文/楊偉偉(山東青年政治學(xué)院，山東濟南 250103)

內(nèi)容提要：近年來中央各部門圍繞公共法律服務(wù)出臺了若干政策文本。相關(guān)的學(xué)術(shù)研究也在持續(xù)跟進(jìn)。本文采用文獻(xiàn)計量法與內(nèi)容分析法，對2014年1月至2019年7月間出臺的41個政策文本從政策數(shù)量、政策主體、政策文本形式、政策主題和政策工具選擇等維度進(jìn)行分析，對政策外顯特征與內(nèi)隱信息進(jìn)行探討。分析結(jié)果顯示，我國公共法律服務(wù)政策數(shù)量大致呈上升趨勢；政策主體間溝通協(xié)作較弱；以意見、通知為形式的政策文本最多，而相關(guān)立法缺失；政策主題主要圍繞公共法律服務(wù)內(nèi)容及其供給要素而展開；環(huán)境型工具、供給型工具、需求型工具應(yīng)用不平衡；等等?；诜治鼋Y(jié)果和所涉及的問題，本文著重于對策研究，對我國公共法律服務(wù)政策發(fā)展提出建議。

一、問題提出

公共法律服務(wù)是為滿足公眾基本法律服務(wù)需求，由司法行政機關(guān)統(tǒng)籌、相關(guān)機構(gòu)和組織協(xié)同提供的各類法律服務(wù)產(chǎn)品、服務(wù)設(shè)施、服務(wù)活動以及其他法律服務(wù)等。公共法律服務(wù)是具有公共性的法律服務(wù)，也是公共服務(wù)的重要組成部分。公共法律服務(wù)是一個集合概念，主要包括法律援助、人民調(diào)解、律師服務(wù)、普法宣傳、公證、仲裁、司法鑒定、基層法律服務(wù)等內(nèi)容。進(jìn)入新時代，隨著國家經(jīng)濟實力的提升和物質(zhì)財富的積累，公眾法律意識與法治素養(yǎng)得到明顯提高，公眾對公共法律服務(wù)的需求也日益增強。為滿足公眾日益增長的公共法律服務(wù)需求，各地紛紛展開以期為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效公共法律服務(wù)的探索。優(yōu)質(zhì)高效的公共法律服務(wù)無疑需要良好的制度規(guī)制和保障。自2014年以來，黨中央、國務(wù)院、司法部等多部門相繼出臺了若干有關(guān)公共法律服務(wù)的政策文件，為公共法律服務(wù)體系的建設(shè)奠定了良好的制度基礎(chǔ)。本文采用政策文獻(xiàn)計量法與內(nèi)容分析法，對2014年1月1日至2019年7月31日我國公共法律服務(wù)政策文本進(jìn)行數(shù)理統(tǒng)計與分析，基于分析結(jié)果和對策研究，對完善我國公共法律服務(wù)政策提出相關(guān)建議。

二、文獻(xiàn)回顧

近年來，國內(nèi)不少學(xué)者關(guān)注公共法律服務(wù)問題，已有一些相關(guān)研究成果。主要是圍繞公共法律服務(wù)的概念和特性、公共法律服務(wù)的難題、政府購買公共法律服務(wù)等方面展開。一是公共法律服務(wù)及其體系內(nèi)涵外延的界定。劉炳君(2016)對公共法律服務(wù)的內(nèi)涵外延以及基本價值進(jìn)行了探討，并描述了公共法律服務(wù)的公共性、公益性、均等化、基本性等特征[1]。俞世裕(2015)將公共法律服務(wù)體系概括為服務(wù)平臺組織體系、服務(wù)產(chǎn)品項目體系、服務(wù)供給配置體系等方面[2]。二是公共法律服務(wù)體系建設(shè)困境的研究。在公共法律服務(wù)體系建設(shè)方面，郭名宏(2016)[3]、李平(2017)[4]等學(xué)者認(rèn)為公共法律服務(wù)體系的建設(shè)存在著頂層設(shè)計不足、法律資源分配不均衡、人才資源匱乏、資金保障不足、社會認(rèn)知度不高、服務(wù)形式化等問題。一些學(xué)者為此提出從強化頂層設(shè)計、加大宣傳力度、完善資源供給、鼓勵社會參與等方面推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)。三是政府購買公共法律服務(wù)研究。張魯萍(2018)從降低行政成本、提高法律服務(wù)質(zhì)量、促進(jìn)服務(wù)均等化等方面探討了政府購買公共法律服務(wù)的正當(dāng)性，并分析了地方購買公共法律服務(wù)過程中存在的主體單一、購買動力不足、程序不規(guī)范等問題[5]。此外，還有一些從實踐角度對政府購買公共法律服務(wù)存在的問題及改進(jìn)路徑進(jìn)行了探討。迮瀅瀅、徐栩(2014)指出政府購買公共法律服務(wù)缺乏制度引導(dǎo)，導(dǎo)致了購買公共法律服務(wù)產(chǎn)品范疇不一、購買主體單一化等問題[6]。曹吉峰(2019)則從購買政策分析角度討論了政府購買公共法律服務(wù)存在的問題，指出政府購買政策運用不充分、未建立績效考核機制、缺乏有效監(jiān)管等問題[7]。張怡歌(2019)提出政府購買公共法律服務(wù)過程中存在行政權(quán)力主導(dǎo)、社會力量依附合作、交易過程與考核異化等問題，認(rèn)為應(yīng)從建立購買公共法律服務(wù)權(quán)力清單、推進(jìn)律師職業(yè)發(fā)展、加強立法、健全政府購買制度等維度破解政府購買公共法律服務(wù)的異化問題[8]。

公共法律服務(wù)是一個本土化概念，國外與公共法律服務(wù)相近的問題是法律援助，國外學(xué)者更多是以法律援助的語義展開的相關(guān)研究。比如，一些學(xué)者闡述了法律援助內(nèi)涵外延，并對法律援助體系存在的問題進(jìn)行了探討。Juriloo, Kristel(2015)提出法律援助是一項基本人權(quán)，各國有義務(wù)為無支付能力的人提供免費法律援助，從而保障弱勢群體享有平等訴諸司法的權(quán)利[9]。Ryul, Lee Dong(2008)將日本法律援助界定為對不能支付法律顧問或訴訟費用的人提供法律服務(wù)，包括民事法律援助、自由法律咨詢等制度。Hwang, Seung Heum(2012)分析了韓國法律援助合作組織的法律援助與法院的訴訟幫助和公共辯護(hù)服務(wù)的法律援助服務(wù)的交疊關(guān)系，導(dǎo)致韓國法律援助體系沒有很好的發(fā)揮作用，需要重構(gòu)法律援助體系[10]。

梳理國內(nèi)外相關(guān)研究文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)學(xué)者對公共法律服務(wù)的研究總體上處于起步階段，研究內(nèi)容主要集中于對公共法律服務(wù)的內(nèi)涵解讀、公共法律服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀、存在問題以及完善措施等方面的討論。研究方法主要是以定性研究為主，缺少量化研究，研究方法也較為單一。尤其是對公共法律服務(wù)政策文獻(xiàn)關(guān)注不多，對政策文獻(xiàn)的量化研究尚處于空白狀態(tài)。毫無疑問，政策文獻(xiàn)是政策思想的物化載體，是政府處理公共事務(wù)的真實反映和行為印記，是對政策系統(tǒng)與政策過程客觀的、可獲取的、可追溯的文字記錄[11]。因此，公共法律服務(wù)的政策文獻(xiàn)應(yīng)成為國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)注的內(nèi)容。另一方面，國外公共法律服務(wù)局限于法律援助，相關(guān)研究集中于對各國法律援助的必要性、制度建設(shè)、問題困境以及發(fā)展趨勢進(jìn)行論證。國外理論成果可為公共法律服務(wù)研究提供理論參考與借鑒，但由于話語體系不同，國外理論研究尚與我國公共法律服務(wù)實踐存在較大差異。鑒于此，在國內(nèi)外學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，本文以公共法律服務(wù)政策文獻(xiàn)為研究對象，考察分析我國公共法律服務(wù)政策演進(jìn)過程以及政策工具配置與組合特點，并結(jié)合公共法律服務(wù)建設(shè)中的問題，研究完善公共法律服務(wù)政策體系的具體措施。

三、公共法律服務(wù)政策文本來源及研究方法

(一)公共法律服務(wù)政策文本來源

本文主要是對2014年1月1日至2019年7月31日出臺的公共法律服務(wù)政策文件進(jìn)行量化統(tǒng)計和文本分析。這些政策文本主要是從司法部、北大法寶等權(quán)威網(wǎng)站搜集而來。政策文本搜集借鑒了清華大學(xué)黃萃教授的政策文本篩選標(biāo)準(zhǔn)[12]，并基本遵循了公開性、相關(guān)性、權(quán)威性原則。所謂公開性原則，即所有政策文本均為公開政策資料，政策附件、目錄以及清單等不計入其中；所謂相關(guān)性原則，即所有政策文本直接與公共法律服務(wù)高度相關(guān)，針對某一具體法律服務(wù)的政策文本不計入研究之中，同時也不包括政府工作報告、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃等；所謂權(quán)威性原則，即所有政策文本都是由國家層面出臺制定，地方政府出臺的政策文本不在本研究范圍內(nèi)，部門工作總結(jié)、年度報告和工作任務(wù)也不屬于本研究范疇。按照上述標(biāo)準(zhǔn)，共篩選到41個公共法律服務(wù)政策文本(如表1所示)，作為本文的統(tǒng)計分析對象。

表1 2014年1月至2019年7月我國公共法律服務(wù)政策文本(部分節(jié)選)

(二)研究方法

公共法律服務(wù)政策文本數(shù)理統(tǒng)計與文本分析所采用的方法主要包括文獻(xiàn)計量法與內(nèi)容分析法。這兩種方法已經(jīng)廣泛應(yīng)用于多領(lǐng)域的政策分析，而在公共服務(wù)領(lǐng)域中，一些學(xué)者也嘗試將兩種方法結(jié)合用以分析公共文化服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、義務(wù)教育等領(lǐng)域的政策演化情況。

本文將文獻(xiàn)計量法與內(nèi)容分析法結(jié)合起來，探討我國公共法律服務(wù)政策的演變情況。文獻(xiàn)計量法適用于公共法律服務(wù)政策分布特征、政策主題變遷、政策主體合作模式、政策體系的結(jié)構(gòu)與演進(jìn)等；內(nèi)容分析法主要運用于對公共法律服務(wù)政策工具選擇的分析，對所獲得的政策文本建立分析框架并對文本內(nèi)容進(jìn)行編碼，從而獲得我國公共法律服務(wù)政策工具組合和配置情況。

四、公共法律服務(wù)政策文本的量化分析

對2014年1月1日至2019年7月31日間中央層面出臺的41個公共法律服務(wù)政策文件的文獻(xiàn)量化統(tǒng)計分析，主要側(cè)重于年度政策數(shù)量、政策主體、政策文本形式以及政策主題等，以此透析公共法律服務(wù)政策文本的外顯特征與內(nèi)隱信息。

(一)公共法律服務(wù)年度政策數(shù)量分析

對41個公共法律服務(wù)政策文件出臺時間進(jìn)行統(tǒng)計，統(tǒng)計時間自2014年1月1日始，截至2019年7月31日。從圖1可以看出，自2014年以來公共法律服務(wù)領(lǐng)域的政策文件數(shù)量大致呈上升趨勢。司法部2014年1月20日出臺的《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》首次提出公共法律服務(wù)概念。十八屆四中全會提出“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)”的要求?？梢钥闯觯穗A段制定的公共法律服務(wù)政策多以指導(dǎo)性、原則性的政策為主，數(shù)量也相對較少。自2017年國務(wù)院印發(fā)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》以來，公共法律服務(wù)領(lǐng)域出臺的政策逐漸增多，且公共法律服務(wù)政策從宏觀綱領(lǐng)性的指導(dǎo)文件轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w操作性的配套政策，并不斷完善、拓展?！蛾P(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺建設(shè)》、關(guān)于印發(fā)《12348中國法網(wǎng)(中國公共法律服務(wù)網(wǎng))建設(shè)指南》的通知、《關(guān)于“十三五”加強殘疾人公共法律服務(wù)的意見》等政策文件相繼出臺，不難看出，此階段政策制定更為細(xì)化、具體，發(fā)文數(shù)量也更為密集。2019年7月10日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，提出“要確保到2022年，基本形成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系，到2035年基本形成與法治國家、法治政府、法治社會基本建成目標(biāo)相適應(yīng)的公共法律服務(wù)體系”，為公共法律服務(wù)體系建設(shè)制定了明確的時間表和路線圖，并且從管理體制、工作機制、保障力度和組織領(lǐng)導(dǎo)方面對公共法律服務(wù)建設(shè)提出了具體要求，對公共法律服務(wù)建設(shè)提出了更加專業(yè)化、規(guī)范化的指引。這在一定意義上標(biāo)志著我國公共法律服務(wù)政策進(jìn)一步朝向具體可操作、規(guī)范化、務(wù)求實效方面發(fā)展。

圖1 公共法律服務(wù)年度政策數(shù)量統(tǒng)計圖

(二)公共法律服務(wù)政策主體分析

政策主體是在政策制定、實施與評估等過程中，對特定政策問題、政策過程、政策目標(biāo)群體主動施加影響的發(fā)布機構(gòu)[13]。對公共法律服務(wù)的政策主體進(jìn)行統(tǒng)計與分析，能夠在一定程度上反映不同主體對公共法律服務(wù)的重視程度以及各部門之間的協(xié)作情況。從表2可以看出，公共法律服務(wù)政策主體涉及24個部門，其中司法部作為公共法律服務(wù)的主導(dǎo)部門，其制定出臺的政策文件數(shù)量最多，共計29個，突出了司法部在公共法律服務(wù)領(lǐng)域的職責(zé)作用。在24個部門中，獨立發(fā)布政策文件的部門共涉及8個部門，其余16個部門則以聯(lián)合發(fā)布政策文件的形式參與到公共法律服務(wù)政策的制定過程中。在獨立發(fā)布的41個政策文本中，中共中央、國務(wù)院、中央政法委、司法部、全國普法辦公室等8個部門獨立發(fā)布26個，約占發(fā)布總數(shù)的63.5%。其中司法部獨立發(fā)布總數(shù)為17個，約占獨立發(fā)文總數(shù)的65.4%。而在聯(lián)合發(fā)布政策文件方面，16個部門共聯(lián)合發(fā)文15個，約占政策文件總數(shù)的36.5%。這反映出公共法律服務(wù)政策的制定，中央各部門聯(lián)合發(fā)布政策文件數(shù)量相對不多。而在15個聯(lián)合頒布的政策文件中，12個為司法部與其他部門聯(lián)合頒布的政策，約占聯(lián)合頒布政策文件總數(shù)的75%。這反映出，在公共法律服務(wù)領(lǐng)域，司法行政機關(guān)能夠與其他部門形成良好的協(xié)調(diào)合作，逐步打破了其在公共法律服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域“單打獨斗”的困境。同時也反映出，公共法律服務(wù)涵蓋的內(nèi)容廣、涉及的服務(wù)產(chǎn)品種類多，各部門之間的溝通協(xié)作非常必要。

表2 公共法律服務(wù)政策主體統(tǒng)計表

(三)公共法律服務(wù)政策文本形式分析

政策文本形式?jīng)Q定了政策適用范圍以及政策性質(zhì)。在41個政策文本中，“意見”類的政策文本最多，共20個，約占48.78%。其次為“通知”類的政策文本，共16個，約占39.02%，二者約占政策文本總數(shù)的87.80%。而“規(guī)劃”“方案”“綱要”“決定”類的政策文本則相對較少，其中“規(guī)劃”類政策文本2個，占4.88%，“方案”“綱要”以及“決定”類政策文本均為1個，均占2.44%?！耙庖姟薄巴ㄖ薄胺桨浮鳖惖恼咧饕糜谏霞壊块T對下級部門傳達(dá)具體要求或者命令，內(nèi)容較為具體，政策的執(zhí)行力也較強，但政策文本的權(quán)威性相對較弱。而“決定”“規(guī)劃”“綱要”類的政策主要是用于對重要事項作出部署，涉及時間長，內(nèi)容也較為宏觀，政策原則性和指導(dǎo)性較強，故此類政策文本數(shù)量也較少。

(四)公共法律服務(wù)政策主題分析

政策文本中出現(xiàn)的高頻詞匯，在一定程度上能夠反映出政策的側(cè)重點。運用ROSTCM6軟件對41個政策文本進(jìn)行分詞、詞頻統(tǒng)計，并通過社會網(wǎng)絡(luò)分析構(gòu)建語義矩陣，可以比較準(zhǔn)確地描述2014年1月至2019年7月我國公共法律服務(wù)政策主題。

在軟件分析的基礎(chǔ)上，通過人工審核方式剔除一些無意義詞匯以及合并同義詞后得到高頻詞匯匯總表。由于篇幅限制，本文只列舉出現(xiàn)頻次大于300的高頻詞。從表3中可以看出“建設(shè)”“加強”“推進(jìn)”“完善”“推動”“提高”等帶有政策引導(dǎo)性的詞匯在41個政策文本中出現(xiàn)頻次較多，這些詞匯的高頻性在一定程度上折射出，當(dāng)下我國公共法律服務(wù)體系建設(shè)仍處于初期階段，公共法律服務(wù)建設(shè)中仍需進(jìn)一步加大推進(jìn)力度。另一方面，“機構(gòu)”“平臺”“制度”“組織”“人員”“管理機制”和“保障機制”等詞匯出現(xiàn)頻次也較多。這反映出公共法律服務(wù)供給要素仍是該領(lǐng)域重點關(guān)注的問題，只有加強這些要素的供給，才能確保公共法律服務(wù)的持續(xù)提供。與此同時，“律師服務(wù)”“法律援助”“司法鑒定”“人民調(diào)解”“普法宣傳”“法治教育”等內(nèi)容也是41個政策文本中出現(xiàn)的高頻詞匯，這些詞匯也反映出當(dāng)下我國公共法律服務(wù)所涵蓋的具體領(lǐng)域和服務(wù)類型。

表3 公共法律服務(wù)政策高頻詞統(tǒng)計表

語義網(wǎng)絡(luò)矩陣圖是反映詞匯之間共現(xiàn)和指向關(guān)系的，其中節(jié)點表示中心性，節(jié)點越大則說明越是語義的中心，即政策文本的熱點議題。從圖2政策文本的語義網(wǎng)絡(luò)矩陣圖中也可以看出，“公共法律服務(wù)”“律師”“服務(wù)”“建設(shè)”等位于所有政策文本語義的中心，其他政策關(guān)注點則是圍繞這些政策焦點而展開，形成政策語義網(wǎng)絡(luò)。如圖2中散落在公共法律服務(wù)這個政策焦點周圍的“平臺”“體系”“發(fā)展”“提高”“保障”等詞匯，均是圍繞公共法律服務(wù)這個政策焦點而展開。語義分析的節(jié)點也突出了41個政策文件關(guān)注的熱點議題，與上文的高頻詞匯的分析基本上是一致的。

圖2 公共法律服務(wù)政策文本的語義網(wǎng)絡(luò)矩陣分析圖

五、公共法律服務(wù)政策工具選擇的內(nèi)容分析

運用羅斯威爾與澤福爾德的政策工具分析框架，通過Nvivo11軟件對41個公共法律服務(wù)政策文件文本內(nèi)容進(jìn)行編碼分析，可以獲取供給型、需求型及環(huán)境型政策工具的分布及組合情況，進(jìn)而探討公共法律服務(wù)政策文本的內(nèi)隱信息。

(一)公共法律服務(wù)政策工具分析框架

政策工具是政府所擁有的，用于執(zhí)行政策、達(dá)到政策目標(biāo)的實際手段或者工具[14]。國內(nèi)外學(xué)者按照不同的標(biāo)準(zhǔn)對政策工具進(jìn)行劃分。豪利特(Howlett)和拉米什(Ramesh)從政府干預(yù)強弱程度的維度將政策工具劃分為強制性、混合性和自愿性三種。羅斯維爾(Rothwell)和澤福爾德(Zegveld)則從供給、需求角度將政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型三種。國內(nèi)學(xué)者陳振明教授則把政策工具劃分為市場化工具、工商管理技術(shù)以及社會化手段三種[15]。本文借鑒既有公共服務(wù)領(lǐng)域所采用的政策工具分析框架，以羅斯維爾(Rothwell)和澤福爾德(Zegveld)的分類為基礎(chǔ)，分析我國公共法律服務(wù)政策所采用的政策工具類型及組合情況。

1.供給型政策工具

供給型政策工具主要是為公共法律服務(wù)的發(fā)展提供推動力，主要是指政府在制度、人才、資金、機構(gòu)、信息、技術(shù)等要素方面提供支持，從而推動公共法律服務(wù)良性發(fā)展。供給型政策工具主要包括制度建設(shè)、資金投入、人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施與組織機構(gòu)、信息技術(shù)、政策支持等。其中制度建設(shè)主要是指為確保公共法律服務(wù)良性發(fā)展而制定相應(yīng)的法律法規(guī)或者規(guī)范性文件。資金投入主要是指政府將公共法律服務(wù)納入財政預(yù)算范疇，為其發(fā)展提供資金支持。人才培養(yǎng)是指為促進(jìn)公共法律服務(wù)發(fā)展培養(yǎng)律師、人民調(diào)解員、公證員、司法鑒定人員等法律專業(yè)人員?；A(chǔ)設(shè)施與組織機構(gòu)主要是指建立公共法律服務(wù)中心(站、室)等實體機構(gòu)以及各種專業(yè)性調(diào)解組織等。信息技術(shù)主要是指利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)以及微信、微博等新媒體為公共法律服務(wù)發(fā)展提供技術(shù)支持。政策支持主要是指為促進(jìn)公共法律服務(wù)均衡性發(fā)展，對老少邊窮地區(qū)給予政策支持和政策傾斜。

2.環(huán)境型政策工具

環(huán)境型工具是指政府對公共法律服務(wù)發(fā)展環(huán)境產(chǎn)生影響，從而間接影響公共法律服務(wù)的供給。環(huán)境型工具主要包括目標(biāo)規(guī)劃、服務(wù)管制、策略性措施、稅收優(yōu)惠等。目標(biāo)規(guī)劃主要是指中央層面對公共法律服務(wù)的發(fā)展制定宏觀規(guī)劃與長遠(yuǎn)目標(biāo)。服務(wù)管制主要是指對公共法律服務(wù)機構(gòu)、服務(wù)人員、服務(wù)方式、服務(wù)流程等進(jìn)行監(jiān)督管理，避免公共法律服務(wù)提供過程中出現(xiàn)效率低下，滿意度低等問題。策略性措施是指將公共法律服務(wù)的宏觀規(guī)劃與長遠(yuǎn)目標(biāo)落實到具體的可操作性措施。稅收優(yōu)惠主要是指對參與提供公共法律服務(wù)的律師行業(yè)、志愿組織或其他組織機構(gòu)給予稅收優(yōu)惠政策。

3.需求型政策工具

需求型政策工具是從需求側(cè)調(diào)解公共法律服務(wù)的需求，推動公共法律服務(wù)市場健康發(fā)展。需求型政策工具主要是指政府采取購買服務(wù)、普及宣傳、涉外交流、志愿服務(wù)等方式減少公共法律服務(wù)市場的不確定性，穩(wěn)定公共法律服務(wù)市場，從而拉動公共法律服務(wù)健康發(fā)展。購買服務(wù)主要是指政府購買律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)所等組織機構(gòu)提供的法律服務(wù)或者是購買其他企業(yè)組織提供的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)服務(wù)。普及宣傳主要是指向社會公眾宣傳公共法律服務(wù)，提高其社會知曉度。海外交流主要是指涉外公共法律服務(wù)的交流與合作。志愿服務(wù)主要是指鼓勵志愿組織或人員參與提供公共法律服務(wù)。

(二)公共法律服務(wù)政策文本內(nèi)容編碼

按照上文政策工具分類，本文將41個政策本文導(dǎo)入NVIVO 11軟件進(jìn)行編碼。在編碼時對公共法律政策文本多次閱讀，將反映公共法律服務(wù)的政策單元作為參考點歸入對應(yīng)的節(jié)點下，按照參考點-子節(jié)點-樹節(jié)點結(jié)構(gòu)進(jìn)行編碼，并對編碼結(jié)果進(jìn)行多次檢驗與校對，統(tǒng)計編碼次數(shù)。具體如表4所示：

表4 公共法律服務(wù)政策工具統(tǒng)計表

(三)公共法律服務(wù)政策工具結(jié)構(gòu)與選擇傾向

從圖3中可以看出，我國公共法律服務(wù)政策在制定過程中，綜合運用了供給型、環(huán)境型、需求型三種政策工具。其中，環(huán)境型政策工具運用最多，約占62.24%，其次為供給型政策工具約占29.72%，而需求型政策工具運用最少，僅為8.04%，三種政策工具之比約為6:3:1。由此可見，我國公共法律服務(wù)政策工具布局不合理、運用不平衡的問題比較突出，公共法律服務(wù)政策結(jié)構(gòu)尚待優(yōu)化與調(diào)整。

圖3 供給型、環(huán)境型、需求型三種政策工具比例分布圖

1.環(huán)境型政策工具的組合分布特征

中央各部門對環(huán)境型政策工具的強依賴與我國公共法律服務(wù)發(fā)展水平密切相關(guān)。由于公共法律服務(wù)概念提出時間較晚，加之各級地方政府重視不足，因此在政策制定時，中央各部門多運用環(huán)境型政策工具，為公共法律服務(wù)發(fā)展創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。而在環(huán)境型政策工具中，中央各部門對策略性措施的使用最多，約占46.63%。策略性措施具有較強的指向性，其使用頻次最多反映出中央各部門對公共法律服務(wù)建設(shè)的重視與迫切需求。但由于策略性措施在實施時，缺乏配套性的政策細(xì)則支持，其實際激勵效果則會大打折扣。而在環(huán)境型政策工具中，中央各部門對稅收優(yōu)惠這一工具運用最少，僅為0.28%。稅收優(yōu)惠主要是指對參與提供公共法律服務(wù)的律師行業(yè)、志愿組織或其他參與提供公共法律服務(wù)的組織機構(gòu)而給予稅收優(yōu)惠。對此工具運用較少，在一定程度上會影響律師行業(yè)或其他組織參與提供公共法律服務(wù)的積極性。而在環(huán)境型政策工具中，對服務(wù)管制和目標(biāo)規(guī)劃兩種工具的使用則較為合理，分別占28.93%和24.16%。

“寶貝不哭是我們的理想，你說能100%實現(xiàn)嗎？不可能。但我們希望通過努力，讓更多孩子不哭，讓更多孩子哭的時間短一點，哭的聲音小一點?！碧┬尼t(yī)院住院患者服務(wù)中心主任馬力說這話時，語氣柔軟得像水，卻透著一股子堅韌，讓人動容。

2.供給型政策工具的組合分布特征

從上文可知，在公共法律服務(wù)政策的制定過程中，對供給型政策工具的使用較為合理。在供給型政策工具的運用中，信息技術(shù)、人才支持、基礎(chǔ)設(shè)施與組織機構(gòu)三種工具占比最高，分別占比33.53%、30%和20.59%。這說明在過去6年間，在公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)方面，各類法律服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)以及公共法律服務(wù)中心(站、室)等實體機構(gòu)建設(shè)方面，中央各部門都予以了高度關(guān)注。而對資金投入、政策支持與制度規(guī)范三類工具的運用較為薄弱，分別僅占比7.65%、7.65%、0.59%，這說明中央對這三方面的關(guān)注較少。而中央層面的政策關(guān)注不足，也導(dǎo)致了地方政府資金投入不足，公共法律服務(wù)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展不均衡以及公共法律服務(wù)領(lǐng)域的法律法規(guī)不完善等問題十分突出。這也是下一步公共法律服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)重點解決的問題。

3.需求型政策工具的組合分布特征

從上文可知，在公共法律服務(wù)政策制定過程中，對需求型政策工具運用最少，對此類型政策的依賴最為薄弱。而需求型政策工具的運用能夠減少公共法律服務(wù)市場的不確定性，其作用效果比環(huán)境型政策工具更直接有效。但在我國公共法律服務(wù)政策制定中，需求型政策工具并未得到應(yīng)有的重視。而在各類需求型政策中，政府購買服務(wù)和普及宣傳兩種工具運用最多，分別為36.96%和34.78%。這反映出，中央各部門已經(jīng)意識到在公共法律服務(wù)提供過程中，應(yīng)通過購買律師服務(wù)等方式來確保公共法律服務(wù)的專業(yè)性與多樣性。與此同時，加大對公共法律服務(wù)的宣傳與普及也已經(jīng)成為中央各部門重點關(guān)注的工作。而對志愿服務(wù)這種工具的運用也較為合理，占比為26.09%。這也體現(xiàn)出，中央各部門對志愿組織等社會力量參與提供公共法律服務(wù)給予了一定的重視，為其提供公共法律服務(wù)奠定了良好的制度基礎(chǔ)。然而，在需求型政策工具中，海外交流這項政策工具運用最少，僅為2.17%。這反映出我國海外公共法律服務(wù)市場尚未打開。而隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，海外公共法律服務(wù)業(yè)務(wù)逐漸增多，海外公共法律事務(wù)的交流與合作也會日益增多，因此在后續(xù)政策制定中也應(yīng)關(guān)注到該問題。

六、推進(jìn)公共法律服務(wù)規(guī)范化的政策前瞻

上文分析結(jié)果顯示，我國公共法律服務(wù)政策數(shù)量大致呈上升趨勢、政策結(jié)構(gòu)相對合理；政策主體間溝通協(xié)作較弱；政策文本以“意見”“通知”形式最多，而相關(guān)立法缺失；政策主題主要圍繞公共法律服務(wù)內(nèi)容及其供給要素而展開；環(huán)境型政策工具、供給型政策工具、需求型政策工具整體布局不合理，政策工具結(jié)構(gòu)尚待優(yōu)化?；诖?，完善公共法律服務(wù)政策體系，推進(jìn)公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)有針對性地重點關(guān)注以下幾個方面的問題。

(一)部門溝通協(xié)作形成公共法律服務(wù)政策合力

推進(jìn)公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展不能僅依靠司法行政機關(guān)，還需要司法行政機關(guān)與相關(guān)部門的協(xié)作配合。部門協(xié)作配合首先表現(xiàn)在政策制定的協(xié)同合作上。但目前我國公共法律服務(wù)領(lǐng)域部門溝通協(xié)作難是一個很現(xiàn)實的問題，公共法律服務(wù)政策的制定主要以司法行政機關(guān)為主，其他部門參與較少，并且各部門之間在制定公共法律服務(wù)政策時缺乏必要的和足夠的聯(lián)系，尚未形成強而有力的合作網(wǎng)絡(luò)。因此，在后續(xù)政策制定出臺時，各部門應(yīng)加強溝通協(xié)作，特別是司法行政機關(guān)應(yīng)加強與公安部門、財政部門等其他行政部門以及檢察院、法院的合作，打破部門主義和信息壁壘，實現(xiàn)信息共享，以此提高各部門間政策的配合度、互補性和合力，避免出現(xiàn)政策內(nèi)容重復(fù)以及政策資源浪費現(xiàn)象的產(chǎn)生。此外，為保證公共法律服務(wù)政策后續(xù)有效執(zhí)行，中央政法委應(yīng)加強對公共法律服務(wù)體系的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)工作，賦予司法行政機關(guān)與其職責(zé)相匹配的權(quán)限，突出司法行政機關(guān)在公共法律服務(wù)體系中的地位和作用，確保司法行政機關(guān)能夠有效協(xié)同相關(guān)職能部門，以保障后續(xù)政策執(zhí)行的有力與有效。

(二)合理優(yōu)化公共法律服務(wù)政策工具結(jié)構(gòu)

(三)通過完善立法補充公共法律服務(wù)政策體系

目前公共法律服務(wù)主要依靠政策引導(dǎo)，如司法部印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺建設(shè)的意見》，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律體系建設(shè)的意見》，等等，已經(jīng)形成了比較完善的公共法律服務(wù)政策體系。但尚未有公共法律服務(wù)方面的相關(guān)專門立法，公共法律服務(wù)政策體系的完整性就受到影響。另外，“意見”“通知”類的政策文本行政效力較低，導(dǎo)致各級地方政府重視不足，不能解決公共法律服務(wù)建設(shè)過程中資金投入不足、保障機制不健全、政府購買法律服務(wù)力度不夠等問題。只有加強相關(guān)立法，出臺強而有力的制度規(guī)范，才能確保公共法律服務(wù)建設(shè)的力度、進(jìn)程和高質(zhì)量。

因此，在后續(xù)的公共法律服務(wù)政策完善過程中，應(yīng)當(dāng)從兩個方面著力，一是加強政策向法律的轉(zhuǎn)化，為公共法律服務(wù)提供法律保障。加快推進(jìn)公共法律服務(wù)領(lǐng)域?qū)ｉT立法，特別是在資金投入、保障機制以及政府購買公共法律服務(wù)方面加快立法，確保地方公共法律服務(wù)推進(jìn)的行之有效。以政策為基礎(chǔ)盡快實現(xiàn)向法律的轉(zhuǎn)化，可以先由國務(wù)院制定公共法律服務(wù)條例，地方也可以先行立法，制定公共法律服務(wù)方面的地方性法規(guī)，完善公共法律服務(wù)體制機制、財政保障、政策支持等；二是加強公共法律服務(wù)領(lǐng)域黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)，包括黨政聯(lián)合印發(fā)相關(guān)政策文件，推進(jìn)公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。比如，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》就是一個黨政聯(lián)合政策文件，同時屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件和行政規(guī)范性文件，是黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)的重要體現(xiàn)。毫無疑問，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)可以更好地發(fā)揮提高整合力和執(zhí)行力的效應(yīng)，這是黨政聯(lián)合發(fā)文的優(yōu)勢，由此可以形成更強的政策引領(lǐng)和支持。

(四)加大對農(nóng)村公共法律服務(wù)建設(shè)的政策支持

完善農(nóng)村公共法律服務(wù)體系是推進(jìn)法治國家、法治政府和法治社會建設(shè)的重要舉措。農(nóng)村地區(qū)由于法律資源匱乏、資金保障不足、法律服務(wù)供給水平較低，一直是我國公共法律服務(wù)體系建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。因此，需要加強對農(nóng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的政策支持。但就目前而言，中央層面對農(nóng)村地區(qū)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的政策關(guān)注不足。在41個政策文件中，僅有《司法部關(guān)于充分發(fā)揮職能作用認(rèn)真做好根治拖欠農(nóng)民工工資有關(guān)工作的意見》《司法部、國務(wù)院農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于開展“法援惠民生·助力農(nóng)民工”法律援助品牌建設(shè)工作的通知》兩個關(guān)注農(nóng)民工討薪問題的政策文件，除此之外，沒有農(nóng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的專門政策文件。另外，從政策主體參與維度也可以看出，作為主管“三農(nóng)”工作的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以及中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組分別僅參與了一次農(nóng)村公共法律服務(wù)體系問題的政策發(fā)布。有關(guān)政策文件涉及農(nóng)村地區(qū)公共法律服務(wù)體系政策方面的內(nèi)容，也主要限于農(nóng)民工討薪問題以及農(nóng)村公共法律服務(wù)發(fā)展的宏觀目標(biāo)方面的規(guī)定，對制約農(nóng)村公共法律服務(wù)體系發(fā)展的法律人才、資金保障等要素較少提及。

因此，在后續(xù)政策制定上，一方面，要加快出臺農(nóng)村公共法律服務(wù)體系專門政策文件。農(nóng)村公共法律服務(wù)供給能力不足，一直是我國公共法律服務(wù)體系建設(shè)的短板，加快出臺一份關(guān)于農(nóng)村公共法律服務(wù)體系的綱領(lǐng)性文件，可以為農(nóng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)提供基本指南、制度平臺；另一方面，政策內(nèi)容也應(yīng)重點聚焦于以下兩個方面的問題。一是要解決農(nóng)村法律人才匱乏的問題。作為公共法律服務(wù)主要供給者的律師群體大多集中于城市，而最為貼近農(nóng)村基層的法律服務(wù)工作者由于準(zhǔn)入門檻提高，后續(xù)補充力量難以進(jìn)入，導(dǎo)致農(nóng)村法律人才資源遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村法律需求。以村法律顧問制度為例，2014年司法部提出建立鄉(xiāng)村(社區(qū))法律顧問制度，并逐步實現(xiàn)“一村(社區(qū))一顧問”。但在具體實踐中，由于基層法律人才資源匱乏，某些地市1名律師或者法律服務(wù)工作者同時兼任10個村的法律顧問。為解決上述問題，應(yīng)恢復(fù)設(shè)立基層法律服務(wù)所的行政許可，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)設(shè)立一個基層法律服務(wù)所，同時降低法律服務(wù)工作者準(zhǔn)入門檻至法律?？埔陨蠈W(xué)歷，以此更好地充實基層法律服務(wù)人才隊伍。二是要解決農(nóng)村公共法律服務(wù)資金短缺問題。農(nóng)村公共法律服務(wù)資金短缺是制約公共法律服務(wù)良性發(fā)展的重要因素。農(nóng)村公共法律服務(wù)資金源于中央與地方財政，由中央與地方各級政府按比例支付。但由于一些縣(區(qū))財政困難，因此存在資金保障水平低、配套資金無法落實等問題。鑒于此，中央應(yīng)加大農(nóng)村公共法律服務(wù)的經(jīng)費保障力度，統(tǒng)一并提高保障標(biāo)準(zhǔn)，同時應(yīng)建立農(nóng)村公共法律服務(wù)的專項轉(zhuǎn)移支付，保障農(nóng)村公共法律服務(wù)資金有效供給。三是應(yīng)關(guān)注農(nóng)村公共法律服務(wù)需求。農(nóng)村公共法律服務(wù)有別于城市公共法律服務(wù)，其服務(wù)區(qū)域限定在農(nóng)村，服務(wù)對象為農(nóng)民和農(nóng)村各類組織，其具有涉農(nóng)性和鄉(xiāng)土性[16]。因此，農(nóng)村公共法律服務(wù)的供給應(yīng)該符合農(nóng)村地區(qū)特色，符合農(nóng)村生產(chǎn)生活方式，符合農(nóng)民及農(nóng)村各類組織需求。只有完善制度體系、充實法律人才、保障資金供給、關(guān)注法律服務(wù)需求，才能真正發(fā)展出高質(zhì)量的農(nóng)村公共法律服務(wù)，從而推動農(nóng)村基層社會治理法治化進(jìn)程。