上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院 唐蒙

一、問題的提出

20世紀(jì)80年代以來，作為后發(fā)展國家的中國在經(jīng)濟(jì)績效上表現(xiàn)強(qiáng)勁，政府被視為解釋這一奇跡的關(guān)鍵變量。有研究提出“有為政府”的概念，認(rèn)為中國政府的作為在于對要素稟賦的甄別與對市場的因勢利導(dǎo)（林毅夫，2011）[1]?；蚪梃b發(fā)展型國家理論，將中國政府總結(jié)為發(fā)展型政府（郁建興、高翔，2012）[2]。這些研究通過抽象化總結(jié)中國政府在經(jīng)濟(jì)增長及其他治理領(lǐng)域的角色，希望能夠提煉普遍適用的概念，但存在一些問題。比如，“有為政府”忽略了一個前提，即政府自身如何運轉(zhuǎn)起來，就已是一個十分復(fù)雜、需要論證的問題。再比如，“發(fā)展型政府”借鑒的發(fā)展型國家理論，基于的案例是日本、韓國這些同質(zhì)性高、政府規(guī)模小的區(qū)域，因此對于解釋覆蓋地域廣，成員異質(zhì)性高的中國政府如何調(diào)動起來十分有限。因為按照奧爾森（Olson，1982）的觀點，選擇性激勵解決集體行動困境的效果，受制于組織規(guī)模與成員異質(zhì)性，規(guī)模越大，異質(zhì)性越高，則越難促成集體行動[3]。因此，本研究通過文獻(xiàn)回答的問題是，規(guī)模龐大且成員構(gòu)成廣泛的中國政府，是如何達(dá)成有效且好的集體行動的？

二、使地方政府運轉(zhuǎn)起來：結(jié)構(gòu)與機(jī)制

（一）兩種結(jié)構(gòu)：財政聯(lián)邦主義與壓力型體制

財政分權(quán)結(jié)構(gòu)被視為中央調(diào)動地方，參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一共同行動的強(qiáng)激勵，該結(jié)構(gòu)被總結(jié)為中國特色的財政聯(lián)邦主義。財政聯(lián)邦主義用一句話可以概括為各級政府對于財政資源的處置各有分工，均掌握一定的權(quán)力。第一代財政聯(lián)邦主義集中闡明了這一結(jié)構(gòu)的合理性，并形成了兩個假說，即“用腳投票”（Tiebout，1956）[4]與“分權(quán)定理”（Oates，2011）[5]，這兩種假說共同論證了地方政府在配置財政資源上的有效性。第二代研究者則將此框架運用到中國促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的一系列地方政府實踐中，系統(tǒng)地梳理了中國政府為了調(diào)動內(nèi)部成員發(fā)展經(jīng)濟(jì)的舉措，如廣泛分權(quán)，激發(fā)同級政府間競爭等（Montinola et al.，1995）[6]。馬斯金（Maskin et al.，2000）將這種分權(quán)結(jié)構(gòu)視作M型結(jié)構(gòu)，并認(rèn)為相較U型結(jié)構(gòu)，M型通過相對績效評估，能夠提供更好的激勵[7]。

壓力型體制的提出源于中央編譯局在20世紀(jì)90年代對于縣鄉(xiāng)政治的調(diào)研，榮敬本等人（1998）將這一概念界定為縣鄉(xiāng)政權(quán)為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超、完成上級下達(dá)指標(biāo)，所采取的量化管理與物質(zhì)化評價的體制[8]。數(shù)量化的任務(wù)分解通過簽訂目標(biāo)責(zé)任書，層層下發(fā)的形式實現(xiàn)，形成了自上而下的壓力。物質(zhì)化的評價體系則直接促成了同級間競爭，這也是財政聯(lián)邦主義揭示的核心。但之所以將壓力型體制界定為政府內(nèi)部的政治結(jié)構(gòu)，而非經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，一是認(rèn)為這一體制起源于改革開放前的動員模式，該模式能夠短時間內(nèi)匯聚各類資源，克服分權(quán)可能導(dǎo)致的低效缺陷，在諸如環(huán)保等非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政府行動達(dá)成發(fā)揮著重要作用。二是認(rèn)為該體制的核心運作機(jī)制是政治化，即某些任務(wù)，由各級黨委納入“政治任務(wù)”的范疇，實行嚴(yán)格的“一票否決”，從而對下級政府的失范行為進(jìn)行糾偏（楊雪冬，2012）[9]。

（二）四種機(jī)制：從晉升錦標(biāo)賽到運動式治理

中國政府內(nèi)部最為核心的人事機(jī)制是晉升錦標(biāo)賽，該概念借鑒于經(jīng)濟(jì)學(xué)的錦標(biāo)賽理論，是以績效為基礎(chǔ)的政府人事管理模式（周飛舟，2009）[10]，在研究者看來其適用前提和范圍都有著嚴(yán)格的限定。薄智躍（Bo，1996）較早關(guān)注到了經(jīng)濟(jì)績效與官員流動的關(guān)系[11]，但系統(tǒng)闡述這一概念的是周黎安。周黎安（2007）將這一機(jī)制界定為上級政府對所屬各部門與下級政府的行政首長設(shè)計的競賽，根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長率評選出優(yōu)勝者將其擢升。競賽實施的前提除了人事權(quán)集中之外，還在于指標(biāo)是可測可比、反映參與者努力程度的[12]。后來，隨著政府官員簡歷的結(jié)構(gòu)化與大規(guī)模公開，該機(jī)制被廣泛運用到中國政府各項事務(wù)的解釋中，但又由于大量研究將此概念不加辨別地使用，招致了諸多批評。目前，研究者主要從政府層級（Landry et al.，2018）[13]、適用時間（梅賜琪、翟曉楨，2018）[14]、成員構(gòu)成（周雪光，2016）[15]、作用領(lǐng)域（唐嘯等，2016）[16]進(jìn)行批評。

周黎安或許是意識到了晉升錦標(biāo)賽在政府縱向協(xié)作上的解釋乏力，于是采用經(jīng)濟(jì)學(xué)概念對上下級政府的協(xié)作進(jìn)行演繹，提出了行政發(fā)包制的概念。周黎安（2014）指出，上級為了降低監(jiān)控多個下級的高昂成本，采取逐級發(fā)包的形式將招商引資、社會治安、安全監(jiān)管等任務(wù)打包分發(fā)給下級政府，并給予下級剩余索取權(quán)與自由裁量權(quán)[17]。由于該概念是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論演繹，因此后續(xù)的研究在于探討如何取材豐富的政府實踐對概念進(jìn)行補(bǔ)充。馮仕政（2014）清晰地指出了行政發(fā)包制背后的理論預(yù)設(shè)，即將中國政府內(nèi)部想象成一個存在多方主體、按市場規(guī)則運行的政治市場，強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部運行的經(jīng)濟(jì)性，但忽略了政治性[18]。一些研究者彌補(bǔ)了該概念在政治性上的不足，例如周雪光（2014）將治理有效性與風(fēng)險性納入討論，指出完全的發(fā)包容易誘發(fā)機(jī)會主義行為，治理風(fēng)險升高。但追求低風(fēng)險又可能導(dǎo)致治理效率低下，因此存在另外的運行機(jī)制[19]。

中國政府內(nèi)部存在的另一種運行機(jī)制是項目制。項目制相較前者在管理上向上集中，指的是中央政府不再簡單粗線條地設(shè)置任務(wù)目標(biāo)，而是精細(xì)地將各類目標(biāo)拆分為各種項目，設(shè)立各種指標(biāo)，有約束性地驅(qū)動地方政府的運作（馮仕政，2014）[20]。因其特殊的資金配置與具體操作方式，以及在財政資源配置中逐漸成為主導(dǎo)機(jī)制，項目制在后續(xù)研究中備受關(guān)注。周飛舟（2012）將以項目制運行的財政資金稱作專項資金，并從撥付渠道的角度對專項資金的構(gòu)成分類，一是財政部門的專項撥款，即專項轉(zhuǎn)移支付；二是中央部門不經(jīng)過地方財政部門，直接撥付給下屬系統(tǒng)的資金；三是財政部門整體撥付給準(zhǔn)預(yù)算部門的資金，例如發(fā)改委和科技部門，并發(fā)現(xiàn)中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付逐漸主要依靠項目制[21]。折曉葉和陳嬰嬰（2011）以“發(fā)包-打包-抓包”來描繪項目制的運作流程，即中央通過發(fā)包具有強(qiáng)烈政策意圖的項目，調(diào)動地方政府積極參與。地方政府打包各種資源爭奪項目，借項目實現(xiàn)本地的各種目標(biāo)?？h鄉(xiāng)基層政府抓包各類落實到基層的項目，充裕其財政資金[22]。

前述三種都是嵌入中國政府的科層結(jié)構(gòu)之中的，另外還存在一種超脫于科層結(jié)構(gòu)，自上而下發(fā)動、運行效率極高的機(jī)制，即運動式治理。周雪光（2012）認(rèn)為該機(jī)制最大的特征是，當(dāng)政府面臨諸如自然災(zāi)害、公共危機(jī)等突發(fā)狀況時，運動式治理能夠暫時叫停常規(guī)的、反應(yīng)緩慢的科層制程序，以動員替代，對組織失敗進(jìn)行糾正[23]。馮仕政（2011）指出，該機(jī)制根植于革命教化政體，這一政體建構(gòu)起了紅專并進(jìn)這一被政府內(nèi)成員廣泛認(rèn)同的組織原則[24]。狄金華（2010）和唐皇鳳（2007）均發(fā)現(xiàn)，運動式治理的具體程序是，政府將某項工作納入中心任務(wù)以識別最重要目標(biāo)，借助強(qiáng)動員以整合有限資源[[25-26]。歐陽靜（2014）則發(fā)現(xiàn)，在基層，政府內(nèi)部的運動式治理已經(jīng)內(nèi)化為常規(guī)的運行機(jī)制，與現(xiàn)有科層機(jī)制互補(bǔ)，共同為達(dá)成良好的治理績效服務(wù)[27]。

三、對既有文獻(xiàn)的評論：起點、維度與對話

這批文獻(xiàn)關(guān)于政府內(nèi)部如何運行的討論可以分為兩條線，一是以經(jīng)濟(jì)學(xué)為主，從委托代理出發(fā)進(jìn)行理論演繹，包括財政聯(lián)邦主義、晉升錦標(biāo)賽、行政發(fā)包制都屬于這一范疇。二是以政治學(xué)和社會學(xué)為主，以黨政體制為起點，對各類現(xiàn)實進(jìn)行歸納，包括壓力型體制、項目制和運動式治理都是對政府運行實踐的總結(jié)。

委托代理的核心在于組織內(nèi)的沖突識別與解決，進(jìn)而保障組織高效運轉(zhuǎn)。按照薩平頓（SAppington，1991）的理解，組織內(nèi)部的沖突是委托人和代理人之間的目標(biāo)不一致，以及二者之間的信息不對稱共同造成的道德風(fēng)險，解決這一問題的關(guān)鍵在于設(shè)計出一套激勵和監(jiān)督機(jī)制[28]。中國政府是一個多委托人、多代理人、多目標(biāo)的組織模式，前述的部分概念也是基于此，探討政府是如何實現(xiàn)激勵相容與有效監(jiān)控以解決道德風(fēng)險的（Edin，2003）[29]。激勵相容的實現(xiàn)，得益于晉升錦標(biāo)賽讓下級獲得政治收益，上級獲得經(jīng)濟(jì)收益“各取所需”的設(shè)計，以及行政發(fā)包制將部分剩余索取權(quán)由上級轉(zhuǎn)移至下級的財稅安排。有效監(jiān)控的實現(xiàn)，主要來自財政聯(lián)邦主義通過財政分權(quán)引起的地方政府橫向間競爭，由于競爭激烈，地方政府間的橫向監(jiān)督就代替了中央政府成本高昂的縱向監(jiān)督。

黨政體制是另一支文獻(xiàn)的起點，中國政府體制從新中國成立以來經(jīng)歷了數(shù)次改革，但無論改革開放前還是改革開放后，政府內(nèi)部都離不開的是黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是理解政府運行的關(guān)鍵事實。裴宜理（Perry，2007）認(rèn)為，改革開放以后的中國，包括動員在內(nèi)的機(jī)制依然具有強(qiáng)大的解釋力[30]。黨通過一系列機(jī)制對政府進(jìn)行有力的領(lǐng)導(dǎo)，包括政府部門內(nèi)的黨組織設(shè)置、相近政府部門的歸口管理以及“黨管干部”的人事原則（景躍進(jìn)等，2016）[31]。因此，在非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，這一支文獻(xiàn)的解釋力極強(qiáng)。黨在結(jié)果上的政治問責(zé)借助壓力型體制實現(xiàn)，在過程中的上下級協(xié)同調(diào)動則借助動員實現(xiàn)，通過項目制對資金進(jìn)行動員，通過運動式治理對人員進(jìn)行動員。政治學(xué)和社會學(xué)的文獻(xiàn)抓住了當(dāng)代中國政治中最核心的常量——黨，同經(jīng)濟(jì)學(xué)在組織與個體層面抓住了“理性人”這一核心假設(shè)明顯地區(qū)分開來。

兩支不同研究路徑的文獻(xiàn)，能夠為通過官員這一政府的微觀基礎(chǔ)觀察政府行為提供了可供分析的維度。從經(jīng)濟(jì)學(xué)委托代理理論闡發(fā)出的文獻(xiàn)，強(qiáng)調(diào)官僚所面臨的激勵，這種激勵既包含職位上的擢升也包含物質(zhì)上的獎勵，這是研究官員行為的第一個維度。以政治學(xué)與社會學(xué)的黨政體制為起點的文獻(xiàn)，更多強(qiáng)調(diào)政府官員所面臨的約束，這一約束既來自同級黨委，也來自上級黨委政府，這一約束通過具體的政治任務(wù)表現(xiàn)出來，構(gòu)成了官僚行為的第二個維度，即壓力。最后，本研究在搜集文獻(xiàn)時發(fā)現(xiàn)，這些概念在中西學(xué)界都普遍接受，只有財政聯(lián)邦主義和晉升錦標(biāo)賽，其余概念例如壓力型體制、項目制和運動式治理，雖然極具解釋力，被國內(nèi)學(xué)界所接受，但并未在海外中國研究界廣為傳播。那么，該如何繼續(xù)推進(jìn)黨政體制這類概念的研究，并促成中西學(xué)術(shù)對話，進(jìn)而講好中國故事，是一個值得深思的問題。