文/楊艷(四川大學(xué) 四川 成都 610207；成都文理學(xué)院 四川 成都 610401)

內(nèi)容提要：運用可視化分析工具 CiteSpace對中國知網(wǎng) (CNKI) 數(shù)據(jù)庫中關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法研究的文獻進行知識圖譜分析。分析結(jié)果顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法研究熱點為基層執(zhí)法、綜合執(zhí)法、行政管理等內(nèi)容。研究的問題聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的職權(quán)劃分、縣鄉(xiāng)綜合行政執(zhí)法的關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置等方面?；谘芯繜狳c聚焦的情況，將綜合行政執(zhí)法研究分為萌芽階段、初級階段和發(fā)展階段。不同階段的研究內(nèi)容與我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的政策有著緊密聯(lián)系?？傮w分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法研究起步晚，應(yīng)當(dāng)加強理論基礎(chǔ)研究。縣鄉(xiāng)執(zhí)法部門的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法主體的職責(zé)劃分、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)界限、執(zhí)法效能提升等方面應(yīng)當(dāng)成為研究的重點。同時，還應(yīng)當(dāng)重視綜合行政執(zhí)法的實踐經(jīng)驗與理論研究相結(jié)合的研究方式，提高理論研究的深度和可行度。

引 言

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,該《決定》提出了整合執(zhí)法主體、相對集中執(zhí)法權(quán)、推進綜合執(zhí)法、減少行政執(zhí)法層級的要求，縱向上

的權(quán)力“下放”和橫向上的權(quán)力“集中”成為了未來執(zhí)法體制改革的主要方向。同時，2019年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》，對執(zhí)法權(quán)進行了規(guī)定，提出賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)、組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)、實行相對集中執(zhí)法等措施。因此，從當(dāng)前的綜合行政執(zhí)法的制度設(shè)計和基層執(zhí)法的實踐來看，主要集中于：公共安全管理、人口環(huán)境資源監(jiān)管、鄉(xiāng)村市場監(jiān)管等方面。主要涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級政府部門和縣級政府部門的基層站所之間的執(zhí)法權(quán)限問題。2020年十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確了“十四五”期間努力實現(xiàn)國家治理效能得到新提升的目標(biāo)，提高基層治理的水平。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)明確各個執(zhí)法主體的職責(zé)、加強各執(zhí)法主體之間的協(xié)調(diào)、實現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變，以此實現(xiàn)高效執(zhí)法，助力于實現(xiàn)國家治理效能明顯提升的目標(biāo)。

關(guān)于綜合行政執(zhí)法的職權(quán)劃分，呂普認(rèn)為對于行政執(zhí)法權(quán)責(zé)的分配問題的研究，學(xué)者們達成了初步共識，“即縱向上減少執(zhí)法層級和實現(xiàn)執(zhí)法力量下沉、橫向上相對集中行政執(zhí)法權(quán)和推進綜合行政執(zhí)法，但對于執(zhí)法權(quán)責(zé)應(yīng)當(dāng)配置在哪些層級更為合理有效、如何推進綜合行政執(zhí)法，實務(wù)界和學(xué)術(shù)界都還存在爭議。”[1]陳柏峰、夏正林、何典等學(xué)者聚焦于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)視角下的權(quán)力配置問題，“認(rèn)為國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化需要高水平的基層執(zhí)法，重新配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)非常必要。”[2]在國家治理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面向農(nóng)村社會和農(nóng)民群眾，是基層行政事務(wù)的具體實施者，其治理能力直接關(guān)系到政府功能的實現(xiàn)。[3]楊彬權(quán)提出行政管理事項下移會提高基層治理的效能，但存在上級政府及相關(guān)職能部門行政任務(wù)和職責(zé)下放，相應(yīng)的權(quán)力和優(yōu)質(zhì)資源沒有下放的脫節(jié)問題，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)。[4]我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的研究起步較晚，不同的時期聚焦的視角也存在差異，且學(xué)者們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的研究也比較寬泛。但是目前存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體制關(guān)系不明確[5]、執(zhí)法主體職責(zé)劃分不清晰、執(zhí)法效能較低等情況。本文借助于CiteSpace對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的文獻進行挖掘、分析、圖形呈現(xiàn)來直觀的揭示其研究熱點的演變過程，并對不同階段的研究進行細(xì)致分析，探討未來需要進一步研究的問題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的研究數(shù)據(jù)來源和文獻分析

本研究所采集的數(shù)據(jù)來自于中國知網(wǎng)(CNKI)，文獻來源類別選擇“核心期刊”和“CSSCI”論文，具體的檢索方法為：在中國知網(wǎng)主頁選擇“高級檢索”，標(biāo)簽為“期刊”和“論文”兩個選項，時間跨度不限，以“SCI來源期刊”“EI來源期刊”“北大核心期刊”和“CSSCI”“CSCD”為研究文獻來源，檢索“主題”包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法、基層綜合行政執(zhí)法、基層行政執(zhí)法、基層執(zhí)法、基層綜合執(zhí)法等八個主題詞，共計138篇，剔除會議綜述、人物訪談、新聞報道、專欄介紹、書評以及文章題目明顯與本研究主題不相符的文獻后，剩余 124 篇。

如圖1 所示，1994 至 2020年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法研究總體上呈現(xiàn)波動式上升的趨勢：首先2010年以前的發(fā)文量都在5篇以下，每年發(fā)文量比較穩(wěn)定，處于研究的初期階段；其次，2010年以后發(fā)文量較前幾年緩慢增長，且年均發(fā)文量都在5篇以上，直到2017年達到頂峰，發(fā)文量達16篇。

圖1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法研究期刊文獻年分布

圖2選取與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法密切相關(guān)的詞進行呈現(xiàn)，從圖中可以清晰地看到，綜合行政執(zhí)法、行政執(zhí)法、綜合執(zhí)法的研究也主要是2010年以后才出現(xiàn)相關(guān)研究，而綜合行政執(zhí)法一詞在2016年才出現(xiàn)。分析圖2中呈現(xiàn)的研究分布情況，可能與2010年以來我國實行的行政體制改革有關(guān)。2010年中央編辦發(fā)布的《關(guān)于開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的通知》，在13 個省 25 個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)開展行政管理體制改革試點，按照強鎮(zhèn)擴權(quán)的原則，賦予其部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，[6]下放的范圍主要涉及城市建設(shè)、環(huán)境保護、治安等與城市建設(shè)和管理相關(guān)的權(quán)限。2010年以后，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的政策和制度改革也在逐步推進。如2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》就深化綜合行政執(zhí)法體制改革作出新的部署，明確要求必須整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。《決定》進一步明確了綜合行政執(zhí)法聚焦于執(zhí)法主體、權(quán)責(zé)劃分、執(zhí)法效能等領(lǐng)域。2015年中央編辦印發(fā)了《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》，確定在全國22個省(自治區(qū)、直轄市)的138個城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點。此次的綜合行政執(zhí)法試點相較于2010年數(shù)量更多，試點數(shù)量的增多意味著政策執(zhí)行的領(lǐng)域更加廣泛，綜合行政執(zhí)法在各地區(qū)適用的成效也更加科學(xué)。2017年十九大報告提出基層治理重心下移：“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！?018年我國全面深化機構(gòu)改革的政策更加細(xì)致化，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，借鑒經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點經(jīng)驗，適應(yīng)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作特點和便民服務(wù)需要，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。隨后一些地方政府出臺了深化綜合行政執(zhí)法體制改革的意見，規(guī)定了“根據(jù)中央部署，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法有效形式；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處名義開展執(zhí)法工作，實現(xiàn)‘一個區(qū)域一支隊伍’?！?1)2018年6月5日江蘇省委、省政府出臺《關(guān)于深化綜合行政執(zhí)法體制改革的指導(dǎo)意見》因此，從2010年以來，我國逐步明確綜合行政執(zhí)法的內(nèi)容，并以試點的形式推進綜合行政執(zhí)法工作。學(xué)者們對綜合行政執(zhí)法中面臨的困境進行研究，2010年以來研究成果數(shù)量不斷增加，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法研究領(lǐng)域也由分散到聚焦，研究的深度得到明顯提升。

圖2 相關(guān)領(lǐng)域領(lǐng)域發(fā)文情況

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，發(fā)文量最高的是陳柏峰，2017年2篇，2020年2篇，主要探討了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)的配置呈現(xiàn)出縱向‘重心過高’，橫向‘分布過散’的特征，這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)在運行中出現(xiàn)滲透力不強、綜合性不足、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府‘權(quán)小責(zé)大’等問題。”[7]公共安全管理類事務(wù)的執(zhí)法權(quán)就呈現(xiàn)出了明顯的“層級配置”及“查處分離”的特征。人口環(huán)境資源監(jiān)管領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既擔(dān)負(fù)著大量的工作，卻只擁有很少的執(zhí)法權(quán)限，執(zhí)法權(quán)呈現(xiàn)出“層級配置”和“重心較高”的特征。在鄉(xiāng)村市場監(jiān)督管理領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)配置當(dāng)中，絕大多數(shù)的執(zhí)法權(quán)集中在縣級，由各部門的行政執(zhí)法大隊負(fù)責(zé)。[8]劉升發(fā)表3篇相關(guān)文章，主要探討了基層執(zhí)法中的三個概念：第一，提出“基層執(zhí)法中的差序格局”，認(rèn)為“基層執(zhí)法中根據(jù)執(zhí)法對象的不同，同樣會發(fā)生執(zhí)法過程中的嚴(yán)格執(zhí)法，折扣執(zhí)法與一線棄權(quán)等執(zhí)法不公現(xiàn)象，而這就構(gòu)成執(zhí)法中的差序格局?！盵9]第二，街頭行政執(zhí)法中的“平衡”機制：“‘平衡’是基層執(zhí)法人員在受自身資源不足、權(quán)力有限或社會文化約束等條件影響下，利用掌握的自由裁量權(quán)，對那些難以嚴(yán)格執(zhí)法的執(zhí)法對象通過平衡相關(guān)方利益關(guān)系而建立起來的一套立體的執(zhí)法動態(tài)格局，屬于一種策略式的執(zhí)法行為方式?！盵10]第三，基層治理權(quán)力執(zhí)行碎片化，“是指在基層行政權(quán)力執(zhí)行過程中，在涉及需要多部門權(quán)力配合的情況下，由于“碎片化政府”的結(jié)構(gòu)慣性、制度供給不足下的部門理性和單向依賴的權(quán)力結(jié)構(gòu)，相關(guān)部門權(quán)力配合不到位，使權(quán)力執(zhí)行過程中的銜接出現(xiàn)縫隙，導(dǎo)致一個本應(yīng)完整、連貫的權(quán)力執(zhí)行流程被分?！盵11]劉升從不同的角度深入探討了基層執(zhí)法的現(xiàn)狀，并總結(jié)基層執(zhí)法存在的問題。在這一階段的其他作者主要聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的某一方面，提出基層執(zhí)法存在“權(quán)力碎片化”[12]“基層執(zhí)法專業(yè)化缺乏”[13]等問題，并提出“合力式治理方式”[14]的解決途徑。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法研究的熱點聚類分析

通過對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法研究文獻的高頻關(guān)鍵詞的統(tǒng)計，得知我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法研究領(lǐng)域高頻關(guān)鍵詞聚類分為六個類別，包括基層執(zhí)法、綜合執(zhí)法、土地執(zhí)法、扣繳義務(wù)人、依法管理、派出監(jiān)察室等，代表了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法研究領(lǐng)域的具體研究熱點。對關(guān)鍵詞按時間順序進行提取并梳理后的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)結(jié)果，清晰地反應(yīng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法研究的熱點脈絡(luò)。

從根據(jù)不同時期研究熱點存在差異性，研究熱點的分布并結(jié)合我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革的現(xiàn)實情況，筆者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的研究分為以下三個階段：

第一階段是2000年以前的研究，處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的萌芽階段；該階段的劃分是基于2000年以前我國的綜合行政執(zhí)法尚未形成，僅停留在基層執(zhí)法主體和職權(quán)探索階段，對綜合行政執(zhí)法的概念和實踐還未涉及。這一階段出現(xiàn)了高頻詞“基層執(zhí)法”，分析2000年以前的文獻，共計10篇，僅占文獻總量的8%。這一時期的文章探討的基層執(zhí)法領(lǐng)域較為分散，沒有形成系統(tǒng)的基層執(zhí)法研究體系。主要涉及的領(lǐng)域有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位的財務(wù)管理中存在違紀(jì)行為普遍、財務(wù)管理基礎(chǔ)薄弱等問題，并提出強化行政收費和罰沒收入的管理，完善管理制度；財政部門應(yīng)加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金的管理，提高資金使用效果；要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位的財務(wù)管理制度，以及人員培訓(xùn)等。[15]對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)勞動衛(wèi)生進行研究，發(fā)現(xiàn)檢查的20家企業(yè)“有害因素作業(yè)場所均無防護設(shè)施”，提出“加強勞動衛(wèi)生法制和常識的宣傳教育、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動衛(wèi)生工作納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展計劃和企業(yè)承包內(nèi)容、衛(wèi)生行政部門強化衛(wèi)生監(jiān)督力度、改善衛(wèi)生部門的監(jiān)督監(jiān)測條件”等措施。[16]關(guān)于水行政執(zhí)法缺乏部門之間的協(xié)作，“某些地方和部門的領(lǐng)導(dǎo)干部，水法制觀念淡薄，為了地方或本部門利益，還進行行政干預(yù)，給行政執(zhí)法人員增加了一定壓力”，同時在執(zhí)法遇到困難尋求司法救濟時也面臨司法機構(gòu)不配合的局面，提出“要與司法機關(guān)聯(lián)合，成立水利巡回法庭或水利法規(guī)執(zhí)行室。”[17]總體上而言，此階段對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法內(nèi)容的研究涉及較少，只是在分散執(zhí)法過程中提出了綜合行政執(zhí)法的初步想法。究其原因，主要在于行政執(zhí)法中尚未涉及綜合執(zhí)法的內(nèi)容，基層執(zhí)法的主體分散于不同的部門，執(zhí)法內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)存在差異，導(dǎo)致重復(fù)執(zhí)法或者執(zhí)法漏洞等情況的出現(xiàn)。

第二階段2000年-2009年，處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法研究的初級階段。1999年《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》明確要求各級政府及工作部門要嚴(yán)格行政執(zhí)法，加強執(zhí)法監(jiān)督提高行政執(zhí)法的辦事能力和水平。在此基礎(chǔ)上，2004年國務(wù)院印發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》的通知進一步細(xì)化了依法行政的內(nèi)容，強調(diào)在繼續(xù)開展相對集中的行政處罰權(quán)的同時，探索行政許可權(quán)的集中行使，推進綜合執(zhí)法試點?！锻ㄖ穼⒓袌?zhí)法擴大到行政許可的范圍，并強調(diào)適當(dāng)?shù)貙?zhí)法重心下移，減少行政執(zhí)法的層次。因此，這十年間我國進行行政機構(gòu)改革探索階段，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置難以提高執(zhí)法效能，需要對現(xiàn)有機構(gòu)設(shè)置進行調(diào)整。與此相適應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法，研究領(lǐng)域逐漸聚焦于綜合行政執(zhí)法的領(lǐng)域。從高頻詞的分布來看，該階段已經(jīng)從注重基層執(zhí)法過渡到綜合執(zhí)法的研究領(lǐng)域。該階段發(fā)表文章23篇，占比為19%。從文獻內(nèi)容分析，呂江文、盧同酈[18]從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的視角，提出了各級政府之間未形成聯(lián)動機制，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的實現(xiàn)。同時明確市縣政府職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的權(quán)力、責(zé)任、利益的關(guān)系，才能真正有利于綜合行政執(zhí)法發(fā)揮效果。郭新建也提出農(nóng)村基層政府組織并沒隨著改革開放的深入適時地轉(zhuǎn)變職能和觀念，其權(quán)力和職能無限擴張，從而使法律越接近基層越面目全非。提出需要加強農(nóng)村執(zhí)法隊伍建設(shè)，大力推廣地方公務(wù)員制，執(zhí)法干部都應(yīng)逐步轉(zhuǎn)為地方公務(wù)員。[19]前述兩篇文章聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法主體的職責(zé)劃分，比較系統(tǒng)和概括性地對綜合執(zhí)法中存在的主體權(quán)責(zé)不明、法律依據(jù)不健全等現(xiàn)狀進行了分析。同時，該階段其他研究人員則從社區(qū)警務(wù)[20]、計劃生育[21]、金融行政執(zhí)法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水保執(zhí)法等方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法進行研究，從不同的側(cè)面明確了不同的執(zhí)法主體享有的職權(quán)和承擔(dān)的責(zé)任。該階段的研究注重實踐經(jīng)驗的總結(jié)，對理論研究的深度和廣度比較缺乏。

第三階段2010年以后，處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法研究的發(fā)展階段。該階段的研究以2010年《關(guān)于開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的通知》為契機，提出綜合行政執(zhí)法的實踐。該階段發(fā)表文章91篇，占比高達73%。從理論規(guī)范和實證分析兩個方面推進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的研究。從理論研究的角度分析綜合行政執(zhí)法行為依賴于社會條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)力范圍廣但十分分散，存在“權(quán)小而責(zé)大”的情況。[22]提出綜合行政執(zhí)法主要集中于行政處罰權(quán)方面，存在多領(lǐng)域行政執(zhí)法滯后的問題，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法方面，要糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)扮演“配角”的觀念，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要功能，配合上一級政府，在本區(qū)域內(nèi)依權(quán)限開展執(zhí)法工作、完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)。[23]這一時期增加了綜合行政執(zhí)法的研究領(lǐng)域，研究領(lǐng)域擴展到基層國土資源[24]、監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法[25]、擴權(quán)強鎮(zhèn)法理依據(jù)[26]、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地執(zhí)法[27]等領(lǐng)域。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的范圍和深度分析，該階段促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法研究的理論深度和廣度，研究者結(jié)合調(diào)查研究數(shù)據(jù)，分析了綜合執(zhí)法中主體之間權(quán)責(zé)分配、依法行政等內(nèi)容，推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的研究。

從熱點聚類分析可以看出，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的研究經(jīng)歷了萌芽階段、初級階段和發(fā)展階段?；谖覈姓?zhí)法政策的調(diào)整，各階段的研究重點也存在差異性，萌芽階段對行政執(zhí)法研究較為狹窄，主要注重于對行政執(zhí)法政策解讀；初級階段注重于不同領(lǐng)域的行政執(zhí)法研究，提出綜合行政執(zhí)法的觀念；發(fā)展階段提出綜合行政執(zhí)法的概念，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的主體、職責(zé)、機構(gòu)劃分等內(nèi)容進行研究。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的研究從注重實踐研究到理論、實踐兩者并重的研究情況，研究內(nèi)容、范圍、視角、方法等有了明顯的進步。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法研究的不足

我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法研究的起步較晚，聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的廣度和深度都需要加強。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的主要問題在于執(zhí)法權(quán)下放的權(quán)力界限、執(zhí)法主體及職責(zé)承擔(dān)等方面。執(zhí)法權(quán)下放的實踐差異性大，缺乏明確、科學(xué)、有效的標(biāo)準(zhǔn)。因此，有必要從研究內(nèi)容、研究視角、研究方法等方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法主體享有的職權(quán)、承擔(dān)的責(zé)任，以及各主體之間的關(guān)系進行深入的研究。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政綜合執(zhí)法主體的關(guān)系尚未厘清；研究者們認(rèn)為縣級政府各個部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)等是鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體，但是各執(zhí)法主體之間存在的關(guān)系尚未厘清。一些學(xué)者的研究涉及本部分的內(nèi)容，“明確縣級政府工作部門派出機構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系”。[28]而實踐中的綜合執(zhí)法探索也不斷的豐富，例如廣東省規(guī)定上級部門的派駐機構(gòu)適用雙重管理體制，河南省欒川縣提出派駐機構(gòu)的業(yè)務(wù)工作接受派出部門管理指導(dǎo)，日常工作接受所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)籌管理，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)對派駐機構(gòu)的考核權(quán)重占比高達40%。但是，從機構(gòu)設(shè)置的角度分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和派駐機構(gòu)沒有隸屬關(guān)系，但是具體工作存在交叉，且部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對派駐機構(gòu)的人員有考核權(quán)限。同時從人事任免的角度來說，派駐機構(gòu)是直接管理者，但是部分地方要求書面征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意見。可見，從機構(gòu)設(shè)置上來說，派駐機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間是完全獨立的兩個主體，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以參與派駐機構(gòu)的人事任免，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與人事任免的職權(quán)缺少法律規(guī)定。因此，無論是所謂的“業(yè)務(wù)工作”或者是“日常工作”，都沒有明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、派駐機構(gòu)、派出部門之間的關(guān)系?；卩l(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的實踐需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法已經(jīng)出現(xiàn)執(zhí)法主體、職權(quán)劃分、執(zhí)法方式等形式多樣的實踐經(jīng)驗，但是對于實踐中的執(zhí)法主體關(guān)系的理論研究尚未厘清，有必要對不同執(zhí)法主體的關(guān)系開展進一步研究。執(zhí)法主體的關(guān)系是明確執(zhí)法主體職責(zé)的基礎(chǔ)，在開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法中發(fā)揮著非常重要的作用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法已經(jīng)出現(xiàn)不同執(zhí)法主體的實踐下，應(yīng)當(dāng)對各主體的關(guān)系進行研究，以明確各主體之間的職權(quán)。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法主體的職責(zé)劃分不明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層治理的直接實施者，長久以來負(fù)責(zé)行政區(qū)劃范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)，因此形成“屬地管轄”的模式。但是從法規(guī)規(guī)范角度分析，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條、第六十一條分別明確了縣級以上地方各級人民政府和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府的職權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為執(zhí)法主體，執(zhí)法權(quán)限十分有限。行政執(zhí)法權(quán)力下沉的目的在于提高基層綜合治理的能力，但是基層政府執(zhí)法能力有限，應(yīng)當(dāng)考慮基層政府的執(zhí)法人員數(shù)量、專業(yè)技能等因素。而綜合執(zhí)法權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在執(zhí)法職權(quán)不明確、執(zhí)法能力不足、權(quán)責(zé)分配不平衡等問題。對于賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法權(quán)，采取委托授權(quán)的形式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法權(quán)，但基于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展和執(zhí)法能力存在明顯的差異性，有必要區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法能力的具體情況進行賦權(quán)。第一種情況，對于執(zhí)法能力較強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以賦予較多的執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法機構(gòu)和人員充足，縣級政府只需要進行統(tǒng)籌，具體執(zhí)法權(quán)力下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；第二種情況，對于綜合行政執(zhí)法能力較弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基于執(zhí)法能力、執(zhí)法人員、專業(yè)技能等條件的限制，可以將執(zhí)法權(quán)保留在縣級政府，待鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置完善、執(zhí)法能力提升以后，再進行委托授權(quán)。對行政委托法律關(guān)系“優(yōu)勢在于充分利用行政委托關(guān)系中不發(fā)生實質(zhì)上職權(quán)職責(zé)、法律后果及行政主體資格的轉(zhuǎn)移”，縣級政府承擔(dān)責(zé)任，通過加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)和監(jiān)督，強化縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系。但是也會存在法律規(guī)范缺失、執(zhí)法權(quán)威低等劣勢。[29]目前對于綜合執(zhí)法權(quán)下放的范圍尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求下權(quán)力尚未明確，責(zé)任的承擔(dān)也存在不確定性。

再次，提升執(zhí)法效能的途徑不清晰：鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法主體權(quán)責(zé)不明確，導(dǎo)致“看得見卻管不著，管得著卻看不見”的執(zhí)法缺位局面。自2010年國務(wù)院對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)開展的“強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革試點以來，逐步推進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的步伐，各級地方政府積極開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法，如2020年北京市積極推行部分行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)下放職權(quán)目錄共有431項至街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，并由其依法行使與之相關(guān)的行政檢查權(quán)，實行綜合執(zhí)法。廣東省人民政府也發(fā)布了關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的公告，將部分縣級人民政府及其所屬行政執(zhí)法部門享有的行政處罰權(quán)，下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的名義實行綜合行政執(zhí)法。各地區(qū)積極開展綜合行政執(zhí)法實踐，但是對綜合行政執(zhí)法以來取得的成效缺乏研究，將權(quán)力下放的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否達到了提高執(zhí)法效能的目的。也就是說，我國實施權(quán)力下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、綜合行政執(zhí)法的政策措施，取得了怎樣的成效，對基層執(zhí)法工作是否具有推動作用，哪些執(zhí)法領(lǐng)域成效突出，哪些領(lǐng)域的成效較弱，尚缺乏系統(tǒng)性的研究。只有對執(zhí)法效果的現(xiàn)狀有了清楚的認(rèn)識，才能在完善執(zhí)法效能方面提出切實可行的措施。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政綜合執(zhí)法研究的展望

通過CNKI數(shù)據(jù)檢索，并結(jié)合CiteSpace數(shù)據(jù)分析工具，對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法研究現(xiàn)狀進行分析，可以看出我國綜合行政執(zhí)法的研究領(lǐng)域和內(nèi)容不斷拓寬和深入，推進了相關(guān)領(lǐng)域的研究。但是研究中仍舊需要聚焦于綜合行政主體的關(guān)系、權(quán)限劃分、綜合行政執(zhí)法效能等問題。有必要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法研究的理論深度，立足于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的實踐，厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的核心問題，并進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的程序、人員編制、執(zhí)法監(jiān)督等問題。

首先，聚焦鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法主體關(guān)系的研究。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法主體包括縣級人民政府以及縣級政府各個部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的實踐分析，各地區(qū)尚未對各主體的關(guān)系進行統(tǒng)一規(guī)定，各主體職責(zé)范圍、權(quán)限等存在差異。例如2018年寧夏賀蘭縣成立五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政綜合執(zhí)法中隊，中隊代表縣城管局行使城市管理綜合執(zhí)法權(quán)，管理體制采用雙重管理體制，業(yè)務(wù)上接受縣城管局指導(dǎo)，日常管理和考核以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主。2020年河南省欒川縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐公安派出所、司法所、市場監(jiān)督管理所以及跨區(qū)域設(shè)置的生態(tài)環(huán)境、道路交通、水利、林業(yè)等機構(gòu)，業(yè)務(wù)工作接受派出部門管理指導(dǎo)，日常工作接受所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)籌管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理派駐機構(gòu)的財政、考核、人事任免等事項。四川省遂寧市基于不同的執(zhí)法內(nèi)容，采取下放權(quán)限、委托權(quán)限、延伸權(quán)限的模式，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐綜合行政執(zhí)法大隊，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法辦公室合署辦公，執(zhí)法人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌。派駐機構(gòu)的財政、人事考核、工作監(jiān)督等由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)?？梢娫卩l(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中，派出機構(gòu)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系十分模糊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不涉及派出部門的業(yè)務(wù)管理，卻要管理派出機構(gòu)的財政、人事、考核等工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未涉及派出機構(gòu)的實際業(yè)務(wù)，又如何對派駐機構(gòu)進行考核，其中的客觀性、有效性存在疑問。從權(quán)力下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策理念出發(fā)，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐機構(gòu)或者組建新的綜合執(zhí)法機構(gòu)的目的在于集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法權(quán)，提高執(zhí)法的效能，因此，必須加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)與派駐機構(gòu)的業(yè)務(wù)聯(lián)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)了解和參與派駐機構(gòu)的業(yè)務(wù)管理，才能真正實現(xiàn)綜合行政執(zhí)法的目的，而不僅僅是對人事、財政、考核等日常工作的管理。

其次，著重對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法各主體之間的職權(quán)劃分的研究。目前推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的模式有兩種，一種是將縣級政府享有的權(quán)力直接轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如北京市為推進“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的改革，將413項行政執(zhí)法權(quán)下放街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府并以其名義行使執(zhí)法權(quán)。另一種是縣級政府部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐機構(gòu)，以綜合執(zhí)法機構(gòu)或者各部門派駐機構(gòu)的形式開展綜合執(zhí)法。如寧夏賀蘭縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐五個綜合執(zhí)法中隊，并代表縣城管局統(tǒng)一行使城市管理綜合執(zhí)法權(quán)。兩種鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法模式都是為了提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法能力，第一種模式可稱為“直接賦權(quán)”模式，這種模式直接賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)，但是問題在于權(quán)力下移之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦予的職權(quán)與縣級政府的職權(quán)是否具有同樣的效力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使賦權(quán)以后，縣級政府是否還具有該領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)。第二種模式之下，直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法中存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和派駐機構(gòu)兩個主體，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兩個主體之間的執(zhí)法權(quán)，是迫切需要解決的問題?；谖覈l(xiāng)鎮(zhèn)情況的復(fù)雜性、多元性，采取多種鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法模式有利于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法效能，但是對各執(zhí)法主體的職能劃分應(yīng)當(dāng)是各種模式之下必須解決的首要問題，否則執(zhí)法推諉、多頭執(zhí)法的問題將依舊存在。

最后，注重對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法效能的研究；從目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法研究分析，研究重點集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的實體方面，即執(zhí)法的主體、執(zhí)法的權(quán)限、執(zhí)法的方式等內(nèi)容，對執(zhí)法效能的研究尤為薄弱。對政策、制度改革后的成效進行研究，是了解改革的政策、制度是否產(chǎn)生作用的重要方式，也有利于進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的制度和政策措施。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革尚處于探索階段，一系列的改革措施和制度正處于不斷的實踐中，對執(zhí)法效能的研究能夠及時反映改革的成效。對于行政執(zhí)法效能的研究，孟慶瑜(2017年)[30]等基于行政執(zhí)法效能的視角對環(huán)境行政執(zhí)法進行分析；史國棟(2007年)[31]提出對檔案行政執(zhí)法效能進行評估，并從評估的內(nèi)容、框架、方法等角度介紹了評估體系的構(gòu)建。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的效能研究也有必要建立評價體系，對執(zhí)法主體進行評估，明確評估的對象，提出明確的評估標(biāo)準(zhǔn)、評估的重點、評估的方式。通過對執(zhí)法效能的評估，可以充分了解行政綜合行政執(zhí)法改革取得的成效以及存在的不足，同時也能夠體現(xiàn)不同綜合行政執(zhí)法模式的優(yōu)勢與不足，有利于改進改革措施、進一步提高行政執(zhí)法的效能。因此，從目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的研究分析，尚未涉及執(zhí)法效能的研究，應(yīng)當(dāng)將執(zhí)法效能納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法研究的領(lǐng)域，拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法研究范圍，更加全面地反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革所取得的成效和面臨的不足，以采取更加有效的改革措施。

總 結(jié)

本文借助于CiteSpace數(shù)據(jù)庫對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法研究現(xiàn)狀進行分析，直觀地體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法在不同發(fā)展階段聚焦的熱點、存在的差異，并分析了研究熱點與鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法改革的密切聯(lián)系。通過系統(tǒng)分析研究現(xiàn)狀，總結(jié)出執(zhí)法關(guān)系不明確、執(zhí)法主體主權(quán)劃分不清晰、執(zhí)法效能研究不足等問題，并提出在充分總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的不同模式進行總結(jié)和研究。立足于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況的復(fù)雜性、多元性的現(xiàn)狀，采取相適應(yīng)的綜合行政執(zhí)法模式。特別是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，加強基層社會治理，更應(yīng)當(dāng)注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法研究。2020年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出鄉(xiāng)村建設(shè)行動中明確了“強化縣城綜合服務(wù)能力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心?！编l(xiāng)鎮(zhèn)作為服務(wù)農(nóng)民的中心的內(nèi)容之一就是要加強綜合行政執(zhí)法管理的職能，體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在綜合性行政執(zhí)法中的主導(dǎo)位置。當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法還處于不斷地改革和完善階段，需要研究的內(nèi)容也非常廣泛，除去聚焦的熱點外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法如何設(shè)置執(zhí)法人員編制、執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法程序等問題，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法需要研究的問題。