程 莉

（廣東省立中山圖書館，廣東 廣州 510110）

1 引言

作為公共文化服務(wù)的重要組成部分，公共圖書館歷來承擔(dān)了較多的職能，且隨著公眾對多形式、高質(zhì)量文化生活需求的日趨強(qiáng)烈，公共圖書館也承載了更多的期望。近年來，國家對公共文化服務(wù)的重視程度逐步提升，2013年，黨的十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要引入競爭機(jī)制，推動公共文化服務(wù)社會化發(fā)展，鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)［1］。2015年5月，《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作意見的通知》明確提出“培育市場主體，豐富服務(wù)供給”，并首次將公共圖書館（室）的運(yùn)行和管理列入《政府向社會力量購買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄》［2］。隨后，2017年3月1日起實(shí)施的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》，2017年5月7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》以及2018年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國公共圖書館法》等均對引入社會力量參與公共圖書館服務(wù)進(jìn)行了明確與強(qiáng)調(diào)。以適當(dāng)?shù)男问揭肷鐣α恳詮浹a(bǔ)我國公共文化服務(wù)的供給不足，已成為公共文化服務(wù)機(jī)制建設(shè)和能力提升的重要方式。

整體來看，社會力量參與公共圖書館建設(shè)目前在我國尚處于起步探索階段，參與的方式主要有捐贈、合作共建、志愿者服務(wù)以及服務(wù)外包等，其中服務(wù)外包又分為全館外包與部分業(yè)務(wù)外包兩個類型。目前，我國有關(guān)社會力量參與公共圖書館建設(shè)的研究已經(jīng)積累了一定的研究成果。苗美娟以無錫新區(qū)圖書館、北京東城區(qū)皮卡書屋和東城區(qū)第一圖書館為例，分析了政府向社會力量購買公共圖書館服務(wù)的實(shí)踐探索，研究了政府向社會力量購買公共圖書館服務(wù)的特點(diǎn)和意義［3］。郭華、葛琳琳、易斌從政府購買行為的類型、方式等維度分析了政府向社會力量購買圖書館服務(wù)的重要性、具體模式和運(yùn)行機(jī)制，并提出了相應(yīng)的對策［4］。金武剛圍繞公共圖書館社會化發(fā)展的定位，分析了公共圖書館社會化的實(shí)現(xiàn)路徑與方式，研究了合作、業(yè)務(wù)外包、志愿者服務(wù)以及共建等模式的實(shí)施方式與需關(guān)注之處，進(jìn)而提出了公共圖書館社會化發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域與突破方向［5］。

從目前情況看，現(xiàn)有文獻(xiàn)較多地關(guān)注介紹國內(nèi)社會力量參與公共圖書館服務(wù)的現(xiàn)狀，借用國外的一些理論與實(shí)踐探討社會力量參與公共圖書館服務(wù)的模式介紹、研究與比較等方面，聚焦全館外包進(jìn)行深入分析的相對較少。同時，對于全館外包模式下，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的管理職能、具體管理哪些內(nèi)容、以什么樣的角色參與到公共圖書館全館外包中、需要具備什么樣的能力等方面的研究尚有較大的可深入空間。本文選取5家已實(shí)現(xiàn)全館外包的有代表性的公共圖書館，分析其發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題，聚焦全館外包模式下的政府管理職能，提出相應(yīng)的策略與建議。

2 公共圖書館全館外包情況比較分析

公共圖書館全館外包，是相對于具體的局部業(yè)務(wù)外包（例如采編業(yè)務(wù)外包、圖書上架業(yè)務(wù)外包）而言，指政府將公共圖書館的全部或大部分業(yè)務(wù)和管理工作委托給社會力量（包括企業(yè)、機(jī)構(gòu)或社會組織等）運(yùn)營，亦稱為全流程外包、總體外包或整體外包。2011年江蘇省無錫市無錫新區(qū)圖書館的全館外包開啟了我國公共圖書館全館外包的序幕。隨后，廣州市增城新塘鎮(zhèn)、蕪湖市鏡湖區(qū)、合肥市濱湖新區(qū)等陸續(xù)進(jìn)行了類似的探索，逐步將圖書館進(jìn)行了全館外包。2017年安徽省滁州市圖書館的全館外包，開創(chuàng)了國內(nèi)地市級圖書館全館外包的先河。

本文選取無錫市無錫新區(qū)圖書館、廣州增城區(qū)新塘鎮(zhèn)圖書館、蕪湖市鏡湖區(qū)圖書館、合肥市濱湖世紀(jì)社區(qū)圖書館、滁州市圖書館等5家圖書館，圍繞所處區(qū)域情況、外包過程、運(yùn)行效果研究等內(nèi)容進(jìn)行比較分析。

2.1 5家圖書館所處區(qū)域經(jīng)濟(jì)情況比較

從各圖書館所處區(qū)域情況來看，選取的5家圖書館分別處于江蘇、廣東和安徽3個省份，各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展（2018年數(shù)據(jù)）詳見表1。

表1 5家圖書館所處區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況（資料整理時間為：2020年5月）

（1）從經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展情況來看，上述5家圖書館位于5個城市，從國內(nèi)生產(chǎn)總值、地方一般公共預(yù)算收入維度來看，除滁州市略低于全國平均水平外，無錫、廣州、蕪湖與合肥4個城市的發(fā)展明顯好于全國整體發(fā)展情況，5市平均值亦顯著高于全國平均水平。

（2）從經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長速度來看，上述5個城市的國內(nèi)生產(chǎn)總值平均增速為7.92%，高出全國同期整體水平1.32個百分點(diǎn)；地方一般公共預(yù)算收入平均增速9.14%，高出全國同期平均水平2.94個百分點(diǎn)。

（3）從人均指標(biāo)的情況來看，上述5個城市的居民人均可支配收入都超過了全國平均水平，5市平均值為43 031.42元，是全國平均值的1.52倍；5市人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的平均值為11.19萬元，是全國平均值的1.73倍。

總體來看，5家實(shí)行全館外包圖書館所處的5個城市中，除滁州市整體經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小外，其余4個城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯優(yōu)于全國平均水平，為以財(cái)政支持為重要基礎(chǔ)的各類公共文化服務(wù)的投入以及對社會力量的采購提供了更多的空間。

2.2 5家圖書館外包實(shí)施情況比較

2.2.1 實(shí)施外包主體情況

從對本文比較的5家實(shí)施全館外包的圖書館以及目前從公開渠道信息已知的實(shí)施全館外包的圖書館的情況看，全館外包目前主要集中在區(qū)（縣）層級以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道層級的圖書館，僅有滁州市圖書館一家市級圖書館進(jìn)行了全館外包?；鶎訄D書館的規(guī)模往往不大，且從受眾的角度看，其承擔(dān)的職能主要以基礎(chǔ)類的圖書服務(wù)與簡單的信息咨詢?yōu)橹?，專業(yè)屬性相對不強(qiáng)，全館外包具備了可操作性。

2.2.2 實(shí)施外包的時間節(jié)點(diǎn)

從表2可看出，5家圖書館基本都是新建成后就同步實(shí)施了全館外包，滁州市圖書館更是在圖書館建設(shè)過程中就完成了全館外包的招標(biāo)，外包服務(wù)提供方在圖書館的建設(shè)過程中也有較為深入地參與。對于新建設(shè)的圖書館而言，沒有太多的歷史包袱，不存在現(xiàn)有在編館員安置、原有資源與全館外包模式的契合度等方面的顧慮與潛在問題，實(shí)施全館外包相對阻力較小。同時，新建圖書館無歷史積累、專業(yè)人員與編制欠缺等問題，全館外包實(shí)施起來較容易。

表2 5家圖書館外包實(shí)施情況（資料整理時間為：2020年5月）

續(xù)表

2.2.3 實(shí)施外包的最初原因

實(shí)施外包的最初原因有嘗試新服務(wù)模式、創(chuàng)新管理思路的考量與探索，但應(yīng)當(dāng)說更多的是從解決實(shí)際問題的角度作出的選擇，主要是為了解決新建圖書館的人員編制不足或無法在短時間內(nèi)配置到位等問題。

2.2.4 實(shí)施外包的社會主體

從服務(wù)提供方的資質(zhì)情況以及業(yè)務(wù)范圍來看，主要是圖書館綜合運(yùn)營服務(wù)提供商，艾迪訊電子科技（無錫）有限公司與安徽華博勝訊信息科技股份有限公司屬于此類。艾迪訊電子科技（無錫）有限公司依托其母公司多年行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，定位于專業(yè)化圖書館運(yùn)營管理，在業(yè)內(nèi)已具備了一定的品牌影響力，而安徽華博勝訊信息科技股份有限公司則是定位于公共文化全價值鏈運(yùn)營級解決方案服務(wù)，是國內(nèi)公共文化服務(wù)領(lǐng)域較少的上市公司之一。

2.2.5 實(shí)施外包的服務(wù)內(nèi)容

各館基本上都是圖書館建設(shè)、運(yùn)營、管理與服務(wù)作為主體內(nèi)容進(jìn)行的全館外包，其中無錫市無錫新區(qū)圖書館還對外包后的實(shí)施效果設(shè)置了量化的評估要求，而蕪湖市鏡湖區(qū)圖書館則對外包后的各方權(quán)責(zé)進(jìn)行了細(xì)化界定；在外包后的分工方面，基本以“政府提供場地，企業(yè)提供設(shè)備、圖書、人員管理等”為主要模式，廣州增城區(qū)新塘鎮(zhèn)圖書館還對外包到期后相應(yīng)資產(chǎn)的歸屬進(jìn)行了界定。

2.2.6 外包過程的政府管理職能

外包前以及外包行為實(shí)施過程中，政府管理機(jī)構(gòu)發(fā)揮了一定的主導(dǎo)與推動作用，有制定財(cái)政預(yù)算、提供服務(wù)場地、實(shí)施招投標(biāo)采購等，保證了圖書館的全館外包得以實(shí)施，但也存在著實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、方式多樣化等情況；外包管理方面，基本是以對外包的服務(wù)涵蓋內(nèi)容以及業(yè)務(wù)連續(xù)性要求為主，具體的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)水平以及服務(wù)人員的專業(yè)能力方面則基本欠缺；關(guān)于外包后的管理與監(jiān)督方面，雖有一定的后評價，但很大程度上存在著缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施隨機(jī)性大、監(jiān)督手段單一、約束機(jī)制不明確等方面的問題。

2.3 5家圖書館外包效能比較分析

從各館實(shí)施全館外包后的效能看（見表3），實(shí)施全館外包后在館藏資源、開放時間等方面與公共圖書館整體情況保持了同步，沒有顯著差異。各館均較為重視線上服務(wù)渠道的建設(shè)，在門戶網(wǎng)站方面，5館中的無錫市無錫新區(qū)圖書館、滁州市圖書館、蕪湖市鏡湖區(qū)圖書館均建立了自己的門戶網(wǎng)站，且可提供較為齊備的公共圖書館查詢與咨詢服務(wù)，廣州增城區(qū)新塘鎮(zhèn)圖書館則是依托其上級廣州增城區(qū)圖書館的網(wǎng)站提供服務(wù)，合肥市濱湖世紀(jì)社區(qū)圖書館無相關(guān)網(wǎng)站信息；在微信渠道方面，無錫市無錫新區(qū)圖書館、蕪湖市鏡湖區(qū)圖書館、滁州市圖書館均有自己的微信公眾號，且可實(shí)現(xiàn)較為完備的線上查詢與咨詢服務(wù)功能，廣州增城區(qū)新塘鎮(zhèn)圖書館、合肥市濱湖世紀(jì)社區(qū)圖書館則是依托其上級單位的微信公眾號提供相關(guān)線上服務(wù)。

表3 5家圖書館實(shí)施全館外包后運(yùn)營情況（資料整理時間為：2020年5月）

3 公共圖書館全館外包的發(fā)展現(xiàn)狀與存在問題分析

3.1 從法規(guī)政策來看，基本法規(guī)較完備，實(shí)施細(xì)則需細(xì)化

從現(xiàn)有法規(guī)政策與措施的針對性、適用性來看，還存在一些需改進(jìn)之處：一是在管理內(nèi)容方面，現(xiàn)行法規(guī)、政策的關(guān)注點(diǎn)主要集中在對承接方式、購買內(nèi)容、參與主體評估等方面，對于參與主體在實(shí)際運(yùn)營中的履約情況、服務(wù)質(zhì)效方面涉及相對較少；二是在制度層級方面，國家層面的各項(xiàng)法規(guī)、制度不斷出臺，制度整體框架性結(jié)構(gòu)已較為健全，但具體到不同的省份、不同的地區(qū)，還需在國家法規(guī)的整體架構(gòu)下，因地制宜地制定各類實(shí)施細(xì)則。雖有部分省市已采取了相應(yīng)的舉措，如江西省出臺了《江西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省文化廳等部門關(guān)于做好政府向社會力量購買文化服務(wù)工作實(shí)施意見的通知》［18-19］、廣州市制定了《廣州市公共圖書館條例》［20］《廣州市“圖書館之城”建設(shè)規(guī)劃(2015—2020年)》［21］，但整體看各地區(qū)推進(jìn)情況差異較大，還需進(jìn)一步完善；三是在購買范圍方面，目前的制度性文件基本是以公共文化服務(wù)領(lǐng)域整體為對象進(jìn)行設(shè)計(jì)的，與公共圖書館自身獨(dú)特屬性的契合度不高，相應(yīng)帶來了操作中的難點(diǎn)。公共圖書館服務(wù)中具體哪些項(xiàng)目可納入政府購買、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、用戶滿意度評估等內(nèi)容還需進(jìn)一步作出明確規(guī)定。

3.2 從監(jiān)督管理來看，監(jiān)管體制需理順，監(jiān)督主體需豐富

推進(jìn)社會力量參與公共圖書館服務(wù)，必須建立與之相適應(yīng)的監(jiān)督管理體系，方能確保更好地運(yùn)行。從目前情況來看，相應(yīng)管理體系正不斷健全，已實(shí)施全館外包的公共圖書館也在此方面不斷進(jìn)行探索，如無錫新區(qū)圖書館由區(qū)財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)委、市文化行政部門等組建考核工作組，對外包公司的服務(wù)進(jìn)行打分評價［3］61，并聘請專業(yè)公司對讀者滿意度進(jìn)行抽樣調(diào)查等。但在監(jiān)督管理的機(jī)制建設(shè)與參與方式來看，也還存在以下問題：

一是監(jiān)督內(nèi)容上：對采購行為管得多，對運(yùn)行效果管得少。目前政府采購整體已有了較為規(guī)范的流程，也會對采購行為本身的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督和管理，但對公共圖書館全館外包類的項(xiàng)目，在采購行為完成后對實(shí)際運(yùn)行效果的監(jiān)督則在監(jiān)督實(shí)施主體、監(jiān)督內(nèi)容方面還存在較大欠缺；與合同要求比得多，與讀者評價比得少。實(shí)施外包后進(jìn)行監(jiān)督管理時往往關(guān)注點(diǎn)多集中在了參與方的履約情況上，對于讀者滿意度等方面考慮得相對較少；縱向與自己比得多，橫向與同行比得少?；诳刹僮餍浴⒐芾沓杀镜确矫娴目紤]，外包后的監(jiān)督評價往往會以對外包前后自身某些可量化指標(biāo)的比較為主，而較少與其他館同樣的服務(wù)模式運(yùn)行效果進(jìn)行比較。二是監(jiān)督主體上：除部分政府職能機(jī)構(gòu)因工作職責(zé)原因而進(jìn)行的規(guī)定動作外，目前來看，讀者對公共圖書館的監(jiān)督管理的整體參與度不高；同時，對于引入第三方力量進(jìn)行監(jiān)督管理方面，還未形成有效的機(jī)制，且具備相應(yīng)專業(yè)能力的機(jī)構(gòu)與組織仍相對較少，無法完全滿足對社會力量參與公共圖書館服務(wù)進(jìn)行專業(yè)化監(jiān)督管理的需要。

3.3 從各方訴求來看，公益屬性需堅(jiān)持，經(jīng)濟(jì)訴求要兼顧

公共圖書館承載了較多的公共文化服務(wù)的職能，公益屬性明顯且必須堅(jiān)持，這就決定了公共圖書館的服務(wù)外包不同于一般的政府購買行為，必須體現(xiàn)其公益性。而作為公共圖書館全館外包的社會參與方，從目前已實(shí)施全館外包的圖書館的情況來看，其服務(wù)承接方全部為企業(yè)，看到企業(yè)在運(yùn)營管理、機(jī)制靈活性等方面優(yōu)勢的同時，也必須清醒認(rèn)識到企業(yè)的逐利性與公共圖書館公益性之間的矛盾。外包方案的設(shè)計(jì)以及定價策略等在保證公共圖書館公益屬性且確保其職能有效履行的同時，也要合理兼顧到參與企業(yè)對經(jīng)濟(jì)利益的訴求。在此方面，目前很多案例已經(jīng)進(jìn)行了積極的探索，但整體來看，平衡好公益性與經(jīng)濟(jì)性之間關(guān)系的研究還需進(jìn)一步深入，相應(yīng)的工作機(jī)制還需健全與完善。

3.4 從參與主體來看，資質(zhì)要求需細(xì)化、專業(yè)能力差異大

目前，政府部門對公共圖書館外包服務(wù)承接主體的管理，基本是按照常規(guī)的對社會組織或注冊企業(yè)的管理方式進(jìn)行管理，對于公共圖書館外包服務(wù)的采購行為也是參照《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作意見的通知》及《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》等普適性管理規(guī)定執(zhí)行，尚未結(jié)合公共圖書館服務(wù)內(nèi)容的公益性、專業(yè)性等特征而建立對相關(guān)承接主體的細(xì)化準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與管理機(jī)制。從參與公共圖書館社會化服務(wù)的主體情況來看，多數(shù)是以捐贈、志愿者服務(wù)等形式進(jìn)行支持，真正有能力提供公共圖書館全館外包服務(wù)的專業(yè)性機(jī)構(gòu)與企業(yè)相對較少。具備專業(yè)能力的參與主體的匱乏對政府的采購行為以及公共圖書館全館外包后的運(yùn)營效果產(chǎn)生了較大的影響。

4 公共圖書館全館外包模式中的政府管理職能研究

經(jīng)過近10年的發(fā)展，國內(nèi)公共圖書館在全館外包模式方面進(jìn)行了積極的探索，從目前現(xiàn)狀來看，雖有個別成功案例，但總體上實(shí)施數(shù)量少、業(yè)務(wù)規(guī)模小、影響程度低的問題仍客觀存在。作為公共圖書館全館外包的實(shí)施主體與管理機(jī)構(gòu)，政府相關(guān)管理部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步順應(yīng)形勢的變化，切實(shí)擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的管理責(zé)任。

4.1 合理確定外包范圍，不能僅為創(chuàng)新而強(qiáng)行實(shí)施外包

受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、公共圖書館自身職責(zé)定位等因素的影響，公共圖書館是否可實(shí)施全館外包較難以采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)直接劃定，政府管理部門應(yīng)當(dāng)因地制宜、因館施策，以是否能更好發(fā)揮公共圖書館的職能、是否能優(yōu)化政府資源配置結(jié)構(gòu)來具體分析，從財(cái)政能力、發(fā)展定位、資源稟賦、發(fā)展階段來進(jìn)行客觀的衡量與評估：

一是以財(cái)政能力來衡量：公共圖書館實(shí)施全館外包，對社會承接主體支付的資金主要靠政府財(cái)政投入，因此，是否實(shí)施全館外包需要對所在地區(qū)的財(cái)政能力進(jìn)行綜合評估，量力而行。二是以發(fā)展定位來衡量：從各層級圖書館的規(guī)模及主要服務(wù)內(nèi)容來看，以提供普適性服務(wù)為主的區(qū)（縣）級及以下的基層圖書館其服務(wù)內(nèi)容較為單一、專業(yè)化程度不高，比較適合全館外包；而專業(yè)性服務(wù)屬性較強(qiáng)及區(qū)域中心的大館則不太適宜也較難實(shí)施全館外包。三是以資源稟賦來衡量：以大眾服務(wù)為主要服務(wù)內(nèi)容的不具備獨(dú)特館藏資源的普通圖書館相對而言更具備全館外包的可操作性；而擁有珍稀文獻(xiàn)館藏等具備獨(dú)特資源稟賦的大中型圖書館，因?qū)I(yè)文獻(xiàn)采編、古籍保護(hù)、科研情報(bào)服務(wù)和專題讀者活動開展等的專業(yè)性特征，實(shí)施全館外包需審慎考慮。四是以發(fā)展階段來衡量：新建圖書館沒有原有人員安置、已有設(shè)備處置等歷史包袱方面的顧慮，同時往往難以新增編制，選擇全館外包的模式是可以考慮的；而對于已在運(yùn)作的圖書館，特別是規(guī)模較大的圖書館，從人員安置、機(jī)制延續(xù)等多方面考慮，實(shí)施全館外包的難度較大、綜合成本亦相對較高。

4.2 主動擔(dān)當(dāng)管理責(zé)任，不因?qū)嵤┩獍?guī)避主體責(zé)任

作為公共圖書館全館外包的實(shí)施主體與管理機(jī)構(gòu)，政府相關(guān)管理部門應(yīng)當(dāng)從責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)慕嵌壤眄樄矆D書館全館外包的思路，明確應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的管理責(zé)任，并切實(shí)開展工作加以推進(jìn)。

4.2.1 強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，理順全館外包的推進(jìn)思路

在推進(jìn)公共圖書館全館外包時，要明確外包的是工作內(nèi)容而不是管理責(zé)任的原則，堅(jiān)持“實(shí)施外包只是形式、運(yùn)營成效作評價，讀者滿意是關(guān)鍵，責(zé)任擔(dān)當(dāng)為核心”的理念，對公共圖書館應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的各項(xiàng)責(zé)任，在準(zhǔn)備實(shí)施外包時就要進(jìn)行全面評估，可以由全館外包來解決的，要對相應(yīng)內(nèi)容

進(jìn)行細(xì)致分析，清晰界定服務(wù)內(nèi)容、評價標(biāo)準(zhǔn)與職責(zé)邊界，在外包合同中明確列明并對過程加強(qiáng)監(jiān)督、對結(jié)果進(jìn)行后評價；暫時無法以全館外包形式解決的復(fù)雜職責(zé)，也要在實(shí)施公共圖書館全館外包的同時，明確由相應(yīng)的職能部門承擔(dān)這部分職責(zé)，不能一包了之，不能因公共圖書館的全館外包而不經(jīng)意或人為弱化公共圖書館的角色定位與責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

4.2.2 加強(qiáng)制度建設(shè)，細(xì)化法律法規(guī)與實(shí)施細(xì)則

要結(jié)合公共圖書館的特點(diǎn)，在現(xiàn)有制度框架的基礎(chǔ)上加以針對性的細(xì)化與完善，才能更好地推動公共圖書館全館外包的實(shí)施。一是在現(xiàn)有政府購買服務(wù)規(guī)章制度體系中，在現(xiàn)有主要以工程及貨物為采購對象的框架下，針對公共文化服務(wù)行業(yè)的公益性、專業(yè)性特征以及采購內(nèi)容以專業(yè)化服務(wù)為主的情況下，對購買公共圖書館服務(wù)的原則、主體、范圍、流程、方式、監(jiān)督、職責(zé)等進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，或出臺針對性強(qiáng)的具體實(shí)施細(xì)則；二是各地應(yīng)當(dāng)在國家法規(guī)整體架構(gòu)下，結(jié)合本地實(shí)際情況制定細(xì)化的工作措施，從而構(gòu)建完善的自上而下相互銜接的政府購買公共圖書館服務(wù)的制度體系；三是要完善預(yù)算管理，完善現(xiàn)有政府購買服務(wù)項(xiàng)目下公共文化服務(wù)的預(yù)算體系，完整、準(zhǔn)確地設(shè)置購買公共圖書館服務(wù)的類別與細(xì)項(xiàng)，完善公共圖書館全館外包支出標(biāo)準(zhǔn)的測算與核算機(jī)制。

4.2.3 營造良好氛圍，培育社會力量積極參與

政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化社會力量參與公共文化服務(wù)領(lǐng)域的機(jī)制，從氛圍營造、制度建設(shè)、引導(dǎo)培育等方面加以推進(jìn)：一是要加強(qiáng)對社會力量參與購買公共文化服務(wù)的宣傳，營造良好的氛圍，鼓勵更多社會力量積極參與承接公共圖書館服務(wù)；二是要針對性地加強(qiáng)制度性供給，為社會力量參與公共圖書館服務(wù)打造機(jī)制靈活、形式多樣的訴求表達(dá)機(jī)制、承接參與機(jī)制和協(xié)同治理機(jī)制；三是積極培育有能力的社會力量，以建立孵化基地、加大資源投入、健全激勵機(jī)制、強(qiáng)化管理監(jiān)督等方式營造良好環(huán)境，鼓勵、培育有能力參與公共文化服務(wù)的社會力量快速成長。

4.2.4 做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，處理好公益性與經(jīng)濟(jì)性的關(guān)系

公共圖書館的公益性定位與社會參與力量的逐利性特征客觀存在，關(guān)鍵是要做好統(tǒng)籌，尋找符合供需雙方訴求的平衡點(diǎn)。對此，一是要從財(cái)政投入的角度進(jìn)行統(tǒng)籌考量，對于公共圖書館全館外包等公益屬性明顯的采購行為，在實(shí)施采購之初就要做好測算，在符合財(cái)政預(yù)算投入管理要求以及相關(guān)法規(guī)的前提下，合理核算外包費(fèi)用，給社會承接方一定的合理利潤空間，保證公共圖書館外包后的服務(wù)延續(xù)性；二是在確保公共圖書館公益屬性有效履行、不影響公共圖書館主責(zé)主業(yè)的前提下，考慮允許社會承接方借助已有場地等沉沒成本進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹苓叜a(chǎn)業(yè)經(jīng)營、附加服務(wù)經(jīng)營，一定程度上從經(jīng)濟(jì)收入的角度對承接方予以補(bǔ)充；三是可以嘗試在科學(xué)評估、符合制度要求的前提下，對社會承接方設(shè)立一定激勵機(jī)制，明確目標(biāo)要求與激勵標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)通過稅收優(yōu)惠等形式調(diào)動社會承接方的積極性。

4.3 科學(xué)界定管理重點(diǎn)，不能過度管理而影響外包實(shí)質(zhì)

強(qiáng)調(diào)管理責(zé)任不等同于過度介入，否則就失去了實(shí)施外包的意義。外包模式有其商業(yè)運(yùn)作的規(guī)模，也有明確的職責(zé)邊界界定，應(yīng)當(dāng)以外包合同為基準(zhǔn)，既不能放手不管、一包了事，也不能大包大攬、過度介入，關(guān)鍵是要合理界定管理邊界、科學(xué)確定管理重點(diǎn)。

4.3.1 管嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)，健全公共圖書館全館外包的評價體系

從管理的角度而言，要進(jìn)一步加強(qiáng)公共圖書館全館外包各類標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，以嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)體系規(guī)范外包行為、提升外包效果。具體來看：一是要管好準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，從促進(jìn)公共圖書館行業(yè)發(fā)展的角度，對實(shí)施全館外包的社會承接主體的資質(zhì)要求進(jìn)行清晰界定，制定明確的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并逐步考慮建立區(qū)域內(nèi)乃至全國范圍的針對社會承接主體的名單制管理體系；二是要管好采購標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合公共圖書館的公益屬性，對相應(yīng)的政府采購行為制定針對性的標(biāo)準(zhǔn)，對采購行為的各環(huán)節(jié)應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)予以明確，以更好地規(guī)范公共圖書館的政府采購行為；三是要管好評價標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合公共圖書館的職責(zé)內(nèi)容與工作特點(diǎn)，以橫向與縱向維度相結(jié)合的方式，從定量與定性方面明確相應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)，圍繞運(yùn)營效果及服務(wù)水平縱向與自己過去比、橫向與同行平均比，以評價標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化帶動實(shí)施全館外包的公共圖書館服務(wù)水平的提升。

4.3.2 管好監(jiān)督，完善公共圖書館全館外包的監(jiān)管體系

良好的監(jiān)督管理體系是保障公共圖書館實(shí)施全館外包后承擔(dān)職責(zé)不減弱、服務(wù)水平不降低的重要前提，對此應(yīng)當(dāng)從健全監(jiān)督機(jī)制、擴(kuò)大監(jiān)督主體、信息有效公開等方面持續(xù)加以改進(jìn)：一是建立良好的監(jiān)督機(jī)制，要結(jié)合公共圖書館的特點(diǎn)，從誰來管、管什么、怎么管、靠什么管、管到什么程度、管出什么效果等方面入手，建立健全公共圖書館全館外包后的監(jiān)督管理機(jī)制；二是豐富進(jìn)行監(jiān)督的主體，在政府相關(guān)主管部門繼續(xù)履行監(jiān)督管理職責(zé)的同時，結(jié)合市場化情況，以引入第三方管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督、建立專業(yè)咨詢委員會進(jìn)行專業(yè)化指導(dǎo)以及提高公眾參與度、邀請公眾共同進(jìn)行監(jiān)督等方式，豐富實(shí)施監(jiān)督的主體范圍；三是確保信息的有效公開，在政策制度允許的范圍內(nèi)，對公共圖書館全館外包合同約定的社會承接方職責(zé)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)承諾等內(nèi)容通過多種公眾廣泛接受的渠道進(jìn)行適度公開，為多主體參與對公共圖書館全館外包的監(jiān)督創(chuàng)造條件。

4.3.3 管住風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化公共圖書館全館外包的風(fēng)險(xiǎn)管控

工作內(nèi)容外包了，但是公共圖書館承擔(dān)的責(zé)任不能減弱，應(yīng)當(dāng)管住的風(fēng)險(xiǎn)不能放松。作為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量、效率是公眾對其的要求，但持續(xù)提供服務(wù)的能力也是公眾高度關(guān)注的事項(xiàng)。公共圖書館應(yīng)當(dāng)以危機(jī)管理以及系統(tǒng)的業(yè)務(wù)連續(xù)性管理為重點(diǎn)，針對性建立應(yīng)對機(jī)制，提高自身的持續(xù)運(yùn)營能力：要結(jié)合本館所處的外部環(huán)境以及內(nèi)部特征開展全面的風(fēng)險(xiǎn)排查和應(yīng)對策略研究，借鑒本地其他公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)與做法，針對性地建立本館的危機(jī)管理機(jī)制和預(yù)警機(jī)制，做到事件發(fā)生前做好防范準(zhǔn)備、降低風(fēng)險(xiǎn)概率，事件發(fā)生時進(jìn)行合理響應(yīng)、減少事件影響，事件發(fā)生后采取高效措施、快速恢復(fù)秩序；同時，要對本館的各類計(jì)算機(jī)系統(tǒng)進(jìn)行全面排查，針對性制定業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃，并定期重檢更新，這是公共圖書館改進(jìn)管理能力、承擔(dān)社會責(zé)任的基本準(zhǔn)則，也是公共圖書館提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測和快速應(yīng)對的必然要求。這些對風(fēng)險(xiǎn)管控的要求不應(yīng)由于實(shí)施全館外包而有絲毫的放松與弱化，在實(shí)施外包時就要對供需雙方的相應(yīng)責(zé)任進(jìn)行清晰界定。

5 結(jié)語

公共圖書館全館外包模式經(jīng)過不斷的探索，已積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但還有很多需要不斷改進(jìn)之處。作為實(shí)施主體，政府相關(guān)管理部門應(yīng)當(dāng)從提升公共文化服務(wù)供給能力的角度，主動加強(qiáng)研究，以實(shí)施主體自身能力的提升來推動公共圖書館全館外包模式的機(jī)制完善與實(shí)施推廣，以更好地引導(dǎo)社會力量參與公共圖書館建設(shè)，推進(jìn)公共文化服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。