文/武建強(qiáng) 杜晚晴(..陜西師范大學(xué)，陜西西安 709)

內(nèi)容提要：數(shù)字時(shí)代給社會生活帶來了全方位的變化，對政府治理的形態(tài)、模式及策略也帶來了深層次挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，在城市化進(jìn)程中，圍繞環(huán)境議題引發(fā)的鄰避運(yùn)動(dòng)層出不窮，這些運(yùn)動(dòng)所引發(fā)的政策變遷路徑具有內(nèi)在共通性。論文采用倡議聯(lián)盟框架，以五起典型案例為研究對象，探尋數(shù)字時(shí)代背景下環(huán)境型鄰避運(yùn)動(dòng)推動(dòng)政策變遷的主體行為、影響因素及演化路徑。研究發(fā)現(xiàn)：數(shù)字時(shí)代提升了弱勢政策聯(lián)盟的政治機(jī)會，是環(huán)境型鄰避運(yùn)動(dòng)中對立政策聯(lián)盟形成的基本背景；環(huán)境型鄰避運(yùn)動(dòng)中的政策變遷遵循著“信念堅(jiān)持——持續(xù)抗?fàn)帯呓Y(jié)果”的一般性演化路徑；“反燒派”政策聯(lián)盟持續(xù)不斷的抗?fàn)帉?dǎo)致政策創(chuàng)制的可能性變化，而打開“政策之窗”的關(guān)鍵在于外部事件的發(fā)生。

一、問題提出

“鄰避”這一詞源來于1977年美國學(xué)者歐海爾(O’ Hare)提出的“Not In My Back Yard”，簡稱“NIMBY”，即所謂“不要在我家后院”，意指政府在推行某項(xiàng)有益社會的公共政策時(shí)，利益關(guān)聯(lián)方或當(dāng)?shù)鼐用裨瓌t上同意，但該項(xiàng)目建設(shè)不能與我家“后院”毗鄰，這種鄰避現(xiàn)象廣泛存在于興建環(huán)保設(shè)

施、監(jiān)獄、核電廠等領(lǐng)域中。隨著我國城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，公民權(quán)利意識與環(huán)保意識覺醒，一些新型市政項(xiàng)目建設(shè)過程會受到越來越多的利益關(guān)聯(lián)方關(guān)注，社會需求與部分群體利益之間矛盾愈發(fā)突出，部分出于公共利益考量所建立的公共設(shè)施在影響私人利益時(shí)還帶來了民眾的各種抗?fàn)幒偷种菩袨閇1]，這種現(xiàn)象被稱為“鄰避運(yùn)動(dòng)”，相關(guān)設(shè)施被稱為“鄰避設(shè)施”。民眾起初對鄰避設(shè)施的抵抗只是單純針對設(shè)施本身的負(fù)面性，隨著現(xiàn)代技術(shù)升級與廣泛運(yùn)用，決策過程、公眾參與、政府公信力、團(tuán)體利益、風(fēng)險(xiǎn)感知、鄰避心理等鄰避運(yùn)動(dòng)要素都發(fā)生了新變化。在信息洪流的沖擊下，鄰避設(shè)施的未知風(fēng)險(xiǎn)被無限放大，民眾通過網(wǎng)絡(luò)平臺傳播信息，發(fā)酵輿論，致使城市化進(jìn)程中的鄰避運(yùn)動(dòng)呈現(xiàn)出了一些新特點(diǎn)。

近年來，我國許多城市發(fā)生了涉及環(huán)境議題的鄰避運(yùn)動(dòng)，這些鄰避運(yùn)動(dòng)在形式上具有相似性，但導(dǎo)致的政策變遷結(jié)果卻有不同之處。政策變遷是指以一個(gè)或多個(gè)政策取代現(xiàn)有的政策，包括新政策的采行和現(xiàn)存政策的修正或廢止[2]。當(dāng)我們面對多樣化的環(huán)境型鄰避運(yùn)動(dòng)時(shí)，不禁疑惑：為什么有的鄰避運(yùn)動(dòng)帶來了政策變遷，而有的鄰避運(yùn)動(dòng)并未導(dǎo)致政策變遷？有鑒于此，本文梳理了近幾年國內(nèi)一些事關(guān)環(huán)境鄰避運(yùn)動(dòng)的典型案例，嘗試回答：數(shù)字時(shí)代的這些鄰避運(yùn)動(dòng)發(fā)生了哪些新變化？鄰避運(yùn)動(dòng)是否能夠帶來政策變遷？引發(fā)政策變遷的動(dòng)力機(jī)制是什么？這些問題便成為本文研究的焦點(diǎn)。

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

(一)文獻(xiàn)綜述

關(guān)于鄰避運(yùn)動(dòng)的生成機(jī)理和治理策略，研究成果較為豐富。何艷玲基于事件分析的視角，以美景花園反變電站事件為例，分析了中國式鄰避沖突區(qū)別于其他國家與地區(qū)的特殊性，指出涉及具體利益訴求的鄰避沖突是當(dāng)代中國城市中的常態(tài)，并提出要建構(gòu)一種基于“制度緩解”的、恰當(dāng)?shù)泥彵軟_突解決機(jī)制。[3]陳寶勝從多維度視域解讀了鄰避設(shè)施整體公共效用與局部負(fù)外部性影響的二元沖突是鄰避沖突治理的核心問題。[4]隨著研究的深入，有學(xué)者指出鄰避運(yùn)動(dòng)作為公共價(jià)值訴求沖突的治理難題，其爆發(fā)的微機(jī)制是公民“家園意識”的覺醒，進(jìn)而誘發(fā)“鄰避情結(jié)”及抗?fàn)?，宏觀機(jī)制是利益相關(guān)者“成本—效益”的不均衡。[5]鄰避運(yùn)動(dòng)生成機(jī)理的研究從整體社會結(jié)構(gòu)及鄰避設(shè)施本身的特點(diǎn)，擴(kuò)展到了“心理——行為”的內(nèi)生性視角。陷入“鬧與?！崩Ь持械泥彵茉O(shè)施往往因其從眾心理[6]、公民意識[7]、基于環(huán)境正義的“鄰避情結(jié)”[8]、夸大的風(fēng)險(xiǎn)想象[9]催生對鄰避設(shè)施的安全焦慮、權(quán)利焦慮和利益焦慮等負(fù)面情緒。還有學(xué)者超越“國家——社會”及“心理——行為”視角，從不同角度進(jìn)行了闡釋。朱正威等利用空間生產(chǎn)理論將空間擠壓和認(rèn)同重塑闡釋為鄰避運(yùn)動(dòng)的發(fā)生邏輯，提出從價(jià)值融合、利益補(bǔ)償、風(fēng)險(xiǎn)化解三個(gè)維度破題鄰避治理困境。[10]王剛等將目標(biāo)重塑和主體重組的“技術(shù)路徑嵌入”引入鄰避治理。[11]鐘慧玲等人則通過系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)方法構(gòu)建輿情演化模型，分析大眾媒體的催化作用。[12]

上述研究對當(dāng)下鄰避運(yùn)動(dòng)的發(fā)生機(jī)理與治理策略進(jìn)行了研究，也引出了鄰避運(yùn)動(dòng)演變過程的復(fù)雜性：鄰避運(yùn)動(dòng)何以成功？針對這一問題學(xué)界展開了豐富的討論，西方傳統(tǒng)社會運(yùn)動(dòng)理論大多從心理學(xué)視角出發(fā)，將社會運(yùn)動(dòng)視為一種非理性的行為，麥克亞當(dāng)認(rèn)為早期社會運(yùn)動(dòng)是由于社會結(jié)構(gòu)緊張而引發(fā)的個(gè)體心理失衡。資源動(dòng)員理論正式開啟了社會運(yùn)動(dòng)結(jié)果的研究，這一理論雖然承認(rèn)了參與者的“理性”并將其從心理學(xué)中“解放”出來，但仍未擺脫結(jié)構(gòu)主義的桎梏。正如有學(xué)者認(rèn)為，資源動(dòng)員理論在解釋特定社會運(yùn)動(dòng)時(shí)站得住腳，但作為一種綜合性的抗?fàn)幗忉尷碚撊源嬖诓蛔悖摾碚撈媒忉屇切┯删⑷后w所發(fā)起的有組織的變革[13]，之后政治過程理論進(jìn)入了人們的視野。王剛等指出政治機(jī)會結(jié)構(gòu)理論及其分析框架可以為鄰避運(yùn)動(dòng)打開“內(nèi)部黑箱”提供很好的理論工具[14]。還有學(xué)者從政治機(jī)會結(jié)構(gòu)視角考察中國鄰避抗?fàn)幍陌l(fā)生邏輯，指出鄰避運(yùn)動(dòng)受到政治機(jī)會結(jié)構(gòu)的形塑、規(guī)范和制約。[15]綜上可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究均立足鄰避運(yùn)動(dòng)本身，探究其生成邏輯、治理策略及影響因素，而忽視了鄰避運(yùn)動(dòng)與政策結(jié)果之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)?；谝陨涎芯坎蛔悖菊撐年P(guān)注點(diǎn)在于環(huán)境型鄰避運(yùn)動(dòng)中，作為政策制定者、抗議群體及其精英之間如何共同作用，最終達(dá)成一個(gè)政策結(jié)果。為將政策過程的所有參與主體納入研究，尋找驅(qū)動(dòng)政策變遷的動(dòng)力因素與運(yùn)動(dòng)演變軌跡，本文采用倡議聯(lián)盟框架，并結(jié)合中國案例場景設(shè)計(jì)了新的分析框架，以更好的展現(xiàn)鄰避運(yùn)動(dòng)與政策變遷之間的流變邏輯。

(二)理論基礎(chǔ)：倡議聯(lián)盟框架

上個(gè)世紀(jì)相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，拉斯韋爾(Haroldn. Lasswell)的“階段啟發(fā)法”處于政策研究的主導(dǎo)地位，但“階段啟發(fā)法”顯示優(yōu)越性的同時(shí)也存在著明顯的局限性，如過多地強(qiáng)調(diào)政策階段特征，忽視了政策變遷的整體性和延續(xù)性，將注意力過分集中于相對短時(shí)段的政策現(xiàn)象解釋，而對長時(shí)段的政策變遷缺乏關(guān)注，從而難以從宏觀層面對政策變遷進(jìn)行系統(tǒng)性研究[16]。20世紀(jì)80年代，隨著西方公共領(lǐng)域問題的復(fù)雜化，學(xué)者研究重心從“政策過程的階段分析”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢呖茖W(xué)的整體分析”，因此許多批判和替代“階段啟發(fā)法”的新興政策過程理論“破土而出”，其中倡議聯(lián)盟框架由于對政策過程研究具有較強(qiáng)解釋力，逐漸發(fā)展成為該時(shí)期主要的研究工具，其中，政策子系統(tǒng)、信念體系及外部事件是核心分析要素。

首先，政策子系統(tǒng)是倡議聯(lián)盟框架的基本分析單位，其關(guān)注的主體是那些在整個(gè)政策過程中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性影響的政策主體，以及他們的活動(dòng)行為模式。薩巴蒂爾認(rèn)為，政策過程應(yīng)當(dāng)是政策倡議者組成的聯(lián)盟，而不是政治家、利益集團(tuán)或行政官員單一地發(fā)揮作用。[17]

其次，信念體系是區(qū)分不同聯(lián)盟的根源。倡議聯(lián)盟框架特別強(qiáng)調(diào)信念體系的重要性，因?yàn)檫@是穩(wěn)固聯(lián)盟中子系統(tǒng)合作的關(guān)鍵。政策聯(lián)盟的組織成員雖構(gòu)成各異，但擁有一套共同的信念體系以便一致行動(dòng)。[18]信念體系是政策聯(lián)盟得以維系的基礎(chǔ)，是政策變遷過程的重要樞紐，也是倡議聯(lián)盟框架的靈魂所在。

最后，外部事件是推動(dòng)政策變遷的重要條件。除了政策子系統(tǒng)內(nèi)部的活動(dòng)，現(xiàn)實(shí)世界的情況也在隨時(shí)發(fā)生變化。社會經(jīng)濟(jì)條件變遷、系統(tǒng)內(nèi)占統(tǒng)治地位的聯(lián)盟變化、來自其他政策子系統(tǒng)的決策和影響等都構(gòu)成影響政策變遷的外部事件。這些事件往往可能觸發(fā)其他群體對主導(dǎo)政策聯(lián)盟政策取向的質(zhì)疑，同時(shí)也有可能成為重新配置關(guān)鍵政策資源、打破原政策平衡、實(shí)現(xiàn)政策變遷的導(dǎo)火索[19]。如改革開放政策的出臺，我國開始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，主張計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政策聯(lián)盟迅速處于下風(fēng)，以市場為導(dǎo)向的政策聯(lián)盟可能獲得大量政策資源，實(shí)力和影響力大幅上升。

(三)倡議聯(lián)盟框架的具體運(yùn)用

環(huán)境型鄰避運(yùn)動(dòng)推動(dòng)政策變遷的一般路徑為：“反對鄰避設(shè)施”的政策聯(lián)盟依據(jù)信念體系采取一系列抗?fàn)幉呗裕瑢ΜF(xiàn)行政策產(chǎn)生沖擊，而外部事件是導(dǎo)致政策變遷的助燃劑。首先，一般信念與政策信念的黏合成為穩(wěn)定政策聯(lián)盟的關(guān)鍵。一般信念是對事物的淺層認(rèn)知及態(tài)度，因此當(dāng)所獲信息發(fā)生改變，一般信念隨之改變。例如，當(dāng)鄰避設(shè)施附近的居民接收到“垃圾焚燒產(chǎn)生有害物質(zhì)二惡英”這一信息后，隨之會產(chǎn)生“項(xiàng)目對健康造成極大威脅”的一般信念。但如果通過實(shí)地考察等方式，居民確認(rèn)有害氣體的處理技術(shù)達(dá)標(biāo)，一般信念隨之改變。政策信念涉及成員的基本立場及政策主張，對于政策聯(lián)盟的形成而言，政策信念相比核心信念的影響更為顯著，又較一般信念更為持久，因此成為政策聯(lián)盟形成及與其他政策聯(lián)盟保持對立的根源[20]。一般信念與政策信念二者的黏合涵蓋了與政策有關(guān)的信息獲取以及基本政策立場的確立，它是成員采取抗?fàn)幉呗缘囊罁?jù)?！胺磳︵彵茉O(shè)施”政策聯(lián)盟的持續(xù)抗?fàn)幮袨槟軌蛞鹑藗儗ΜF(xiàn)行政策的質(zhì)疑，沖擊現(xiàn)行政策，引發(fā)政策“松動(dòng)”。

其次，外部事件是政策變遷的助燃劑。如果說聯(lián)盟內(nèi)成員圍繞政策持續(xù)不斷的行動(dòng)與抗?fàn)幨峭苿?dòng)政策變遷的量化積累，那么突如其來的外部事件便是真正實(shí)現(xiàn)政策變遷的關(guān)鍵一環(huán)。一般而言，外部事件的發(fā)生具有顯著的隨機(jī)性、偶然性以及不可預(yù)測性[21]，但往往觸發(fā)了潛在的焦點(diǎn)事件[22]，它打破了原有的政策平衡并重新配置了關(guān)鍵政策資源，從而導(dǎo)致政策變遷的發(fā)生。在鄰避運(yùn)動(dòng)中，不同政策主張領(lǐng)導(dǎo)人物的更替、有影響力的媒體介入、相關(guān)國家政策的出臺等發(fā)生于政策子系統(tǒng)之外并打破原有政策平衡的事件都可稱之為外部事件。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)方法選擇

美國社會學(xué)家西德尼·塔羅指出，只有運(yùn)用比較分析才能得出關(guān)于社會運(yùn)動(dòng)結(jié)果的概括性結(jié)論。[23]在研究方法上，本文采用多案例研究法，通過案例比較能夠?qū)?jīng)驗(yàn)事實(shí)展開“深描”，呈現(xiàn)事件發(fā)生的具體過程，揭示事件背后的因果機(jī)制和實(shí)踐邏輯。[24]

本文采用多案例比較研究方法進(jìn)行分析，主要原因在于：第一，鄰避運(yùn)動(dòng)推動(dòng)政策變遷過程中政策聯(lián)盟的形成究竟受什么因素驅(qū)使(what),不同政策聯(lián)盟間穩(wěn)定抗?fàn)幍脑?why)，如何推動(dòng)政策變遷(how)等問題尚不明確，適合案例研究的方法。第二，案例“深描”能夠更好呈現(xiàn)事件的發(fā)生過程，有助于對事件進(jìn)行歷時(shí)性觀察，揭示出參與主體的互動(dòng)行為和政策變遷的過程。第三，政策變遷涉及變遷與不變遷兩種結(jié)果，單案例中各要素間復(fù)雜的因果關(guān)系難以清晰呈現(xiàn)，為識別潛在的因果關(guān)系，并提高案例研究的外部效度，使研究結(jié)論更具普適性、穩(wěn)健性和精煉性[25]，因而選擇了多案例比較分析方法。

(二)案例選擇

本文選擇了5個(gè)代表性案例，分別是：北京六里屯垃圾焚燒事件(2006)、廣州番禺垃圾焚燒事件(2009)、上海松江垃圾焚燒事件(2012)、余杭中泰垃圾焚燒事件(2014)及湖北仙桃垃圾焚燒事件(2016)。選擇上述5個(gè)案例的原因在于：其一，從鄰避運(yùn)動(dòng)的類型上看，所選案例具有較大的社會影響力和較強(qiáng)的代表性，民眾抗?fàn)幘売删鶠閷贌O(shè)施的不滿，即屬于針對污染的“環(huán)境型鄰避運(yùn)動(dòng)”，鄰避運(yùn)動(dòng)類型的一致性增強(qiáng)了案例可比性。其二，從政策變遷的結(jié)果維度上看，包含了變遷(設(shè)施遷址)及不變遷(原址開工)兩種不同的結(jié)果，這種差異性便于運(yùn)用分析框架來解釋事件背后的復(fù)雜聯(lián)系。如北京六里屯垃圾焚燒事件、廣州番禺垃圾焚燒事件及上海松江垃圾焚燒事件帶來了政策變遷，垃圾焚燒設(shè)施遷址；余杭中泰垃圾焚燒事件及湖北仙桃垃圾焚燒事件中垃圾焚燒設(shè)施原址開工。五起案例的基本情況如表1所示：

表1 五起案例基本情況

四、倡議聯(lián)盟框架下環(huán)境型鄰避運(yùn)動(dòng)案例的具體分析

環(huán)境型鄰避運(yùn)動(dòng)推動(dòng)政策變遷的過程是“反對鄰避設(shè)施”政策聯(lián)盟的持續(xù)抗?fàn)幰约巴獠渴录餐饔玫慕Y(jié)果。為揭開其中具體的流變邏輯，這里要對上述五起案例深入分析，探究這些事件中信念體系對政策聯(lián)盟的影響、不同政策聯(lián)盟間的互動(dòng)及抗?fàn)幮袆?dòng)、外部事件影響力，從而找到引致環(huán)境領(lǐng)域政策變遷的演進(jìn)路徑。

(一)力量相當(dāng)?shù)膬煞秸呗?lián)盟是政策變遷的基礎(chǔ)

1.數(shù)字時(shí)代是對立雙方政策聯(lián)盟形成的基本背景。北京六里屯垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)依托于1997年建成的海淀區(qū)垃圾填埋場；廣州番禺原有一座日處理能力1200噸的垃圾填埋場和5座每天處理600噸垃圾的小型填埋場和焚燒場；上海松江垃圾焚燒廠在賣新公路的垃圾填埋場基礎(chǔ)上改建；余杭中泰垃圾焚燒廠建成前杭州原有一座天子嶺垃圾填埋場；湖北仙桃垃圾焚燒事件中仙桃市政府?dāng)M在原垃圾填埋場的基礎(chǔ)上興建垃圾焚燒發(fā)電廠。通過梳理，我們不由反問：為何原本興建垃圾填埋場的政策得以落地，而新興鄰避設(shè)施的政策卻難以推進(jìn)？

信息媒介讓鄰避運(yùn)動(dòng)獲得更多力量的關(guān)注和支持，由此將抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)的規(guī)模和影響擴(kuò)大，引起政府關(guān)注，驅(qū)動(dòng)政治議程變更。正如北京海淀區(qū)市政管委一位官員曾公開表示：“如果我們趕早建成這個(gè)項(xiàng)目(六里屯垃圾焚燒項(xiàng)目)，你們就沒轍了。這和13年前，海淀區(qū)設(shè)立六里屯垃圾填埋場時(shí)的思路如出一轍?！庇捎谥袊F(xiàn)階段的集體行動(dòng)缺乏專業(yè)化、組織化的社會動(dòng)員體系，抗?fàn)幊晒εc否的關(guān)鍵，在于能否吸引到足夠的社會關(guān)注，這主要表現(xiàn)為媒介關(guān)注。[30]因此，數(shù)字時(shí)代構(gòu)成了對立雙方政策聯(lián)盟形成的基本背景。

2.環(huán)境型鄰避運(yùn)動(dòng)中兩大政策聯(lián)盟的形成。戴維·伊斯頓認(rèn)為，小到個(gè)人、社團(tuán)，大到集團(tuán)、社會，公共政策都會為其指向蘊(yùn)含一套價(jià)值分配的規(guī)范與行為。[31]易言之，公共政策作為政府進(jìn)行社會治理的有效工具，本質(zhì)是為增進(jìn)公共利益并對其進(jìn)行公平合理的分配而設(shè)定的行為規(guī)范，但其背后總是包含著不同利益主體之間的沖突。沖突是兩方之間公開與直接的互動(dòng)，在沖突中每一方的行動(dòng)都是意在禁止對方達(dá)到目標(biāo)。[32]面對垃圾焚燒事件，五起案例同樣形成了主張垃圾焚燒與反對垃圾焚燒的政策沖突，從而形成“主燒派”與“反燒派”兩大政策聯(lián)盟，如表2所示。

表2 環(huán)境型鄰避運(yùn)動(dòng)中兩大政策聯(lián)盟一覽表

2005年北京市海淀區(qū)政府宣布將在六里屯垃圾填埋場附近新建一座垃圾焚燒發(fā)電廠，計(jì)劃于2007年3月動(dòng)工，北京市環(huán)保局公布的環(huán)評報(bào)告指明了六里屯垃圾焚燒項(xiàng)目的可行性，垃圾焚燒廠管理方海淀區(qū)市政管委會表明：海淀區(qū)可用的建設(shè)用地已經(jīng)沒了，垃圾焚燒發(fā)電廠勢在必行，北京市海淀區(qū)政府、北京市環(huán)保局、北京市規(guī)劃局及北京市海淀區(qū)市政管理委員會是“主燒派”政策聯(lián)盟的主要成員。除了力推垃圾焚燒政策的各級政府以外，反對垃圾焚燒項(xiàng)目的抗?fàn)幮袆?dòng)從中海楓梿、百旺茉莉園一直擴(kuò)大到了頤和山莊、西六建材工貿(mào)宿舍等周邊小區(qū)。中國科學(xué)院地質(zhì)研究所專家龐忠在接受南方周末記者采訪時(shí)表示：垃圾場周邊地下水已受到污染，如果將淺層地下水作為飲用水，對居民的威脅非常大。2007年3月初的全國“兩會”上，全國政協(xié)委員周晉峰提交了《關(guān)于停建海淀區(qū)六里屯垃圾焚燒廠的提案》。中海楓梿、百旺茉莉園、頤和山莊小區(qū)居民、西六建材工貿(mào)宿舍人員及少數(shù)精英人物等構(gòu)成了“反燒派”政策聯(lián)盟。

2009年9月廣州市番禺區(qū)政府計(jì)劃興建一座生活垃圾焚燒廠，規(guī)劃選址位于會江村。面對居民對垃圾焚燒污染的質(zhì)疑，廣州市城市管理委員會副主任徐建韻認(rèn)為：李坑垃圾焚燒發(fā)電廠有80人常年正常排班，目前從檢查的情況看，沒有一例癌癥是因?yàn)槔贌a(chǎn)生的二噁英。廣州市番禺區(qū)政府、廣州市城市管理委員會、廣州市環(huán)保局及廣州市規(guī)劃局等構(gòu)成“主燒派”政策聯(lián)盟。在番禺區(qū)垃圾焚燒項(xiàng)目建設(shè)的的漫長過程中，陸續(xù)有零星的關(guān)于垃圾焚燒廠的信息發(fā)布出來，但從來沒有引起過當(dāng)?shù)鼐用竦淖⒁猓钡?公里以外的碧桂園小區(qū)居民介入此事，信息壟斷的局面才被打破。碧桂園小區(qū)和相鄰的海龍灣、麗江花園等小區(qū)的業(yè)主，紛紛到廣州垃圾焚燒的樣板工程——永興村的李坑生活垃圾焚燒發(fā)電廠進(jìn)行考察，番禺區(qū)居民黃立川表示“李坑生活垃圾焚燒廠可能是永興村患癌人數(shù)增加的主要原因”。由此可見，碧桂園、海龍灣、麗江花園等小區(qū)居民及會江村、永興村村民等構(gòu)成了“反燒派”政策聯(lián)盟。

2012年5月上海市環(huán)境科學(xué)研究院環(huán)評后，松江區(qū)綠化和市容管理局發(fā)布了《上海市松江區(qū)固廢綜合處置廠技術(shù)升級工程環(huán)境影響評價(jià)公示》，公告核心內(nèi)容是松江區(qū)將在現(xiàn)有的吉貌垃圾填埋廠和固廢處理廠旁邊投資2.5億“升級改造”一條垃圾焚燒線。而海欣城、西子灣、萊頓小城、三湘四季城、御上海等小區(qū)居民飽受垃圾惡臭之苦，張廣英是松江區(qū)海欣城小區(qū)的業(yè)主論壇版主及業(yè)委會委員，他表示：業(yè)主一直生活在“臭風(fēng)”中，氣味不定時(shí)地飄進(jìn)小區(qū)，夾雜著腐爛、焦味等各種令人作嘔的味道?？梢?，上海市松江區(qū)政府、上海市松江區(qū)綠化和市容管理局及上海市環(huán)境科學(xué)研究院等構(gòu)成“主燒派”政策聯(lián)盟，海欣城、西子灣、萊頓小城、三湘四季城、御上海等小區(qū)居民構(gòu)成“反燒派”政策聯(lián)盟。

2014年3月《杭州市環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)規(guī)劃修編(2008年—2020年)修改完善稿》在杭州市政府規(guī)劃局網(wǎng)站公示，九峰垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目開始規(guī)劃選址。很快，杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電工程項(xiàng)目于4月22日經(jīng)浙江省建設(shè)廳審批公示。對此，南峰忖村民姚愛農(nóng)坦言“我們土生土長，是要安家生根的，那么好一個(gè)家，突然說要造個(gè)垃圾廠在邊上，心里能舒服嗎？”杭州城區(qū)居民及周邊村民向市規(guī)劃局聯(lián)名提交了反對建設(shè)該項(xiàng)目的公開信，部分市鄰近居民也曾到中泰鄉(xiāng)政府、余杭區(qū)政府及杭州市規(guī)劃局等部門反映。余杭垃圾焚燒事件中，余杭區(qū)政府、余杭區(qū)中泰鄉(xiāng)政府、杭州市環(huán)保局、杭州光大環(huán)保能源有限公司等構(gòu)成“主燒派”政策聯(lián)盟，余杭區(qū)居民及南峰忖、白云村等周邊村民等組成“反燒派”政策聯(lián)盟。

2010年仙桃市政府?dāng)M委托仙桃綠色東方環(huán)保發(fā)電有限公司合作興建垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目。2011年，仙桃綠色東方環(huán)保發(fā)電有限公司委托湖北省環(huán)境科學(xué)研究院承擔(dān)仙桃市生活垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)工作，并于2012年5月在仙桃市政府網(wǎng)站上進(jìn)行了首次環(huán)評公示。2015年11月，經(jīng)湖北省環(huán)保廳批復(fù)，湖北省發(fā)改委核準(zhǔn)，仙桃市政府改變原有的合作方案，將盈峰環(huán)境科技集團(tuán)引入。仙桃市政府、仙桃市規(guī)劃局、仙桃綠色東方環(huán)保發(fā)電有限公司、湖北省環(huán)境科學(xué)研究院及盈峰環(huán)境科技集團(tuán)等構(gòu)成“主燒派”政策聯(lián)盟。2016年反焚事件達(dá)到高潮，6月25日近2萬名當(dāng)?shù)孛癖娒坝曜呱辖诸^，反對的聲音主要是來自于附近業(yè)主和食品加工企業(yè)，他們構(gòu)成“反燒派”政策聯(lián)盟。

顯然，環(huán)境型鄰避運(yùn)動(dòng)過程中形成了主張垃圾焚燒與反對垃圾焚燒兩大對立的政策聯(lián)盟，各級政府是“主燒派”政策聯(lián)盟的主要成員，鄰避設(shè)施附近居民是“反燒派”政策聯(lián)盟的主要成員，二者勢均力敵、穩(wěn)定抗?fàn)?，成為推?dòng)政策變遷的動(dòng)力源。

(二)“信念堅(jiān)持——持續(xù)抗?fàn)帯呓Y(jié)果”的演化路徑

政策信念與一般信念二者的黏合涵蓋了與政策有關(guān)的信息獲取以及基本政策立場的確立，成為穩(wěn)定政策聯(lián)盟的關(guān)鍵，也決定了一個(gè)政策聯(lián)盟行動(dòng)的方向。因此，考察“反燒派”政策聯(lián)盟的抗?fàn)幉呗约罢呓Y(jié)果應(yīng)從政策信念與一般信念出發(fā)。

縱觀五起事件，“反燒派”政策信念可以從對待“主燒派”的態(tài)度以及自身行動(dòng)兩方面考察。在對待“主燒派”的態(tài)度方面，五起事件中的“反燒派”秉持一致的政策信念：一方面，鄰避設(shè)施選址是政府“封閉性決策”的產(chǎn)物，民眾對政府封閉式?jīng)Q策的強(qiáng)烈不滿是鄰避運(yùn)動(dòng)爆發(fā)的一環(huán)。2009年11月10日發(fā)表的《決策不能千里走單騎》一文便很好地表達(dá)了“反燒派”政策倡議聯(lián)盟的心聲：與公眾利益密切相關(guān)的問題應(yīng)該充分聽取公眾的意見，公眾不能被代表。[33]另一方面，公民對政府的信任危機(jī)導(dǎo)致鄰避設(shè)施“寸步難行”。我國鄰避設(shè)施建設(shè)之初往往經(jīng)過相關(guān)機(jī)構(gòu)的環(huán)評檢測，由于對政府不信任，民眾將環(huán)評視為政府和利益集團(tuán)的一場“合謀”，質(zhì)疑“專家理性”、項(xiàng)目安全性和風(fēng)險(xiǎn)可控性，導(dǎo)致鄰避設(shè)施難以落地。因此，質(zhì)疑政府決策程序、對政府不信任是“反燒派”對待“主燒派”的基本態(tài)度。當(dāng)然，從自身行動(dòng)上看，五起事件是有差異的。(見表3)

表3 五起事件反燒派信念體系一覽表

北京六里屯垃圾焚燒事件、廣州番禺垃圾焚燒事件和上海松江垃圾焚燒事件中“反燒派”堅(jiān)持以合法手段表達(dá)自身訴求。北京六里屯垃圾焚燒事件活動(dòng)發(fā)起者之一朱先生在小區(qū)集會上說了一句話：“讓政府知道我們是一群講理的人。”廣州番禺垃圾焚燒事件中，“反燒派”政策聯(lián)盟由麗江花園及周邊幾個(gè)小區(qū)業(yè)主組成，這些業(yè)主多為受過良好教育的白領(lǐng)，一些業(yè)主得知垃圾焚燒項(xiàng)目落地后，召集了兩次會議，第一次會議后業(yè)主自行撰寫了《番禺生活垃圾焚燒發(fā)電廠起訴書》，并張貼于江外江的論壇上。第二次會議上，十余名業(yè)主提出了兩項(xiàng)內(nèi)容，一是起草《反對興建垃圾焚燒處理倡議書》，二是進(jìn)行反垃圾焚燒的宣傳和收集反對簽名。上海松江垃圾焚燒事件中，四五百名居民進(jìn)行“散步”活動(dòng)時(shí)，其主要參與者張廣英表示“我們主要想引起政府的注意，表達(dá)我們的合理訴求”。自籌資金、聘請律師、走行政程序抗?fàn)幊蔀闃I(yè)主們的共識，也構(gòu)成“反燒派”自身行動(dòng)方面的政策信念。

余杭中泰垃圾焚燒事件及湖北仙桃垃圾焚燒事件的“反燒派”企圖訴諸暴力增強(qiáng)群體力量。余杭中泰垃圾焚燒事件中，心情激動(dòng)的余杭中泰鄉(xiāng)村民們涌到高架橋上，導(dǎo)致杭徽高速被堵，現(xiàn)場群眾與警察發(fā)生沖突，據(jù)余杭區(qū)維穩(wěn)辦工作人員稱，當(dāng)場被掀翻和燒毀20余輛警車和10余輛社會車輛。湖北仙桃垃圾焚燒事件中，接近2萬名當(dāng)?shù)孛癖娒坝曜呱辖诸^，部分情緒激動(dòng)的群眾試圖封堵滬渝高速，時(shí)任仙桃市市長周文霞出現(xiàn)在高速路口，用喇叭向市民喊話，聲稱垃圾焚燒廠將立即停建。在市長講話之后，民眾向警察扔擲礦泉水瓶、雞蛋，場面失控。兩起事件中的“反燒派”政策聯(lián)盟多由當(dāng)?shù)卮迕窠M成，他們囿于受教育情況及知識水平，將目光鎖定在自身利益的淺層目標(biāo)上，面對政府的封閉性決策，往往會產(chǎn)生“置之死地而后生”的政策信念，拋下以理抗?fàn)?、依法抗?fàn)幍那?，訴諸暴力，期望以此方式增強(qiáng)群體力量。

與政策信念不同的是，只要聯(lián)盟內(nèi)部成員收集到一定的證據(jù)、贏得內(nèi)部其他成員的贊同，一般信念就會隨之改變。北京六里屯垃圾焚燒事件、廣州番禺垃圾焚燒事件和上海松江垃圾焚燒事件的“反燒派”始終認(rèn)為垃圾焚燒技術(shù)及項(xiàng)目安全性有待考證，并不斷搜集各方信息予以佐證。與此不同的是，余杭中泰垃圾焚燒事件及湖北仙桃垃圾焚燒事件中，中泰街道、仙桃市委、市政府組織有疑慮的村民前往廣東、江蘇、浙江等地考察垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目后，“百聞不如一見”的實(shí)地參觀改變了當(dāng)?shù)孛癖妼贌龔S的固有印象[34]，公眾疑慮緩解，一般信念隨之改變。隨著余杭中泰垃圾焚燒事件及湖北仙桃垃圾焚燒事件“反燒派”一般信念的改變，“反燒派”抗?fàn)幍墓沧R被逐漸瓦解，抗?fàn)幮袆?dòng)消亡。

顯然，政策信念及一般信念共同構(gòu)成政策聯(lián)盟的信念體系，并指導(dǎo)著政策聯(lián)盟內(nèi)成員的具體行動(dòng)。五起事件中“反燒派”對待“主燒派”的質(zhì)疑及不信任，決定了“反燒派”進(jìn)行抗?fàn)幍墓餐袆?dòng)方向，而對于自身行動(dòng)方面的政策信念差異，導(dǎo)致五起案例采取了截然不同的具體舉措，北京六里屯垃圾焚燒事件、廣州番禺垃圾焚燒事件和上海松江垃圾焚燒事件的“反燒派”依法抗?fàn)?，余杭中泰垃圾焚燒事件及湖北仙桃垃圾焚燒事件的“反燒派”訴諸暴力，由此形成了“有序抗?fàn)帯焙汀盁o序抗?fàn)帯钡牟煌瑘D景。區(qū)別于通過“無序”方式進(jìn)行的抗?fàn)?，“有序”抗?fàn)幍暮诵奶匦允墙M織化而非碎片的行動(dòng)、雙邊合法的組織者而非隨機(jī)偶然的引領(lǐng)者、內(nèi)向式而非外向式的資源動(dòng)員、謹(jǐn)慎可控的而非混亂無序的過程、法律導(dǎo)向而非權(quán)力導(dǎo)向的訴求指向等[35]。不可否認(rèn)，行動(dòng)策略選擇的差異會對抗?fàn)幗Y(jié)果產(chǎn)生一定的影響，正如中海楓漣業(yè)主趙先生評價(jià)道：“北京六里屯垃圾焚燒項(xiàng)目的遷址是法律、輿論等多方力量作用的結(jié)果，眾多業(yè)主堅(jiān)持理性、合法地抗?fàn)?，也給政府解決矛盾留了余地?！笨梢?，政策信念及一般信念決定了“反燒派”的行動(dòng)方向及抗?fàn)幉呗?，并對政策結(jié)果產(chǎn)生一定的影響。

那么，當(dāng)政策信念及一般信念黏合而成的信念體系發(fā)生改變時(shí)，情況會發(fā)生怎樣的變化？余杭中泰垃圾焚燒事件及湖北仙桃垃圾焚燒事件做了清晰的呈現(xiàn)，中泰街道、仙桃市委、市政府組織有疑慮的村民前往廣東、江蘇、浙江等地考察垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目后，村民們改變了對垃圾焚燒的固有認(rèn)知，信念體系發(fā)生了變化。伴隨公眾疑慮的緩解及打消，“反燒派”的抗?fàn)幑沧R被瓦解，并向“主燒派”政策主張靠攏，行動(dòng)策略也從最初的抗?fàn)庌D(zhuǎn)為配合，余杭中泰垃圾焚燒事件中甚至不少村民回遷中橋村。綜上，“反燒派”抗?fàn)幮袆?dòng)的消亡意味著政策變遷過程的終結(jié)，“反燒派”抗?fàn)幮拍畹膱?jiān)持以及持續(xù)的抗?fàn)幮袆?dòng)才為政策變遷提供了可能性，即遵循“信念堅(jiān)持—持續(xù)抗?fàn)帯呓Y(jié)果”的演化路徑。

(三)外部事件是推動(dòng)政策變遷的助燃劑

“反燒派”政策聯(lián)盟的持續(xù)抗?fàn)幰鹆送饨绲年P(guān)注，讓公共政策變遷有了一種可能性，但真正幫助打開“政策之窗”的是一些讓人始料未及的外部事件。北京六里屯垃圾焚燒事件、廣州番禺垃圾焚燒事件、上海松江垃圾焚燒事件三起引發(fā)政策變遷的鄰避案例中均伴隨著外部事件的發(fā)生。北京六里屯垃圾焚燒發(fā)電廠是北京市海淀區(qū)“十一五規(guī)劃”的重點(diǎn)項(xiàng)目，民眾制作橫幅、行政復(fù)議的行為并未取得預(yù)期的效果，2006年4月初，居民們收到了北京市環(huán)保局的行政復(fù)議答辯狀，海淀區(qū)百旺新城地區(qū)的居民黃先生等根據(jù)《城市生活垃圾衛(wèi)生填埋處理工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《生活垃圾填埋污染控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB16889-1997)《關(guān)于加強(qiáng)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)管理工作的通知》(環(huán)發(fā)〔2006〕82號)等文件，對答辯狀進(jìn)行逐條批駁后，上訪國家環(huán)保總局，這一舉動(dòng)直接促成了國家環(huán)保總局的緩建決定。當(dāng)廣州番禺垃圾焚燒的公民抗?fàn)幦缁鹑巛闭归_時(shí)，原廣州市環(huán)衛(wèi)局局長、時(shí)任廣州市政府副秘書長呂志毅仍堅(jiān)決表示，“廣州未來要走垃圾焚燒為主的路子，肯定要建設(shè)垃圾焚燒廠，要建幾個(gè)，我們正在規(guī)劃?！倍虑榈霓D(zhuǎn)折發(fā)生于2009年11月23日，這天是11月9日正式掛牌成立的廣州市城管委首個(gè)接訪日，借此契機(jī)，數(shù)百位業(yè)主奔赴城管委進(jìn)行上訪，同時(shí)上千名業(yè)主便手持標(biāo)語，齊喊口號，散步至廣州市政府門前，番禺事件至此以垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的緩建而暫告一段落。上海松江事件中，2012年5月27日，四五百名居民自發(fā)聚集在松江大學(xué)城地鐵站附近，進(jìn)行了第一次“散步”活動(dòng)，然而此次散步并沒有達(dá)到他們預(yù)期的目的。一周后的6月2日是當(dāng)?shù)刈畲蟮纳虡I(yè)投資項(xiàng)目之一——松江萬達(dá)廣場售樓處開幕典禮，趁此機(jī)會，不滿意的老百姓再次自發(fā)聚集到萬達(dá)廣場門前，以“散步”的形式公開表達(dá)他們的訴求，迫于壓力，松江區(qū)綠化與市容局負(fù)責(zé)人通過媒體表示待天馬山垃圾處理場建設(shè)完畢后，所有的垃圾都會運(yùn)到那里進(jìn)行處置。

“反燒派”政策聯(lián)盟的持續(xù)抗?fàn)幾寖煞秸呗?lián)盟有了平等對話的機(jī)會，這時(shí)政策聯(lián)盟雙方力量相當(dāng)，實(shí)現(xiàn)了政策平衡，政策實(shí)施陷入僵局狀態(tài)，外部事件的發(fā)生具有隨機(jī)性與偶然性，并且將對抗擴(kuò)展到了原本的政策子系統(tǒng)之外，新力量的介入打破了原有的政策平衡并重新配置了關(guān)鍵性政策資源，最終促成了政策變遷。誠如北京六里屯垃圾焚燒事件中當(dāng)“主燒派”與“反燒派”相持不下時(shí)，國家環(huán)?？偩中铝α康慕槿氪蚱屏嗽械恼咂胶?，實(shí)現(xiàn)了政策傾斜。再如廣州番禺事件和上海松江事件，廣州市城管委首個(gè)接訪日及松江萬達(dá)廣場售樓處開幕典禮偶然事件的發(fā)生，為“反燒派”政策聯(lián)盟提供新的抗?fàn)幤鯔C(jī)，促成了政策變遷。在五起案例中，正是外部事件的出現(xiàn)打破了對立聯(lián)盟之間僵持的局面，導(dǎo)致政策變遷的發(fā)生，因此，外部事件成為推動(dòng)環(huán)境型鄰避運(yùn)動(dòng)政策變遷的助燃劑。

五、研究結(jié)論及討論

倡議聯(lián)盟框架提供了有效的解釋框架，得以幫助我們揭示出諸多鄰避運(yùn)動(dòng)中政策變遷的演變邏輯。它將政策參與者共同的信念作為政策聯(lián)盟存在的基礎(chǔ)，同時(shí)又將政策聯(lián)盟作為政策變遷最重要的分析單元，提供了政策分析的嶄新視角。[36]本文在此基礎(chǔ)上結(jié)合我國環(huán)境型鄰避運(yùn)動(dòng)的具體情境，構(gòu)建了嶄新的解釋模型。通過對數(shù)字時(shí)代背景下五起典型事件的深入剖析，一方面驗(yàn)證了倡議聯(lián)盟框架在環(huán)境型鄰避運(yùn)動(dòng)場域進(jìn)行政策分析的適用性，揭示了其推動(dòng)政策變遷的真實(shí)性；另一方面，通過呈現(xiàn)事件發(fā)生的具體過程，揭示了環(huán)境型鄰避運(yùn)動(dòng)推動(dòng)政策變遷的演化路徑。研究發(fā)現(xiàn)：第一，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用提升了“反燒派”政策聯(lián)盟的政治機(jī)會，是環(huán)境型鄰避運(yùn)動(dòng)中對立政策聯(lián)盟形成的基本背景；第二，環(huán)境型鄰避運(yùn)動(dòng)中政策變遷遵循著“信念堅(jiān)持—持續(xù)抗?fàn)帯呓Y(jié)果”的基本演化路徑；第三，“反燒派”政策聯(lián)盟持續(xù)不斷的抗?fàn)帯八蓜?dòng)”了現(xiàn)有政策，而打開“政策之窗”的關(guān)鍵在于外部事件的發(fā)生。在環(huán)境政策領(lǐng)域，不同的政策聯(lián)盟、弱勢政策聯(lián)盟的持續(xù)抗?fàn)幰约巴獠渴录陌l(fā)生均是引發(fā)政策變遷結(jié)果不可或缺的一環(huán)。

需要指出的是，論文通過具體案例的分析，解釋了環(huán)境型鄰避運(yùn)動(dòng)中政策變遷的影響要素及演化路徑，但仍有需進(jìn)一步思考的問題：一方面，本研究選取的北京六里屯垃圾焚燒事件、廣州番禺垃圾焚燒事件、上海松江垃圾焚燒事件、余杭中泰垃圾焚燒事件以及湖北仙桃垃圾焚燒事件均涉及到環(huán)境議題，在環(huán)境型鄰避運(yùn)動(dòng)場域內(nèi)具有高度代表性和典型性，但結(jié)論是否適用于因心理因素、經(jīng)濟(jì)因素等催生的鄰避運(yùn)動(dòng)有待進(jìn)一步考證。另一方面，由于倡議聯(lián)盟框架的介入，本研究是從“信念體系—政策聯(lián)盟—外部事件”三個(gè)方面進(jìn)行的案例研究，對社會運(yùn)動(dòng)中的資源、話語、機(jī)會結(jié)構(gòu)等要素未納入到研究框架中，一旦這些要素進(jìn)入到案例分析中，是否會有新發(fā)現(xiàn)？這是下一步研究需關(guān)注的方向。