淺析生豬屠宰行政執(zhí)法案卷存在的問題及建議

徐霄妍，馬文濤，過效烈，宋書仙，孟 偉

（河南省動(dòng)物檢疫總站，河南 鄭州 450008）

近年來，河南聚焦生豬屠宰環(huán)節(jié)違法行為，緊盯屠宰領(lǐng)域突出問題和風(fēng)險(xiǎn)隱患，不斷加大執(zhí)法辦案力度，組織了監(jiān)督巡查、突擊暗訪、飛行檢查等一系列行動(dòng)，集中開展了注水肉治理、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)排查等活動(dòng)，查處了一批屠宰違法行為、打擊了一批違法分子，屠宰類案卷數(shù)量逐年提升。但案卷整體質(zhì)量方面還存在一些不足，為此，河南每年定期組織開展案卷評(píng)查活動(dòng)，通過案卷評(píng)查，查找案件中存在的問題和瑕疵，及時(shí)將問題以全省通報(bào)形式反饋各地，督促各地整改提高，不斷提升執(zhí)法辦案能力和水平，案卷質(zhì)量和規(guī)范化程度逐年提升。

案卷評(píng)查發(fā)現(xiàn)，屠宰執(zhí)法類案卷存在的問題主要表現(xiàn)在主體不明、事實(shí)不清、證據(jù)不全、程序不合規(guī)等問題，本文針對(duì)性地提出了一些對(duì)策和建議，以期提升案卷質(zhì)量和水平。

1 屠宰行政執(zhí)法案卷整體情況

評(píng)查發(fā)現(xiàn)，近年來屠宰類行政執(zhí)法案卷質(zhì)量得到整體提升，規(guī)范化程度逐步提高，執(zhí)法人員能力和素質(zhì)全面加強(qiáng)。從案卷數(shù)量上來看，呈現(xiàn)每年遞增的現(xiàn)象，反映了監(jiān)督執(zhí)法力度在持續(xù)加大，對(duì)違法犯罪行為的高壓態(tài)勢(shì)始終不減。從質(zhì)量上來看，案卷制作進(jìn)一步規(guī)范，質(zhì)量明顯提升。質(zhì)量和數(shù)量的雙提升，主要是由于近幾年來組織開展了一系列全省畜牧獸醫(yī)執(zhí)法培訓(xùn)班，每期培訓(xùn)都針對(duì)市縣兩級(jí)執(zhí)法骨干，圍繞行政執(zhí)法案卷制作，采取理論授課、學(xué)員制作案卷、老師現(xiàn)場(chǎng)點(diǎn)評(píng)相結(jié)合的形式展開，極大提升了全省執(zhí)法人員辦案能力和水平。同時(shí)，在每年的年度工作檢查中，都會(huì)將案卷質(zhì)量和數(shù)量作為檢查的一項(xiàng)重要內(nèi)容，納入年度考核重要指標(biāo)。

2 案卷存在的主要問題

案卷存在的問題主要體現(xiàn)在主體不明確、事實(shí)不清、證據(jù)不全、程序不合規(guī)等方面。

2.1 主體不明確

屠宰企業(yè)法人、主要負(fù)責(zé)人、單位和個(gè)人區(qū)分不清，導(dǎo)致在下達(dá)行政處罰告知書、決定書等各類文書時(shí)，主體錯(cuò)誤或者主體不全。比如針對(duì)屠宰企業(yè)不按國(guó)家操作規(guī)程和技術(shù)要求的行為，按照《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第三十二條規(guī)定，“由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令改正，給予警告；拒不改正的，責(zé)令停業(yè)整頓，處5 000 元以上5 萬元以下的罰款，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處2 萬元以上5萬元以下的罰款”，此處的5 000元以上5萬元以下罰款，是針對(duì)屠宰企業(yè)，而不是法人，因此行政處罰決定書等文書中主體是企業(yè)，不能對(duì)著法人或者個(gè)人，而對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處2萬元以上5萬元以下的罰款，則不能對(duì)著企業(yè)，這里的主體為主管人員和其他直接責(zé)任人員。

2.2 事實(shí)不清

案情交代不清楚，事實(shí)不明確。比如《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第二十五條關(guān)于“未按照規(guī)定建立并遵守肉品品質(zhì)檢驗(yàn)制度的”，此處建立并遵守肉品品質(zhì)檢驗(yàn)制度是一種行為，不能含糊不清，部分案卷含糊不清，將兩者混淆。部分案卷貨值認(rèn)定不明確，如私屠濫宰行為，只認(rèn)定已經(jīng)屠宰過的豬肉，并未將現(xiàn)場(chǎng)即將屠宰的生豬作為貨值一部分，減少了貨值金額，也是一種變相減輕處罰，值得商榷。另外同一個(gè)案件里涉及多個(gè)違法行為的，只查處一種違法情形，其他線索交代不清，比如企業(yè)收購?fù)涝谉o檢疫證無耳標(biāo)生豬行為的，只對(duì)未經(jīng)檢疫行為進(jìn)行了處罰，而對(duì)于生豬未加施耳標(biāo)的行為是否處罰沒有另案交代，也屬于事實(shí)不清。

2.3 證據(jù)不全

主要體現(xiàn)在證據(jù)不充分，在調(diào)查取證中未將有關(guān)證據(jù)鎖定或未將證據(jù)列入證據(jù)清單中，文書中未體現(xiàn)出來。如屠宰企業(yè)出廠檢疫不合格豬肉行為，應(yīng)當(dāng)按照《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第三十三條立案處罰，案件證據(jù)清單里應(yīng)該體現(xiàn)具有法律效力的豬肉檢疫不合格實(shí)驗(yàn)室報(bào)告，這也是認(rèn)定豬肉不合格的最關(guān)鍵的證據(jù)，但部分案卷缺失該部分內(nèi)容。另外在屠宰注水生豬的案件中，在詢問筆錄或現(xiàn)場(chǎng)筆錄、證據(jù)清單中均未體現(xiàn)出是否注水生豬的有關(guān)證據(jù)，直接定性為屠宰注水生豬，也屬于證據(jù)不確鑿。

2.4 程序不合規(guī)

《行政處罰法》規(guī)定，行政執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)按照法定程序要求依法依規(guī)實(shí)施，否則行政行為視為無效。部分案卷在程序上還存在不少問題，比如詢問筆錄里未體現(xiàn)先亮證執(zhí)法、人員回避等要求，采取先行登記保存、查封扣押等行政強(qiáng)制措施前，未經(jīng)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，立案之前未進(jìn)行法律預(yù)審核，未保障當(dāng)事人申述申辯、聽證的權(quán)利等，都屬于程序不合規(guī)問題。

2.5 其他有關(guān)問題

企業(yè)工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、生豬定點(diǎn)屠宰資格證書、照片、身份證等證據(jù)材料沒有當(dāng)事人簽字確認(rèn)，貨值認(rèn)定未經(jīng)過第三方認(rèn)定或者市場(chǎng)詢價(jià)，僅僅通過當(dāng)事人口供認(rèn)定，先行登記保存以及查封扣押時(shí)間超過期限未進(jìn)行處理等等，也是一些案卷存在的常見問題。

3 對(duì)策與建議

3.1 開展案卷評(píng)查活動(dòng)

每年定期和不定期組織法律專家、業(yè)務(wù)精英開展省市縣多級(jí)的案卷評(píng)查活動(dòng)，以查找問題、發(fā)現(xiàn)不足、整改提高等為目的，探索創(chuàng)新案卷評(píng)查模式，注重案卷評(píng)查靈活性，強(qiáng)化評(píng)查結(jié)果運(yùn)用，評(píng)選優(yōu)秀案卷，及時(shí)通報(bào)表揚(yáng)，發(fā)揮典型示范作用，不斷提升案卷制作水平和質(zhì)量。

3.2 組織培訓(xùn)和學(xué)習(xí)

以培訓(xùn)和學(xué)習(xí)為抓手，共同提升執(zhí)法人員素質(zhì)和能力，規(guī)范案卷制作，不斷提高執(zhí)法辦案水平。健全完善“省級(jí)師資、市級(jí)骨干、縣級(jí)全員”培訓(xùn)的畜牧獸醫(yī)執(zhí)法培訓(xùn)機(jī)制，以畜牧獸醫(yī)法律法規(guī)、辦案技巧、案卷制作、執(zhí)法實(shí)踐、典型案例剖析為內(nèi)容，探索創(chuàng)新理論授課、學(xué)員參與、現(xiàn)場(chǎng)互動(dòng)、名家點(diǎn)評(píng)的培訓(xùn)模式，切實(shí)提升執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力。定期和不定期組織開展執(zhí)法考試，以考促學(xué)、以考促練，科學(xué)運(yùn)用考試結(jié)果，定期排名通報(bào)，獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)、懲罰落后。

3.3 建立獎(jiǎng)懲長(zhǎng)效機(jī)制

各地要健全執(zhí)法辦案獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于業(yè)務(wù)素質(zhì)高、執(zhí)法能力強(qiáng)、案卷制作好的執(zhí)法辦案能手，要在評(píng)先評(píng)優(yōu)、職稱評(píng)定、提拔任用等方面給予獎(jiǎng)勵(lì)，建立良好的選拔用人制度，營(yíng)造任人唯賢的濃厚氛圍，創(chuàng)造學(xué)趕幫超的工作環(huán)境，更好地發(fā)揮先進(jìn)典型示范引領(lǐng)作用。

3.4 健全完善法律法規(guī)

當(dāng)前生豬屠宰領(lǐng)域法律法規(guī)不健全、國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不完善等問題也是制約屠宰執(zhí)法案卷質(zhì)量的一個(gè)重要因素，比如出廠未附有肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格證的豬肉、不按規(guī)定運(yùn)輸豬肉、屠宰企業(yè)追溯體系和制度等不完善，水分超標(biāo)、藥殘不合格豬肉的處罰不明確，注水生豬難以認(rèn)定等問題都是屠宰領(lǐng)域亟須解決的問題。建議國(guó)家加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，健全屠宰領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)，完善國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，有條件的地方可以制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章，確保對(duì)于生豬屠宰的監(jiān)督管理有法可依、有法必依、違法必究。