統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治中的“統(tǒng)籌”問題

蔡從燕

一、導(dǎo)言

2020年11月16—17日，中央全面依法治國工作會(huì)議在北京召開，習(xí)近平總書記在會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治。要加快涉外法治工作戰(zhàn)略布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)國內(nèi)治理和國際治理，更好維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。要強(qiáng)化法治思維，運(yùn)用法治方式，有效應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、防范風(fēng)險(xiǎn)，綜合利用立法、執(zhí)法、司法等手段開展斗爭，堅(jiān)決維護(hù)國家主權(quán)、尊嚴(yán)和核心利益。要推動(dòng)全球治理變革，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體?！雹佟读?xí)近平在中央全面依法治國工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年11月18日，第1版。這是為貫徹《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下稱《全面推進(jìn)依法治國的決定》）提出的“建設(shè)社會(huì)主義法治國家”之法治方略而做出的新決策。統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治使得涉外法治成為我國推進(jìn)全面依法治國方略的有機(jī)組成部分，這對(duì)于中國法治化的整體進(jìn)程以及深化參與甚至引領(lǐng)國際法律秩序都可能產(chǎn)生長遠(yuǎn)而深刻的影響。

眾所周知，“統(tǒng)籌”是中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的中國政府始終堅(jiān)持的一種工作方法論。毛澤東指出：“統(tǒng)籌兼顧，各得其所。這是我們歷來的方針。”①《毛澤東文集》（第七卷），人民出版社1999年版，第186頁。毛澤東生動(dòng)地用“彈鋼琴”描述如何統(tǒng)籌。毛澤東指出：“彈鋼琴要十個(gè)指頭都動(dòng)作，不能有的動(dòng)，有的不動(dòng)。但是，十個(gè)指頭同時(shí)都按下去，那也不成調(diào)子。要產(chǎn)生好的音樂，十個(gè)指頭的動(dòng)作要有節(jié)奏，要互相配合。黨委要抓緊中心工作，又要圍繞中心工作而同時(shí)開展其他方面的工作。我們現(xiàn)在管的方面很多，各地、各軍、各部門的工作，都要照顧到，不能只注意一部分問題而把別的丟掉。凡是有問題的地方都要點(diǎn)一下，這個(gè)方法我們一定要學(xué)會(huì)。鋼琴有人彈得好，有人彈得不好，這兩種人彈出來的調(diào)子差別很大?！雹凇睹珴蓶|選集》（第四卷），人民出版社1991年版，第1442頁。20世紀(jì)90年代以來，隨著中國改革開放的不斷推進(jìn)，中國不僅強(qiáng)調(diào)國內(nèi)治理中的統(tǒng)籌，而且日益強(qiáng)調(diào)國內(nèi)與國際的統(tǒng)籌。2003年，中共十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放的要求。2014年，《全面推進(jìn)依法治國的決定》指出：“面對(duì)新形勢新任務(wù)，我們黨要更好地統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局。”特別要指出的是，“統(tǒng)籌”一詞始終貫穿于2021年中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》。③《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》開宗明義指出，制定該文件是為了“統(tǒng)籌推進(jìn)法治中國建設(shè)各項(xiàng)工作”。盡管如此，由于統(tǒng)籌并非一種新的方法論，能否妥當(dāng)?shù)亟y(tǒng)籌，取決于人們是否深刻地理解統(tǒng)籌所處的背景、所追求的目標(biāo)以及所針對(duì)的內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上確定有效的統(tǒng)籌方法。

針對(duì)統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治，我國學(xué)者已經(jīng)進(jìn)行了不少有益的闡述。④尤其參見黃進(jìn)、魯洋：《習(xí)近平法治思想中的國際法治意涵》，《政法論壇》2021年第3期，第8頁；何志鵬：《涉外法治：開放發(fā)展的規(guī)范導(dǎo)向》，《政法論壇》2021年第5期，第182-183頁；馬懷德：《邁向“規(guī)劃”時(shí)代的法治中國建設(shè)》，《中國法學(xué)》2021年第3期，第33-34頁。不過，關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治中“統(tǒng)籌”問題的專項(xiàng)研究暫付闕如。有鑒于此，本文討論統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的背景（第二部分）、目標(biāo)（第三部分）、內(nèi)容（第四部分）以及方法論（第五部分）。

二、統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的背景

我國對(duì)國內(nèi)與國際間的統(tǒng)籌的大力強(qiáng)調(diào)始于20世紀(jì)90年代。在此之前，這種統(tǒng)籌主要著眼于經(jīng)濟(jì)事務(wù)，旨在推進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。據(jù)此，在強(qiáng)調(diào)激發(fā)國內(nèi)市場活力的同時(shí)，中國大力吸引國外資本，學(xué)習(xí)先進(jìn)的技術(shù)與管理經(jīng)驗(yàn)。為此，中國政府以國內(nèi)為立足點(diǎn)，實(shí)施經(jīng)濟(jì)體制改革，不斷提高市場在資源配置中的作用。近年來，中國所處的國內(nèi)與國際環(huán)境發(fā)生了重大變化，因此，準(zhǔn)確理解統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治所處的新的時(shí)代背景，對(duì)于中國合理確定統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的目標(biāo)和內(nèi)容，進(jìn)而尋找妥當(dāng)?shù)慕y(tǒng)籌方法而言，是一項(xiàng)前提性工作。

（一）法律在全球范圍內(nèi)被公認(rèn)是最主要的治理方式

眾所周知，國家和國際社會(huì)的治理方式從來都是多樣化的，包括法律、政治、道德等。然而，法律在全球范圍內(nèi)已經(jīng)被公認(rèn)是最主要的治理方式。法治是人們認(rèn)為法律應(yīng)當(dāng)具備的良好的品格，盡管人們對(duì)法治的含義迄今為止尚未達(dá)成完全一致的意見。參加2005年世界首腦會(huì)議的各國領(lǐng)導(dǎo)確認(rèn)：國內(nèi)層面與國際層面的善治與法治，對(duì)于穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長、可持續(xù)發(fā)展以及消除貧困與饑餓是至關(guān)重要的。①See UNGA,A/RES/60/1,24 October 2005,para.11.聯(lián)合國大會(huì)、秘書處等通過了大量關(guān)于如何促進(jìn)國內(nèi)法治與國際法治的文件，比如2005年《世界首腦會(huì)議成果》。②See e.g.,UNGA,A/RES/67/1,30 November 2012.雖然這些聯(lián)合國文件并沒有法律拘束力，但它們表明法治在國際社會(huì)中已被確認(rèn)為最主要的治理方式。

1997年，中共十五大正式提出“依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的目標(biāo)。1999年修訂的《中華人民共和國憲法》第5條規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。”據(jù)此，我國加快了建設(shè)社會(huì)主義法律體系的步伐。2008年3月8日，十一屆全國人大一次會(huì)議第二次全體會(huì)議指出，“中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成”。③《十一屆全國人大一次會(huì)議舉行第二次全體會(huì)議聽取和審議全國人大常委會(huì)工作報(bào)告》，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/syxw/2008-03/09/content_1410051.htm，2022年5月13日訪問。2014年，中共十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出建設(shè)社會(huì)主義法治國家。應(yīng)當(dāng)指出，涉外法律工作在當(dāng)前被賦予更豐富的含義，這表明我國進(jìn)一步深化了對(duì)法治的理解。《全面推進(jìn)依法治國的決定》提出：“適應(yīng)對(duì)外開放不斷深化，完善涉外法律法規(guī)體系，促進(jìn)構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制。積極參與國際規(guī)則制定，推動(dòng)依法處理涉外經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)，增強(qiáng)我國在國際法律事務(wù)中的話語權(quán)和影響力，運(yùn)用法律手段維護(hù)我國主權(quán)、安全、發(fā)展利益。強(qiáng)化涉外法律服務(wù)，維護(hù)我國公民、法人在海外及外國公民、法人在我國的正當(dāng)權(quán)益，依法維護(hù)海外僑胞權(quán)益。深化司法領(lǐng)域國際合作，完善我國司法協(xié)助體制，擴(kuò)大國際司法協(xié)助覆蓋面。加強(qiáng)反腐敗國際合作，加大海外追贓追逃、遣返引渡力度。積極參與執(zhí)法安全國際合作，共同打擊暴力恐怖勢力、民族分裂勢力、宗教極端勢力和販毒走私、跨國有組織犯罪?！?/p>

《全面推進(jìn)依法治國的決定》所指的涉外法律工作具有兩個(gè)突出的新特點(diǎn)：第一，更加強(qiáng)調(diào)維護(hù)中國國家和私人的權(quán)益，提高中國在國際法律秩序中的地位；第二，更多地涉及在中國境外的人或事項(xiàng)，因而要更多地利用國際機(jī)制。

在國際關(guān)系方面，20世紀(jì)70年代，亨金提出了一個(gè)耳熟能詳?shù)挠^點(diǎn)：在國家間關(guān)系方面，文明的進(jìn)步可以被看做“從武力邁向外交，從外交邁向法律”。①See Louis Henkin,How Nations Behave 1(Columbia University Press 1979).亨金在很大程度上只是表達(dá)了一種期待，并不當(dāng)然反映國家間關(guān)系的事實(shí)。但是，人們不能否認(rèn)，“二戰(zhàn)”后國際法律體系不斷擴(kuò)大、管轄事項(xiàng)日益增多、拘束力不斷增強(qiáng)、實(shí)施機(jī)制不斷完善，由此，國際法在規(guī)范國際關(guān)系方面的作用不斷增強(qiáng)。不過，應(yīng)該指出的是，國際法自身還不完善，國際法并不當(dāng)然始終被善意地運(yùn)用，它也可能被濫用，甚至被拋棄。因此，《世界首腦會(huì)議成果》倡導(dǎo)的國際法治還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。②See e.g.,Machiko Kanetake,The Interface between the National and International Rule of Law:A Framework Paper,in Machiko Kanetake &AndréNollkaemper（eds.）,The Rule of Law at the National and International Levels 18-22（Hart 2016）.在2014年舉行的紀(jì)念和平共處五項(xiàng)原則發(fā)表60周年紀(jì)念大會(huì)上，習(xí)近平主席對(duì)此做了精辟闡述。習(xí)近平指出：“在國際社會(huì)中，法律應(yīng)該是共同的準(zhǔn)繩，沒有只適用他人、不適用自己的法律，也沒有只適用自己、不適用他人的法律。適用法律不能有雙重標(biāo)準(zhǔn)。我們應(yīng)該共同維護(hù)國際法和國際秩序的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，各國都應(yīng)該依法行使權(quán)利，反對(duì)歪曲國際法，反對(duì)以‘法治’之名行侵害他國正當(dāng)權(quán)益、破壞和平穩(wěn)定之實(shí)?！雹哿?xí)近平：《弘揚(yáng)和平共處五項(xiàng)原則建設(shè)合作共贏美好世界——在和平共處五項(xiàng)原則發(fā)表60周年紀(jì)念大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年6月29日，第2版。

總之，雖然法律并不當(dāng)然被善意地制定與實(shí)施，各國對(duì)于法治也并不當(dāng)然具有相同的理解，但法律確實(shí)已經(jīng)在全球范圍內(nèi)被普遍認(rèn)為是最主要的治理方式；相應(yīng)地，法治也擁有了普遍價(jià)值。在此背景下，即便在國際關(guān)系中擁有強(qiáng)大國家實(shí)力，擁有更多治理手段的大國，也不得不更多地重視法律的作用，運(yùn)用（善意地或惡意地）法律手段處理各種事務(wù)。

（二）全球化背景下國內(nèi)事務(wù)與對(duì)外事務(wù)高度互動(dòng)

關(guān)于“對(duì)外事務(wù)”，《中華人民共和國憲法》（以下稱《憲法》）第89條規(guī)定：“國務(wù)院行使下列職權(quán)：……（九）管理對(duì)外事務(wù)，同外國締結(jié)條約和協(xié)定……”雖然《憲法》并未進(jìn)一步規(guī)定“對(duì)外事務(wù)”的含義與范圍，但提及“對(duì)外事務(wù)”，即從邏輯上蘊(yùn)含著“國內(nèi)事務(wù)”和“對(duì)外事務(wù)”的兩分法思維。但是，關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的政策文件既沒有“國內(nèi)事務(wù)”和“對(duì)外事務(wù)”的兩分法表述，也沒有“國內(nèi)事務(wù)”與“涉外事務(wù)”的兩分法表述。不過，從這些政策文件針對(duì)“涉外法律”或“涉外法治”的內(nèi)容所做的表述看，①參見《全面推進(jìn)依法治國的決定》第七部分之（七）、《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》第八部分。涉外法治的對(duì)象較之《憲法》所指的“對(duì)外事務(wù)”寬泛得多。誠然，包括我國在內(nèi)的各國似乎都沒有明確地規(guī)定“對(duì)外事務(wù)”的含義，但它似乎被普遍理解為涉及國家間的事務(wù)，比如締約條約。筆者擬從國內(nèi)事務(wù)與對(duì)外事務(wù)的關(guān)系角度，理解涉外法治以及統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的新背景。

自近代民族國家產(chǎn)生以來的相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，從法律上說，一國的國內(nèi)事務(wù)與對(duì)外事務(wù)在很大程度上是分離的。換言之，一國的國內(nèi)治理純粹是本國的內(nèi)部事務(wù)，不會(huì)對(duì)他國產(chǎn)生明顯的溢出效應(yīng)；類似地，一國的對(duì)外事務(wù)不會(huì)明顯地影響一國的國內(nèi)治理。比如，雖然劃界條約會(huì)影響締約國的利益，但它不會(huì)影響締約國的特定國家治理實(shí)踐。正因?yàn)榇耍岸?zhàn)”以前的國際法被認(rèn)為是“共存國際法”，即國際法主要規(guī)定國家的不作為義務(wù)，②See Wolfgang Friedman,The Changing Structure of International Law 60(Columbia University Press 1964).而《聯(lián)合國憲章》第2條第7款更是明確規(guī)定了不干涉內(nèi)政原則。然而，“二戰(zhàn)”后出現(xiàn)了一些新情況，尤其是日益興起的國際經(jīng)濟(jì)交流使得各國逐漸開展合作，以保障國際經(jīng)濟(jì)交流的順暢進(jìn)行。早在20世紀(jì)60年代，弗雷德曼就提出了“共同國際法”邁向“合作國際法”的范式轉(zhuǎn)換。③See Wolfgang Friedman,The Changing Structure of International Law 61-67(Columbia University Press 1964).20世紀(jì)八九十年代以來，全球化進(jìn)程較之20世紀(jì)60年代有了巨大發(fā)展，其中，經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展尤其迅猛，它不僅影響國家間實(shí)力的此消彼長，還影響到一國國內(nèi)的所得與分配；不僅表現(xiàn)為對(duì)國內(nèi)治理提出了更高的要求，也表現(xiàn)為一國的國內(nèi)治理可能產(chǎn)生重要的正面或負(fù)面的外部溢出效應(yīng)。在2015年二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，習(xí)近平指出：“在這一過程中，各方應(yīng)該特別注意加強(qiáng)彼此政策的溝通和協(xié)調(diào)，防止負(fù)面外溢效應(yīng)。在世界經(jīng)濟(jì)中舉足輕重的大國，則更需要在制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策時(shí)充分考慮對(duì)他國的影響，提高透明度。”④習(xí)近平：《創(chuàng)新增長路徑共享發(fā)展成果——在二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人第十次峰會(huì)第一階段會(huì)議上關(guān)于世界經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)言》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年11月16日，第2版。以國內(nèi)治理為規(guī)范對(duì)象是“二戰(zhàn)”后尤其是20世紀(jì)90年代以來國際法發(fā)展的一個(gè)主要特點(diǎn)與趨勢。換言之，當(dāng)代國際法是一個(gè)以規(guī)制為主要導(dǎo)向的法律體系與法律過程，它深刻地影響了主權(quán)的觀念與實(shí)踐。⑤亞布拉姆·蔡斯和安東尼婭·漢德勒·蔡斯正是以“規(guī)制性協(xié)定”（regulatory agreements）為對(duì)象闡述新的主權(quán)理論，尤其是國際法遵守理論。See Abram Chayes&Antonia Handler Chayes,New Sovereignty:Compliance with Regulatory Agreements(Harvard University Press 1995).就中國而言，20世紀(jì)90年代以來，中國加快了締結(jié)涉及投資、貿(mào)易的規(guī)制性條約，涉及領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，承諾水平不斷提高，從而深刻地影響中國的國內(nèi)治理，包括法治化進(jìn)程。⑥參見廖詩評(píng)：《經(jīng)由國際法的國內(nèi)法改革——改革開放四十年國內(nèi)法制建設(shè)的另類路徑觀察》，《中國法律評(píng)論》2018年第5期，第145-153頁。

值得注意的是，國內(nèi)層面和國際層面法治化水平不斷提高以及國內(nèi)事務(wù)和對(duì)外事務(wù)高度互動(dòng)，不僅分別構(gòu)成國內(nèi)法治和涉外法治的重要背景，而且二者還相互促進(jìn)，產(chǎn)生疊加效應(yīng)。以中國對(duì)外事務(wù)為例，外交部指出，隨著我國法治政府建設(shè)步伐加快和民眾法治意識(shí)提高以及民眾對(duì)外交工作的關(guān)注度上升，外交部在政府信息公開工作方面面臨的任務(wù)日益繁重，依申請(qǐng)公開案件內(nèi)容更加多元。①參見《外交部2012年政府信息公開工作年度報(bào)告》，http://www.gov.cn/gzdt/2013-03/28/content_2364373.htm，2022年5月13日訪問。關(guān)于中國對(duì)外事務(wù)透明度的詳細(xì)分析，參見Congyan Cai&Yifei Wang,Transparency and Transparency-related Litigation in Chinese Foreign Affairs,10 Chinese Journal of Comparative Law(2022).這生動(dòng)地表明，國內(nèi)事務(wù)與對(duì)外事務(wù)的高度互動(dòng)不僅是事實(shí)驅(qū)動(dòng)的，也是觀念驅(qū)動(dòng)的。

（三）全球化進(jìn)程進(jìn)入新一輪規(guī)則重塑與創(chuàng)設(shè)期

當(dāng)前的國際法律秩序基本上是“二戰(zhàn)”結(jié)束后至20世紀(jì)80年代在少數(shù)發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)下建立的，廣大發(fā)展中國家未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。20世紀(jì)60年代以來，廣大發(fā)展中國家倡導(dǎo)建立國際經(jīng)濟(jì)新秩序，然而，由于南北國家實(shí)力懸殊等原因，這些努力未能有效地改變國際法律秩序，發(fā)達(dá)國家仍以其愜意的自由化方式持續(xù)推進(jìn)全球化進(jìn)程。②參見徐崇利：《建立國際經(jīng)濟(jì)新秩序斗爭的潮落與中國的立場》，《國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》2008年第5期；蔡從燕：《國際經(jīng)濟(jì)新秩序與中國的選擇：變與不變》，《國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》2009年第3期。

晚近，全球化進(jìn)入新一輪的規(guī)則重塑與創(chuàng)設(shè)期，涉及的領(lǐng)域較之以往更加廣泛。一方面，西方國家以維護(hù)與促進(jìn)其國家利益為出發(fā)點(diǎn)構(gòu)建的國際法律秩序產(chǎn)生了某種“反身性”效果，導(dǎo)致在重塑某些領(lǐng)域的國際規(guī)則方面形成了更多的國際共識(shí)。以投資條約為例，20世紀(jì)80年代以來，美國等西方國家在締結(jié)投資條約時(shí)普遍要求東道國放松管制，為外國投資者提供高水平的投資待遇與保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，卻幾乎沒有想過它們自身的規(guī)制權(quán)會(huì)遭到外國投資者的挑戰(zhàn)。然而，20世紀(jì)90年代以來，發(fā)達(dá)國家頻頻被外國投資者訴諸國際仲裁，這導(dǎo)致它們紛紛修改國內(nèi)法與投資協(xié)定。以美國為例，2002年，美國通過《兩黨貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)法》。雖然該法并未改變投資條約的自由化傳統(tǒng)，但強(qiáng)調(diào)外國投資者不得獲得比本國投資者更好的待遇，并且應(yīng)當(dāng)通過改革國際爭端解決機(jī)制維護(hù)美國的規(guī)制權(quán)。③See Bipartisan Trade Promotion Authority Act,19 USCS§3802(b)(3).美國也與加拿大、墨西哥一道敦促《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（North American Free Trade Agreement,NAFTA）所屬自由貿(mào)易委員會(huì)（Free Trade Commission,FTC）澄清NAFTA中的一些規(guī)則，例如最低待遇標(biāo)準(zhǔn)④See NAFTA Free Trade Commission,Notes of Interpretation of Certain Chapter 11 Provisions,http://www.naftaclaims.com/files/NAFTA_Comm_1105_Transparency.pdf,visited on 13 May 2022.以及爭端解決過程中非爭端當(dāng)事方的第三方參與。⑤See NAFTA Free Trade Commission,Statement of the Non-disputing Party Participation,http://www.naftaclaims.com/Papers/Nondisputing-en.pdf,visited on 13 May 2022.美國還更新了雙邊投資條約范本，融入了FTC所做的澄清。①See 2004 US Model BIT,http://ita.law.uvic.ca/investmenttreaties.htm,visited on 13 May 2022.作為國際投資仲裁主要被告方的發(fā)展中國家更具有改革投資條約的強(qiáng)烈愿望。②See Congyan Cai&Huiping Chen（eds.）,The BRICS in the New International Legal Order on Investment:Reformers or Disruptors 233-237（Brill 2020）.當(dāng)前，各國普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重塑傳統(tǒng)的國際投資規(guī)則，尤其應(yīng)當(dāng)維護(hù)東道國的規(guī)制權(quán)。比如，2016年，二十國集團(tuán)杭州峰會(huì)通過的《二十國集團(tuán)全球投資指導(dǎo)原則》雖然強(qiáng)調(diào)投資政策應(yīng)當(dāng)為外國投資提供法律確定性和有力的保護(hù)，但也指出應(yīng)當(dāng)確保國際爭端解決機(jī)制不被濫用，并且維護(hù)東道國的規(guī)制權(quán)力。③參見《二十國集團(tuán)全球投資指導(dǎo)原則》，http://top.chinadaily.com.cn/2016-07/18/content_26133785.htm，2022年5月13日訪問。

另一方面，晚近全球化中出現(xiàn)了許多新的要素或內(nèi)容，但現(xiàn)行國際法未能有效地規(guī)范這些要素或內(nèi)容，因此產(chǎn)生了針對(duì)這些內(nèi)容創(chuàng)設(shè)新的國際規(guī)則的要求。在這方面，信息技術(shù)的發(fā)展與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的興起是一個(gè)突出的例子。20世紀(jì)90年代以來，信息技術(shù)迅猛發(fā)展，極大地提高了交易效率、降低了交易成本，促進(jìn)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但它也給傳統(tǒng)的國際貿(mào)易法律制度造成了極大挑戰(zhàn)，還滋生了網(wǎng)絡(luò)犯罪、國家安全等其他問題。近年來，圍繞信息技術(shù)進(jìn)行國際造法已經(jīng)成為國家間的一個(gè)競爭“高地”。④參見《網(wǎng)絡(luò)空間國際合作戰(zhàn)略》，http://www.xinhuanet.com/2017-03/01//c_1120552767.htm，2022年5月13日訪問。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，圍繞著晚近全球化中新的要素或內(nèi)容進(jìn)行的國際造法往往廣泛地涉及一國的國內(nèi)治理。據(jù)此，一國的國內(nèi)法實(shí)踐不僅是完善國內(nèi)治理所需要的，而且有助于強(qiáng)化一國在國際造法過程中的主張，提高其在國際造法過程中的影響力。

與其他許多發(fā)展中國家一樣，中國在“二戰(zhàn)”后建立起來的國際秩序中未能發(fā)揮主導(dǎo)作用；尤其是，20世紀(jì)70年代末以前，中國鮮有參加多邊法律秩序——雖然中國于1971年恢復(fù)在聯(lián)合國的合法席位，但直到20世紀(jì)80年代開始才逐步參加國際貨幣基金組織和世界銀行，并申請(qǐng)恢復(fù)《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）的創(chuàng)始締約方地位。20世紀(jì)70年代末，中國開始加速融入國際秩序。

中國意識(shí)到晚近全球化出現(xiàn)的一系列新發(fā)展意味著國際規(guī)則進(jìn)入新一輪重塑與創(chuàng)設(shè)期，由此應(yīng)當(dāng)尋求在參與重塑與創(chuàng)設(shè)國際規(guī)則方面發(fā)揮更大的作用。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下稱《全面深化改革的決定》）指出，我國要“加快環(huán)境保護(hù)、投資保護(hù)、政府采購、電子商務(wù)等新議題談判，形成面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)”。在解讀《全面深化改革的決定》涉及“構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制”的內(nèi)容時(shí)，汪洋闡述了中國在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定方面的地位以及中國對(duì)于國際規(guī)則制定的新認(rèn)知。汪洋指出：“規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的競爭是最高層次的競爭。我國加入了世界貿(mào)易組織，進(jìn)入了重大經(jīng)貿(mào)問題談判的核心圈，在全球經(jīng)濟(jì)治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。但是我國作為現(xiàn)行國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則適應(yīng)者、遵循者的角色沒有根本改變?！稕Q定》提出，堅(jiān)持世界貿(mào)易體制規(guī)則，堅(jiān)持雙邊、多邊、區(qū)域次區(qū)域開放合作，加快環(huán)境保護(hù)、投資保護(hù)、政府采購、電子商務(wù)等國際經(jīng)貿(mào)新議題談判，擴(kuò)大同各國各地區(qū)利益匯合點(diǎn)，就是要以更加積極、自信、負(fù)責(zé)的姿態(tài)，參與國際體系變革和國際規(guī)則制定，參與全球性問題治理，增強(qiáng)我國在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定中的話語權(quán)，推動(dòng)國際經(jīng)濟(jì)秩序朝著更加公正合理的方向發(fā)展，更好地維護(hù)我國的根本利益和人類的共同利益?！雹偻粞螅骸稑?gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月22日，第6版。

值得注意的是，由于國家實(shí)力快速提高，中國逐步成為國際規(guī)則重塑與創(chuàng)設(shè)中的關(guān)鍵性國家。這不僅指中國追求成為重塑與創(chuàng)設(shè)國際規(guī)則的關(guān)鍵性國家，也指中國成為重塑與創(chuàng)設(shè)國際規(guī)則的主要針對(duì)對(duì)象。

如前所述，在全球化背景下，國內(nèi)事務(wù)與對(duì)外事務(wù)高度互動(dòng)。這表明，與以往不同的是，新一輪的國際規(guī)則重塑和創(chuàng)設(shè)與國內(nèi)法治實(shí)踐的聯(lián)系更加密切。

（四）中國全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家

在筆者看來，盡管其他國家可能沒有使用“統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治”的表述，但前述美國更新BIT范本并據(jù)此締結(jié)投資條約等實(shí)踐表明，許多國家事實(shí)上都在開展實(shí)質(zhì)意義上的“統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治”實(shí)踐。較之其他許多國家，中國全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家是統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的一個(gè)特殊背景。對(duì)于中國統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治來說，這一特殊背景也許更為重要。

首先，社會(huì)主義國家身份使中國面臨著日益突出的、如何使國內(nèi)治理與國際秩序相互包容的問題。作為社會(huì)主義國家，中國在不斷借鑒其他國家先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，堅(jiān)持具有中國特色社會(huì)主義的國家治理理論、制度與道路。中國始終主張不得以國家制度和意識(shí)形態(tài)為由阻撓國際合作，更不能以此為由干涉他國內(nèi)政。②參見《中國的民主》，http://www.gov.cn/zhengce/2021-12/04/content_5655823.htm，2022年5月13日訪問。然而，無須否認(rèn)，作為社會(huì)主義國家，中國的日益強(qiáng)大在國際社會(huì)引發(fā)了一些誤解，尤其是一些西方國家惡意攻擊中國的國家治理實(shí)踐，通過炮制所謂的“市場經(jīng)濟(jì)”議題和“民主”議題等，肆意干涉中國內(nèi)政，竭力打壓中國發(fā)展。③See e.g.,China’s Trade-Disruptive Economic Model,Communication from the United States,WT/GC/W/745,16 July 2018,pp.2-3.因此，客觀上說，如何實(shí)現(xiàn)國際秩序的普遍性與包容性之間的平衡是社會(huì)主義中國面臨的一個(gè)日益重要而迫切的議程。④參見蔡從燕：《國際法的普遍性：過去、現(xiàn)在與未來》，《現(xiàn)代法學(xué)》2021年第1期?？梢哉J(rèn)為，“統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治”是實(shí)現(xiàn)國際秩序的普遍性與包容性的一條重要路徑。

其次，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，使得中國實(shí)施國內(nèi)治理與開展對(duì)外事務(wù)的方法體系不僅具有國內(nèi)層面的重要性，而且具有國際層面的重要性。一般來說，大國在處理公共事務(wù)，尤其是對(duì)外事務(wù)方面擁有更多的手段。由于擁有強(qiáng)大的國家實(shí)力，一些大國傾向于利用有利于其發(fā)揮強(qiáng)大國家實(shí)力的政治手段處理對(duì)外事務(wù)。然而，這往往容易導(dǎo)致大國沙文主義。中國始終反對(duì)大國沙文主義，堅(jiān)持大小國家應(yīng)該平等，并且這一政策不因中國日益強(qiáng)大而發(fā)生改變。我國將更多強(qiáng)調(diào)利用法律處理對(duì)外事務(wù)，而統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治則有助于通過更好地協(xié)調(diào)國內(nèi)法與國際法，構(gòu)建更加完善的方法體系。這對(duì)于避免把中國私人與其他國家發(fā)生的法律爭端演化成政治爭端，甚至是中國與其他國家間的政治爭端，具有重要意義。①對(duì)于這一問題的詳細(xì)討論，參見蔡從燕：《公私關(guān)系認(rèn)識(shí)論重建與國際法的新發(fā)展》，《中國法學(xué)》2015年第1期，第204-205頁。特別是考慮到參與中國倡導(dǎo)的“一帶一路”建設(shè)中的多數(shù)國家是發(fā)展中國家，強(qiáng)化以法律的方式處理各種分歧或爭端尤其具有重要意義。

再次，近年來，美國以及其他一些西方國家加大打壓中國發(fā)展的力度。WTO爭端解決機(jī)構(gòu)早在1999年實(shí)質(zhì)上已經(jīng)裁定美國根據(jù)《1974年貿(mào)易法》第301節(jié)采取的貿(mào)易措施違反WTO協(xié)定，但美國政府無視這一裁定，仍然根據(jù)該法對(duì)中國發(fā)起國際貿(mào)易史上最大規(guī)模的貿(mào)易制裁。②參見蔡從燕：《重大國際爭端中的“法律戰(zhàn)”：一個(gè)分析框架》，《中國國際法年刊》（2018年卷），第85-86、93-96頁。為此，中國必須采取包括法律在內(nèi)的措施，以維護(hù)國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益。此后，中國陸續(xù)制定《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》（以下稱《阻斷辦法》）以及《中華人民共和國反外國制裁法》（以下稱《反外國制裁法》）等。

總之，中國提出“統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治”不僅具有中國面臨的特殊背景，而且也具有其他國家同樣面臨的相同或類似背景。這意味著，在統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的過程中，我國不僅要大膽創(chuàng)設(shè)具有中國特色的法律實(shí)踐，也要充分考慮、積極借鑒其他國家的法律實(shí)踐。

三、統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的目標(biāo)

完整地理解統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的目標(biāo)，既要基于《全面推進(jìn)依法治國的決定》等文件的表述，也要結(jié)合中國統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的背景。不僅如此，這些目標(biāo)的內(nèi)在關(guān)系也值得進(jìn)一步研究。筆者認(rèn)為，統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的目標(biāo)主要包括：（1）建設(shè)中國圖景中的法治中國與世界圖景中的法治中國；（2）實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)事務(wù)與對(duì)外事務(wù)的全面法治；（3）綜合考慮維護(hù)國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益的需求；（4）平衡中國國家利益與國際社會(huì)利益。

（一）建設(shè)中國圖景中的法治中國與世界圖景中的法治中國

誠然，法治是國家治理的核心價(jià)值，但是，由于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及文化等方面的原因，各國的法治實(shí)踐并不完全一致。中國的法治實(shí)踐也理應(yīng)立足中國國情。我們不妨把中國的法治化進(jìn)程稱為建設(shè)中國圖景中的法治中國。作為社會(huì)主義國家，中國的最大國情是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！度嫱七M(jìn)依法治國的決定》明確指出，社會(huì)主義法治的根本要求是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，作為一個(gè)擁有悠久歷史的文明古國，中國全面推進(jìn)依法治國也要積極考慮優(yōu)秀的傳統(tǒng)法律文化。①參見《全面推進(jìn)依法治國的決定》第一部分?？傊?，在建設(shè)法治中國的過程中，中國絕不能照搬外國的法治理念和模式。

雖然各國的法治認(rèn)知有所不同，各國的法治實(shí)踐也各具特色，但各國在涉及法治的許多方面已經(jīng)形成（或者說應(yīng)該具有）共同或類似的認(rèn)知與實(shí)踐。這是法治具有普遍價(jià)值的根本原因，也是各國可以彼此借鑒法治實(shí)踐的重要基礎(chǔ)。中國也認(rèn)為建設(shè)法治中國應(yīng)當(dāng)借鑒國外法治有益經(jīng)驗(yàn)。②參見《全面推進(jìn)依法治國的決定》第一部分、《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》第一部分。從這個(gè)意義上說，我們不妨把中國的法治化進(jìn)程稱為建設(shè)世界圖景中的法治中國。事實(shí)上，改革開放以來，中國大量借鑒了其他國家的先進(jìn)法治經(jīng)驗(yàn)，許多人認(rèn)為中國在很大程度上已經(jīng)接受了西方國家倡導(dǎo)的法治觀念。③See Randall Peerenboom,China’s Long March toward Rule of Law 56-62,207(Cambridge University Press 2002);Jianfu Chen,The Transformation of Chinese Law:From Formal to Substance,37 Hong Kong Law Journal 736-737(2007);Randall Peerenboom,Social Foundations of China’s Living Constitution,in Tom Ginsburg(ed.),Comparative Constitution Design 138,159-160,163(Cambridge University Press 2012).

在統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的背景下，確立建設(shè)中國圖景中的法治中國與世界圖景中的法治中國的目標(biāo)，并且準(zhǔn)確理解二者之間的關(guān)系，對(duì)于更好地統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治，以及建立中國與國際社會(huì)更為和諧的關(guān)系都具有特殊的意義。以往，中國對(duì)外關(guān)系傾向于融入國際體系，在維護(hù)國家利益的前提下不斷更新觀念，履行國際義務(wù)，借鑒國際慣例。中國法治實(shí)踐的影響主要體現(xiàn)在國內(nèi)場域?，F(xiàn)在，中國綜合國力大幅提升，中國的國內(nèi)法治實(shí)踐必然會(huì)產(chǎn)生溢出效應(yīng)。尤其是，統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治從邏輯上蘊(yùn)含著把國內(nèi)法治貫穿于涉外領(lǐng)域的可能；而且，不斷強(qiáng)化的涉外法治實(shí)踐更具有對(duì)外指向性，因而更可能產(chǎn)生溢出效應(yīng)。針對(duì)這些溢出效應(yīng)，外部世界會(huì)有不同的理解。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，西方國家應(yīng)當(dāng)重新思考其基于所謂的自由主義框架建立的法治理論，建立能夠容納中國法治實(shí)踐的法治理論；西方國家應(yīng)該思考“東方法律主義”（oriental legalism）取代基于西方中心主義的“法律東方主義”（legal orientalism）的可能。中國的法治實(shí)踐可能具有普遍性意義。①See Teemu Ruskola,Legal Orientalism:China,the United States and Modern Law 232,233(Harvard University Press 2013).另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國的法治實(shí)踐以及中國的崛起將破壞西方主導(dǎo)確立的法治觀念乃至西方秩序。②See Bj?rn Ahl,The Rise of China and International Human Rights Law,37 Human Rights Quarterly 659-661(2015).尤其是，近年來一些西方國家和實(shí)體加大了抹黑、攻擊中國國家制度的力度。這理所應(yīng)當(dāng)?shù)厥艿街袊膱?jiān)決反駁。③參見《中國的民主》，http://www.gov.cn/zhengce/2021-12/04/content_5655823.htm，2022年5月13日訪問；《美國民主情況》，https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/202112/t20211205_10462534.shtml，2022年5月13日訪問。然而，這些復(fù)雜的反應(yīng)表明，中國不僅要立足中國圖景，更要放眼世界圖景。

（二）實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)事務(wù)與對(duì)外事務(wù)的全面法治

改革開放以來，中國的法治化進(jìn)程既涉及對(duì)內(nèi)事務(wù)，也涉及對(duì)外事務(wù)。但總體而言，國內(nèi)法治在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)是中國法治實(shí)踐的主要方面。比如，早在1978年，中國就確立了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的法律政策。與此相比，對(duì)外事務(wù)的法治實(shí)踐主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

在不斷深化的全球化背景下，國內(nèi)法治無論是在客觀上還是在觀念上都會(huì)在對(duì)外事務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)生影響，反之亦然。從這個(gè)意義上說，《全面推進(jìn)依法治國的決定》提出的“全面推進(jìn)依法治國”不僅指立法、執(zhí)法、司法等諸環(huán)節(jié)的法治，也包括對(duì)內(nèi)事務(wù)與對(duì)外事務(wù)兩個(gè)領(lǐng)域的法治。據(jù)此，統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)事務(wù)和對(duì)外事務(wù)的全面法治。

（三）維護(hù)國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益

我國歷來強(qiáng)調(diào)維護(hù)國家主權(quán)與安全。在2020年中央全面依法治國工作會(huì)議上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治應(yīng)當(dāng)更好地維護(hù)國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益。”維護(hù)國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益是統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的基本目標(biāo)。

應(yīng)當(dāng)注意的是，維護(hù)國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益之間可能存在著某種緊張關(guān)系。對(duì)此，不妨以《中華人民共和國國家安全法》（以下稱《國家安全法》）為例進(jìn)行說明?！秶野踩ā返氖滓⒎ㄗ谥寂c目的是為了維護(hù)國家安全，尤其是政治安全。④《國家安全法》第1條規(guī)定：“為了維護(hù)國家安全，保衛(wèi)人民民主專政的政權(quán)和中國特色社會(huì)主義制度，保護(hù)人民的根本利益，保障改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，根據(jù)憲法，制定本法?！钡?，由于國家安全的極端重要性，各國在界定國家安全時(shí)往往會(huì)根據(jù)特定情形做出更具靈活性的解釋，而晚近，國家安全概念更是出現(xiàn)被泛化的趨勢，比如把經(jīng)濟(jì)問題安全化。①See Congyan Cai,Enforcing a National Security?China’s National Security Law and International Law,10 Journal of East Asia and International Law 67-77(2017).就我國而言，一方面，隨著國家整體實(shí)力不斷增強(qiáng)，我國具備了維護(hù)國家主權(quán)與安全的強(qiáng)大能力；另一方面，由于我國還處于社會(huì)主義發(fā)展的初級(jí)階段，發(fā)展問題仍然是中國的首要問題，因此，維護(hù)發(fā)展利益不宜被理解為只針對(duì)近年來美國等一些國家肆意采取旨在阻撓中國發(fā)展的行為，而應(yīng)被理解為中國應(yīng)當(dāng)避免不適當(dāng)?shù)亟忉寚野踩暮x，以免對(duì)我國的發(fā)展造成負(fù)面影響。尤其是，雖然經(jīng)濟(jì)安全是國家總體安全的構(gòu)成要素，②參見《國家安全法》第3、19條。但也應(yīng)當(dāng)避免將所有經(jīng)濟(jì)問題歸入國家安全范疇，以免損害我國的發(fā)展利益。

（四）平衡中國國家利益與國際社會(huì)利益

統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治不僅要維護(hù)中國國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益，而且旨在推動(dòng)全球治理體系變革，建立更加公正合理的國際秩序，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治要兼顧中國國家利益與國際社會(huì)利益。

誠然，國際社會(huì)仍然是一個(gè)以主權(quán)國家為基礎(chǔ)的國際體系。但是，主權(quán)國家的利益與國際社會(huì)的整體利益并不當(dāng)然是完全一致的。國際關(guān)系的歷史與現(xiàn)實(shí)都表明，有些大國并不當(dāng)然會(huì)善意地運(yùn)用其擁有的強(qiáng)大的國家實(shí)力。尤其是，近年來美國恣意奉行單邊主義，把本國利益凌駕于國際社會(huì)利益之上。與此不同，作為負(fù)責(zé)任的大國，中國主張改革現(xiàn)行全球治理體系，維護(hù)廣大發(fā)展中國家的利益；主張合作共贏，倡議并推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。③參見《中國的和平發(fā)展》，http://www.scio.gov.cn/tt/Document/1011394/1011394.htm，2022年5月13日訪問。

四、統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的內(nèi)容

從法律實(shí)踐的角度看，統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治被傾向于從立法、執(zhí)法、司法等方面進(jìn)行理解。④參見黃進(jìn)、魯洋：《習(xí)近平法治思想中的國際法治意涵》，《政法論壇》2021年第3期，第8-10頁。與此不同，本部分試圖從制度、行為體、機(jī)制以及場所等角度討論統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治涉及的內(nèi)容，期待從類型化的角度理解在推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治過程中需要統(tǒng)籌什么。

（一）制度

《全面推進(jìn)依法治國的決定》指出，雖然改革開放以來中國的法治建設(shè)取得重大成就，但同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比，法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題。雖然以往人們側(cè)重于關(guān)注國內(nèi)法治的不足，但就當(dāng)下而言，涉外領(lǐng)域存在的問題也許更為突出。主要原因是，國際法律秩序的發(fā)展、中國發(fā)展的自身?xiàng)l件以及國際關(guān)系發(fā)生了重大變化，以往以審慎參與國際法律體系以及作為國際法律規(guī)則接受者和遵循者為基本特征的涉外法治思路，越來越不能適應(yīng)更高水平地參與國際法律體系，提高中國在國際法律事務(wù)中的話語權(quán)與影響力以及維護(hù)中國國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益的需要。

《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》指出，為了適應(yīng)高水平對(duì)外開放工作要求，中國要“完善涉外法律和規(guī)則體系”，特別要“補(bǔ)齊短板”。這突出地體現(xiàn)為我國要構(gòu)建某些重要的涉外法律制度，或者業(yè)已存在的法律制度亟須進(jìn)一步完善。在這方面，一個(gè)引發(fā)廣泛討論的例子是適用于中國境外的法律制度的建構(gòu)問題。習(xí)近平指出：“要堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治，加強(qiáng)涉外領(lǐng)域立法，推動(dòng)我國法域外適用的法律體系建設(shè)?！雹佟读?xí)近平在中共中央政治局第三十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路更好推進(jìn)中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年12月8日，第1版。

全面討論中國在涉外領(lǐng)域需要構(gòu)建哪些新的法律制度顯然超越了本文的研究任務(wù)。②參見廖詩評(píng)：《中國法域外適用法律體系：現(xiàn)狀、問題與完善》，《中國法學(xué)》2019年第6期，第23頁。從本文旨在討論統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的角度出發(fā)，不妨以域外適用之國內(nèi)法與其他國內(nèi)法的統(tǒng)籌為例予以說明。根據(jù)《阻斷辦法》第9條第2款的規(guī)定，根據(jù)被中國主管部門認(rèn)定構(gòu)成不當(dāng)域外適用的外國法律所做出的判決或裁定致使中國公民、法人或者其他組織遭受損失的，中國公民、法人或者其他組織可以依法向人民法院提起訴訟，要求在該判決、裁定中獲益的當(dāng)事人賠償損失。不難發(fā)現(xiàn)，我國公民或組織在提起訴訟時(shí)可能會(huì)面臨特殊的問題，比如如何認(rèn)定“受益人”，如何認(rèn)定相關(guān)“受益”和“損失”，以及如何認(rèn)定相關(guān)“受益”與相關(guān)判決或裁定之間的因果關(guān)系。因此，如果我國《民事訴訟法》沒有對(duì)此做出特別安排，《阻斷辦法》第9條第2款可能無法發(fā)揮預(yù)期的規(guī)范作用。

與此同時(shí)，采取妥當(dāng)?shù)姆芍贫刃螒B(tài)是另一個(gè)重要的問題。對(duì)此，我們不妨以國內(nèi)法域外適用進(jìn)行說明。我國法域外適用的法律體系是指制定一部專門的法律，還是指在相關(guān)法律中增加域外適用規(guī)范，是一個(gè)不能不考慮的問題。顯然，不同形態(tài)的法律制度建設(shè)所產(chǎn)生的影響是不同的。我國有必要在統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的背景下審慎思考。

（二）行為體

統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治要充分運(yùn)用立法、執(zhí)法和司法手段。這意味著，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)是統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的基本行為體。由于對(duì)外事務(wù)在各國主要是行政機(jī)關(guān)開展的，所以行政機(jī)關(guān)在涉外法治方面可能更為積極。以條約批準(zhǔn)為例，有中國學(xué)者認(rèn)為，不少條約從重要性的角度看應(yīng)該屬于《締結(jié)條約程序法》第3條第2款所指的“重要協(xié)定”，因而應(yīng)該由全國人大常委會(huì)決定批準(zhǔn)，但在實(shí)踐中往往直接由國務(wù)院核準(zhǔn)。①參見張乃根：《論條約批準(zhǔn)的憲法程序修改》，《政治與法律》2004年第1期，第17-18頁。不過，近年來，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在涉外法治領(lǐng)域明顯日益活躍。比如，全國人大常委會(huì)于2021年通過了《反外國制裁法》，最高人民法院以推動(dòng)實(shí)施“一帶一路”倡議為契機(jī)采取了一系列重要措施。②參見最高人民法院《關(guān)于人民法院為“一帶一路”建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的若干意見》《關(guān)于人民法院進(jìn)一步為“一帶一路”建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的若干意見》等。尤其是，2018年6月25日，最高人民法院決定設(shè)立國際商事法庭，采取有別于一般國內(nèi)訴訟的某些特殊規(guī)則。③參見最高人民法院《關(guān)于設(shè)立國際商事法庭若干問題的規(guī)定》第5條第2款、第9條第2款等。未來，立法、行政和司法機(jī)關(guān)有必要進(jìn)一步創(chuàng)新涉外法治的方式。④關(guān)于中國法院創(chuàng)新性實(shí)踐的初步考察，參見蔡從燕：《中國崛起、對(duì)外關(guān)系法與法院的功能再造》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年第5期，第130頁；蔡從燕、王一斐：《大國崛起中的跨國司法對(duì)話——中國司法如何促進(jìn)實(shí)施“一帶一路”倡議》，《國際法研究》2022年第1期，第21頁。

由于以跨國公司為代表的私行為體在全球化尤其是經(jīng)濟(jì)全球化中成為日益重要的行為體，私行為體在統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治中的合作也值得重視。以往，跨國公司往往被視為被規(guī)制的對(duì)象，為此，各國通過締結(jié)條約或制定國內(nèi)法規(guī)范跨國公司的活動(dòng)。事實(shí)上，跨國公司通過內(nèi)部治理機(jī)制的變革可以成為重要的規(guī)制主體，從而在推動(dòng)涉外法治中發(fā)揮能動(dòng)作用。中國也日益重視跨國公司在涉外法治中的主體性地位?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》指出，中國主管部門要“引導(dǎo)對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作企業(yè)加強(qiáng)合規(guī)管理，提高法律風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)”。

（三）機(jī)制

在日益深化的全球化背景下，對(duì)外事務(wù)日益復(fù)雜。通過構(gòu)建好的機(jī)制以便進(jìn)行統(tǒng)籌，對(duì)于妥當(dāng)?shù)匕l(fā)揮不同行為體的作用，據(jù)此制定良好的制度并使之獲得良好的實(shí)施，可以說是不可或缺的。否則，不同的行為體之間或者不同的制度之間可能相互沖突，或者彼此脫節(jié)，導(dǎo)致未能發(fā)揮預(yù)期的效果。

在相關(guān)制度缺失或不完善的情況下，行為體可以通過建立良好的機(jī)制補(bǔ)充或糾正機(jī)制方面的不足?？紤]到對(duì)外事務(wù)往往涉及與其他國家的關(guān)系，以及涉外法治的發(fā)達(dá)程度不如國內(nèi)法治，因此我國更加重視機(jī)制的作用。在這方面，一個(gè)突出的例子是1995年最高人民法院與外交部、公安部、國家安全部、司法部以及最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于處理涉外案件若干問題的規(guī)定》（以下稱《規(guī)定》）。《規(guī)定》注意到現(xiàn)實(shí)中可能出現(xiàn)涉及以外國政府為當(dāng)事人的爭端，比如中國公民對(duì)外國政府提起訴訟。由于我國尚未制定外國國家豁免法，因此《規(guī)定》明確，在處理包括此類案件在內(nèi)的涉外案件時(shí)必須遵循密切配合、互相協(xié)調(diào)的基本原則，必須嚴(yán)格執(zhí)行“請(qǐng)求報(bào)告、征求意見和通報(bào)情況等制度”。尤其是，法院在審理重大涉外案件時(shí)應(yīng)當(dāng)征求外交部及地方外事部門的意見。

隨著參與國際法律秩序的程度不斷深入，中國顯然意識(shí)到機(jī)制統(tǒng)籌問題變得日益重要。2015年5月5日，中共中央與國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見》（以下稱《若干意見》）?！度舾梢庖姟芬笪覈敖H經(jīng)貿(mào)談判新機(jī)制。抓緊建立依法有序、科學(xué)高效、協(xié)調(diào)有力、執(zhí)行有效的談判機(jī)制。統(tǒng)籌談判資源和籌碼，科學(xué)決策談判方案，優(yōu)化談判進(jìn)程。加強(qiáng)談判方案執(zhí)行、監(jiān)督和談判績效評(píng)價(jià)，提高對(duì)外談判力度和有效性。充分發(fā)揮有關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)制的積極作用，完善國際經(jīng)貿(mào)談判授權(quán)和批準(zhǔn)制度?！睆?017年國務(wù)院《締結(jié)條約程序法實(shí)施條例（征求意見稿）》（以下稱《征求意見稿》）的內(nèi)容來看，中國有意強(qiáng)化外交部在締結(jié)條約方面的統(tǒng)籌作用。①《締結(jié)條約程序法》第3條第4款規(guī)定：“中華人民共和國外交部在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下管理同外國締結(jié)條約和協(xié)定的具體事務(wù)?！痹诖嘶A(chǔ)上，《征求意見稿》第4條進(jìn)一步規(guī)定：外交部在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下管理締結(jié)條約的具體事務(wù)，指導(dǎo)、督促國務(wù)院有關(guān)部門依照法定程序辦理締結(jié)條約工作。參見《關(guān)于〈中華人民共和國締結(jié)條約程序法實(shí)施條例（征求意見稿）〉公開征求意見的通知》，http://www.mofcom.gov.cn/article/b/g/201705/20170502569554.shtml，2022年5月13日訪問。

特別要指出的是，作為社會(huì)主義國家，執(zhí)政黨在統(tǒng)籌涉外法治機(jī)制建設(shè)方面可以發(fā)揮獨(dú)特作用，這是中國國家治理優(yōu)勢的重要體現(xiàn)。中國始終重視執(zhí)政黨在涉外工作中的領(lǐng)導(dǎo)作用。尤其是，2019年中共十九屆四中全會(huì)把健全黨對(duì)外事工作領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制上升到完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度。十九屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下稱《決定》）?！稕Q定》要求：“堅(jiān)持外交大權(quán)在黨中央，加強(qiáng)中國特色大國外交理論建設(shè)，全面貫徹黨中央外交大政方針和戰(zhàn)略部署。深入推進(jìn)涉外體制機(jī)制建設(shè)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨、人大、政府、政協(xié)、軍隊(duì)、地方、人民團(tuán)體等的對(duì)外交往，加強(qiáng)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的對(duì)外工作大協(xié)同格局?！痹谑艑盟闹腥珪?huì)召開前的2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》。據(jù)此，此前的中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組被改組為中央外事工作委員會(huì)，這進(jìn)一步強(qiáng)化了在對(duì)外關(guān)系領(lǐng)域重大工作的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)以及督促落實(shí)。

總之，在統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治過程中，中國有必要全面檢視相關(guān)機(jī)制存在的問題，不斷強(qiáng)化機(jī)制統(tǒng)籌。

（四）場所

統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治必然要依托特定的場所。合理的場所選擇對(duì)于有效地統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治具有重要的作用。一方面，特定的場所可能更有助于特定制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施；另一方面，特定的場所可能更有助于特定行為體和機(jī)制發(fā)揮作用。能否恰當(dāng)?shù)剡M(jìn)行場所選擇，很大程度上取決于我國能否準(zhǔn)確地理解特定涉外法治實(shí)踐所處的背景以及所追求的目標(biāo)。

就國內(nèi)場所而言，我們不妨以近年來上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)為例。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》，上海自貿(mào)區(qū)肩負(fù)著我國在新時(shí)期加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)的重要使命?！吨袊ㄉ虾＃┳杂少Q(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第1條規(guī)定，上海自貿(mào)區(qū)旨在充分發(fā)揮推進(jìn)改革和提高開放型經(jīng)濟(jì)水平“試驗(yàn)田”的作用。第3條進(jìn)而規(guī)定，上海自貿(mào)區(qū)將建立“與國際投資、貿(mào)易通行規(guī)則相銜接”的基本制度體系和監(jiān)管模式，2019年7月，國務(wù)院批準(zhǔn)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》，該方案指出，設(shè)立臨港新片區(qū)是彰顯我國主動(dòng)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)全球化健康發(fā)展的重要舉措。制度性開放是當(dāng)前中國對(duì)外開放的新特點(diǎn)，它意味著諸如金融監(jiān)管等國內(nèi)治理制度與機(jī)制要受到更大的考驗(yàn)。顯然，作為經(jīng)濟(jì)體量巨大、商業(yè)活動(dòng)活躍且復(fù)雜以及國內(nèi)法治化水平較高的城市，上海是中國率先針對(duì)高水平開放開展壓力測試、從而決定是否以及如何接受相關(guān)國際法律規(guī)則的場所之一。換言之，上海是中國統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的一個(gè)先行示范場所。

就國際場所而言，除了繼續(xù)充分利用諸如WTO等位于其他國家的國際組織平臺(tái)外，近年來中國顯然致力于建立更多的基礎(chǔ)設(shè)施以設(shè)立中國的國際場所。我們不妨把此類國際場所稱為“在地化的國際場所”。在這方面，2020年10月成立的國際商事爭端預(yù)防與解決組織是一個(gè)重要的例子。該機(jī)構(gòu)由中國貿(mào)促會(huì)、中國國際商會(huì)聯(lián)合有關(guān)國家商（協(xié)）會(huì)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等在中國共同發(fā)起設(shè)立。作為非政府間、非營利性、國際性社會(huì)團(tuán)體，該機(jī)構(gòu)致力于吸收借鑒現(xiàn)有國際爭端解決機(jī)構(gòu)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為商事主體提供從爭端預(yù)防到解決的全方位服務(wù)，為貿(mào)易暢通與投資便利化搭建新平臺(tái)，為國際商事爭端預(yù)防與解決提供新選項(xiàng)。對(duì)于統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治來說，此類在地化的國際場所可能會(huì)發(fā)揮特殊的作用：一方面，經(jīng)由此類機(jī)構(gòu)，中國既可以吸收國際先進(jìn)法治經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)我國國內(nèi)法治的發(fā)展，也可以展示、貢獻(xiàn)法治實(shí)踐的“中國智慧”或“中國方案”；另一方面，其他國家行為體甚至國際行為體的參與，有助于增強(qiáng)中國涉外法治實(shí)踐的國際參與性、吸引力與競爭力。

五、統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的方法論：在“正?；迸c“例外主義”之間

從本質(zhì)上說，統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的提出意味著，在全球化進(jìn)程不斷深化、中國與國際法律秩序互動(dòng)日益密切以及中國法治化進(jìn)程不斷推進(jìn)的背景下，不同領(lǐng)域的法治實(shí)踐被有意識(shí)地強(qiáng)化彼此間的聯(lián)系。在筆者看來，諸如“彼此互動(dòng)”“相互影響”“相互借鑒”等貌似公允的表述無法解決統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治進(jìn)程中在方法論方面面臨的挑戰(zhàn)，即涉外法治與國內(nèi)法治是否遵循同樣的法律邏輯？換言之，統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治中的兩個(gè)“法治”是否應(yīng)當(dāng)遵循同樣的標(biāo)準(zhǔn)？

對(duì)此，我們不妨先簡要考察美國對(duì)外關(guān)系法中有關(guān)“正?；保╪ormalization）與“例外主義”（exceptionalism）的爭論。①關(guān)于“例外主義”與“正常化”的新近爭論，參見Ganesh Sitaraman&Ingrid Wuerth,The Normalization of Foreign Relations Law,128 Harvard Law Review 1897(2015);Curtis A.Bradley,Foreign Relations Law and the Purposed Shift Away from the“Exceptionalism”,128 Harvard Law Review Forum 294(2015);Carlos M.Vázquez,The Abiding Exceptionalism of Foreign Relations Law,128 Harvard Law Review Forum 305(2015)。雖然美國語境中“對(duì)外關(guān)系法”的范圍小于中國語境中的“涉外法治”，但二者仍然有許多共同之處，比如，締約實(shí)踐既是美國對(duì)外關(guān)系法的主要組成部分，也是中國語境中的涉外法治的重要組成部分。②關(guān)于“對(duì)外關(guān)系法”與“涉外法治”關(guān)系的簡要討論，參見蔡從燕：《中國對(duì)外關(guān)系法：一項(xiàng)新議程》，《中國法律評(píng)論》2021年第1期，第25頁。因此，這一考察對(duì)于理解統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的方法論是有益的。

按照“例外主義”理論，美國學(xué)者認(rèn)為對(duì)外事務(wù)領(lǐng)域與國內(nèi)事務(wù)沒有也不應(yīng)該遵循相同的法治邏輯。也即較之國內(nèi)事務(wù)領(lǐng)域，在對(duì)外事務(wù)領(lǐng)域，法治化程度相對(duì)較低。其主要原因是，對(duì)外事務(wù)往往涉及國家間關(guān)系。由于國際社會(huì)是一個(gè)以主權(quán)國家為基本構(gòu)成單位的體系，并且，實(shí)力在處理國際關(guān)系方面往往較之法律發(fā)揮更重要的作用，因此，洛克提出的處理對(duì)外事務(wù)的基本原則，尤其是行政部門在對(duì)外事務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該被賦予廣泛的自由裁量權(quán)、議會(huì)不應(yīng)該介入對(duì)外事務(wù)領(lǐng)域，以及國際法對(duì)于一國處理對(duì)外事務(wù)只具有軟約束作用等，③參見[英]洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館1964年版，第91-93頁。深刻地影響了各國處理對(duì)外事務(wù)的實(shí)踐。④See Campbell McLachlan，F(xiàn)oreign Relations Law 39(Cambridge University Press 2014).盡管如此，隨著國際法在處理國際關(guān)系中的作用日益增強(qiáng)且日益涉及國內(nèi)治理，對(duì)外事務(wù)日益以一種法治化的形式開展，比如私人更多地參與對(duì)外事務(wù)過程，以維護(hù)自身權(quán)利，法院也更多地參與對(duì)外事務(wù)過程，以審查行政部門的行為。⑤參見蔡從燕：《中國崛起、對(duì)外關(guān)系法與法院的功能再造》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年第5期，第132頁。據(jù)此，有學(xué)者認(rèn)為國內(nèi)事務(wù)遵循的法治原則應(yīng)該適用于對(duì)外事務(wù)領(lǐng)域；甚至有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)外事務(wù)的法治實(shí)踐應(yīng)當(dāng)并且已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“正?；?，即遵循與國內(nèi)事務(wù)相同的法治邏輯。⑥See Ganesh Sitaraman & Ingrid Wuerth,The Normalization of Foreign Relations Law,128 Harvard Law Review(2015).不過，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，對(duì)外事務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該維護(hù)某種“例外主義”，并且事實(shí)上并未實(shí)現(xiàn)“正常化”。①See Curtis A.Bradley,Foreign Relations Law and the Purposed Shift Away from the“Exceptionalism”,128 Harvard Law Review Forum(2015).有學(xué)者認(rèn)為，“例外主義”其實(shí)是各國對(duì)外事務(wù)法律實(shí)踐的共同特征。②See Eric A.Posner & Cass R.Sunstein,Chevronizing Foreign Relations Law,116 The Yale Law Journal(2007).換言之，在對(duì)外事務(wù)領(lǐng)域可以降低相對(duì)于國內(nèi)事務(wù)的法治化水平。

如上所述，國內(nèi)法治與涉外法治所處的社會(huì)基礎(chǔ)與所針對(duì)的對(duì)象均有所不同。據(jù)此，國內(nèi)法治和涉外法治不應(yīng)當(dāng)或者至少并不當(dāng)然要遵循相同的邏輯。換言之，我國的涉外法治可以遵循“例外主義”邏輯。然而，在中國涉外法治實(shí)踐的語境中，“例外主義”的含義應(yīng)當(dāng)被重新予以解釋。申言之，“例外主義”不僅意味著某些涉外法治實(shí)踐可以并且應(yīng)當(dāng)遵循較之國內(nèi)法治較“低”的標(biāo)準(zhǔn)，也意味著某些涉外法治實(shí)踐可以并且應(yīng)當(dāng)遵循較“高”的標(biāo)準(zhǔn)。

具體來說，對(duì)于那些明確或者實(shí)質(zhì)上涉及中國與其他國家間關(guān)系的涉外法治實(shí)踐，即美國學(xué)者所說的對(duì)外關(guān)系法實(shí)踐，我國可以并且應(yīng)當(dāng)遵循較之國內(nèi)法治較“低”的標(biāo)準(zhǔn)。這不僅是各國普遍的做法，而且，當(dāng)前國際環(huán)境極為復(fù)雜，尤其是在一些西方國家肆意采取各種措施，企圖打壓中國發(fā)展的情況下，賦予我國相關(guān)部門足夠的自由裁量權(quán)，以便有效地維護(hù)國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益更是必要的。我國《反外國制裁法》第7條規(guī)定，國務(wù)院相關(guān)部門針對(duì)反制裁事項(xiàng)做出的決定為最終決定。換言之，即使此類決定顯然構(gòu)成《行政訴訟法》第2條所指的“行政行為”，但它們不得被訴諸法院。據(jù)此，國務(wù)院相關(guān)部門可以綜合考慮各種因素，決定采取反制裁措施的時(shí)間與方式。③參見《反外國制裁法》第4、6、8條。

另一方面，對(duì)于那些并不明確涉及或者實(shí)質(zhì)上并不涉及中國與其他國家間關(guān)系的涉外法治，中國在某些情形下可以考慮采取較之國內(nèi)法治較“高”水平的實(shí)踐。這種做法非但不會(huì)損害反而有利于維護(hù)國家利益。換言之，針對(duì)某些涉外法治實(shí)踐，可以以一種與傳統(tǒng)理解相反的方式來適用“例外主義”。對(duì)此，我們不妨以中國國際商事法庭的法官任職為例。根據(jù)我國《法官法》第9條規(guī)定，不具有中國國籍的人不能擔(dān)任國際商事法庭的法官。作為應(yīng)對(duì)，有學(xué)者建議，中國可以吸收中國香港、澳門地區(qū)的法官擔(dān)任人民陪審員，或者選任中國香港、澳門地區(qū)的法官擔(dān)任“任期法官”，但不宜引進(jìn)外籍法官擔(dān)任國際商事法庭的法官。④參見何其生課題組：《當(dāng)代國際商事法院的發(fā)展》，《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2019年第2期，第75-76頁。不過，也有學(xué)者認(rèn)為，中國可以借鑒其他國家國際商事法院的實(shí)踐，通過修改《法官法》等法律，引進(jìn)外國法官。⑤參見蔡偉：《國際商事法庭：制度比較、規(guī)則沖突與構(gòu)建路徑》，《環(huán)球法律評(píng)論》2018年第5期，第187頁。從實(shí)踐方面看，中國國際商事法庭設(shè)立了國際商事專家委員會(huì)，其中包含著少數(shù)外國退休法官，①參見國際商事專家委員會(huì)簡歷，http://cicc.court.gov.cn/htm/1/218/226/234/index.html，2022年5月13日訪問。以彌補(bǔ)外籍法官無法擔(dān)任中國國際商事法庭法官的不足。然而，國際商事專家委員會(huì)成員終究不能以法官的身份做出裁判。事實(shí)上，修改《法官法》第9條，讓某些外國法律專業(yè)人士在特定情況下?lián)沃袊ü?，比如，在國際商事法庭擔(dān)任法官，這從法律技術(shù)上來說并非不可能。由于國際商事法庭審理的是涉外民商事案件，在一定條件下允許外國法律專業(yè)人士擔(dān)任法官，并不必然會(huì)損害中國的國家利益；相反，它可能有利于增強(qiáng)中國國際商事法庭的國際吸引力。

六、結(jié)論

2020年中央全面依法治國工作會(huì)議提出的統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治，使得統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治成為我國推進(jìn)全面依法治國方略的有機(jī)組成部分，這對(duì)于中國法治化的整體進(jìn)程以及深化參與甚至引領(lǐng)國際法律秩序都可能產(chǎn)生長遠(yuǎn)、深刻的影響。

提出統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治有著深刻的一般背景和特殊背景。首先，法律在全球范圍內(nèi)被公認(rèn)為最主要的治理方式。這意味著中國在各個(gè)領(lǐng)域中有必要更多地運(yùn)用法律，尊重法治原則。全球化背景下國內(nèi)事務(wù)與對(duì)外事務(wù)高度互動(dòng)。這意味著傳統(tǒng)上法治化水平相對(duì)較低的涉外領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)法治化進(jìn)程。全球化進(jìn)程進(jìn)入新一輪的規(guī)則重塑與創(chuàng)設(shè)期。這意味著中國在提高國際法律事務(wù)中的話語權(quán)與影響力方面既面臨新的機(jī)遇，也面臨新的挑戰(zhàn)。中國全面建設(shè)社會(huì)主義法治國家。這意味著中國如何妥當(dāng)?shù)靥幚砩鐣?huì)主義法律制度與國際法律秩序的關(guān)系問題變得愈加迫切。中國不僅應(yīng)當(dāng)追求建設(shè)中國圖景中的法治中國，也要追求建設(shè)世界圖景中的法治中國。其次，鑒于國內(nèi)事務(wù)與對(duì)外事務(wù)犬牙交錯(cuò)以及中國不斷深化參與國際法律秩序，中國應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)國內(nèi)事務(wù)與對(duì)外事務(wù)的全面法治。再次，鑒于中國面臨復(fù)雜的國際環(huán)境，以及中國仍然面臨繁重的發(fā)展任務(wù)，中國應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)維護(hù)國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益的目標(biāo)。最后，中國應(yīng)當(dāng)兼顧國家利益與國際社會(huì)共同利益，從而在堅(jiān)定維護(hù)國家利益的同時(shí)，承擔(dān)大國責(zé)任，促進(jìn)全球治理體系變革，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。

從內(nèi)容方面看，統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治主要涉及制度、行為體、機(jī)制以及場所等方面。關(guān)于制度，中國有必要增強(qiáng)不同制度間的銜接，避免出現(xiàn)沖突或脫節(jié)，促使相關(guān)制度積極發(fā)揮預(yù)期作用。同時(shí)，中國有必要準(zhǔn)確理解制度的表現(xiàn)形態(tài)。關(guān)于行為體，中國有必要全面發(fā)揮立法、行政與司法機(jī)關(guān)的作用，尤其更要努力探索創(chuàng)新性的實(shí)踐。同時(shí)，諸如跨國公司等私行為體不應(yīng)只被視為對(duì)象，而應(yīng)進(jìn)一步被視為主體，以便發(fā)揮私行為體在統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治中的能動(dòng)性作用。關(guān)于機(jī)制，鑒于涉外法治與國內(nèi)法治的聯(lián)系日益密切，以及涉外法治的不同構(gòu)成要素之間存在復(fù)雜的關(guān)系，有力的機(jī)制建設(shè)至關(guān)重要。尤其是，有力的機(jī)制可以彌補(bǔ)制度方面存在的不足。關(guān)于場所，中國有必要根據(jù)特定涉外法治實(shí)踐所處的背景、所追求的目標(biāo)以及特定場所的優(yōu)勢，選擇恰當(dāng)?shù)摹⑹痉缎缘膰鴥?nèi)場所，實(shí)現(xiàn)涉外法治實(shí)踐與特定場所的良好匹配。同時(shí)，中國有必要積極利用、創(chuàng)設(shè)國際場所，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施位于中國的國際場所，即在地化的國際場所。此類在地化的國際場所有利于中國吸收國際先進(jìn)法治經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)我國國內(nèi)法治的發(fā)展，也可以展示、貢獻(xiàn)法治實(shí)踐的中國智慧和中國方案。

由于國內(nèi)法治和涉外法治所處的社會(huì)基礎(chǔ)與所針對(duì)的對(duì)象都有所差別，國內(nèi)法治和涉外法治不應(yīng)當(dāng)或者至少并不當(dāng)然要遵循相同的方法論。中國的涉外法治可以遵循“例外主義”邏輯。不過，這種“例外主義”有別于美國對(duì)外關(guān)系法中所指的“例外主義”。中國涉外法治實(shí)踐語境中的“例外主義”不僅意味著某些涉外法治實(shí)踐可以并且應(yīng)當(dāng)遵循較之國內(nèi)法治較“低”的標(biāo)準(zhǔn)，也意味著某些涉外法治實(shí)踐可以并且應(yīng)當(dāng)遵循較“高”的標(biāo)準(zhǔn)。兩種形式的“例外主義”對(duì)于有效維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，同時(shí)提高中國的法治形象和國家競爭力，應(yīng)當(dāng)是適當(dāng)和必要的。