■ 姚建龍 陳子航

2020年10月17日，新修訂的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《未保法》）經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的三次審議后正式頒布，并自2021年6月1日起實(shí)施。

回顧《未保法》修訂過(guò)程便會(huì)發(fā)現(xiàn)，此次《未保法》的修訂幅度之大前所未有。自1991年9月4日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)《未保法》以來(lái)，《未保法》至今已進(jìn)行了3次修訂。2006年《未保法》進(jìn)行了第一次修訂，修訂幅度相對(duì)也較大，從56條增至72條，完整保留的法條僅有4條，占修訂前原法條數(shù)的約7%，彼時(shí)由全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)與未成年人保護(hù)法修訂起草組共同組織編寫(xiě)的《未成年人保護(hù)法學(xué)習(xí)讀本》將此次修訂稱(chēng)之為“一次全面的修訂”［1］。其后2012年的修訂僅是配合《刑事訴訟法》對(duì)第56條第一款進(jìn)行了文字性修改。而此次2020年修訂的新法不僅在法典體例上將舊法“四大保護(hù)”增加為“六大保護(hù)”，在增、刪、改方面變化之大是前兩次無(wú)法相比的?！霸觥狈矫妫瑢⒎l數(shù)增加近乎一倍，從72條增加至132條，新法共計(jì)有16000多字，增加了約一萬(wàn)字；“刪”方面，舊法72條中整條刪除的有21條之多①舊《未保法》第10、11、13、15、25、28、31、46、48、49、57、59、61、64、65、66、67、68、69、70、71條，共計(jì)21條。，僅原文保留第2條一個(gè)法條；“改”方面，舊法或被刪除或被不同程度修改，其中修改后保留的有50條①舊《未保法》第1、3、4、5、6、7、8、9、12、14、16、17、18、19、20、21、22、23、24、26、27、29、30、32、33、34、35、36、37、38、39、40、41、42、43、44、45、47、50、51、52、53、54、55、56、58、60、62、63、72條，共計(jì)50條。?？梢?jiàn)，2020年修訂的《未保法》法條修改的諸項(xiàng)數(shù)值相較于2006年的“全面修訂”也是有過(guò)之而無(wú)不及，就修訂的內(nèi)容而言則更可稱(chēng)得上是“全面升級(jí)”。

本次《未保法》的修訂也是被寄予厚望的一次修訂。針對(duì)《未保法》所長(zhǎng)期存在的批評(píng)意見(jiàn)主要有：（1）過(guò)于原則，缺乏可操作性；（2）執(zhí)法責(zé)任主體不明確，存在“責(zé)任稀釋困境”；（3）沒(méi)有“牙齒”，缺乏剛性；（4）保護(hù)體系設(shè)計(jì)存在硬傷，特別是政府保護(hù)缺位。從本次修法的動(dòng)因來(lái)看，也具有針對(duì)性回應(yīng)上述問(wèn)題的考慮［2］。然而，盡管本次《未保法》的修訂幅度前所未有，但是有效解決了上述問(wèn)題嗎？本文將圍繞本次《未保法》的修訂情況，對(duì)其進(jìn)步與展望進(jìn)行分析。

一、新法主要修改的內(nèi)容

（一）充實(shí)總則規(guī)定

總則部分對(duì)各專(zhuān)章起著引領(lǐng)的作用，此次的修訂中，“最有利于未成年人”“國(guó)家親權(quán)”等理念在總則均得到體現(xiàn)，重要機(jī)制、制度也得到了明確，這反映了新法的巨大進(jìn)步，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是完善基本原則。舊法存在國(guó)家親權(quán)原則與最有利于未成年人原則缺失的硬傷，導(dǎo)致“執(zhí)法過(guò)程中理念滯后，理解出現(xiàn)偏差，許多措施落實(shí)不到位”［3］。新法以專(zhuān)條（第七條）形式規(guī)定了監(jiān)護(hù)人和國(guó)家在未成年人監(jiān)護(hù)職責(zé)中的法律關(guān)系，明確國(guó)家應(yīng)“采取措施指導(dǎo)、支持、幫助和監(jiān)督未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)”，事實(shí)上確立了國(guó)家親權(quán)原則。新法（第四條）還將原特殊、優(yōu)先原則進(jìn)一步發(fā)展、明確為“最有利于未成年人原則”，并細(xì)化規(guī)定了六項(xiàng)具體要求。

二是明確工作協(xié)調(diào)機(jī)制及責(zé)任主體。舊法中對(duì)政府的未成年人保護(hù)工作職責(zé)，特別是工作協(xié)調(diào)機(jī)制只作了籠統(tǒng)要求，并未作過(guò)多的硬性要求，導(dǎo)致了實(shí)踐中各部門(mén)“利”則爭(zhēng)先恐后，“無(wú)利”便相互推諉，“人人有責(zé)”的規(guī)定事實(shí)上變成“人人無(wú)責(zé)”的“責(zé)任稀釋”尷尬，未成年人在這種相互“撕扯”“推諉”中獨(dú)自面對(duì)侵害。面對(duì)“誰(shuí)是具體責(zé)任主體？”的爭(zhēng)論，新法（第九條）直接明確了建立未成年人保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制的主體是縣級(jí)以上人民政府，明確具體工作由政府民政部門(mén)承擔(dān)，不再爭(zhēng)議。

三是增設(shè)強(qiáng)制報(bào)告制度。舊法強(qiáng)制報(bào)告責(zé)任的缺失，導(dǎo)致相關(guān)密切接觸單位擔(dān)心“麻煩”而往往選擇隱瞞侵害未成年人事件，甚至淪為“幫兇”。有鑒于此，新法（第十一條）確立了強(qiáng)制報(bào)告制度，明確強(qiáng)制報(bào)告的義務(wù)主體是國(guó)家機(jī)關(guān)、居（村）委會(huì)和密切接觸未成年人的單位及其工作人員，并在法律責(zé)任章（第一百一十七條）對(duì)未履行報(bào)告義務(wù)的法律責(zé)任規(guī)定了“單罰制”，只對(duì)“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”進(jìn)行處分，使該項(xiàng)制度長(zhǎng)出“牙齒”。

四是加強(qiáng)學(xué)科理論建設(shè)。針對(duì)我國(guó)未成年人保護(hù)理論研究嚴(yán)重滯后于實(shí)踐發(fā)展需要的問(wèn)題，新法（第十二條）明確了國(guó)家對(duì)學(xué)科理論建設(shè)的責(zé)任。新法（第十三條）對(duì)國(guó)家建立健全未成年人統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度并公開(kāi)的要求不僅是未成年人保護(hù)綜合反應(yīng)機(jī)制中監(jiān)測(cè)預(yù)防環(huán)節(jié)的重要組成，也是未成年人學(xué)科理論發(fā)展的重要支撐。

（二）加強(qiáng)家庭保護(hù)

家庭保護(hù)章雖歷經(jīng)修改，但其處于各專(zhuān)章首位的體例卻始終未變，立法重視程度不言自明。此次修法該章內(nèi)容上變化主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是細(xì)化家庭監(jiān)護(hù)職責(zé)。父母是未成年人天然、最佳的監(jiān)護(hù)主體，也是在這種思想的影響下，國(guó)家長(zhǎng)期保持了對(duì)家庭監(jiān)護(hù)介入的“克制”，但無(wú)數(shù)的侵害未成年人，甚至是監(jiān)護(hù)侵權(quán)的惡性事件表明了“父母法律責(zé)任越小，孩子便越危險(xiǎn)”［4］。新法對(duì)舊法的規(guī)定進(jìn)行了清理和整合，新法（第十五條）明確了監(jiān)護(hù)人和其他家庭成員的義務(wù)，（第十六、十七條）還具體列舉監(jiān)護(hù)“正負(fù)清單”，即監(jiān)護(hù)人的十類(lèi)應(yīng)履之責(zé)與十一類(lèi)禁止行為。此外，新法特別加強(qiáng)了父母或者其他監(jiān)護(hù)人的安全保障職責(zé)，如增加采取配備兒童安全座椅、教育未成年人遵守交通規(guī)則等措施，防止未成年人受到意外事故的傷害等義務(wù)。

二是完善委托照護(hù)制度。未成年人惡性事件的背后往往存在父母的監(jiān)護(hù)失職，2006年《未保法》修訂時(shí)針對(duì)兒童監(jiān)護(hù)缺位問(wèn)題增加了委托監(jiān)護(hù)制度，解決了委托監(jiān)護(hù)缺失的問(wèn)題，但如2011年的“小悅悅事件”等監(jiān)護(hù)失職的惡性事件仍時(shí)有發(fā)生。新法把舊法的“委托監(jiān)護(hù)”改成了“委托照護(hù)”，監(jiān)護(hù)職責(zé)必須親自履行，只有照護(hù)才可委托，一字之差卻反映了立法觀念的巨大變化。在此基礎(chǔ)上，新法明確了被委托照護(hù)的條件、禁止委托的情形以及委托時(shí)的考量因素、監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)等。此外，新法（第二十一條）還針對(duì)缺乏生活自理能力的未成年人增設(shè)了區(qū)分保護(hù)。新法強(qiáng)化了監(jiān)護(hù)職責(zé)，填補(bǔ)了委托監(jiān)護(hù)的漏洞。

三是新增離婚撫養(yǎng)權(quán)規(guī)定。未成年人父母離婚案件中不可避免地會(huì)涉及撫養(yǎng)權(quán)、探望權(quán)等問(wèn)題，針對(duì)實(shí)務(wù)中藏匿、搶奪未成年人子女現(xiàn)象缺乏有效解決途徑的問(wèn)題，新法（第二十四條）增設(shè)未成年人父母不得以搶奪、藏匿未成年子女等方式爭(zhēng)奪撫養(yǎng)權(quán)的規(guī)定，還首次在《未保法》中明確了不直接撫養(yǎng)未成年子女的一方的探望權(quán)，與《民法典》（第一千零八十六條）的規(guī)定①《民法典》第一千零八十六條規(guī)定：離婚后，不直接撫養(yǎng)子女的父或者母，有探望子女的權(quán)利，另一方有協(xié)助的義務(wù)。行使探望權(quán)利的方式、時(shí)間由當(dāng)事人協(xié)議；協(xié)議不成的，由人民法院判決。父或者母探望子女，不利于子女身心健康的，由人民法院依法中止探望；中止的事由消失后，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)探望。協(xié)調(diào)一致。

（三）完善學(xué)校保護(hù)

學(xué)校保護(hù)章的修改總體上延續(xù)了回應(yīng)社會(huì)熱點(diǎn)的特點(diǎn)，新法通過(guò)細(xì)化和落實(shí)學(xué)校保護(hù)的主體責(zé)任強(qiáng)化了學(xué)校在未成年人保護(hù)的作用。新法（第二十五條）新增規(guī)定“學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立未成年學(xué)生保護(hù)工作制度”，在總體上對(duì)學(xué)校進(jìn)行未成年人保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)提出了要求。具體主要從以下兩個(gè)方面落實(shí)：

一是強(qiáng)調(diào)學(xué)校的教育、保育本職。學(xué)校是未成年人成長(zhǎng)過(guò)程中接受教育的重要場(chǎng)所，在新法學(xué)校保護(hù)章前半部分（第二十五到第三十三條）重點(diǎn)完善了學(xué)校、幼兒園的教育、保育職責(zé)。新法明確保障了未成年人受教育權(quán)，增加了平等受教育的權(quán)利，落實(shí)了未成年學(xué)生全面發(fā)展要求的同時(shí)，減輕了學(xué)生的課業(yè)負(fù)擔(dān)。此外，針對(duì)商業(yè)化教育的快速發(fā)展、侵入校園領(lǐng)域、亂象叢生的問(wèn)題，新法也將其納入規(guī)制范圍，包括了學(xué)校的商業(yè)化活動(dòng)和校外照護(hù)、早教、培訓(xùn)、托管服務(wù)機(jī)構(gòu)等方面。

二是強(qiáng)化學(xué)校安全保障責(zé)任。校園安全事關(guān)未成年人身心健康，關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定。近年來(lái)，校園安全事件屢見(jiàn)報(bào)端。2017年，國(guó)務(wù)院辦公廳就曾專(zhuān)門(mén)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見(jiàn)》對(duì)校園安全問(wèn)題防控進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定。此次修法重點(diǎn)關(guān)注了三類(lèi)安全問(wèn)題的學(xué)校安全保障責(zé)任，具體主要通過(guò)以下制度的構(gòu)建完成：

其一，校車(chē)安全管理制度。近年來(lái)時(shí)有發(fā)生的重大校車(chē)安全事故是新法相關(guān)修改的直接推動(dòng)力，新法（第三十六條）新增規(guī)定了使用校車(chē)的學(xué)校、幼兒園應(yīng)當(dāng)建立健全校車(chē)安全管理制度，正面強(qiáng)化了校車(chē)安全管理的力度。

其二，學(xué)生欺凌防控制度。近年來(lái)，學(xué)生欺凌問(wèn)題一直是社會(huì)熱點(diǎn)，惡性事件時(shí)有曝光。2016年，國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室就曾專(zhuān)門(mén)發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展校園欺凌專(zhuān)項(xiàng)治理的通知》，隨后相關(guān)部門(mén)也陸續(xù)出臺(tái)政策文件，但始終未能上升至法律層面。此次修法不僅“學(xué)生欺凌”的定義首次得到了法律層面的明確（第三十九條），還細(xì)致規(guī)定了學(xué)校對(duì)學(xué)生欺凌的預(yù)防與干預(yù)責(zé)任。

其三，預(yù)防性侵害、性騷擾未成年人工作制度。性侵是對(duì)未成年人身心健康侵害最為嚴(yán)重和深遠(yuǎn)的侵害方式，也是未成年人保護(hù)最為復(fù)雜和棘手的問(wèn)題。近年來(lái)，校園性侵害、性騷擾事件的社會(huì)關(guān)注度升高，作為對(duì)2018年最高檢向教育部發(fā)出的“一號(hào)檢察建議”的回應(yīng)，新法（第四十條）就該問(wèn)題要求學(xué)校、幼兒園應(yīng)當(dāng)建立預(yù)防性侵害、性騷擾未成年人工作制度，確立了學(xué)校、幼兒園的報(bào)告義務(wù)以及對(duì)該類(lèi)事件教育和預(yù)防的主體責(zé)任。

（四）充實(shí)社會(huì)保護(hù)

在此次修改中，社會(huì)保護(hù)章“口袋章”①社會(huì)保護(hù)章的“口袋章”特點(diǎn)主要體現(xiàn)在將不適合規(guī)定于家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、司法保護(hù)章但與未成年人保護(hù)密切相關(guān)的內(nèi)容納入，以及針對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)、未成年權(quán)益保護(hù)熱點(diǎn)問(wèn)題立法。引自：姚建龍.《未成年保護(hù)法》的修訂及其重大進(jìn)展［J］.當(dāng)代青年研究，2007（5）：15-21.的特點(diǎn)依舊明顯，但條款內(nèi)容有較大完善。從內(nèi)容上看，2006年大規(guī)模修訂時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，社會(huì)能夠給予未成年人的保護(hù)與福利都相當(dāng)有限，經(jīng)過(guò)十幾年的快速發(fā)展，出現(xiàn)了許多新問(wèn)題，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也有了極大的提高，對(duì)未成年人的保護(hù)與福利也要求更加細(xì)致、全面。此次修訂主要有以下四個(gè)方面：

一是責(zé)任主體大幅增加。新法對(duì)居（村）民委員會(huì)、新聞媒體、公共場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)單位、住宿、營(yíng)業(yè)性?shī)蕵?lè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)者、彩票、危險(xiǎn)品銷(xiāo)售者等均新增了不同程度的主體責(zé)任。

二是拓展未成年人社會(huì)福利內(nèi)容。新法在舊法基礎(chǔ)上，加大了公益性文化設(shè)施向未成年人免費(fèi)開(kāi)放力度，明確了未成年人使用公共設(shè)施的優(yōu)惠待遇，并規(guī)定任何組織與個(gè)人都不得違反對(duì)未成年人的優(yōu)惠規(guī)定。

三是提高社會(huì)環(huán)境優(yōu)化的要求。新法在細(xì)化完善舊法對(duì)傳統(tǒng)傳播媒介內(nèi)容的限制基礎(chǔ)上，新增了媒體監(jiān)督、審查、標(biāo)記提示、禁止兒童色情產(chǎn)品等規(guī)定。此外，新法（第五十九、六十條）還增加了向未成年人銷(xiāo)售彩票、管制刀具等物品以及未成年人出入娛樂(lè)場(chǎng)所的限制（第六十一條），將未成年人參與商演也納入法律規(guī)制，對(duì)營(yíng)造未成年人友好型的社會(huì)環(huán)境提出了更高、更細(xì)致的要求。

四是加強(qiáng)公共場(chǎng)所安全保障。安全保障本質(zhì)上是在保障未成年人最基礎(chǔ)的生存權(quán)。新法（第五十六條）明確了未成年人集中活動(dòng)的公共場(chǎng)所的安全保障義務(wù)，新增了發(fā)生突發(fā)事件時(shí)“優(yōu)先救護(hù)未成年人”的原則。此外，住宿場(chǎng)所也是實(shí)務(wù)中未成年人受到侵害的高發(fā)空間，新法（第五十七條）新增了未成年人入住時(shí)，住宿經(jīng)營(yíng)者的詢(xún)問(wèn)、報(bào)告義務(wù)。

（五）新增網(wǎng)絡(luò)保護(hù)

近年來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)滲透到未成年人的生活、學(xué)習(xí)之中，成為繼家庭、學(xué)校、社會(huì)之后未成年人成長(zhǎng)的“第四空間”。面對(duì)未成年人網(wǎng)民的激增，舊法對(duì)未成年人的保護(hù)無(wú)法滿(mǎn)足日益提高的未成年人保護(hù)要求。全國(guó)人大在《關(guān)于<中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法（修訂草案）>的說(shuō)明》中指明了立法初衷是“對(duì)網(wǎng)絡(luò)保護(hù)的理念、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境管理、相關(guān)企業(yè)責(zé)任、網(wǎng)絡(luò)信息管理、個(gè)人網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)沉迷防治等作出全面規(guī)范，力圖實(shí)現(xiàn)對(duì)未成年人的線上線下全方位保護(hù)”。具體而言，增設(shè)的網(wǎng)絡(luò)保護(hù)章有兩個(gè)特點(diǎn)較為突出：

一是針對(duì)突出問(wèn)題回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。針對(duì)未成年人易沉迷網(wǎng)絡(luò)的特點(diǎn)，新法高度重視未成年人網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的預(yù)防和干預(yù)，對(duì)輿論關(guān)切的未成年人網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)、個(gè)人信息保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)欺凌、網(wǎng)絡(luò)直播等方面均做出了回應(yīng)。新法首先明確了網(wǎng)信部門(mén)、家長(zhǎng)、學(xué)校以及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者宣傳、教育、引導(dǎo)、監(jiān)督、處置的主體責(zé)任，針對(duì)具體問(wèn)題加強(qiáng)了未成年人隱私和個(gè)人信息保護(hù)，對(duì)未成年人注冊(cè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)賬號(hào)進(jìn)行了一定限制，增加“建立統(tǒng)一的未成年人網(wǎng)絡(luò)游戲電子身份認(rèn)證系統(tǒng)”的要求，加強(qiáng)了易沉迷?xún)?nèi)容監(jiān)管，還完善了網(wǎng)絡(luò)欺凌處置機(jī)制。

二是多方協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，綜合手段保護(hù)。主體上，本章不僅開(kāi)篇便在總體上明確了國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校、家庭四方對(duì)未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)的責(zé)任，整章對(duì)相關(guān)政府部門(mén)、事業(yè)單位、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)企業(yè)、家庭及社區(qū)之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)也作出了相應(yīng)的規(guī)范，明確了協(xié)調(diào)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。手段上，不僅規(guī)定了強(qiáng)制性的行政手段，也規(guī)定了宣傳、教育、引導(dǎo)等非強(qiáng)制性手段。

（六）強(qiáng)化政府保護(hù)

2013年南京餓死女童案不僅直接推動(dòng)了民政部門(mén)的改革，更極大促進(jìn)了國(guó)家對(duì)家國(guó)關(guān)系認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變，人們意識(shí)到國(guó)家，尤其是政府必須勇敢地站出來(lái)保護(hù)“不合格”父母的未成年子女。此次修法，政府保護(hù)也相當(dāng)順利地獨(dú)立成章，《未保法》在結(jié)構(gòu)上更加科學(xué)與完備，是一項(xiàng)意義重大的進(jìn)步。從本章內(nèi)容來(lái)看，主要通過(guò)以下三個(gè)方面加強(qiáng)了政府對(duì)未成年人保護(hù)的責(zé)任：

一是細(xì)化政府職責(zé)。面對(duì)舊法中未成年人保護(hù)共同責(zé)任原則導(dǎo)致了責(zé)任稀釋的困境，新法總則明確縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)作為牽頭部門(mén)設(shè)置協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)上，在政府保護(hù)章開(kāi)宗明義（第八十一條）規(guī)定了政府未成年人保護(hù)工作的隊(duì)伍專(zhuān)門(mén)化的要求。并進(jìn)一步補(bǔ)充、細(xì)化了政府的職責(zé)，（第八十二至八十六條、第九十一條）全面規(guī)定了包括政府對(duì)家庭教育指導(dǎo)、未成年人受教育權(quán)保障、幼托及學(xué)前教育監(jiān)管、職業(yè)教育支持、困境未成年人實(shí)施分類(lèi)保障等多個(gè)方面的職責(zé)。

二是確立國(guó)家監(jiān)護(hù)制度。為了對(duì)未成年人進(jìn)行“兜底”監(jiān)護(hù)，新法（第九十二至九十六條）詳細(xì)明確了應(yīng)當(dāng)由民政部門(mén)臨時(shí)監(jiān)護(hù)的七種情形以及長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)的五種情形，并規(guī)定了臨時(shí)監(jiān)護(hù)、長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)可終結(jié)的情形，對(duì)父母不能、不宜履行監(jiān)護(hù)職責(zé)且無(wú)其他依法具有監(jiān)護(hù)人資格的人，由國(guó)家對(duì)未成年人進(jìn)行兜底監(jiān)護(hù)。確立了較為完備的國(guó)家監(jiān)護(hù)制度，對(duì)于落實(shí)國(guó)家親權(quán)原則意義重大。

三是增設(shè)密切接觸未成年人行業(yè)從業(yè)查詢(xún)及禁止制度。應(yīng)對(duì)未成年人密切接觸者性侵未成年人是行業(yè)從業(yè)查詢(xún)及禁止制度產(chǎn)生的原因，我國(guó)早在2016年便開(kāi)始了地方探索，清退了一批潛伏的“危險(xiǎn)分子”，成效顯著。不同于以往的待違法犯罪發(fā)生后對(duì)行為人追責(zé)的做法，新法政府保護(hù)章（第九十八條）確立了建立向密切接觸未成年人的單位提供免費(fèi)查詢(xún)服務(wù)的信息查詢(xún)系統(tǒng)的要求，與社會(huì)保護(hù)章所規(guī)定的“密切接觸未成年人的單位”錄用查詢(xún)、定期查詢(xún)兩項(xiàng)制度一起，共同構(gòu)建了密切接觸未成年人行業(yè)從業(yè)查詢(xún)及禁止制度，意在為未成年人構(gòu)筑“防火墻”。

（七）落實(shí)司法保護(hù)

此次修法順應(yīng)了新時(shí)代要求，賦權(quán)檢察機(jī)關(guān)，強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能?？傮w上，司法保護(hù)章對(duì)未成年人的保護(hù)朝著更加全面、專(zhuān)業(yè)、細(xì)致的方向發(fā)展。具體而言，主要進(jìn)行了以下三個(gè)方面修改：

一是拓展司法保護(hù)的外延。新法對(duì)司法保護(hù)進(jìn)行了廣義化理解，刪除了原司法保護(hù)范圍的一些限制，如舊法（第五十條）中的“在司法活動(dòng)中”、舊法（第五十五條）中的“辦理未成年人犯罪案件和涉及未成年人權(quán)益保護(hù)案件”等。新法對(duì)司法保護(hù)范圍僅做兩條限制：主體限制為“公檢法司”，對(duì)象限制為“涉未成年人”。限制的減少必然導(dǎo)致保護(hù)范圍的擴(kuò)大，修改后的司法保護(hù)界定更符合對(duì)未成年人全面保護(hù)的要求。

二是加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)專(zhuān)門(mén)化建設(shè)。隊(duì)伍專(zhuān)門(mén)化是我國(guó)少年司法三十余年探索的寶貴經(jīng)驗(yàn)，未成年人司法保護(hù)首先應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)隊(duì)伍專(zhuān)門(mén)化建設(shè)。新法（第一百零一條）首先規(guī)定了各司法機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)確定專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或者指定專(zhuān)門(mén)人員，負(fù)責(zé)辦理涉及未成年人案件”，同時(shí)還規(guī)定各司法機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)對(duì)上述機(jī)構(gòu)和人員實(shí)行與未成年人保護(hù)工作相適應(yīng)的評(píng)價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)”。新法（第一百零五條）檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)的規(guī)定也是隊(duì)伍專(zhuān)門(mén)化建設(shè)的保障。

三是完善涉未成年人訴訟程序。在舊法關(guān)于未成年人訴訟程序的規(guī)定基礎(chǔ)上，新法主要修改包括聽(tīng)取未成年人的意見(jiàn)，保護(hù)未成年人信息，明確了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督、公益訴訟的職權(quán)，細(xì)化規(guī)定未成年被害人的保護(hù)措施等方面，增加、細(xì)化了相關(guān)規(guī)則。

（八）完善法律責(zé)任及附則

法律責(zé)任章本次修改呈現(xiàn)出兩個(gè)明顯的特點(diǎn)，即幅度較大與剛性增強(qiáng)。從數(shù)量看，舊法中法律責(zé)任章共有12條，新法中該章共13條，但修改后保留的僅3條，剩余10條均為新增；從內(nèi)容看，被刪除的多為原本應(yīng)由其他法律規(guī)定的條文，例如關(guān)于行政處分、行政處罰、刑事責(zé)任的規(guī)定，增加的條文的獨(dú)立適用性較強(qiáng)①舊法法律責(zé)任章12條中僅第六十條提及“違反本法規(guī)定”，其余法條均可脫離《未保法》獨(dú)立適用，形成明顯對(duì)比的是，修訂后的法律責(zé)任章13條中僅第一百一十八條與第一百二十八條未提及“違反本法”，其余的大部分法條也都指明了其在本法中專(zhuān)門(mén)適用的具體法條，第一百一十八條雖未指明但其修改也是為與本法新增的強(qiáng)制報(bào)告制度相對(duì)應(yīng)。。一直以來(lái)，《未保法》因缺乏執(zhí)行的“剛性”而廣受批評(píng)，讓《未保法》長(zhǎng)出“牙齒”的呼聲也不絕于耳。從此次修改的結(jié)果來(lái)看，其強(qiáng)化了法律責(zé)任，適用性明顯增強(qiáng)。此外，附則進(jìn)行了一定的擴(kuò)容：首先增加了對(duì)本法的一些名詞的界定，其次增加了屬地管轄的原則?？梢钥吹?，法律責(zé)任章與附則部分明顯體現(xiàn)出了《未保法》立法技術(shù)的提高。

二、新法的重大進(jìn)步

法條的修改總歸太過(guò)具體且繁雜，而社會(huì)民眾一般又不會(huì)細(xì)致了解，那么新法如此高的社會(huì)關(guān)注度及社會(huì)評(píng)價(jià)的原因何在？質(zhì)言之，即在于基于具體法條抽象總結(jié)而來(lái)的制度理念的進(jìn)步得到了大部分民眾和專(zhuān)家學(xué)者的認(rèn)同。具體體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

（一）走向福利：法典定位更加明確

“兒童福利是兒童權(quán)利得到保護(hù)、人格尊嚴(yán)受到尊重、健康成長(zhǎng)得以保障的‘防護(hù)網(wǎng)’”［5］。此次修訂，在較大程度上貫徹了未成年人保護(hù)法“福利法化”的思路，即“將立法的重心放在規(guī)定國(guó)家對(duì)未成年人健康成長(zhǎng)的責(zé)任之上，兼顧我國(guó)社會(huì)發(fā)展階段，出人、出錢(qián)、出機(jī)構(gòu)、出政策、出規(guī)則，切實(shí)履行國(guó)家親權(quán)職責(zé)。除了直接規(guī)定國(guó)家的職責(zé)外，還包括督促負(fù)有職責(zé)的監(jiān)護(hù)人、社會(huì)組織、其他主體切實(shí)履行未成年人保護(hù)職責(zé)，形成未成年人保護(hù)的體系”［6］。福利法化是我國(guó)《未保法》的發(fā)展方向，按照兒童福利制度“三步走戰(zhàn)略”［7］，我國(guó)2020 年應(yīng)全面建立適度普惠型兒童福利體系，在全國(guó)范圍內(nèi)建立惠及非正常兒童的福利保障和服務(wù)供給 。

新法“建立協(xié)調(diào)機(jī)制，明確牽頭部門(mén)，賦權(quán)協(xié)助單位，暢通專(zhuān)門(mén)力量，確立了未成年人保護(hù)工作新體制”［8］，針對(duì)性地解決了《未保法》缺乏執(zhí)法責(zé)任主體，未成年人保護(hù)共同責(zé)任原則造成責(zé)任稀釋困境等問(wèn)題。此外，“監(jiān)測(cè)預(yù)防、發(fā)現(xiàn)報(bào)告、應(yīng)急處置、評(píng)估轉(zhuǎn)介、干預(yù)幫扶、督查追責(zé)為一體的未成年人保護(hù)綜合反應(yīng)機(jī)制”初步建立［8］，新法“實(shí)現(xiàn)了‘福利法’的基本轉(zhuǎn)向，解決了《未保法》的基本定位這一重大理論問(wèn)題”［8］。

（二）更加周延：六大保護(hù)系統(tǒng)完整

網(wǎng)絡(luò)保護(hù)章、政府保護(hù)章的單列是此次修改的一大亮點(diǎn)，同樣也是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求?！半S著信息化時(shí)代的到來(lái)，網(wǎng)絡(luò)已然成為未成年人成長(zhǎng)的第四空間”［9］，根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心的統(tǒng)計(jì)，2006至2020年，未成年網(wǎng)民規(guī)模增長(zhǎng)約1.5億②據(jù)第18次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，2006年網(wǎng)民規(guī)模為1.23億，18歲以下用戶(hù)占比14.9%，約為0.18億；根據(jù)第46次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截止至2020年6月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)9.40億，19歲及以下用戶(hù)占比18.3%，約為1.72億人。因兩次年齡占比統(tǒng)計(jì)口徑不一致（相差1歲），故文中未成年網(wǎng)民規(guī)模數(shù)值為筆者估算。。而《未保法》自2006年修改后至今幾乎未變動(dòng)，隨著中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，未成年人使用網(wǎng)絡(luò)工具的門(mén)檻越來(lái)越低，未成年人直播、充值、潮玩炒作、應(yīng)援打賞等網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題層出不窮。法律雖具有前瞻性，但總體上是滯后的。未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)在舊法社會(huì)保護(hù)章中雖有所涉及，但僅有一條且規(guī)定籠統(tǒng)。同樣，2006年《未保法》修改之時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，政府保護(hù)能力亦有限，政府保護(hù)爭(zhēng)議較大故而未能獨(dú)立成章，舊法將政府相關(guān)職責(zé)部分歸入社會(huì)保護(hù)章，實(shí)際上淡化了政府對(duì)于未成年人的保護(hù)責(zé)任。

新法改變了自1991年延續(xù)至今的“四大保護(hù)”的體例格局，法典的結(jié)構(gòu)上，“此次修訂采取‘保護(hù)主體為主，成長(zhǎng)空間為輔’的新思路謀篇布局，‘六大保護(hù)’進(jìn)一步織密了未成年人保護(hù)法網(wǎng)”［8］。新法中將網(wǎng)絡(luò)保護(hù)單列成章，大量增加相關(guān)法條（增加法條數(shù)在各章中位列第一位，共16條），明確相關(guān)主體責(zé)任、增設(shè)相關(guān)制度、強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域監(jiān)管力度，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)未成年人保護(hù)的周延。新法中政府保護(hù)也不再躲藏，而是理直氣壯地、旗幟鮮明地單設(shè)專(zhuān)章，強(qiáng)調(diào)未成年人成長(zhǎng)的政府責(zé)任，相關(guān)條款也擺脫了“寄人籬下”的境況，保護(hù)結(jié)構(gòu)更加科學(xué)和嚴(yán)密?！斑@樣的修法思路沒(méi)有受限于法典篇章的機(jī)械邏輯，而是服務(wù)于完善未成年人保護(hù)體系的需要，務(wù)實(shí)、靈活而又未脫離基本法理”［8］。

（三）法理完備：重要原則明確入法

未成年人無(wú)論在身心發(fā)育程度還是社會(huì)地位等方面相較于成年人均處于弱勢(shì)地位，因此除了保障未成年人與成年人同樣的人權(quán)，還需要給予未成年人額外的特殊保護(hù)與待遇，這也要求未成年人保護(hù)需要在法律一般原則之外遵循一些特殊原則。新法最有利于未成年人原則與國(guó)家親權(quán)原則的明確入法，使得未成年人保護(hù)的三大基本原則①即：兒童最大利益原則、平等保護(hù)原則與國(guó)家親權(quán)原則。在《未保法》中得以健全，其法理基礎(chǔ)更加完備。

新法最為矚目的當(dāng)屬最有利于未成年人原則的確立。最有利于未成年人原則系兒童利益最大化的本土化稱(chēng)謂，該原則源起于18世紀(jì)末英美法系國(guó)家收養(yǎng)制度，1989年聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》第三條規(guī)定：“關(guān)于兒童的一切行動(dòng)，不論是由公私社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、法院、行政當(dāng)局或立法機(jī)構(gòu)執(zhí)行，均應(yīng)以?xún)和淖畲罄鏋橐环N首要考慮”。該原則成為國(guó)際社會(huì)未成年人保護(hù)工作的指導(dǎo)原則并受到國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)可，我國(guó)于1991年正式加入該條約，履行條約義務(wù)是我國(guó)不可推卸的責(zé)任。未成年人對(duì)國(guó)家的重要性自不必多言，就該原則本身來(lái)說(shuō)，其要求以?xún)和鏋楸疚唬谖闯赡耆吮Ｗo(hù)工作之中全面、長(zhǎng)遠(yuǎn)地考量未成年人發(fā)展利益、根本利益，保障未成年人利益最大化的實(shí)現(xiàn)?！睹穹ǖ洹返谝磺Я闼氖臈l第一款規(guī)定“收養(yǎng)應(yīng)當(dāng)遵循最有利于被收養(yǎng)人的原則，保障被收養(yǎng)人和收養(yǎng)人的合法權(quán)益”，雖體現(xiàn)原則精神但未予明確，故新法系首次明確，意義非凡。

其次是新法中國(guó)家親權(quán)原則的確立。父母親權(quán)固然天然且便利，但父母親權(quán)缺位時(shí)未成年人便會(huì)陷入危險(xiǎn)境地，此時(shí)便需要“祖國(guó)母親”進(jìn)行兜底與保障，國(guó)家親權(quán)便從父母親權(quán)中逐步脫胎形成。國(guó)家親權(quán)原則對(duì)未成年人保護(hù)有十分重要的意義，是國(guó)家監(jiān)護(hù)的理論根基，此次《未保法》修訂明確將國(guó)家監(jiān)護(hù)納入其中，值得舉首戴目。國(guó)家親權(quán)原則在新法得到了全面的體現(xiàn)，總則部分的十四個(gè)法條中，直接以“國(guó)家（國(guó)家機(jī)關(guān)、政府）”為責(zé)任主體的就有10條②新法第3、5、6、7、8、9、11、12、13、14條，共10條。，而舊法僅有6條，且其中有2條國(guó)家（機(jī)關(guān)）為并列責(zé)任③舊法第3、4、6、7、9、12條，共6條，其中第4、6兩條是并列責(zé)任。。具體而言，新法（第三條）開(kāi)宗明義，將“未成年人享有……”修改為“國(guó)家保障未成年人的……”，（第九條）還明確政府為設(shè)置未成年人保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制的主體，明確國(guó)家在未成年人各項(xiàng)權(quán)利保障之中的首位責(zé)任。舊法中相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)只能對(duì)未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人提供家庭教育指導(dǎo)，新法（第七條）修改為“國(guó)家采取措施指導(dǎo)、支持、幫助和監(jiān)督未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)”，明確了國(guó)家親權(quán)高于父母親權(quán)。此外，在國(guó)家親權(quán)原則的指導(dǎo)下，新法構(gòu)建了國(guó)家監(jiān)護(hù)制度，系統(tǒng)規(guī)定了國(guó)家監(jiān)護(hù)完整制度體系。新法國(guó)家親權(quán)原則的確立可以說(shuō)是“國(guó)家監(jiān)護(hù)落地落實(shí)，讓祖國(guó)母親名副其實(shí)”［8］。

（四）人民立法：輿論關(guān)切逐一回應(yīng)

未成年人保護(hù)關(guān)系千家萬(wàn)戶(hù)，本次修法拓展公眾參與立法方式，廣泛聽(tīng)取了包括未成年人在內(nèi)的各界意見(jiàn)和建議。2018年，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃明確由全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)牽頭修改未成年人保護(hù)法，同年9月，全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)牽頭成立了未成年人保護(hù)法修改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，該領(lǐng)導(dǎo)小組在修法過(guò)程中廣泛吸收了社會(huì)意見(jiàn)，據(jù)全國(guó)人大披露，截至2019年11月25日，未成年人保護(hù)法修訂草案共有37000多人提出了45000多條意見(jiàn)，其中有17000多名未成年人提出了21000多條意見(jiàn)，約占總意見(jiàn)數(shù)量的45%［10］。參與征求意見(jiàn)的未成年人的數(shù)量之多、占比之大實(shí)屬少見(jiàn)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)這些意見(jiàn)進(jìn)行了充分的調(diào)研、吸收，在反復(fù)研究論證的基礎(chǔ)上，對(duì)輿論熱點(diǎn)問(wèn)題均進(jìn)行了回應(yīng)。以學(xué)生欺凌為例，新法回應(yīng)社會(huì)輿論的熱切關(guān)注，增設(shè)了學(xué)生欺凌防控制度。此外，近年來(lái)社會(huì)普遍關(guān)注的未成年人性侵、網(wǎng)絡(luò)沉迷、兒童色情、意外溺水、高樓墜落、課業(yè)負(fù)擔(dān)、未成年人門(mén)票減免等問(wèn)題，新法也都增設(shè)或者完善了相關(guān)條款。民之所呼也是法之所向，新法的修訂是“一次人民立法的生動(dòng)實(shí)踐”［8］，是民主立法的生動(dòng)體現(xiàn)。

（五）肯定實(shí)踐：成熟制度及時(shí)入法

“實(shí)踐先行是我國(guó)未成年人法進(jìn)步的一個(gè)重要特征”［11］，即地方各行探索，形成成熟經(jīng)驗(yàn)后進(jìn)行立法吸收，本次《未保法》修訂也充分體現(xiàn)了這一特征，比較典型地體現(xiàn)在以下幾項(xiàng)制度的增設(shè)上：

一是合適成年人參與制度?！昂线m成年人”概念自本世紀(jì)初引入我國(guó)以來(lái)，許多地區(qū)都進(jìn)行了相關(guān)制度的試點(diǎn)，各地也發(fā)展出地方特色的制度模式，其中具有代表性的有“盤(pán)龍模式”“上海模式”“同安模式”等［12］。舊法及2012年修改的《刑事訴訟法》雖體現(xiàn)“合適成年人”制度之精神，但卻未能明確其概念，進(jìn)而細(xì)化其規(guī)則，新法（第一百一十條）新增了“合適成年人”概念，是立法上的首次明確，對(duì)合適成年人制度進(jìn)一步完善提供了法律支撐，有著重要的意義。

二是密切接觸未成年人行業(yè)的從業(yè)查詢(xún)及禁止制度。面對(duì)頻發(fā)的性侵未成年人惡性事件，2016年浙江省慈溪市出臺(tái)了《性侵害未成年人犯罪人員信息公開(kāi)實(shí)施辦法》，開(kāi)始了我國(guó)首個(gè)公開(kāi)性犯罪者身份信息的實(shí)踐探索。此后，多個(gè)省市在實(shí)踐探索中將改革的重心放在了創(chuàng)設(shè)密切接觸未成年人行業(yè)的入職查詢(xún)與從業(yè)禁止制度上。地方實(shí)踐的成效是此次《未保法》修改將該制度明確增設(shè)入法的重要推動(dòng)力。

三是侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度。近年來(lái)，江蘇無(wú)錫、浙江杭州、貴州貴陽(yáng)、湖北襄陽(yáng)等多地頒布了地方規(guī)范，進(jìn)行市一級(jí)的未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度試點(diǎn)，2020年，在總結(jié)各地實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，最高檢聯(lián)合有關(guān)部門(mén)發(fā)布的《關(guān)于建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度的意見(jiàn)（試行）》在全國(guó)范圍內(nèi)確立了強(qiáng)制報(bào)告制度，新法將該制度納入了正式的立法規(guī)范之中。

四是網(wǎng)絡(luò)防沉迷系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)游戲統(tǒng)一身份認(rèn)證系統(tǒng)。2007年，新聞出版總署等八部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于保護(hù)未成年人身心健康實(shí)施網(wǎng)絡(luò)游戲防沉迷系統(tǒng)的通知》，要求各網(wǎng)游運(yùn)營(yíng)商在所有網(wǎng)絡(luò)游戲中試行防沉迷系統(tǒng)。2011年，新聞出版總署等八部委下發(fā)了《關(guān)于啟動(dòng)網(wǎng)絡(luò)游戲防沉迷實(shí)名驗(yàn)證工作的通知》，啟動(dòng)了網(wǎng)絡(luò)游戲防沉迷實(shí)名驗(yàn)證工作。多年來(lái)，實(shí)名認(rèn)證防沉迷系統(tǒng)不斷完善，未成年人網(wǎng)絡(luò)沉迷防治效果顯著，此次《未保法》在網(wǎng)絡(luò)保護(hù)章中明確將其吸收入法。

三、新法的未來(lái)展望

《未保法》首先是“福利法”，修法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)我國(guó)兒童福利政策的變化。新法基本實(shí)現(xiàn)了“福利法”的基本轉(zhuǎn)向，進(jìn)步史無(wú)前例。盡管包括筆者在內(nèi)的社會(huì)民眾對(duì)其充滿(mǎn)了贊賞與期待，但新法仍有諸多欠缺。我國(guó)目前剛建立起適度普惠型（選擇型）的兒童福利體系，僅有針對(duì)特殊兒童的福利政策，其體現(xiàn)的仍然是兒童福利政策的家庭本位立場(chǎng)，即“強(qiáng)調(diào)家庭對(duì)兒童撫育責(zé)任的承擔(dān)，國(guó)家只需要對(duì)邊緣兒童提供必要的援助，更加關(guān)注兒童撫育能力較為欠缺的家庭，充當(dāng)家庭‘支持者’的角色”［13］。而普惠型兒童福利政策體現(xiàn)的則是國(guó)家本位，即“強(qiáng)調(diào)國(guó)家在兒童撫育過(guò)程中的積極責(zé)任，國(guó)家是兒童福利的主要提供者，為所有兒童提供福利和服務(wù)”［14］。可以說(shuō)，普惠型兒童福利體系不僅是我國(guó)兒童福利制度“三步走戰(zhàn)略”中“第三步”的要求，也是國(guó)家親權(quán)理念的本質(zhì)要求。未來(lái)應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有適度普惠的兒童福利政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步“福利法化”，根據(jù)社會(huì)發(fā)展情況，逐步建立普惠型兒童福利體系。故以下基于“福利法化”的立場(chǎng)對(duì)《未保法》的未來(lái)進(jìn)行粗淺的展望。

（一）補(bǔ)充近距離責(zé)任原則

新法第四條確立了最有利于未成年人原則，并列明了處理未成年人相關(guān)事務(wù)的具體要求，意義重大。但有學(xué)者批評(píng)該原則“是不確定的、含糊的和隨意的，在很大程度上，對(duì)原則的運(yùn)作依賴(lài)于決策者的價(jià)值體系”［15］，該原則較為模糊的含義導(dǎo)致了實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)模糊的問(wèn)題。此外，新法中該原則的適用范圍也需要進(jìn)行“擴(kuò)容”。新法規(guī)定“保護(hù)未成年人”“處理未成年人事務(wù)”應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持最有利于未成年人原則，但僅規(guī)定了相關(guān)主體對(duì)“未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或面臨其他危險(xiǎn)情形”的報(bào)告制度，對(duì)未成年人普通的求助的幫助義務(wù)也并未進(jìn)行規(guī)定。為了補(bǔ)足最有利于未成年人原則可能導(dǎo)致個(gè)別實(shí)施者降低自我要求標(biāo)準(zhǔn)、逃避責(zé)任的漏洞，切實(shí)落實(shí)最有利于未成年人原則，有必要在最有利于未成年人原則基礎(chǔ)上衍生確立未成年人保護(hù)的近距離責(zé)任原則。

近距離責(zé)任原則“有一個(gè)基本的責(zé)任認(rèn)定公式，即知曉并且有能力就等于有責(zé)任”①關(guān)于未成年人保護(hù)近距離責(zé)任原則的進(jìn)一步論述，詳見(jiàn)姚建龍.未成年人檢察的幾個(gè)基本問(wèn)題［J］.人民檢察，2020（14）：1-6.。筆者認(rèn)為，該原則要求國(guó)家機(jī)關(guān)、居（村）委會(huì)、密切接觸未成年人的單位及其工作人員，對(duì)于所知道的未成年人遭受侵害、疑似遭受侵害、面臨其他危險(xiǎn)以及尋求幫助情形，都應(yīng)當(dāng)在能力范圍內(nèi)做出相應(yīng)的處理，及時(shí)制止、報(bào)告對(duì)未成年人的侵害或給予幫助。也即知情便“應(yīng)為”，能力雖不同，但都是“能為”，“不為”則要面臨與其職責(zé)、能力相當(dāng)?shù)淖坟?zé)。

（二）拓展保護(hù)對(duì)象范圍

首先，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大保護(hù)的年齡范圍。在1991年《未保法》通過(guò)之前，黨中央為治理青少年犯罪，便在其發(fā)布的兩份專(zhuān)門(mén)文件中使用了年齡涵蓋范圍超過(guò)十八周歲的“青少年”的概念②即1979年，中央宣傳部等8單位《關(guān)于提請(qǐng)全黨重視解決青少年違法犯罪問(wèn)題的報(bào)告》、1985年中共中央發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)青少年教育預(yù)防青少年違法犯罪的通知》，其中前者特別強(qiáng)調(diào)了“青年”群體的概念，而后者則認(rèn)為青少年是“一個(gè)人從呱呱墜地到‘三十而立’”，對(duì)青少年概念的界定均超出了十八周歲。。而1991年通過(guò)的《未保法》在制定之初也是采取涵蓋了青年群體的“青少年”的立法思路①《未保法》制定過(guò)程中曾用名稱(chēng)有《青少年保護(hù)條例》《中華人民共和國(guó)青少年保護(hù)法》，直到 1989年團(tuán)中央、國(guó)家教委向國(guó)務(wù)院報(bào)送時(shí)改為《未成年人保護(hù)法（送審稿）》。，但最終通過(guò)的《未保法》“正式將年齡界限清晰的‘未成年人’非年齡界限模糊的‘青少年’作為法律名稱(chēng)”［7］。值得注意的是，制定時(shí)所采用的立法思路未得以堅(jiān)持的主要原因是“由于青年的年齡范圍并無(wú)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)”［7］而非青年群體不應(yīng)特殊保護(hù)。新法第二條（即關(guān)于“未成年人”年齡范圍的界定）是本次修法中唯一原文保留的條款，故新法保護(hù)范圍依舊限于“未成年人”，即十八周歲以下。未來(lái)應(yīng)當(dāng)基于未成年人保護(hù)的實(shí)質(zhì)對(duì)保護(hù)范圍進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)大，而非局限于“未成年人”之概念。

適當(dāng)擴(kuò)大保護(hù)的年齡范圍不僅符合未成年人保護(hù)的實(shí)質(zhì)，而且也是國(guó)家中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃的要求，將《未保法》與《中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃（2016-2025年）》銜接將更有利于為國(guó)家及各省市、區(qū)縣的中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃落實(shí)提供立法上的保障。此外，適當(dāng)擴(kuò)大范圍也是國(guó)際通行做法。例如“聯(lián)合國(guó)《少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》（北京規(guī)則）第3.3條明確要求‘還應(yīng)致力將本規(guī)則中體現(xiàn)的原則擴(kuò)大應(yīng)用于年紀(jì)輕的成年罪犯’”。在世界范圍內(nèi)，也已有諸多國(guó)家對(duì)未成年人的法律規(guī)制進(jìn)行了年齡上的擴(kuò)大。如日本《少年法》、俄羅斯《聯(lián)邦刑法典》（2003年修訂）、德國(guó)《少年法院法》、奧地利《少年法院法》等域外法律中對(duì)特殊保護(hù)的年齡規(guī)定也均已超過(guò)18周歲［16］。

其次，應(yīng)進(jìn)一步完善對(duì)特殊兒童群體的福利保障。針對(duì)近年來(lái)頻繁發(fā)生的未成年人惡性事件，尤其是困境兒童保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)，此次修法在構(gòu)建“六大保護(hù)”的新體系中確立了國(guó)家親權(quán)原則，建立了國(guó)家監(jiān)護(hù)制度，還明確了保護(hù)的責(zé)任主體，困境兒童惡性事件有望得到遏制?！袄Ь硟和谋举|(zhì)特征是家庭不能提供應(yīng)有的庇護(hù)，需要國(guó)家和社會(huì)介入、支持乃至替代監(jiān)護(hù)的兒童”［7］。我國(guó)大量存在的由于兒童病理上的原因以致家庭生活困難的兒童實(shí)際上也是困境兒童的一種，但對(duì)此類(lèi)兒童保護(hù)的重點(diǎn)并非是國(guó)家對(duì)監(jiān)護(hù)的補(bǔ)位，此類(lèi)兒童的監(jiān)護(hù)人往往具有撫養(yǎng)的意愿，但是基于家庭客觀經(jīng)濟(jì)條件的原因而出現(xiàn)棄嬰或殺害殘障子女的惡性事件。以自閉癥兒童為例，相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示自閉癥兒童父母的親職壓力水平較高，其中最大的親職壓力來(lái)自對(duì)兒童的終身照顧，其次便是經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)［17］。政府不僅應(yīng)當(dāng)保障此類(lèi)病殘兒童的生存權(quán)、受保護(hù)權(quán)等基本權(quán)利，更重要的是給予其家庭支持，提供一定的福利待遇。

（三）調(diào)整政府專(zhuān)章序位

《未保法》未來(lái)應(yīng)當(dāng)落實(shí)國(guó)家親權(quán)責(zé)任，調(diào)整政府保護(hù)章在六大保護(hù)的序位，強(qiáng)化政府保護(hù)責(zé)任。從“四大保護(hù)”增加為“六大保護(hù)”是新法的一個(gè)重大進(jìn)步，其對(duì)未成年人全面保護(hù)的意義自不必多言。政府保護(hù)從社會(huì)保護(hù)章剝離而獨(dú)立成章反映了國(guó)家親權(quán)理論在我國(guó)立法上的承認(rèn)，但僅是承認(rèn)稱(chēng)不上是完美。新法中家庭保護(hù)仍位于各專(zhuān)章之首主要考慮到家庭是孩子最天然、有利的成長(zhǎng)環(huán)境，“政府保護(hù)”的過(guò)分強(qiáng)調(diào)可能弱化家庭及監(jiān)護(hù)人的保護(hù)責(zé)任，這種顧慮顯然是不必要也不合理的。

新法“六大保護(hù)中家庭、學(xué)校、社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)、政府、司法的次序排列，無(wú)法體現(xiàn)未成年人保護(hù)體系的內(nèi)在邏輯層次。尤其是，政府和司法保護(hù)同屬于國(guó)家保護(hù)，放在最后只是機(jī)械地兜底，實(shí)則不利于未成年人保護(hù)事業(yè)對(duì)機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)、資源進(jìn)行布局和調(diào)配”［18］?！罢Ｗo(hù)章的序位不只是立法邏輯問(wèn)題，更是立法理念問(wèn)題。將‘政府保護(hù)’放置于‘家庭保護(hù)’之后則表明我國(guó)在未成年人保護(hù)問(wèn)題上還未真正厘清政府與家庭之間的關(guān)系。政府保護(hù)前置于家庭保護(hù)之上，彰顯的是國(guó)家親權(quán)理念，體現(xiàn)的是國(guó)家親權(quán)高于父母親權(quán)的基本立場(chǎng)。這樣的序位，為本法設(shè)計(jì)完善的國(guó)家監(jiān)護(hù)制度提供了更進(jìn)一步的法理支撐。同時(shí)，將政府保護(hù)置于家庭保護(hù)之前，并不否認(rèn)家庭保護(hù)的基礎(chǔ)性地位，恰恰相反體現(xiàn)的是政府監(jiān)督父母履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，強(qiáng)化家庭保護(hù)的基礎(chǔ)性地位的立場(chǎng)”［19］。未來(lái)國(guó)家親權(quán)的立場(chǎng)應(yīng)得到充分表達(dá)，政府保護(hù)專(zhuān)章應(yīng)列于未成年人保護(hù)各專(zhuān)章之首位。

（四）增設(shè)社區(qū)保護(hù)專(zhuān)章

社區(qū)一詞源于拉丁語(yǔ)，最早在社會(huì)學(xué)中被廣泛使用，是指相對(duì)封閉區(qū)域的社會(huì)生活共同體。社區(qū)是未成年人成長(zhǎng)、生活的重要空間，對(duì)未成年人的身心健康發(fā)育有著重要的影響，社區(qū)也是未成年人與成人社會(huì)的重要銜接場(chǎng)域，對(duì)未成年人的社會(huì)保護(hù)主要表現(xiàn)為社區(qū)保護(hù)，將其單設(shè)成章有利于嚴(yán)密未成年人保護(hù)體系，織密“七位一體”的未成年人保護(hù)法網(wǎng)。同時(shí)，社區(qū)保護(hù)還是未成年人違法犯罪一般預(yù)防的重要手段，完善社區(qū)保護(hù)規(guī)定可以協(xié)調(diào)與《預(yù)防未成年人犯罪法》的關(guān)系，體現(xiàn)系統(tǒng)性的立法思維。

社區(qū)中的未成年人面臨著各種的危險(xiǎn)與不良誘惑，但新法規(guī)定中社區(qū)保護(hù)雖有進(jìn)步，但仍有較大的完善空間。針對(duì)舊法（第六條）“人人有責(zé)”導(dǎo)致了“人人無(wú)責(zé)”的責(zé)任稀釋的規(guī)定，新法意識(shí)到社區(qū)管理者不是未成年人保護(hù)的旁觀者，也應(yīng)當(dāng)對(duì)未成年人負(fù)擔(dān)起特殊的保護(hù)責(zé)任，新法（第四十三條）新增了城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織對(duì)未成年人的保護(hù)責(zé)任，規(guī)定了居（村）委會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)置專(zhuān)人專(zhuān)崗負(fù)責(zé)未成年人保護(hù)工作，（第八十一條）還規(guī)定了政府對(duì)居（村）委會(huì)設(shè)置專(zhuān)人專(zhuān)崗的支持、指導(dǎo)職責(zé)。但居（村）委會(huì)的具體職責(zé)、可采取的措施、與政府相關(guān)部門(mén)的工作銜接、社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)以及社區(qū)其他主體的參與等方面均未得到明確。

《未保法》未來(lái)應(yīng)當(dāng)將社區(qū)保護(hù)單設(shè)專(zhuān)章，社區(qū)保護(hù)章應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有居（村）委會(huì)等基層群眾性自治組織的未成年人保護(hù)責(zé)任的規(guī)定基礎(chǔ)上補(bǔ)充完善，在家庭與學(xué)校之間建立起“友好、安全”的社區(qū)環(huán)境［7］，這實(shí)際上也符合本次修法采取的“保護(hù)主體為主，成長(zhǎng)空間為輔”思路［8］。

（五）建立普惠型兒童津貼制度

兒童津貼制度是普惠型兒童福利體系中一個(gè)十分重要卻被“忽略”的制度，其直接降低了家庭的兒童撫育成本，有利于促進(jìn)家庭穩(wěn)定和諧、社會(huì)人口均衡發(fā)展［20］。我國(guó)目前已經(jīng)建立適度普惠型（選擇型）的兒童福利體系，僅有針對(duì)特殊兒童的福利政策，體現(xiàn)了兒童撫育家庭本位的理念。但“兒童撫育不僅是家庭的責(zé)任，同時(shí)也是國(guó)家和社會(huì)的共同責(zé)任”［21］，建立普惠型的兒童福利政策是國(guó)家親權(quán)理念的本質(zhì)要求，而普惠型的兒童津貼制度是普惠型兒童福利體系的重要組成。盡管一直都有呼吁，但受制于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平，普惠型的兒童津貼制度一直未能得到立法的確立以及實(shí)踐上落實(shí)。

在《未保法》中建立普惠型兒童津貼制度將是我國(guó)向普惠型兒童福利體系邁出的至關(guān)重要的一步。考慮全國(guó)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大差異，可以同時(shí)規(guī)定具體發(fā)放的年限和金額由各省級(jí)行政單位自行確定，此外，參考國(guó)內(nèi)地方老年福利津貼制度，可以分檔次設(shè)置不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，這樣的規(guī)定“可以降低制度的啟動(dòng)門(mén)檻，符合我國(guó)社會(huì)保障政策‘低水平起步’和‘摸著石頭過(guò)河’的策略”［20］。

四、結(jié)語(yǔ)

未成年人保護(hù)功在當(dāng)代，利在千秋。近年來(lái)，我國(guó)未成年人保護(hù)的形勢(shì)不容樂(lè)觀，其中有未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)、校園欺凌、校車(chē)安全、意外溺水等“老問(wèn)題”，也有未成年人直播、課業(yè)負(fù)擔(dān)等“新問(wèn)題”。面對(duì)這些層出不窮的問(wèn)題，新法完善了未成年人保護(hù)，是未成年人保護(hù)立法上的重大進(jìn)步，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了未成年人保護(hù)的新時(shí)代。當(dāng)然，新法也不可避免地存在不足之處，隨著社會(huì)的發(fā)展及兒童觀的轉(zhuǎn)變，《未保法》應(yīng)進(jìn)一步“福利法化”，國(guó)家親權(quán)理念也應(yīng)得到更充分的表達(dá)與更全面的落實(shí)，未成年人的保護(hù)也應(yīng)朝著全面化、專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化的方向演進(jìn)。展望未來(lái)，《未保法》也應(yīng)“從普通法律升格為由全國(guó)人大制定的基本法律”，同時(shí)“將該法名稱(chēng)更改為‘未成年人保護(hù)與福利法’”［7］。