作為“試驗田”的經濟特區(qū)授權立法——淺談四十年來經濟特區(qū)授權立法的變遷

上海交通大學凱原法學院 周小奇

一、授權決定（議）對經濟特區(qū)授權立法的定位

經濟特區(qū)授權立法是我國立法層級中一個非常特殊的存在?？疾烊珖舜蠡蛉珖舜蟪Ｎ瘯洕貐^(qū)授權立法的五個決定（議）及其誕生過程中的相關議案、說明，可以梳理出經濟特區(qū)授權立法的功能和性質，大致描摹出其在授權決定（議）中的定位。

（一）經濟特區(qū)授權立法的功能

從功能上看，顧名思義，經濟特區(qū)授權立法主要是為了經濟特區(qū)的經濟發(fā)展服務的。

回到歷史場景，1981年，全國人大常委會在對經濟特區(qū)授權立法的首個決議中明確闡述了授權目的為“使廣東省、福建省所屬經濟特區(qū)的建設順利進行，使特區(qū)的經濟管理充分適應工作需要，更加有效地發(fā)揮經濟特區(qū)的作用”，將授權內容限定在“經濟法規(guī)”內。這是五次授權中唯一一次在決定（議）里闡明授權理由，也是唯一一次將授權范圍限定在“經濟法規(guī)”內。雖然后四次授權未在決定（議）內說明授權理由，不過梳理決定（議）面世前的相關議案及對議案的說明，仍能比較清晰地把握授權原因。

五個決定（議）一以貫之的是對推動特區(qū)經濟發(fā)展這一基調的堅持，同時彰顯出發(fā)展的逐步深入。每一次決定（議）中都包含經濟改革和對外開放程度的加深，從推動經濟特區(qū)順利建設到發(fā)展社會主義商品經濟，從“使經濟管理充分適應工作需要”到轉變政府工作方式、對標國際標準，從中能夠明顯看出經濟改革的不斷深化。

在底色不變的基礎上，考察歷次決定（議），不難發(fā)現(xiàn)其中的一些變化。

首先，經濟特區(qū)授權立法的試點作用逐步凸顯。立法“試驗田”的功能是經濟特區(qū)授權立法的首要功能。雖然早在經濟特區(qū)正式成立之前，鄧小平就曾指出，“有的法規(guī)地方可以先試搞，然后經過總結提高，制定全國通行的法律?！迸碚嬉舱J為“在對外開放和經濟體制改革方面，有些需要制定法律，但是，很多問題需要探索、試驗，有了相當經驗才能立法，這要有個過渡階段”。不過，前兩次授權對此幾乎都未提及。一個可能的解釋是，它們誕生于探索經濟特區(qū)從無到有的起步階段，因此其關注焦點集中在經濟特區(qū)自身的建設和發(fā)展。從第三個決定開始，除了深化經濟特區(qū)自身的經濟改革與發(fā)展外，全國其他地區(qū)的經濟發(fā)展和國際經濟經驗也被更直觀地納入考量視野，經濟特區(qū)作為“試驗田”的試點作用得到正式凸顯，其填補國家立法空白的功能得以彰顯。正是在第三次授權決定的通過過程中，“試驗田”的兩個面向得以彰顯：（1）國內面向，為全國其他地區(qū)乃至全國層面的立法提供經驗；（2）國際面向，對標國際標準，打通同國際間的規(guī)則壁壘。

除了“試驗田”功能，經濟特區(qū)授權立法作為推動經濟特區(qū)建設的重要工具，逐漸被經濟特區(qū)認為其當然應該享有的、有別于其他地方立法的制度保障。海南是最晚成立的經濟特區(qū)，是唯一一個在獲得經濟特區(qū)授權立法權前已擁有地方立法權的經濟特區(qū)，但其獲得經濟特區(qū)資格時還同時取得了經濟特區(qū)授權立法權，這本身已能說明該制度對經濟特區(qū)的重要意義。之后，廈門、珠海、汕頭要求經濟特區(qū)授權立法權的一個重要理由是向深圳看齊，它們要求取得授權立法權的發(fā)起主體較之前三次也有較大變化，展現(xiàn)出一種從自上而下的“給”到自下而上的“要”的趨勢。珠海、汕頭在要求經濟特區(qū)授權立法權時還將自身“制定法規(guī)、規(guī)章的條件已經具備”列入理由，這既展現(xiàn)出對制度標準一致性的尊重，更反映出經濟特區(qū)認為自身應當享有該種立法權的心態(tài)：經濟特區(qū)授權立法權是經濟特區(qū)制度的重要組成部分，不具有該種權力只是條件不具備時的特殊處理。

總之，通過對五個決定（議）及其誕生過程中相關議案、說明的梳理，能夠看出經濟特區(qū)授權立法的功能在整體上保持一致的前提下有所演變。

（二）經濟特區(qū)授權立法的性質和權限

1.經濟特區(qū)授權立法的性質和效力

我國學界對經濟特區(qū)授權立法的性質和效力主要有代理說、立法權轉移說和新型授權立法三種。筆者認為，根據決定（議）的具體內容，對比《憲法》《地方組織法》對一般地方立法權的相關規(guī)定，我們能夠進一步梳理經濟特區(qū)授權立法的性質和效力。

就立法權來源而言，省一級人大及其常委會依據《憲法》第100條、《地方組織法》第7條、第27條，省會、較大的市的人大及其常委會依據《地方組織法》第7條、第27條，均具有一般意義上的地方立法權。這種地方立法權直接來源于憲法和法律的規(guī)定，是一種職權立法；而經濟特區(qū)的立法權則來源于全國人大或全國人大常委會的直接授權，是一種授權立法。

就立法依據而言，經濟特區(qū)授權立法采取遵循原則，而一般意義上的地方立法權采取不抵觸原則。歷次決定（議）實際上賦予了經濟特區(qū)人大及其常委會在其區(qū)域內享有超出省級人大及其常委會的法規(guī)制定權。所謂遵循原則，指的是對憲法的規(guī)定及法律和行政法規(guī)的基本原則的遵循，“基本原則”既包括明文寫進法律文本的內容，也包括立法精神和立法目的；而不抵觸原則，則主要指的是對具體規(guī)定的不抵觸。由此可見，遵循原則的外延大于不抵觸原則，前者可以在原則指引下創(chuàng)設實體性的權利、義務，可以突破法律某些具體規(guī)定，而后者在創(chuàng)設權利、義務方面受到更嚴格的限制，也不能突破上位法的具體規(guī)定。

就立法主體而言，經濟特區(qū)所在地的人大和人大常委會享有同等的特區(qū)立法權，而擁有市一級地方立法權的市人大和市人大常委會在權限上有所區(qū)別，前者大于后者。

此外，我國語境下，授權立法多指國家權力機關將本屬于自身的立法權在一定范圍內授予行政機關，使之可以制定具有法律效力的法規(guī)或規(guī)章。與這種授權立法相比，經濟特區(qū)授權立法權在授權范圍上遠超一般針對具體事項的授權立法，但在適用范圍上，則遠遠小于一般適用于全國的授權立法。

通過上述分析，筆者認為，從決定(議)本身來看，經濟特區(qū)授權立法權屬于一種特殊的地方性授權立法。其權力直接來源于全國人大或全國人大常委會，但適用范圍卻與一般地方立法權類似，具有地方性法規(guī)的性質。經濟特區(qū)自身超脫于傳統(tǒng)的行政區(qū)域劃分，不受行政區(qū)劃中“全國-省-市”這一垂直領導結構的制約，打破了行政區(qū)劃一般的上下級分野。從這個角度出發(fā)重新考察以往對經濟特區(qū)授權立法權性質的幾種理解，不難發(fā)現(xiàn)雖然它們都有各自的合理之處，但均在傳統(tǒng)行政區(qū)劃下討論經濟特區(qū)授權立法的國家性質或地方性質，而未能準確把握“國家-經濟特區(qū)”是不同于行政區(qū)劃下“國家-省-市”的另一種脈絡下的中央與地方關系。

2.經濟特區(qū)授權立法的權限

（1）遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則

從決定（議）出發(fā)，經濟特區(qū)授權立法權直接來源于國家權力機關，可以行使國家立法機關的部分立法權，就原本屬于國家立法機關立法的事項進行立法。作為一種特殊的地方立法權，它要受到來自憲法規(guī)定、法律和行政法規(guī)基本原則的限制。

對憲法規(guī)定的遵守較易理解。憲法是國家的根本大法，憲法規(guī)定包括了憲法精神、憲法原則、憲法規(guī)則等多個面向，對憲法規(guī)定的遵循應具有全面、徹底和嚴格的特點，不能在任何意義上違憲。從決定（議）內容看，在經濟特區(qū)授權立法上，對憲法規(guī)定的嚴格遵從沒有異議。

相較之下，存在較大解釋空間的是對法律和行政法規(guī)基本原則的遵循。法律和行政法規(guī)的基本原則是統(tǒng)攝全部法律條文，體現(xiàn)著法的本質和根本價值，經過高度概括、抽象的基本準則。決定（議）將基本原則作為經濟特區(qū)的立法依據之一，認為經濟特區(qū)在立法時對法律、行政法規(guī)中明文規(guī)定的準則性條款應當遵循，對具體法律、行政法規(guī)的立法精神和立法目的也應當有相應的考量。在這一規(guī)范下，經濟特區(qū)授權立法權在規(guī)范層面有很大的活動空間。同一般地方立法權相比，經濟特區(qū)的授權立法權更不易與法律、行政法規(guī)構成抵觸，因為原則的范圍顯然要大于具體條文的規(guī)范。因此，決定（議）從一開始就創(chuàng)造了經濟特區(qū)立法得以突破原有法律具體規(guī)范的條件。即只要符合具體法律、行政法規(guī)的原則性要求，經濟特區(qū)立法就能夠進行創(chuàng)新，作出突破性的、可能與法律和行政法規(guī)具體條款不一致的規(guī)定。

（2）根據經濟特區(qū)的具體情況和實際需要

一般認為，授權決定（議）并未列明立法事項，且強調“根據經濟特區(qū)的具體情況和實際需要”，因此是一個“一攬子”的打包授權立法。決定（議）中對地方需求的強調，事實上為經濟特區(qū)制定先行性立法和變通性立法創(chuàng)造了條件。

由于決定（議）的底色是為經濟特區(qū)建設發(fā)展保駕護航，因此，隨著經濟特區(qū)經濟改革和對外開放的不斷深入，其需要立法規(guī)范的事項勢必日益增多。決定（議）對地方需求的強調使得經濟特區(qū)在制定法律時需立足本地區(qū)特色，更好地推動本地區(qū)發(fā)展。事實上，各經濟特區(qū)都有針對本地區(qū)特殊情況的立法，如《廈門經濟特區(qū)臺灣同胞投資保障條例》《深圳經濟特區(qū)禁止食用野生動物若干規(guī)定》等，均緊扣地方實情，從各個方面推動本地區(qū)發(fā)展。

經濟改革帶來對行政改革和社會改革的需求，在后兩種改革的要求下立法事項也在擴展領域。從決定（議）出發(fā)，“經濟法規(guī)”到“法規(guī)”的演進，法規(guī)到法規(guī)、規(guī)章的擴展，說明決定（議）本身已經認識并回應了這種立法需求，期待經濟特區(qū)就包括行政立法、社會立法等在內的諸多領域發(fā)揮“試驗田”的功能。

二、《立法法》框架下經濟特區(qū)授權立法的新變化

2000年《立法法》的頒布標志著經濟特區(qū)授權立法結束了無法律依據的歷史，進入了一個新階段，2015年新修訂的《立法法》又在程序上更進一步地規(guī)范了經濟特區(qū)授權立法?！读⒎ǚā吩诔绦蚝椭黧w兩方面對經濟特區(qū)授權立法作出了更為明確的規(guī)定，厘清了一些以往存在爭議的問題。但它在帶來新變化的同時，也提出了一些新的問題和挑戰(zhàn)。

（一）擁有雙重立法權的立法主體

2000年《立法法》對經濟特區(qū)授權立法帶來的第一個重要變化是使得除海南外的其他四個經濟特區(qū)的立法主體也都具有了雙重的立法性質：較大的市的立法權和經濟特區(qū)授權立法權并存。

經濟特區(qū)立法與一般地方立法是兩種不同的地方層面的立法權，首要問題是劃定兩種權力的范圍。筆者認為，特區(qū)法規(guī)不是為了執(zhí)行上位法的執(zhí)行性法規(guī)，特區(qū)法規(guī)的創(chuàng)制并不是針對地方性事務，而是具有全國推廣意義的、具有普遍性的事務。某種程度上，特區(qū)法規(guī)與先行性的地方法規(guī)存在相似之處，但后者如果與上位法抵觸無效，前者則提交全國人大常委會裁決。這個意義上，特區(qū)立法權的行駛在內容上應該受到嚴格的限制，其能夠涉及的立法事項應與一般地方性立法能夠涉及的事項有所區(qū)別。

（二）對經濟特區(qū)授權立法權限的明晰

在《立法法》頒布之前，由于《憲法》和《地方組織法》對一般地方立法權的權限范圍都只是限制性的規(guī)定，因此過去中國一般地方立法從法的規(guī)定來說，權限范圍并不清楚，立法事項一般從立法主體的職權確定。但《立法法》明確列舉了一般地方立法權的立法事項，雖然對何為“地方性事務”的理解存在爭議，但確實規(guī)范了立法事項。

《立法法》關于法律保留事項的條款使得立法事項在一定程度上得以確認，但經濟特區(qū)授權立法是否能夠觸碰法律保留事項存在爭議。一般認為，《立法法》第8條和第9條雖都為法律保留，但前者為相對保留，后者為絕對保留，且絕對保留針對地對象主要是限制國務院制定行政法規(guī)的權力，并未對經濟特區(qū)授權立法做出更明確的要求。同時，經濟特區(qū)立法存在先行性立法和變通性立法等不同的立法類型，針對不同類型對法律保留原則是否可以存在不同的態(tài)度，也是一頗具爭議的問題。

本文認為，結合決定（議）內容，經濟特區(qū)授權立法始終有不同于一般地方立法的特殊性質。由于其權力來源于最高權力機關的直接授權，且其“試驗田”的功能在不斷加強，因此對于國家未正式訂立的屬于法律保留事項的法律，它也能在一定程度上得以涉及。而一般地方立法權在面對法律保留事項時，則應當采取更嚴格的態(tài)度，輕易不能涉足。

（三）立法變通權的引入

立法變通權的引入是《立法法》在規(guī)范經濟特區(qū)授權立法時的一個重要舉措。

從制度本源來看，由于立法“試驗田”功能的核心地位，經濟特區(qū)授權立法應具創(chuàng)制性，對具體法律規(guī)定的變通不是特區(qū)立法的目的所在。決定(議)希冀的經濟特區(qū)授權立法應是創(chuàng)設性立法，既要適應本地需求，更要發(fā)揮“試驗田”作用，始終具有全國性面向。但變通權的引入對這一制度初衷產生了巨大沖擊，現(xiàn)在對于“變通權”的普遍理解使特區(qū)立法權不再僅為一種創(chuàng)設性的立法，而具有了執(zhí)行性立法的功能。

這樣，引入了立法變通權的特區(qū)立法與一般地方性立法在立法事項上更加難以劃分，而“變通權”本身更成了經濟特區(qū)立法權區(qū)別于一般性地方立法權的根本特征。2015年加強了對經濟特區(qū)法規(guī)的監(jiān)督力度，在第98條增加規(guī)定:“經濟特區(qū)法規(guī)報送備案時，應當說明對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況”。遺憾的是，到目前為止，在立法層面我國仍未對經濟特區(qū)立法變通權的行使做出明確的限制。這種籠統(tǒng)模糊的規(guī)定使得變通性立法缺乏一個具有可操作性的具體規(guī)則，這就導致了理論和實務中對于如何界定變通權的性質、權限范圍、尺度一直存在較大爭議。

三、結語

梳理四十年來經濟特區(qū)授權立法的制度變遷，不難發(fā)現(xiàn)其從無法可依到有法可循的整體變遷趨勢，無論在立法層面還是在實踐層面，其性質、效力、適用、監(jiān)管等各環(huán)節(jié)都在不斷走向完善。

毋庸置疑，經濟特區(qū)的變化發(fā)展是我國改革開放以來最能代表社會整體變遷發(fā)展的一個縮影，而經濟特區(qū)授權立法制度的變化發(fā)展也是我國法制化進程的一個重要縮影。經濟特區(qū)授權立法以立法“試驗田”的姿態(tài)出現(xiàn)，其試點作用也在幾十年的立法實踐中得到凸顯，為我國當下法律體系的基本形成提供了大量的制度資源與借鑒。在此過程中，經濟特區(qū)授權立法不斷面臨各種挑戰(zhàn)，其自身也處在轉型之中，并向更為規(guī)范化的方向發(fā)展。

近年來，對于經濟特區(qū)授權立法已經完成歷史使命，因而應當廢止的觀點有相當的市場。筆者認為，通過考察這一特殊的立法制度從無到有、從發(fā)展不完善到日益完善的歷程可以發(fā)現(xiàn)，經濟特區(qū)授權立法是改革開放過程中的重要制度創(chuàng)新，為我國改革開放的不斷深化提供了重要的制度保障。因此，改革一天沒有全部實現(xiàn)，這一制度就有繼續(xù)存在的必要，且從其自身的發(fā)展看，我們有理由相信，它仍然還能為改革的進一步深化貢獻更大的力量。

注釋

①授權決定（議）的內容涉及法規(guī)和規(guī)章兩部分，對應的立法主體分別為經濟特區(qū)所在地的人大及其常委會和人民政府。囿于能力和時間所限，本文討論僅限于法規(guī)部分，暫不涉及規(guī)章。

②《全國人民代表大會常務委員會關于授權廣東省、福建省人民代表大會及其常務委員會制定所屬經濟特區(qū)的各項單行經濟法規(guī)的決議》。

③參見《國務院關于提請審議建立海南經濟特區(qū)的議案》《關于提請審議建立海南經濟特區(qū)議案的說明》《國務院關于提請授權深圳市人民代表大會及其常務委員會和深圳市人民政府分別制定深圳經濟特區(qū)法規(guī)和深圳經濟特區(qū)規(guī)章的議案》《關于提請授權深圳市人民代表大會及其常務委員會和深圳市人民政府分別制定深圳經濟特區(qū)法規(guī)和深圳經濟特區(qū)規(guī)章的議案的說明》《關于授權廈門市人民代表大會及其常務委員會和廈門市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在廈門經濟特區(qū)實施的決定（草案）的說明》《關于授權汕頭市和珠海市人民代表大會及其常務委員會、人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在各自的經濟特區(qū)實施的決定草案的書面說明》。

④鄧小平文選[M].人民出版社,1983:137。

⑤1985年1月24日《人民日報》第一版。

⑥張心泉.中國經濟特區(qū)立法的理論分析[J].華東政法大學學報,2000(2):28-33。

⑦黃子毅.中央地方權力配置與地方立法[J].中國法學,1994(4):18-24。

⑧這樣的授權立法在我國大量存在。舉例而言，1984年9月18日，六屆全國人大常委會第七次會議根據國務院的建議作出決定：“授權國務院在實施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據試行和經驗加以修訂，提請全國人民代表大會常務委員會審議?！?/p>

⑨唐小然.經濟特區(qū)立法問題研究[J].海南大學學報(人文社會科學版),2017(6):75-81。

⑩謝曉堯.經濟特區(qū)授權立法探析[J].中山大學學報:社會科學版,1998(1):103-110。

?王成義.深圳經濟特區(qū)立法權:歷史、學理和實踐[J].地方立法研究,2019,4(1):1-9。

?宋方青.論中國經濟特區(qū)立法的新格局——兼評《立法法》有關經濟特區(qū)立法的規(guī)定[J].現(xiàn)代法學,2000,22(6):126-130。

?詳見全國人大對《立法法》的釋義。

?《立法法》(2000年)第81條:“經濟特區(qū)法規(guī)根據授權對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經濟特區(qū)適用經濟特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。”