暴露出一些不足之處，諸如國家水利風(fēng)景區(qū)存在地區(qū)發(fā)展不平衡不充分、景區(qū)水利特色不鮮明、景區(qū)規(guī)劃編制不規(guī)范、景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)配套設(shè)施不全、管理人員配備不足、建設(shè)與管理經(jīng)費(fèi)欠缺等問題，都是與水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理有緊密關(guān)聯(lián)。

根據(jù)新時(shí)代治水矛盾的轉(zhuǎn)變和水利工作的重心轉(zhuǎn)移，水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理工作亦隨之轉(zhuǎn)變，緊扣“工程補(bǔ)短板，行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的思路，進(jìn)一步推進(jìn)水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理工作。在建設(shè)與管理方面，要盡快補(bǔ)齊全國水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展規(guī)劃不完善的短板、層次結(jié)構(gòu)不平衡的短板、發(fā)展質(zhì)量高低不齊的短板、管理體制不完善的短板等。緊扣“行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的主旨，全面推廣全國水利風(fēng)景區(qū)管理平臺(tái)和全國水利風(fēng)景區(qū)綜合服務(wù)平臺(tái)，切實(shí)加強(qiáng)全國水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)、管理與監(jiān)督，促進(jìn)全國水利風(fēng)景區(qū)持續(xù)、平穩(wěn)、健康、高質(zhì)量發(fā)展。推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展是新時(shí)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，為適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代需要，必須全面提高水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營和管理水平，確保全國水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

二、水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理存在問題及原因

水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展歷經(jīng)20余年，其建設(shè)成效十分顯著，但是也暴露出水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理的不足之處及深層次原因。

(一)存在問題

1.規(guī)劃體系尚不完善

規(guī)劃體系是否完善決定了水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理的成效高低。從規(guī)劃管理制度上看，現(xiàn)行的《水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制導(dǎo)則》和《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》停留在規(guī)劃綱要和總體規(guī)劃兩個(gè)層次，還沒有完善水利風(fēng)景區(qū)的規(guī)劃體系，對景區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃沒有提出更詳細(xì)的要求與標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵在沒有編制控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。因此，這無疑給全國各地水利風(fēng)景區(qū)開發(fā)建設(shè)和規(guī)劃管理帶來了沒有標(biāo)準(zhǔn)參考和發(fā)展指標(biāo)的困惑。早2010年以前申報(bào)的國家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)，有些景區(qū)一直作為飲用水源地或者備用水源地，至今仍沒有編制過水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃綱要或者總體規(guī)劃?，F(xiàn)有不少水利風(fēng)景區(qū)還停留在“重申報(bào)、輕建設(shè)”的階段，所編制的規(guī)劃結(jié)構(gòu)不健全，實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不多，可操作性不強(qiáng)；規(guī)劃定位不科學(xué)，目標(biāo)也不清晰，規(guī)劃理念保守，沒有緊跟上新時(shí)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾對美好生活需求變化的步伐，因而很難達(dá)到規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)的目的與要求，導(dǎo)致這些水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃流于形式，難以切實(shí)實(shí)施。

2.規(guī)劃監(jiān)管把關(guān)不嚴(yán)

規(guī)劃監(jiān)管是水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃實(shí)施的有力保障，規(guī)劃監(jiān)管不嚴(yán)必將造成水利風(fēng)景區(qū)開發(fā)建設(shè)的無序發(fā)展。自2010年以來，《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》明確要求申報(bào)省級(jí)、國家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)必須編制規(guī)劃綱要或總體規(guī)劃。近十年，有些省市明確要求申報(bào)單位必須編制水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃綱要或總體規(guī)劃，并且提高了申報(bào)要求。然而，一些地方政府或申報(bào)單位為了申報(bào)省級(jí)、國家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)，的確組織規(guī)劃人員編制了水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃綱要或總體規(guī)劃，但是并沒有嚴(yán)格組織評審規(guī)劃編制工作，對規(guī)劃把關(guān)不嚴(yán)，評審要求過低，甚至沒有認(rèn)真征求地方政府國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、旅游、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等相關(guān)部門的規(guī)劃意見，造成景區(qū)規(guī)劃的可操作性、實(shí)施性不強(qiáng)。除了單個(gè)的省級(jí)、國家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)以外，一些省市的區(qū)域水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃也存在同樣的問題，同樣沒有征求地方政府相關(guān)部門或單位的規(guī)劃意見，沒有履行嚴(yán)格的組織評審程序，直接提交成定稿。因此種種現(xiàn)象，暴露出一些地方政府和水利部門對水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃不重視、監(jiān)管不嚴(yán)格的問題。

3.規(guī)劃特色不突出

水利特色就是水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃區(qū)別其他風(fēng)景區(qū)、旅游區(qū)規(guī)劃的最顯著特點(diǎn)。近些年來在省級(jí)、國家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)評審工作時(shí)，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)不少地方單位提交的水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制材料并不具有城鄉(xiāng)規(guī)劃、風(fēng)景園林、水利工程、歷史學(xué)、文物保護(hù)等相關(guān)專業(yè)人才參與編制規(guī)劃，往往是單一的旅游管理專業(yè)人員編制，沒有嚴(yán)格按照《水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制導(dǎo)則》來編制規(guī)劃，隨意性明顯，主要是根據(jù)旅游景區(qū)來規(guī)劃，甚至幾乎完全是旅游規(guī)劃，不但沒有突出水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃特色，而且還漏洞百出。景區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，級(jí)別、層次太低，一是沒有政府主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)參與其中，二是機(jī)構(gòu)工作人員多為水利部門職工兼職，沒有配備專職人員從事景區(qū)管理，更沒有專業(yè)專職人員從事景區(qū)規(guī)劃管理工作。在這些水利風(fēng)景區(qū)的規(guī)劃文本中，普遍存在相同問題：未深入挖掘并充分利用水利元素，也未突出水利特色和突出水利工程、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的資源特色，甚至沒有突出水文化水科普的文化特色，更沒有突出河湖水域及岸線綜合利用和管理的制度特色。在新時(shí)代國家機(jī)構(gòu)改革的大背景下，水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展目標(biāo)、定位與功能都已經(jīng)發(fā)生變化，水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理更應(yīng)該突出水資源保護(hù)的特色、水利工程的特色，展現(xiàn)河湖水域及其岸線的綜合利用優(yōu)勢，彰顯水文化水科普的特色，表現(xiàn)出與旅游景區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園等有明顯的區(qū)分特征和標(biāo)志性特點(diǎn)。

(二)原因分析

1.理念認(rèn)識(shí)不充分

理念問題是時(shí)代發(fā)展的聲音。不管是規(guī)劃理念還是管理理念，都是緊隨時(shí)代發(fā)展的步伐，主管單位領(lǐng)導(dǎo)是否緊隨時(shí)代步伐、是否全面掌握規(guī)劃管理理念在很大程度上決定了水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理水平的高低。水利風(fēng)景區(qū)是一個(gè)朝陽事業(yè)，發(fā)展時(shí)間短，社會(huì)認(rèn)知度還是有限。水利部于2010年頒發(fā)了《水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制導(dǎo)則》，規(guī)范和引導(dǎo)全國水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制工作。然而，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)、水利部門領(lǐng)導(dǎo)以及景區(qū)職工等往往重視旅游規(guī)劃、重視水利工程建設(shè)規(guī)劃、重視風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理，原因是這些規(guī)劃都與財(cái)政或考核掛鉤。受各種因素的影響，他們對水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展趨勢與時(shí)代要求把握不準(zhǔn)，對景區(qū)建設(shè)與管理的信息掌握不全，對景區(qū)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)并不深入，對景區(qū)發(fā)展理念、目標(biāo)、定位、屬性、功能及效益等方面也認(rèn)識(shí)不充分，甚至對新時(shí)代背景下社會(huì)矛盾、治水矛盾的轉(zhuǎn)變和水利工作重心的轉(zhuǎn)移也認(rèn)識(shí)不清晰，這就嚴(yán)重影響了水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制和管理工作有序開展。因此，理念認(rèn)識(shí)不充分在不同程度上影響了水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃監(jiān)管工作深度推進(jìn)。

2.管理制度不完善

制度問題是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，管理制度滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，必然引發(fā)一系列與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不適應(yīng)的問題，水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理制度也不例外。原《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》在水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃體系只局限于區(qū)域水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展規(guī)劃和單個(gè)水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃綱要或總體規(guī)劃，并沒有構(gòu)建詳細(xì)的規(guī)劃體系；原《水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制導(dǎo)則》在水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃上并沒有強(qiáng)制性要求水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水利規(guī)劃、旅游規(guī)劃以及其他專項(xiàng)規(guī)劃等相銜接的要求。原管理辦法與規(guī)劃編制導(dǎo)則，在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理制度內(nèi)容、管理人才要求、規(guī)劃實(shí)施保障等方面也存在相應(yīng)的不完善之處。因此，地方政府或主管單位在水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理方面普遍存在上位法規(guī)、制度依據(jù)不足等問題。管理制度是一個(gè)復(fù)雜而系統(tǒng)的體系問題，水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理在進(jìn)入良性循環(huán)發(fā)展之前，普遍存在的共性問題：管理機(jī)構(gòu)不健全、沒有專職人員；管理制度不完備，規(guī)劃監(jiān)管較松散；景區(qū)規(guī)劃編制及管理工作經(jīng)費(fèi)來源沒有制度依據(jù)，缺乏財(cái)政保障；規(guī)劃管理人才缺乏，專業(yè)人才引進(jìn)困難；景區(qū)規(guī)劃管理執(zhí)法困難，缺乏單獨(dú)的法律依據(jù)，不得不依托水資源、河道、漁政、林業(yè)、環(huán)保等相關(guān)上位法規(guī)。因此，水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理的確存在種種問題，最主要原因是水利風(fēng)景區(qū)管理制度不完善。

3.規(guī)劃監(jiān)管能力有限

規(guī)劃是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的技術(shù)工作，監(jiān)管本身也是復(fù)雜而系統(tǒng)的專業(yè)工作，因此規(guī)劃監(jiān)管是一項(xiàng)專業(yè)人員才能從事的高端技術(shù)工作。之所以出現(xiàn)規(guī)劃監(jiān)管把關(guān)不嚴(yán)、規(guī)劃特色不突出的問題，重要原因是水利部門對規(guī)劃監(jiān)管能力十分有限。造成規(guī)劃監(jiān)管能力有限的原因，有兩大關(guān)鍵性因素：一是缺乏規(guī)劃專業(yè)人才和專職人員，二是缺乏規(guī)劃資金投入。水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制是專業(yè)性、技術(shù)性相當(dāng)強(qiáng)的工作，需要城鄉(xiāng)規(guī)劃、風(fēng)景園林、水利工程、生態(tài)學(xué)、歷史學(xué)、旅游管理、文物保護(hù)等相關(guān)專業(yè)人才組建規(guī)劃團(tuán)隊(duì)，共同從事水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制工作。規(guī)劃監(jiān)管同樣需要懂規(guī)劃設(shè)計(jì)、水文化、旅游管理等專業(yè)知識(shí)人才，然而，水利部門作為水利風(fēng)景區(qū)的主管單位，受事業(yè)單位編制職數(shù)和地方政府人才招聘政策的限制，很難招聘或引進(jìn)所急需的規(guī)劃設(shè)計(jì)專業(yè)人才，也難以穩(wěn)定有專職人員負(fù)責(zé)。因此，兼職的非規(guī)劃設(shè)計(jì)專業(yè)的職員很難全方位、深度監(jiān)管規(guī)劃實(shí)施。除此以外，地方政府對水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃缺乏資金投入。規(guī)劃資金缺乏是由來以久的問題。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理工作普遍存在缺乏專項(xiàng)資金的問題，更談不上規(guī)劃專項(xiàng)資金來源，所以，在既缺乏專業(yè)專職人員又缺乏規(guī)劃資金來源的情況下，有不少水利部門只是為了申報(bào)榮譽(yù)，對規(guī)劃編制不作高要求，自然不會(huì)嚴(yán)格把關(guān)，故此造成水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃水準(zhǔn)不高、操作性不強(qiáng)、特色不明顯等諸多問題。

三、加強(qiáng)水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理的對策

加強(qiáng)水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理是新時(shí)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措。為化解長期以來水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理存在問題，針對以上諸種因素，因時(shí)因地施策，主要對策如下：

(一)更新發(fā)展理念，提高水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理的理念認(rèn)識(shí)

理念是人們對事物由感性認(rèn)識(shí)上升到理性高度認(rèn)識(shí)事物的觀念。規(guī)劃管理理念是水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理工作的先導(dǎo)。水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理經(jīng)歷了二十載春秋，全國已經(jīng)有878個(gè)國家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)，基本覆蓋了主要江河、湖泊和重要水利工程，形成了獨(dú)有的水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，形成了獨(dú)特的建設(shè)管理的邏輯觀念和思維方式。然而，這種建設(shè)管理的觀念與思維方式是否與時(shí)俱進(jìn)決定了水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展思路正確與否。在新時(shí)代，生態(tài)文明理念是引領(lǐng)水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理的指針，生態(tài)水利、民生水利、文化水利的理念是水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理的發(fā)展方向，水文化、水科普建設(shè)理念是提升水利風(fēng)景區(qū)內(nèi)涵建設(shè)的根本，美麗鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)、“特色小鎮(zhèn)”“一帶一路”“幸福河湖”等國家戰(zhàn)略是水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展的重要機(jī)遇。諸如此類發(fā)展理念及戰(zhàn)略，要求水利部門和水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理單位及時(shí)加強(qiáng)相關(guān)理論學(xué)習(xí)，積極組織相關(guān)管理人員參與調(diào)研與實(shí)踐學(xué)習(xí)，開闊眼界，提高認(rèn)識(shí)，及時(shí)轉(zhuǎn)變理念，把握新時(shí)代發(fā)展脈搏，以滿足人民群眾日益增長的美好生活需求為目標(biāo)，緊扣“工程補(bǔ)短板，行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的工作重心，高度重視水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理，推進(jìn)水利風(fēng)景區(qū)持續(xù)發(fā)展。

以湖南省湘潭市韶山灌區(qū)水利風(fēng)景區(qū)為例，景區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子成員積極轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念和思路，與時(shí)俱進(jìn)，抓住國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)的機(jī)遇，緊密與當(dāng)?shù)卣?lián)手合作，在核心區(qū)域重新編制“韶灌水利小鎮(zhèn)”規(guī)劃，作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目，并得到當(dāng)?shù)卣痛迕竦拇罅χС?，開創(chuàng)了水利工程與“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)的先例。

(二)完善管理制度，健全水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理體系

制度是水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理的保障。以往有人提出要求深化水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的內(nèi)容與深度，包括水利風(fēng)景區(qū)總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和專題規(guī)劃、規(guī)劃審查、實(shí)施和修編。其實(shí)是要求完善水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理制度。

在國家層面，要盡快補(bǔ)齊水利風(fēng)景區(qū)管理體制不完善的短板，重新修訂并頒布《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》，重新修訂并頒發(fā)《水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制導(dǎo)則》，重新修訂并頒發(fā)《水利風(fēng)景區(qū)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》。為加強(qiáng)水利風(fēng)景區(qū)監(jiān)管的力度，全面推廣全國水利風(fēng)景區(qū)管理平臺(tái)和全國水利風(fēng)景區(qū)綜合服務(wù)平臺(tái)。在省市地方層面，根據(jù)新時(shí)代發(fā)展的新形勢，依照水利部即將頒發(fā)新的《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》《水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制導(dǎo)則》等，出臺(tái)相應(yīng)地方水利風(fēng)景區(qū)管理細(xì)則，明確新目標(biāo)、新要求和新任務(wù)，解讀國家級(jí)、省級(jí)水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制導(dǎo)則和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，特別是明確水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理事項(xiàng)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來源、人才引進(jìn)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、考核要求等方面內(nèi)容，保證有規(guī)可依，有制必行，全面健全和完善水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃、建設(shè)與管理的機(jī)制體系，保障水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理持續(xù)、穩(wěn)定地發(fā)展。

值得注意的是，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、脫貧攻堅(jiān)和特色小鎮(zhèn)建設(shè)等新時(shí)代重大戰(zhàn)略和政策實(shí)施背景下，水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理務(wù)必重視完善村民參與景區(qū)生產(chǎn)、經(jīng)營及管理的制度，不讓村民游離于景區(qū)生產(chǎn)、經(jīng)營及管理之外，幫扶村民開辦農(nóng)家樂、民宿、生態(tài)農(nóng)莊，指導(dǎo)村民種植或養(yǎng)殖特色產(chǎn)業(yè)，讓村民因此脫貧致富、過上幸福生活。以河北省邯鄲市武安市京娘湖水利風(fēng)景區(qū)為例，自景區(qū)開發(fā)建設(shè)以來，水利部門和旅游開發(fā)公司一直重視景區(qū)村民的征地、補(bǔ)償、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等問題，解決了大量村民就地就業(yè)，幫助和指導(dǎo)村民開辦土特產(chǎn)商鋪、農(nóng)家樂、民宿、生態(tài)農(nóng)莊等，因此，2萬余村民因京娘湖景區(qū)旅游發(fā)展而走上了脫貧致富的道路。

(三)增加人力和資金投入，拓展水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃監(jiān)管能力

規(guī)劃技術(shù)既屬于科學(xué)技術(shù)之一，也是第一生產(chǎn)力之一，而人才是生產(chǎn)力中最具有決定性的力量，是先進(jìn)生產(chǎn)力的集中體現(xiàn)和主要標(biāo)志。規(guī)劃專業(yè)人才是推進(jìn)水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃監(jiān)管發(fā)展的基本力量，是拓展水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃監(jiān)管能力邊界的重要力量。地方政府應(yīng)當(dāng)重視將規(guī)劃、設(shè)計(jì)、園林、旅游、歷史、文物、管理等專業(yè)人才引進(jìn)與培養(yǎng)，特別是將相關(guān)技術(shù)人才配置到水利行政主管部門及水利風(fēng)景區(qū)建管單位，并提供相應(yīng)的人才優(yōu)惠條件，確保規(guī)劃技術(shù)人才留得住、用得上、上得去、作用大，成為水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃監(jiān)管的基本骨干力量。

資金是生產(chǎn)力中最活躍的因素，是推進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的基礎(chǔ)條件。必要的財(cái)政投入是推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃監(jiān)管運(yùn)行的基本保障。對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，水利部門和水利風(fēng)景區(qū)建管單位幾乎都存在缺乏水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃、建設(shè)與管理的專項(xiàng)資金的困難問題，往往陷入一無人才、二無資金的困境。在缺乏資金投入的情況下，對于規(guī)劃編制及管理的工作困難程度是可想而知的。作為水源地景區(qū)或公益性景區(qū)，更需要當(dāng)?shù)卣磕険芨兑欢〝?shù)額的財(cái)政資金，保障水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理的正常運(yùn)行。以江西省上饒市弋陽縣龜峰湖水利風(fēng)景區(qū)、九江市廬山西海水利風(fēng)景區(qū)、贛州市石城縣琴江水利風(fēng)景區(qū)為例，三個(gè)景區(qū)都是地方政府直接投入財(cái)政資金，編制景區(qū)總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃及旅游景區(qū)提升規(guī)劃，全力推進(jìn)水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)和管理運(yùn)行。有些地方政府通過搭建景區(qū)發(fā)展金融平臺(tái)和招商引資平臺(tái)，推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)管理單位轉(zhuǎn)變經(jīng)營管理方式，將豐富的水利風(fēng)景資源轉(zhuǎn)化為水利資產(chǎn)，由水利資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為水利資本，再讓水利資本進(jìn)入市場融資，最后回轉(zhuǎn)為水利風(fēng)景區(qū)開發(fā)建設(shè)的資金，化解景區(qū)規(guī)劃、建設(shè)與管理資金短缺的難題。

在解決規(guī)劃人才與規(guī)劃資金問題情況下，要重點(diǎn)抓好水利風(fēng)景區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃，拓展水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃監(jiān)管范圍邊界。專項(xiàng)規(guī)劃既是水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的重要部分，又是彰顯水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃特色和發(fā)展特色的最重要內(nèi)容。建議地方水利部門和水利風(fēng)景區(qū)管理單位總結(jié)建管經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)存在的問題，聘請規(guī)劃專家或規(guī)劃專業(yè)公司編制水資源保護(hù)規(guī)劃、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)規(guī)劃、水文化景觀規(guī)劃、水利科技與水文化傳播規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃，促進(jìn)水利風(fēng)景區(qū)科學(xué)開發(fā)建設(shè)與經(jīng)營管理，彰顯水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃和發(fā)展特色。

綜上所述，水利風(fēng)景區(qū)是生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手，是美麗中國、美麗鄉(xiāng)村、幸福河湖建設(shè)的亮點(diǎn)工程，是地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。加強(qiáng)水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理是適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展形勢和響應(yīng)國家戰(zhàn)略的迫切需要，是推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措。但是，當(dāng)前水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理的確還存在規(guī)劃體系尚不完善、規(guī)劃監(jiān)管把關(guān)不嚴(yán)、規(guī)劃特色不突出等諸多問題，其主要原因是由規(guī)劃理念認(rèn)識(shí)不充分、管理制度不完善、規(guī)劃監(jiān)管能力有限等方面所致。因此，為進(jìn)一步加強(qiáng)全國水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理工作，建議更新發(fā)展理念，提高水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理的理念認(rèn)識(shí)；完善管理制度，健全水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理體系；增加人力與資金投入，提升水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃監(jiān)管能力，從而推動(dòng)全國水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量快速發(fā)展。