馮興元　鮑曙光　孫同全

摘 要：“十三五”時(shí)期，社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域規(guī)模持續(xù)增大，投資領(lǐng)域逐步拓展，政府和社會(huì)資本合作的項(xiàng)目規(guī)模顯著擴(kuò)大，形式不斷創(chuàng)新，社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的組織模式和利益分享機(jī)制逐步多樣化。但是土地、融資、人才和科技瓶頸是社會(huì)資本投入的主要制約因素，部分社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資效率不高，政策支持缺乏系統(tǒng)性和穩(wěn)定性，政府過度干預(yù)加大政策風(fēng)險(xiǎn)，資本下鄉(xiāng)監(jiān)督管理機(jī)制嚴(yán)重滯后。基于此，本文建立了一個(gè)擴(kuò)展的威廉姆森經(jīng)濟(jì)治理分析框架，對(duì)社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的狀況、特點(diǎn)與問題做以較為全面的分析。總體上看，在“十四五”時(shí)期，應(yīng)創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化多元投融資機(jī)制，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，細(xì)化操作方案，加快健全社會(huì)資本下鄉(xiāng)的用地、人才和融資保障機(jī)制，吸引、培養(yǎng)和保護(hù)更多的企業(yè)家型人才，健全社會(huì)資本政策支持體系，優(yōu)化社會(huì)資本參與的政策環(huán)境，健全利益聯(lián)結(jié)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，構(gòu)建和完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，增強(qiáng)投資吸引力。

關(guān)鍵詞：社會(huì)資本;鄉(xiāng)村振興;農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化;投融資;威廉姆森經(jīng)濟(jì)治理分析框架

中圖分類號(hào)：F303.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2022）01-0003-11

一、問題的提出

資本作為一大核心生產(chǎn)要素，其有效投入和配置是成功實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的一種重要決定因素。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的投融資體系改革雖然取得了較大的成效，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資金投入總量仍然存在一定的不足，資金資源的配置效率也還存在很大的提升空間。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資是以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與發(fā)展、組織農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的多種功能、提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者收入以及優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)的投資活動(dòng)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資涉及的領(lǐng)域大于農(nóng)業(yè)投資，其還包括了農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)投資之外的投資。兩者均是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要驅(qū)動(dòng)要素，且兩者的投入來源均主要包括經(jīng)營(yíng)主體的自有資金投入、財(cái)政資金投入、金融部門資金投入和社會(huì)資本投入。從廣義角度看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會(huì)資本投入包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體的自有資本投入，外加金融與財(cái)政部門之外的外部資金投入，甚至還可以把金融投入包括在內(nèi)。從狹義角度看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會(huì)資本投入單指外部資金投入，不包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體的自有資本投入和金融與財(cái)政部門資金投入。本文關(guān)注狹義的社會(huì)資本投入，兼顧廣義的社會(huì)資本投入。在未做特別說明情形下，文中的社會(huì)資本投入特指狹義的社會(huì)資本投入。

隨著國(guó)家惠農(nóng)政策累積疊加，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)效益日益提升，城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益相對(duì)下降，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)資本吸引力越來越高，越來越多的社會(huì)資本進(jìn)入該領(lǐng)域。因此，研究社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的基本發(fā)展情況，推動(dòng)社會(huì)資本的進(jìn)一步參與，對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化均至關(guān)重要。但是，現(xiàn)有文獻(xiàn)缺乏有關(guān)社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的較為系統(tǒng)的、定量定性相結(jié)合的總體分析。基于此，本文可能的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)在于：本文在梳理社會(huì)資本參與的總體政策背景和研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)的分析框架，總結(jié)和分析了現(xiàn)有農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會(huì)資本參與和投入鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的狀況、總體特點(diǎn)和存在的問題，并提出相應(yīng)的改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會(huì)資本參與和投入鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的對(duì)策建議。鑒于篇幅限制，全文聚焦于社會(huì)資本在農(nóng)業(yè)和相關(guān)領(lǐng)域的投入。

二、政策背景、研究現(xiàn)狀與分析框架

近年來，國(guó)家一直鼓勵(lì)工商和社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域。在政策層面，2013 年的中央“一號(hào)文件”首次明確鼓勵(lì)工商資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域。 此后，2015—2020年的中央“一號(hào)文件”都在鼓勵(lì)并規(guī)范社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域。2020年的中央“一號(hào)文件”提出“引導(dǎo)和鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)，切實(shí)保護(hù)好企業(yè)家合法權(quán)益”。 2021年的中央“一號(hào)文件”明確提出，要“強(qiáng)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展投入保障”，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。相應(yīng)地，近年來相關(guān)部門先后發(fā)布了鼓勵(lì)社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興（包括新農(nóng)村建設(shè)）和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的政策文件，以推動(dòng)創(chuàng)新投融資機(jī)制，降低準(zhǔn)入門檻，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)社會(huì)資本投資活力，更好地滿足在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興（包括新農(nóng)村建設(shè)）和推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化過程中多樣化的投融資需求。其中，最主要的政策文件包括《財(cái)政部 國(guó)家開發(fā)銀行關(guān)于創(chuàng)新投融資模式 加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的通知》（2015年）、水利部印發(fā)的《深化農(nóng)田水利改革的指導(dǎo)意見》（2018年）以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳和國(guó)家鄉(xiāng)村振興局綜合司印發(fā)的《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》（2021年）。

當(dāng)前學(xué)界對(duì)社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)行了大量研究，相關(guān)研究圍繞社會(huì)資本的作用、邏輯和路徑、問題和風(fēng)險(xiǎn)等視角展開。王豐等[1]從城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制視角研究認(rèn)為，社會(huì)資本對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施十分重要，需要通過城鄉(xiāng)融合機(jī)制在推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮作用。陳艷和劉志凌[2]與張如孟和劉法威[3]分別以一家農(nóng)業(yè)科技發(fā)展有限公司和一個(gè)村的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為例，探究社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的路徑。在社會(huì)資本問題方面，周振等[4]研究認(rèn)為，工商資本參與鄉(xiāng)村振興存在要素不匹配、門檻高、配套服務(wù)缺失等障礙。鄧蓉和朱明芬[5]則研究了民營(yíng)企業(yè)參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的意愿及現(xiàn)狀，認(rèn)為民營(yíng)企業(yè)參與面臨建設(shè)用地取得難、扶持政策享受難、金融保險(xiǎn)受益難等問題。涂圣偉[6]則從利益聯(lián)結(jié)機(jī)制角度出發(fā)，認(rèn)為工商資本參與鄉(xiāng)村振興存在利益調(diào)節(jié)機(jī)制殘缺、利益保障機(jī)制建設(shè)滯后、利益分配不合理等問題。在社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)方面，賀雪峰[7]認(rèn)為，工商資本下鄉(xiāng)存在非糧化、影響農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)等風(fēng)險(xiǎn)。王彩霞[8]則認(rèn)為，工商資本下鄉(xiāng)并沒有顯著提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)效率，但迅速提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)出現(xiàn)震蕩。周振等[4]則認(rèn)為，工商資本下鄉(xiāng)存在市場(chǎng)、信用、法律和政策等風(fēng)險(xiǎn)。杜濤等[9]通過對(duì)河南農(nóng)業(yè)企業(yè)工商資本的問卷調(diào)查分析認(rèn)為，農(nóng)業(yè)發(fā)展前景、國(guó)家政策及企業(yè)發(fā)展是投資農(nóng)業(yè)的主要原因，其十分需要政策支持、財(cái)政補(bǔ)助和金融支持。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，第一，多數(shù)文獻(xiàn)聚焦于案例研究或區(qū)域數(shù)據(jù)分析現(xiàn)實(shí)問題，缺乏全國(guó)層面的分析。第二，缺少學(xué)理性的系統(tǒng)分析，雖然周振[10]基于要素配置分析框架，研究了大量工商資本下鄉(xiāng)卻“跑路爛尾”的現(xiàn)象，但其僅局限于要素配置的微觀層面。因此，本文構(gòu)建社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的威廉姆森經(jīng)濟(jì)治理分析框架，將微觀與宏觀、靜態(tài)與動(dòng)態(tài)相結(jié)合并較為系統(tǒng)和綜合地進(jìn)行了分析。

作為構(gòu)建本文分析框架的出發(fā)點(diǎn)，本文先梳理資本投入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，尤其是對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用機(jī)理。資本是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心要素，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。無論是Rosenstein[11]的大推進(jìn)理論、Leibenstein[12]的臨界最小努力理論、還是Rostow[13]的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段理論，都強(qiáng)調(diào)資本要素在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過程中的核心作用，發(fā)展中國(guó)家只有通過大規(guī)模投資才能擺脫貧困落后的困境。錢雪松等[14]與徐盈之和童皓月[15]研究發(fā)現(xiàn)，除資本規(guī)模外，資本效率也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生影響，其不僅影響經(jīng)濟(jì)規(guī)模，更會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。具體到農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域來說，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興都需要資本持續(xù)投入，資本要素是鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。當(dāng)前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有豐富的內(nèi)涵，包含糧食供給保障、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、質(zhì)量效益提升、可持續(xù)發(fā)展等多個(gè)方面。張紅宇等[16]認(rèn)為，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化本質(zhì)是在保障基本供給基礎(chǔ)上有效整合各種要素資源，提升農(nóng)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力，充分拓展農(nóng)業(yè)多種功能。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是多種要素整合、資源優(yōu)化配置的結(jié)果，社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，不僅要研究社會(huì)資本投資規(guī)模對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，更要基于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展內(nèi)涵，研究如何通過社會(huì)資本提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

社會(huì)資本下鄉(xiāng)最終需要體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效率得到提升。劉魏等[17]研究發(fā)現(xiàn)，社會(huì)資本下鄉(xiāng)顯著提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，社會(huì)資本參與有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村效率提升和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。但從實(shí)踐角度來看，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性、農(nóng)村本身的特殊性、農(nóng)村市場(chǎng)的不完善、體制與法規(guī)政策的問題都制約了社會(huì)資本作用的發(fā)揮。社會(huì)資本面臨種種困境，資本效率并不高。資本充分發(fā)揮作用有一定的前提條件，社會(huì)資本效率受多方面因素的影響。Williamson[18]認(rèn)為，社會(huì)科學(xué)研究分為社會(huì)基礎(chǔ)、制度環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)和配置效率四個(gè)層次，其中，社會(huì)基礎(chǔ)包括風(fēng)俗、傳統(tǒng)、習(xí)慣、道德以及宗教等非正式制度約束;制度環(huán)境包括產(chǎn)權(quán)、政體、司法和行政等正式制度約束;治理結(jié)構(gòu)是在制度環(huán)境下根據(jù)各種交易安排形成的治理結(jié)構(gòu)（經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)組織、市場(chǎng)、政府組織、混合結(jié)構(gòu)等）;資源配置（含雇傭）則是追求邊際效率最優(yōu)?？梢?，社會(huì)基礎(chǔ)、制度環(huán)境和治理結(jié)構(gòu)影響資源配置效率，資源配置是決定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率的微觀單位。

威廉姆森的上述經(jīng)濟(jì)治理分析框架有助于我們對(duì)社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的分析，但其框架仍過于靜態(tài)，其所追求的效率仍停留在靜態(tài)配置效率，而沒有考慮到奧地利學(xué)派強(qiáng)調(diào)的動(dòng)態(tài)效率[19]。且威廉姆森經(jīng)濟(jì)治理分析框架雖然包含經(jīng)濟(jì)組織，但沒有涉及企業(yè)家地位，而企業(yè)家在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化過程中發(fā)揮著決定性的作用。動(dòng)態(tài)效率體現(xiàn)為從動(dòng)態(tài)角度看企業(yè)家驅(qū)動(dòng)市場(chǎng)的過程、發(fā)揮其創(chuàng)造性和對(duì)市場(chǎng)過程的協(xié)調(diào)作用所能帶來的效率[18]。熊彼特[20]意義上的企業(yè)家是指，其職能屬于實(shí)現(xiàn)新組合者或推行創(chuàng)新者。Kirzner[21]意義上的企業(yè)家關(guān)注以低進(jìn)高出的套利方式銷售任何東西并獲取利潤(rùn)，對(duì)市場(chǎng)上未被利用的利潤(rùn)機(jī)會(huì)表現(xiàn)出警覺，能夠先于他人發(fā)現(xiàn)機(jī)會(huì)，并組織資源來力圖實(shí)現(xiàn)這些機(jī)會(huì)。Kirzner[21]意義上的企業(yè)家把警覺的企業(yè)家承擔(dān)不確定性作為一種當(dāng)然之舉，還把熊彼特意義上的企業(yè)家實(shí)現(xiàn)新組合或推行創(chuàng)新的行為作為實(shí)現(xiàn)套利的一種方式。企業(yè)家驅(qū)動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的過程使整個(gè)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)很大的創(chuàng)造性，且使市場(chǎng)走向更大程度的供求匹配和協(xié)調(diào)[18]?；谏鲜龇治?，本文的研究在總體上依托一個(gè)包含制度環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)和資源配置三個(gè)層面的威廉姆森經(jīng)濟(jì)治理分析框架，同時(shí)補(bǔ)充和擴(kuò)展以動(dòng)態(tài)效率和企業(yè)家理論的分析視角，由此構(gòu)成一個(gè)擴(kuò)展的威廉姆森經(jīng)濟(jì)治理分析框架，用以分析社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的制度和法規(guī)政策、當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的相關(guān)治理結(jié)構(gòu)、企業(yè)家發(fā)揮作用的空間、社會(huì)資本參與的經(jīng)濟(jì)績(jī)效等。制度環(huán)境分析尤其涉及現(xiàn)有社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的有關(guān)法規(guī)政策與制度環(huán)境，其中也涉及對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的界定、使用和交易，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和社會(huì)資本的保護(hù)等法規(guī)政策。治理結(jié)構(gòu)分析涉及研究現(xiàn)有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)，包括新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和小農(nóng)戶的治理、農(nóng)村要素市場(chǎng)與產(chǎn)品市場(chǎng)（兩者的銜接即構(gòu)成供應(yīng)鏈）、混合結(jié)構(gòu)等。資源配置分析著眼于研究現(xiàn)有農(nóng)業(yè)投資的效率問題，包括財(cái)政支持、金融服務(wù)和社會(huì)資本投入等方面的較短期配置效率。動(dòng)態(tài)效率和企業(yè)家理論視角屬于補(bǔ)充和擴(kuò)展的視角，側(cè)重于從中長(zhǎng)期角度分析要素配置、尤其是資金要素配置的動(dòng)態(tài)效率，這里既關(guān)系到現(xiàn)有農(nóng)村制度框架和治理結(jié)構(gòu)能夠提供多大的空間以促進(jìn)熊彼特和柯茲納意義上企業(yè)家作用的發(fā)揮，又關(guān)系到這些意義上的企業(yè)家在不利條件下在多大程度上能夠打破和再塑現(xiàn)有農(nóng)村制度框架和治理結(jié)構(gòu)。且筆者認(rèn)為，中央和地方政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人也可以發(fā)揮“政治企業(yè)家”的作用，推動(dòng)農(nóng)村制度框架和治理結(jié)構(gòu)朝著有利于企業(yè)家發(fā)揮其作用的方向轉(zhuǎn)型。

三、社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的特點(diǎn)與總體進(jìn)展

（一）社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的規(guī)模不斷增大

“十三五”時(shí)期，中國(guó)社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的規(guī)模較大，且數(shù)量不斷增加。根據(jù)中國(guó)人民銀行歷年《社會(huì)融資規(guī)模存量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)告》，2015年末社會(huì)融資規(guī)模存量為138.14萬億元，2020年末該數(shù)值達(dá)到284.83萬億元。根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村金融服務(wù)報(bào)告（2018）》《2019年金融機(jī)構(gòu)貸款投向統(tǒng)計(jì)報(bào)告》《2020年金融機(jī)構(gòu)貸款投向統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，2007—2020年中國(guó)全口徑涉農(nóng)貸款從6.12萬億元增加到38.95萬億元， 農(nóng)林牧漁業(yè)貸款本期余額從1.51萬億元增加到4.27萬億元，農(nóng)戶貸款本期余額從1.34萬億元增加到11.81萬億元;同期，全口徑涉農(nóng)貸款占各項(xiàng)貸款比重從22.00%增加到22.50%，且在2014年攀升到峰值28.10%，其后逐年回調(diào)?？傮w上看，金融支農(nóng)資金總規(guī)模不斷增加，金融支持力度亦在不斷增強(qiáng)。

社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的積極性較高，非農(nóng)領(lǐng)域大中型企業(yè)也逐步進(jìn)入鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域，房地產(chǎn)、互聯(lián)網(wǎng)等大中型企業(yè)紛紛布局農(nóng)業(yè)，這類跨界投資已成為鄉(xiāng)村振興的重要資金來源。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2004年全國(guó)農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)面積僅為38.69萬公頃，截至2016年底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)314.16萬公頃，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包面積的35.10%;截至2018年，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積超過353.51萬公頃。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，農(nóng)林牧漁業(yè)民間固定資產(chǎn)投資自2013年以來持續(xù)上升。2013—2020年全國(guó)農(nóng)林牧漁業(yè)民間固定資產(chǎn)投資累計(jì)規(guī)模從0.80萬億元增長(zhǎng)到近2.50萬億元。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2020）》數(shù)據(jù)顯示，“十三五”期間，中國(guó)農(nóng)作物總播種面積從2015年的16 682.90萬公頃增加至2020年的165 930.66萬公頃;耕地灌溉面積從2015年的6 587.26萬公頃增加至2020年的6 867.86萬公頃;農(nóng)用化肥施用量從2015年的6 022.60萬噸下降至2020年的5 403.59萬噸。

（二）社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的領(lǐng)域不斷拓展，形式不斷豐富

隨著農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的增加，社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的領(lǐng)域不斷拓展，由種養(yǎng)業(yè)向加工流通、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等方面延伸，進(jìn)而向農(nóng)村資產(chǎn)盤活、生態(tài)修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域拓展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不斷延伸。根據(jù)2020年中國(guó)民營(yíng)企業(yè)500強(qiáng)名單，進(jìn)入民營(yíng)企業(yè)500強(qiáng)的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域企業(yè)一共有20家，其中涉及農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、食品制造和加工、相關(guān)服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域企業(yè)總營(yíng)收相較于2019年增加了67.31億元，平均營(yíng)收則增加了71.53億元，企業(yè)綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)。

社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的形式主要包括兩種：一種是社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)及其相關(guān)領(lǐng)域，如通過接受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)集中土地，進(jìn)行適度規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng);另一種是社會(huì)資本投入非農(nóng)領(lǐng)域，如資本與土地結(jié)合，用于非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，或資本直接參股現(xiàn)有非農(nóng)項(xiàng)目或非農(nóng)企業(yè)。在許多農(nóng)村地區(qū)，社會(huì)資本進(jìn)入后開發(fā)旅游業(yè)和房地產(chǎn)、參股投資現(xiàn)有非農(nóng)企業(yè)或租用村集體土地投資設(shè)廠。可見，社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的形式多種多樣，其最基本的方式包括獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、租賃?，F(xiàn)階段社會(huì)資本除了參與一般性市場(chǎng)化運(yùn)作項(xiàng)目之外，政府還在應(yīng)推動(dòng)落實(shí)發(fā)展有更多社會(huì)資本還參與特許經(jīng)營(yíng)、公建民營(yíng)和民辦公助等項(xiàng)目。

（三）社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的合作形式不斷創(chuàng)新，合作項(xiàng)目的總體規(guī)模不斷擴(kuò)大

農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的形式多種多樣，不斷出現(xiàn)創(chuàng)新形式。其中，PPP模式、鄉(xiāng)村振興類專項(xiàng)債券和鄉(xiāng)村振興基金模式因所涉及的資金投入規(guī)模不斷擴(kuò)大而需要引起特別關(guān)注。

PPP模式是財(cái)政金融協(xié)同支持鄉(xiāng)村振興的重要模式，其是“十三五”期間金融民間資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的重要方式。2017年6月，財(cái)政部、前農(nóng)業(yè)部共同發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》，重點(diǎn)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)各領(lǐng)域。截至2020年上半年，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫累計(jì)入庫的PPP項(xiàng)目中，農(nóng)業(yè)和林業(yè)PPP項(xiàng)目達(dá)到187個(gè)，投資額達(dá)到2 646億元。2019年農(nóng)業(yè)和林業(yè)新入庫PPP項(xiàng)目達(dá)到65個(gè)，累計(jì)成交金額1 002億元。根據(jù)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫項(xiàng)目2020年半年報(bào)，2020年上半年，14個(gè)脫貧摘帽縣和1個(gè)貧困縣采用了PPP 模式支持從脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興，項(xiàng)目數(shù)達(dá)15個(gè)，投資額為107億元;832個(gè)貧困縣中，已有510個(gè)已探索采用PPP 模式支持脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興，累計(jì)投資金額達(dá)到1.2萬億元?？梢?，PPP模式有效支持了貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興。

鄉(xiāng)村振興類專項(xiàng)債券是完善政府投資機(jī)制、健全多元投入保障機(jī)制的重要?jiǎng)?chuàng)新。2019年的中央“一號(hào)文件”、《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》、2020年的中央“一號(hào)文件”等都提出，要強(qiáng)化地方政府債券資金對(duì)鄉(xiāng)村振興的支持力度。在國(guó)家政策指導(dǎo)下，各地方開始探索鄉(xiāng)村振興類專項(xiàng)債，形成了一系列成功經(jīng)驗(yàn)。2018年8月，四川省財(cái)政廳發(fā)行的四川省瀘縣鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債（一期）是地方政府首次發(fā)行鄉(xiāng)村振興類專項(xiàng)債。隨后，各地政府開始逐步探索發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債。截至2021年2月，根據(jù)中國(guó)地方政府債券信息公開平臺(tái)的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)鄉(xiāng)村振興類專項(xiàng)債發(fā)行總規(guī)模達(dá)到978.30億元，10年期和5年期的專項(xiàng)債居多。從支持領(lǐng)域看，2020年《關(guān)于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資 加快補(bǔ)上“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板的意見》提出，專項(xiàng)債主要支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)產(chǎn)品倉儲(chǔ)保鮮冷鏈物流等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施、農(nóng)村人居環(huán)境整治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水治理等領(lǐng)域。2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用工作的通知》，進(jìn)一步將現(xiàn)代種業(yè)提升、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、智慧農(nóng)業(yè)和數(shù)字鄉(xiāng)村等納入債券發(fā)行重點(diǎn)支持范圍。近年來，專項(xiàng)債重點(diǎn)支持領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，逐步覆蓋高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、村莊整治建設(shè)、農(nóng)田水利、農(nóng)產(chǎn)品倉儲(chǔ)保鮮冷鏈物流、鎮(zhèn)村污水處理設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域。可見，鄉(xiāng)村振興類專項(xiàng)債撬動(dòng)了金融和民間資本投入，有效彌補(bǔ)了鄉(xiāng)村振興投資的不足。

鄉(xiāng)村振興基金模式也是通過財(cái)政引導(dǎo)帶動(dòng)金融民間資本投向“三農(nóng)”的重要方式。鄉(xiāng)村振興基金是通過政府預(yù)算安排，采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式引導(dǎo)金融民間資本投資鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。鄉(xiāng)村振興基金模式與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密相連，有利于培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)揮基金引領(lǐng)、帶動(dòng)和輻射作用，也提高了金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力和水平。根據(jù)清科私募通數(shù)據(jù)，截至2021年2月，全國(guó)各地設(shè)立的鄉(xiāng)村振興名義的基金已達(dá)73支，山東、江蘇、廣東、四川和浙江等省份基金數(shù)量排名靠前。

（四）社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的組織模式和利益分享機(jī)制逐步多樣化

在社會(huì)資本參與的過程中，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、村集體、農(nóng)戶等多元主體參與形成了多樣的組織模式和利益分享機(jī)制。合作方式包括訂單合同、流轉(zhuǎn)、股份合作和資產(chǎn)收益等，形成“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)民”“企業(yè)+公司+農(nóng)戶”等多種組織模式。相應(yīng)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制也包含“土地流轉(zhuǎn)+優(yōu)先雇用+社會(huì)保障”“農(nóng)民入股+保底收益+按股分紅”等方式。社會(huì)資本與村集體、農(nóng)戶等合作關(guān)系逐步穩(wěn)定，形成穩(wěn)定的利益共同體，推動(dòng)社會(huì)資本和農(nóng)民共享發(fā)展成果。合作方式由單純的收購農(nóng)產(chǎn)品或租用土地，逐步向土地入股、分享經(jīng)營(yíng)收益等轉(zhuǎn)變。很多社會(huì)資本采用復(fù)合經(jīng)營(yíng)模式，通過“公司+村集體/合作社/基層政府+農(nóng)戶”等方式，開辦集農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工、電子商務(wù)和休閑農(nóng)業(yè)為一體的田園綜合體等，利益分享機(jī)制也形成“地租+工資”“地租+產(chǎn)品價(jià)格”“地租+分紅”“地租+分紅+工資”等多種模式。

（五）社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的政策環(huán)境持續(xù)優(yōu)化

國(guó)家高度重視引導(dǎo)社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，支持引導(dǎo)各類社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的政策體系亦在不斷完善。國(guó)家在《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》《關(guān)于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資加快補(bǔ)上“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板的意見》和歷年中央“一號(hào)文件”等政策文件都明確要求優(yōu)化鄉(xiāng)村營(yíng)商環(huán)境，擴(kuò)大開放領(lǐng)域和開放力度，吸引各類社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。2020—2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》明確提出，鼓勵(lì)投資的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，并鼓勵(lì)創(chuàng)新投融資模式。可見，社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村越來越受到重視和支持。

近年來，中國(guó)的用地政策越來越有利于社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。2019年5月自然資源部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》，提出“各地可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)，村民居住、農(nóng)村公共公益設(shè)施、零星分散的鄉(xiāng)村文旅設(shè)施及農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等用地可申請(qǐng)使用”。2019年12月自然資源部會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》，在設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)使用耕地和永久基本農(nóng)田、用地規(guī)模、用地取得等方面進(jìn)一步明確了支持政策，明確要求將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地納入農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整范圍。2020年的中央“一號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)，將農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖配建的輔助設(shè)施用地納入農(nóng)用地管理。

在財(cái)政和金融支持政策方面，持續(xù)增加了財(cái)政支農(nóng)力度，推動(dòng)農(nóng)村普惠金融發(fā)展，強(qiáng)化財(cái)金協(xié)同，發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)作用和金融支持保障作用，支持社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。進(jìn)一步完善現(xiàn)有財(cái)政支農(nóng)貸款貼息資金、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金、獎(jiǎng)補(bǔ)資金等政策。推動(dòng)“資金改基金、無償改有償、撥款改增信”，通過風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、業(yè)務(wù)獎(jiǎng)補(bǔ)等方式引導(dǎo)資本投向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)三產(chǎn)融合發(fā)展，為金融資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提供平臺(tái)，以財(cái)政政策和資金撬動(dòng)金融資本、社會(huì)資本投入。同時(shí)，支持鄉(xiāng)村振興公益性項(xiàng)目的地方政府一般債券以及項(xiàng)目融資和收益自平衡的專項(xiàng)債券。在規(guī)范運(yùn)作的基礎(chǔ)上，因地制宜推行一事一議、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、貸款貼息等方式，探索在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域有穩(wěn)定收益的公益性項(xiàng)目推廣PPP模式的實(shí)施路徑和機(jī)制。

在信貸支持方面，政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)戶和小微企業(yè)小額貸款利息收入免征增值稅，對(duì)農(nóng)戶小額信貸的利息收入提供所得稅優(yōu)惠，對(duì)小額貸款公司的農(nóng)戶貸款利息收入提供稅收優(yōu)惠，允許其按要求在企業(yè)所得稅稅前扣除其計(jì)提的貸款損失準(zhǔn)備金。為了加大對(duì)社會(huì)資本融資擔(dān)保支持力度，建立健全全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸政策性擔(dān)保體系，中央財(cái)政對(duì)各地政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)給予了擔(dān)保費(fèi)用補(bǔ)助和業(yè)務(wù)獎(jiǎng)補(bǔ)和擔(dān)保費(fèi)收入稅收優(yōu)惠。近年來，政府不斷出臺(tái)推動(dòng)發(fā)展農(nóng)村普惠金融的政策，鼓勵(lì)和要求金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)化普惠金融“支農(nóng)支小”的力度，擴(kuò)大涉農(nóng)貸款服務(wù)、扶貧貸款（2020年后屬于脫貧后繼續(xù)扶持貸款）及普惠小微貸款的投放?？傮w來看，近年來全國(guó)信貸機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款余額總規(guī)模不斷增加，對(duì)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的金融支持力度不斷增強(qiáng)。

政府對(duì)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的金融支持還體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持。自2007年開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)以來，中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策不斷完善，2019年國(guó)家出臺(tái)了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步推動(dòng)新時(shí)代農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展。全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)正式實(shí)施，農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險(xiǎn)全國(guó)產(chǎn)糧大縣全覆蓋進(jìn)一步推進(jìn)，指數(shù)保險(xiǎn)、區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)和涉農(nóng)保險(xiǎn)穩(wěn)步開展，“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)試點(diǎn)啟動(dòng)。財(cái)政部于2021年6月24日印發(fā)的《關(guān)于擴(kuò)大三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)實(shí)施范圍的通知》，提出擴(kuò)大稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)的實(shí)施范圍，在13個(gè)糧食主產(chǎn)省份的產(chǎn)糧大縣，提供覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)完全成本或種植收入的保險(xiǎn)保障，保障水平最高均可達(dá)相應(yīng)品種種植收入的80%。目前，中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)規(guī)模穩(wěn)居亞洲第一、世界第二。中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入從2012年的240.60億元增長(zhǎng)到2020年的814.93億元;賠付支出則由2012年的148.20億元增長(zhǎng)到2020年的616.59億元。2007—2019年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保額從1 126億元增長(zhǎng)到3.80萬億元，2020年進(jìn)一步增加到4.10萬億元，保障水平不斷提高。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)有效對(duì)沖了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步提高了農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資的吸引力。

四、社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化存在的問題

基于上文的分析可知，當(dāng)前社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的確有較大的進(jìn)展，但尚存亟待解決的問題，本文利用擴(kuò)展的威廉姆森經(jīng)濟(jì)治理分析框架來梳理這些問題。

（一）從制度環(huán)境層面看，農(nóng)村要素市場(chǎng)發(fā)育不足，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革滯后

第一，土地用途管制過于嚴(yán)格，地權(quán)制度改革滯后。伴隨著農(nóng)業(yè)的功能從生產(chǎn)向生態(tài)、文化等多功能拓展，社會(huì)資本對(duì)土地的需求從過去的承包地向設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地等拓展，但是設(shè)施農(nóng)用地受政策約束嚴(yán)重，遠(yuǎn)不能滿足機(jī)械化和智能化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，制約了產(chǎn)業(yè)鏈延伸和三產(chǎn)融合的發(fā)展。第二，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格受政府干預(yù)較大。基于政治邏輯和政績(jī)考慮，部分地方政府和村干部都傾向于提高土地租金，政府干預(yù)帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)租金的快速上漲，且只漲不跌，進(jìn)一步抬升了社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)成本，威脅農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，一旦遇見農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格走低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)就會(huì)效益不佳或虧損，甚至導(dǎo)致外來企業(yè)“跑路”。第三，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)總體上相對(duì)滯后。當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)利的權(quán)證化、抵押登記、評(píng)估、流轉(zhuǎn)等機(jī)制仍不健全，部分地區(qū)存在流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)未登記辦證等問題，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)權(quán)容易受損。部分項(xiàng)目用地權(quán)屬比較復(fù)雜，難以獲得信貸支持。抵押和擔(dān)保是涉農(nóng)企業(yè)獲得正規(guī)信貸的主要方式，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)改革相對(duì)滯后，缺乏合格的抵押物，貸款抵押缺乏有效標(biāo)的物。服務(wù)“三農(nóng)”的政策性融資擔(dān)保公司的運(yùn)作機(jī)制和融資擔(dān)保合作機(jī)制尚不完善，影響政策性擔(dān)保的有效運(yùn)作。農(nóng)業(yè)企業(yè)與相關(guān)領(lǐng)域企業(yè)參與互?；蛘呗?lián)保，往往因?yàn)槠渲幸患移髽I(yè)出現(xiàn)信貸違約而全部卷入“擔(dān)保鏈”，導(dǎo)致參與企業(yè)資金鏈緊張或者斷裂。在信貸領(lǐng)域，抵押物處置困難也影響了金融機(jī)構(gòu)的放貸意愿。第四，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)仍有待加強(qiáng)。雖然農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)權(quán)仍容易受到侵犯。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織變更和收回已轉(zhuǎn)讓農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的事件時(shí)有發(fā)生。很多地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織甚至借故不為受讓了農(nóng)地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體辦理農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)證。這些問題實(shí)際上影響負(fù)責(zé)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的企業(yè)家型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)帶頭人充分發(fā)揮其才能和投資積極性。

（二）從治理結(jié)構(gòu)看，社會(huì)資本下鄉(xiāng)并未形成良好的治理基礎(chǔ)，各主體權(quán)利義務(wù)劃分不明確

從政府和社會(huì)資本的關(guān)系來看，政府缺位嚴(yán)重，社會(huì)資本下鄉(xiāng)缺乏系統(tǒng)的政策支持。

第一，部分農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼仍主要以農(nóng)戶為主，缺乏對(duì)社會(huì)資本的主體補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，例如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主體部分是耕地地力補(bǔ)貼，但其逐步演變成以農(nóng)戶為補(bǔ)貼對(duì)象的帶有普惠性質(zhì)的收入補(bǔ)貼，偏離了原有的政策目標(biāo)。同時(shí)，耕地地力補(bǔ)貼難以向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體傾斜，不利于保障糧食安全。這也是導(dǎo)致種糧比較收益較低，耕地“非糧化”的重要原因之一。

第二，保險(xiǎn)、擔(dān)保等政策支持體系不完善，其作用不能充分發(fā)揮。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平總體較低，高保障產(chǎn)品供給不足，不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需求。保險(xiǎn)覆蓋范圍仍需進(jìn)一步擴(kuò)展，保險(xiǎn)公司服務(wù)能力不強(qiáng)，精準(zhǔn)承保、精準(zhǔn)理賠尚待強(qiáng)化，大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制尚不健全。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持政策仍以國(guó)有保險(xiǎn)公司為主，缺乏對(duì)商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和合作保險(xiǎn)組織的政策支持，難以形成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。相應(yīng)的增信機(jī)制建設(shè)不足，信貸擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)滯后。在產(chǎn)權(quán)抵押制度建設(shè)滯后情況下，信貸擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制仍不完善，資金來源單一，風(fēng)險(xiǎn)保障力度有限，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償缺少法律“硬約束”。部分地區(qū)補(bǔ)償資金落實(shí)不到位，過于依賴財(cái)政資金，這也導(dǎo)致了金融機(jī)構(gòu)缺乏積極性。

第三，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施短板制約明顯。不少地區(qū)農(nóng)村水電路氣網(wǎng)和移動(dòng)互聯(lián)等基礎(chǔ)設(shè)施尚十分薄弱，難以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，涉農(nóng)項(xiàng)目周邊、內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施配套不到位，難以吸引社會(huì)資本進(jìn)入。

從政府和社會(huì)資本的關(guān)系來看，政府越位嚴(yán)重，政策缺乏穩(wěn)定性和明晰性，政府過度干預(yù)加大社會(huì)資本下鄉(xiāng)風(fēng)險(xiǎn)。

第一，雖然支持社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的政策越來越多，但支持政策缺乏穩(wěn)定性和明晰性。很多政策經(jīng)常一年一變，資助項(xiàng)目或資金規(guī)模都無法確定，甚至一些政策在前后年度會(huì)產(chǎn)生矛盾和沖突。目前中央雖出臺(tái)了一些宏觀性的指導(dǎo)文件，但缺乏細(xì)化的實(shí)施細(xì)則和配套方案，以致部分支持政策無法有效落地。同時(shí)，中央出臺(tái)了很多補(bǔ)貼或支持政策，但部分政策的補(bǔ)助和不予補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等信息更多地掌握在政府部門手中，社會(huì)資本對(duì)政策的了解甚少。比如，四川一家養(yǎng)豬農(nóng)戶，自己投資建造了大壩和道路，修造養(yǎng)豬場(chǎng)，一共投入700—800萬元，當(dāng)?shù)卣兄Z可以為其修建的道路從高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金中提供補(bǔ)貼，但由于官員調(diào)動(dòng)等原因，最終未給予資助，引發(fā)農(nóng)戶上訪。政策的不確定性增大了社會(huì)資本方與政府部門的溝通成本、因缺乏政府持續(xù)支持導(dǎo)致項(xiàng)目停滯的沉沒成本的風(fēng)險(xiǎn)上升，政策難以為社會(huì)資本進(jìn)入提供穩(wěn)定環(huán)境，不能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目特別是農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)的積極性。

第二，地方政府越位加大了社會(huì)資本面臨的政策風(fēng)險(xiǎn)。部分地方政府以行政命令或優(yōu)惠政策發(fā)展特定產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象仍然較為普遍，從而導(dǎo)致許多社會(huì)資本盲目投資。急于鋪攤子、造聲勢(shì)，運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)靠吃補(bǔ)貼。這種選擇性政策為社會(huì)資本埋下了巨大風(fēng)險(xiǎn)，使其面臨市場(chǎng)波動(dòng)和政策波動(dòng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)。一旦主要領(lǐng)導(dǎo)更換或政策出現(xiàn)變化，企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)很快就會(huì)凸顯。同時(shí)，出于風(fēng)險(xiǎn)和避責(zé)考慮，當(dāng)前政策對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的態(tài)度存在反復(fù)，部分地方政府設(shè)置了較高的準(zhǔn)入門檻，對(duì)投資領(lǐng)域、投資方式有嚴(yán)格規(guī)定，可見，投資環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、政策環(huán)境均有待進(jìn)一步優(yōu)化。

從社會(huì)資本和農(nóng)戶的關(guān)系來看，社會(huì)資本與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)方式較為松散，帶動(dòng)作用比較小。第一，

社會(huì)資本與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)方式一般為企業(yè)向農(nóng)戶支付土地租金、工資或通過合同或訂單形式購買農(nóng)產(chǎn)品，且單個(gè)社會(huì)資本投入方帶動(dòng)農(nóng)民的規(guī)模相對(duì)有限，加之農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域社會(huì)資本綜合實(shí)力普遍不強(qiáng)，社會(huì)資本帶動(dòng)村集體、農(nóng)戶增收的作用比較小。加之農(nóng)戶在這個(gè)過程中缺乏主動(dòng)性和組織性，不能深度介入利益聯(lián)結(jié)和收益分享機(jī)制設(shè)計(jì)，導(dǎo)致農(nóng)戶只能被動(dòng)接受。盡管一些緊密型利益聯(lián)結(jié)方式逐漸出現(xiàn)，但尚未成為主流。第二，

監(jiān)督管理機(jī)制滯后，社會(huì)資本和農(nóng)戶利益保障機(jī)制建設(shè)滯后。

社會(huì)資本監(jiān)督約束機(jī)制不完善，社會(huì)資本和農(nóng)戶利益保障機(jī)制建設(shè)滯后。農(nóng)戶違約會(huì)造成企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，例如農(nóng)戶違規(guī)要求收回土地;同時(shí)工商企業(yè)違約、跑路會(huì)給農(nóng)戶和村集體帶來損失，甚至導(dǎo)致社會(huì)群體事件。但地方政府普遍沒有建立完善的社會(huì)資本監(jiān)督約束機(jī)制，缺乏相應(yīng)的政策法規(guī)和對(duì)口部門，沒有能力規(guī)范、約束、管理和監(jiān)督社會(huì)資本，也無法有效約束農(nóng)戶，難以有效防范社會(huì)資本下鄉(xiāng)的安全風(fēng)險(xiǎn)。涂圣偉[6]研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前地方政府在引導(dǎo)社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化時(shí)缺乏有效的治理手段，缺乏利益保障機(jī)制建設(shè)，對(duì)失信違約的懲罰措施或懲罰力度不夠。

（三）從資源配置層面看，資源錯(cuò)配、技術(shù)投入不足、可資利用的企業(yè)家資源仍然相對(duì)缺乏等問題影響實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本參與的短期靜態(tài)配置效率和中長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)效率

其一，農(nóng)業(yè)農(nóng)村要素供需失衡是社會(huì)資本進(jìn)入面臨的主要制約因素。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要土地、資本、人力資源、技術(shù)和管理多種要素的綜合集成，要求科學(xué)技術(shù)、制度、人力資本、物質(zhì)資本等各種農(nóng)業(yè)要素充分地融合發(fā)展、自由配置和有效利用。從要素供給看，社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，其要素需求結(jié)構(gòu)具有種類多樣、數(shù)量密集、層次較高等特征。但農(nóng)業(yè)農(nóng)村要素市場(chǎng)改造滯后，缺乏人才、科技等要素供給，導(dǎo)致社會(huì)資本在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中面臨較大經(jīng)營(yíng)困境。從實(shí)際情況看，除大型企業(yè)外，進(jìn)入農(nóng)村的社會(huì)資本大多數(shù)實(shí)力并不強(qiáng)，雖然可以改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村資本和管理要素投入，但是普遍面臨資金壓力制約，更缺乏科技、人力資本等其他要素供給的匹配，難以充分發(fā)揮作用和資本要素效能?？梢?，要素供需失衡已成為社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興的最大障礙。

在資本要素方面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村項(xiàng)目普遍投資規(guī)模大、投資周期長(zhǎng)、投資風(fēng)險(xiǎn)大、受自然因素影響顯著、投入見效慢，難以吸引金融機(jī)構(gòu)資金，再加上缺乏銀行可接受的抵押品，貸款難的問題長(zhǎng)期存在。涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)政策對(duì)金融機(jī)構(gòu)的激勵(lì)作用不夠，考核和監(jiān)管辦法并未充分考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村的特殊性，導(dǎo)致農(nóng)村信用社系統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)和其他農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對(duì)“三農(nóng)”貸款的積極性普遍不高因而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村信貸產(chǎn)品和服務(wù)供給存在結(jié)構(gòu)性不足，信貸供給的額度、期限不能滿足多樣化需求，不能有效匹配日益多樣的農(nóng)村金融需求。近年來，許多地區(qū)在探索農(nóng)村資產(chǎn)抵押貸款，但由于缺乏系統(tǒng)全面完善的農(nóng)村資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)及交易市場(chǎng)，農(nóng)村資產(chǎn)抵押貸款改革在很多地方淺嘗輒止，未呈普遍推進(jìn)勢(shì)頭，改革進(jìn)程相對(duì)遲緩。

在人力資本和科技方面，技術(shù)人才不足、缺乏科技支撐是社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域最為突出問題之一。目前農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)普遍不高，老齡化和空心化現(xiàn)象突出，農(nóng)業(yè)科技體系服務(wù)能力弱，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展與科技服務(wù)體系缺乏對(duì)接，難以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械化、智能化和綠色化的發(fā)展需要。限于農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域比較收益不高，國(guó)家出臺(tái)的引導(dǎo)人才下鄉(xiāng)的政策難以從根本上改變當(dāng)前普遍存在的人才的困境，且人才政策力度不夠大，缺乏長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制，對(duì)人才的吸引力相對(duì)有限，而真正留在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的企業(yè)家型人才亦十分匱乏。截至2020年6月底，全國(guó)有220多萬家農(nóng)民合作社，100多萬家家庭農(nóng)場(chǎng)，輻射帶動(dòng)全國(guó)近一半農(nóng)戶。還有20多萬個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織為農(nóng)戶提供農(nóng)機(jī)作業(yè)、病蟲害防治等生產(chǎn)托管服務(wù)。此外，根據(jù)現(xiàn)有的資料，2018年全國(guó)有各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)9萬家，其中國(guó)家級(jí)龍頭企業(yè)1 542家[22]。這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織的數(shù)量盡管可觀，但如果保守估計(jì)農(nóng)民合作社至少一半屬于有名無實(shí)的“空殼社”，全國(guó)只有110多萬家名副其實(shí)的農(nóng)民合作社。所有這四類組織數(shù)量仍然有限，絕大多數(shù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模偏小。其中部分屬于結(jié)合了社會(huì)資本投入的結(jié)果。這些組織（無論是否接受了社會(huì)資本投入）背后的帶頭人都屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村企業(yè)家人才，但數(shù)量仍然有限。

在人才和科技方面，企業(yè)家人才和技術(shù)人才不足、缺乏科技支撐是社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域最為突出問題之一。目前農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)普遍不高，老齡化和空心化現(xiàn)象突出。農(nóng)戶數(shù)量多，但新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的數(shù)量仍然有限。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體當(dāng)中的領(lǐng)頭人，絕大多數(shù)是企業(yè)家人才，現(xiàn)在數(shù)據(jù)顯示，目前企業(yè)家人才的數(shù)量也十分有限。截至2020年6月底，全國(guó)有220多萬家農(nóng)民合作社，100多萬家家庭農(nóng)場(chǎng)，輻射帶動(dòng)全國(guó)近一半農(nóng)戶。還有20多萬個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織為農(nóng)戶提供農(nóng)機(jī)作業(yè)、病蟲害防治等生產(chǎn)托管服務(wù)。此外，根據(jù)現(xiàn)有的資料，2018年全國(guó)現(xiàn)有各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)9萬家，其中，國(guó)家級(jí)龍頭企業(yè)1 542家。這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織的數(shù)量盡量表面上可觀，但是保守估計(jì)，至少有一半農(nóng)民合作社屬于有名無實(shí)的“空殼社”，全國(guó)只有110多萬家名副其實(shí)的農(nóng)民合作社?？傮w看來，這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織數(shù)量仍然有限，絕大多數(shù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模偏小，其中還有一部分屬于結(jié)合社會(huì)資本參與的結(jié)果，同時(shí)，這些主體或組織也往往是社會(huì)資本參與的合作對(duì)象。此外，農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)技術(shù)人才缺乏，農(nóng)業(yè)科技體系服務(wù)能力弱，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展與科技服務(wù)體系缺乏對(duì)接，難以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械化、智能化和綠色化的發(fā)展需要。限于農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域比較收益相對(duì)不高，國(guó)家出臺(tái)的引導(dǎo)人才下鄉(xiāng)的政策難以從根本上改變當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村普遍存在的專業(yè)人才缺乏的困境，且人才支持政策力度也不夠大，缺乏長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制，對(duì)人才的吸引力相對(duì)有限，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的企業(yè)家人才十分匱乏。

其二，部分社會(huì)資本參與的農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資項(xiàng)目缺乏規(guī)劃和布局。

社會(huì)資本規(guī)劃和布局尚需優(yōu)化。在政府積極引導(dǎo)和市場(chǎng)利益的吸引下，部分社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，但由于缺少政府的規(guī)劃和引導(dǎo)，社會(huì)資本過度集中于休閑觀光農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，部分地區(qū)相似投資項(xiàng)目過多，投資密度過大，從而導(dǎo)致過度和惡性競(jìng)爭(zhēng)，影響農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)資本投資效率。

其三，社會(huì)資本參與具有一定的盲目性。

由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大量的房地產(chǎn)、鋼鐵、煤炭企業(yè)及從業(yè)人員都轉(zhuǎn)而進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。很多跨界進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的社會(huì)資本盲目進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，但卻低估了復(fù)雜性和多樣性，對(duì)農(nóng)業(yè)投資的長(zhǎng)期性和風(fēng)險(xiǎn)性缺乏深入認(rèn)識(shí)。部分社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)較為困難，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，虧損和跑路概率會(huì)大增。

其四，社會(huì)資本參與存在套取財(cái)政補(bǔ)貼和非法改變農(nóng)地用途的問題。

值得注意的是，部分社會(huì)資本投入者的主要目的是套取財(cái)政補(bǔ)貼，也有部分社會(huì)資本投入者非法改變了農(nóng)地用途，這些現(xiàn)象均成為社會(huì)資本參與的隱患。

五、進(jìn)一步的思考及政策建議

綜上分析，社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化呈現(xiàn)出一些值得肯定的特點(diǎn)，而且取得了較大的進(jìn)展，但也存在一些問題。以下對(duì)策思考應(yīng)該有利于促進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)一步參與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，細(xì)化操作方案

吸引社會(huì)資本下鄉(xiāng)需要加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃和全域設(shè)計(jì)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)范引領(lǐng)，進(jìn)行全域規(guī)劃，優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)生活與生態(tài)空間布局，形成涵蓋縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村三級(jí)的一體化、綜合性規(guī)劃體系，鼓勵(lì)各鎮(zhèn)村推進(jìn)組團(tuán)發(fā)展和差異化發(fā)展。通過明確地方發(fā)展思路，為社會(huì)資本下鄉(xiāng)提供參考和借鑒。第二，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)資本投資的規(guī)劃和引導(dǎo)。要基于地方發(fā)展規(guī)劃、消費(fèi)人口分布、市場(chǎng)規(guī)模建立投資準(zhǔn)入制度，合理布局社會(huì)資本投資領(lǐng)域和密度。同一方向具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的類似項(xiàng)目要有相應(yīng)的審核機(jī)制，防止社會(huì)資本扎堆投資休閑觀光農(nóng)業(yè)等少數(shù)領(lǐng)域，防止惡性競(jìng)爭(zhēng)。應(yīng)跳出行政區(qū)劃范疇，強(qiáng)化不同縣區(qū)及縣域內(nèi)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)作，推動(dòng)社會(huì)資本下鄉(xiāng)的差異化競(jìng)爭(zhēng)。

（二） 加快健全社會(huì)資本下鄉(xiāng)的用地、人才和融資保障機(jī)制

完善農(nóng)業(yè)設(shè)施用地管理政策。逐步放活宅基地使用權(quán)，探索有效利用農(nóng)村資產(chǎn)資源的具體途徑。落實(shí)各類保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地指標(biāo)政策，例如鄉(xiāng)村建設(shè)土地新編縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)安排不少于10%的建設(shè)用地指標(biāo)、允許各地在鄉(xiāng)村國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)等。同時(shí)，鼓勵(lì)跳出行政邊界界限，推進(jìn)組團(tuán)發(fā)展和區(qū)域整體發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體或村集體共建共享農(nóng)業(yè)設(shè)施，提高土地使用效率。

將外引內(nèi)培相結(jié)合，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)機(jī)制，強(qiáng)化人才服務(wù)鄉(xiāng)村激勵(lì)約束。要推動(dòng)落實(shí)《關(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見》，培養(yǎng)高素質(zhì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人才、第二三產(chǎn)業(yè)專業(yè)人才、鄉(xiāng)村公共服務(wù)人才、鄉(xiāng)村治理人才和農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技人才，尤其是企業(yè)家型人才，發(fā)揮人才聚合效應(yīng)。同時(shí)，要營(yíng)造良好環(huán)境，通過城鄉(xiāng)融合及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施完善，提高農(nóng)村生活便利化水平并建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，吸引城鄉(xiāng)人才留在農(nóng)村。同時(shí)創(chuàng)新財(cái)政支出方式，由物及人，探索培訓(xùn)券制度，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求為導(dǎo)向，推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技科研和推廣體系改革。

進(jìn)一步完善金融投入鄉(xiāng)村振興的政策支持體系，提高政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。建立健全政府性融資擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，發(fā)揮農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、資本市場(chǎng)等多元金融工具的作用，彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)收益低、風(fēng)險(xiǎn)高、信息不對(duì)稱的短板，促進(jìn)金融資源回流農(nóng)村。進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保體系，完善融資增信機(jī)制。通過資本金注入、保費(fèi)補(bǔ)貼、優(yōu)化完善考核激勵(lì)等辦法，促使農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投入。財(cái)政每年撥付一定比例的資金用于充實(shí)融資擔(dān)?；蝻L(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，也可以考慮發(fā)行擔(dān)保專項(xiàng)債充實(shí)農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本金。建立農(nóng)業(yè)擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理和運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，并細(xì)化相應(yīng)的配套法規(guī)、規(guī)章制度。完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，重點(diǎn)發(fā)展?jié)M足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體需求的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品與服務(wù)。加強(qiáng)各級(jí)政府的內(nèi)部協(xié)調(diào)，確保政府在難以承擔(dān)足額配套資金的農(nóng)業(yè)大縣根據(jù)要求入保的主糧種植面積全額撥付政府承諾的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼。通過存量資金整合優(yōu)化和增量資金調(diào)整，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為未來財(cái)政支農(nóng)資金支持的主要領(lǐng)域之一，通過財(cái)政資本金注入、保費(fèi)補(bǔ)貼、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金政策等，推動(dòng)“保險(xiǎn)+期貨”模式以及農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)、完全成本和收入保險(xiǎn)等保險(xiǎn)險(xiǎn)種創(chuàng)新，推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)持續(xù)“擴(kuò)面、增品、提標(biāo)”，鼓勵(lì)各地方開發(fā)特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品。完善農(nóng)村金融差異化監(jiān)管體系，盡快明確對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域信貸、保險(xiǎn)、擔(dān)保、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等金融市場(chǎng)化工具的差異化監(jiān)管政策，適當(dāng)放寬農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域債券發(fā)行條件和涉農(nóng)信用社系統(tǒng)金融貸款考核要求，適度提高涉農(nóng)貸款不良容忍度，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村信用社系統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)銀行和村鎮(zhèn)銀行開展金融機(jī)構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的考核評(píng)估。繼續(xù)構(gòu)建和優(yōu)化包容性和競(jìng)爭(zhēng)性的農(nóng)村金融市場(chǎng)機(jī)制，遵循商業(yè)可持續(xù)原則，建立面向績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)的農(nóng)村金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，建立政策性金融發(fā)揮輔助性支持作用、商業(yè)性金融、合作金融和政策性金融合理定位和分工協(xié)作的農(nóng)村金融服務(wù)體系，通過開放市場(chǎng)、引入競(jìng)爭(zhēng)、培育中介組織等方式，鼓勵(lì)信貸、保險(xiǎn)、擔(dān)保、發(fā)展基金等多元金融工具借力金融科技進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，激發(fā)農(nóng)村金融市場(chǎng)化工具的創(chuàng)新活力。

（三） 健全社會(huì)資本政策支持體系

第一，改革完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，向規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體和糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜，并充分利用黃箱政策。可以考慮增加適度規(guī)模的經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼力度，用足非特定產(chǎn)品的黃箱政策。第二，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，特別是加快推進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)、完全成本和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)改革。通過存量資金優(yōu)化和增量資金調(diào)整，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為未來財(cái)政支農(nóng)資金支持的主要領(lǐng)域之一，進(jìn)一步加大財(cái)政資本金注入，完善保費(fèi)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金政策等。推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)持續(xù)“擴(kuò)面、增品、提標(biāo)”，鼓勵(lì)開展“保險(xiǎn)+期貨”等保險(xiǎn)模式創(chuàng)新和地方特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品開發(fā)。第三，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)擔(dān)保、再擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金機(jī)制等，強(qiáng)化融資增信。財(cái)政每年撥付一定比例的資金用于充實(shí)信貸擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，通過保費(fèi)補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、保費(fèi)貼息等方式，降低社會(huì)資本融資成本。依托政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，培育和引導(dǎo)商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展，形成多元參與的融資擔(dān)保體系，保障信貸擔(dān)保機(jī)制的可持續(xù)性發(fā)展。設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理和運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，并細(xì)化相應(yīng)的配套法規(guī)、規(guī)章制度，對(duì)基金的使用進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。同時(shí)，引導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)性資金的注入。第四，完善用水用電政策。對(duì)社會(huì)資本下鄉(xiāng)帶動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)民增收，執(zhí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)電價(jià);建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，在完善水價(jià)形成機(jī)制的基礎(chǔ)上，對(duì)符合條件的經(jīng)營(yíng)主體給予獎(jiǎng)補(bǔ)。第五，加快補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板。加強(qiáng)農(nóng)村交通物流設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)田水利設(shè)施以及冷鏈物流等建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施改造、電子結(jié)算和電子交易平臺(tái)建設(shè)。

（四）優(yōu)化社會(huì)資本參與政策環(huán)境，健全利益聯(lián)結(jié)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

要進(jìn)一步推進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變，遵守市場(chǎng)規(guī)律，聚焦于公共服務(wù)，為社會(huì)資本參與提供良好環(huán)境。第一，要推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，并將其與負(fù)面清單相掛鉤，明確監(jiān)督懲罰機(jī)制，形成對(duì)社會(huì)資本和村集體、農(nóng)戶的實(shí)質(zhì)性約束。第二，要完善農(nóng)業(yè)類PPP項(xiàng)目等融資方式機(jī)制設(shè)計(jì)和政策環(huán)境。政府要向社會(huì)資本開放具有高收益的項(xiàng)目領(lǐng)域，拓展民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展空間;加強(qiáng)PPP項(xiàng)目管理，明確利益分配，合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)新回報(bào)機(jī)制，建立相對(duì)靈活的付費(fèi)調(diào)價(jià)機(jī)制;對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目給予更多的政策優(yōu)惠、補(bǔ)貼、擔(dān)保等，提高社會(huì)資本參與的積極性;完善社會(huì)資本退出機(jī)制，為PPP項(xiàng)目提供股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化退出機(jī)制。第三，健全利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。推進(jìn)農(nóng)村“三變”改革，引導(dǎo)農(nóng)村各類資源入股并獲得合理收益。發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或村集體銜接作用，提升農(nóng)民組織化程度，使其和村集體成為社會(huì)資本與農(nóng)戶之間的“黏合劑”和“潤(rùn)滑劑”。

（五）完善政策管理體制，強(qiáng)化穩(wěn)定預(yù)期

以三年為周期，建立政策支持和負(fù)面清單體系定期動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。當(dāng)前“三農(nóng)”政策出臺(tái)過密過多，政策應(yīng)接不暇導(dǎo)致地方政府疲于奔命，進(jìn)而導(dǎo)致政策落地效果不佳，存在政策空轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本也無所適從。因此，建議以三年為一個(gè)周期，在周期內(nèi)保證政策相對(duì)穩(wěn)定，并在三年到期后進(jìn)行統(tǒng)一的政策調(diào)整，實(shí)施下一輪政策，提高政策可預(yù)期性。強(qiáng)化對(duì)社會(huì)資本的監(jiān)督管理，結(jié)合《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》等現(xiàn)行政策，進(jìn)一步出臺(tái)具體的政策操作方案和實(shí)施細(xì)則，明確具體路徑和實(shí)施細(xì)則。出臺(tái)社會(huì)資本下鄉(xiāng)政策優(yōu)惠指南以及市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，整合匯總當(dāng)前優(yōu)惠政策，明確社會(huì)資本所享受的相關(guān)優(yōu)惠政策和下鄉(xiāng)紅線，明確優(yōu)惠政策的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和條件，穩(wěn)定社會(huì)資本預(yù)期。同時(shí)，要大力宣傳推廣典型案例，增強(qiáng)社會(huì)資本的投資意愿和投資信心。

（六）構(gòu)建和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，增強(qiáng)投資吸引力

第一，積極推動(dòng)各種農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的權(quán)證化和資產(chǎn)化。明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的相關(guān)法律解釋，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)的法律穩(wěn)定性。大力推行各種農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的權(quán)證化和資產(chǎn)化，增加實(shí)際可交易資產(chǎn)的種類和總量。改變過去只重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)證化作法，把推行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的權(quán)證化提升到戰(zhàn)略高度。積極推行統(tǒng)一辦理農(nóng)村重要產(chǎn)權(quán)的權(quán)證，重視農(nóng)村宅基地和農(nóng)宅的權(quán)證化，并將其納入交易范圍。第二，大力發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)線上交易平臺(tái)。加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)，培育農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體系。改善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易生態(tài)環(huán)境，推行線上交易平臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)化，把交易資產(chǎn)從農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)擴(kuò)大到所有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)。積極主動(dòng)完善線上線下的配套服務(wù)，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村動(dòng)產(chǎn)評(píng)估、抵押登記和流轉(zhuǎn)機(jī)制，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織等多種主體的積極性，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的擔(dān)保、保險(xiǎn)、租賃、保理、信息化服務(wù)、財(cái)務(wù)管理咨詢服務(wù)等相關(guān)服務(wù)體系。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)線上交易平臺(tái)有利于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的供給方和需求方在線上互動(dòng)，從而更好地發(fā)現(xiàn)價(jià)格。原則上，預(yù)期某項(xiàng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)有著較好用途的企業(yè)家，其愿意為獲得該項(xiàng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)而提出的價(jià)格會(huì)更高。需要出讓該項(xiàng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的村莊或者新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體可以從更多的出價(jià)和社會(huì)資本投資方中選擇把該項(xiàng)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給誰。因此，線上交易平臺(tái)既有利于當(dāng)?shù)卮迩f或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)現(xiàn)和吸引更為合適的作為社會(huì)資本方的企業(yè)家，也有利于全球范圍的企業(yè)家發(fā)現(xiàn)更為合適的投資機(jī)會(huì)。第三，

加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，更好地吸引、培養(yǎng)和保護(hù)企業(yè)家型人才。在此方面可以借鑒成都市政府支持培養(yǎng)農(nóng)村職業(yè)經(jīng)理人的經(jīng)驗(yàn)，由政府出面組織統(tǒng)一培訓(xùn)并對(duì)考核合格者頒證，并通過政策支持的方式引導(dǎo)這些農(nóng)村職業(yè)經(jīng)理人帶領(lǐng)致富，培養(yǎng)自己的農(nóng)村企業(yè)家人才。

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（責(zé)任編輯：徐雅雯）

[DOI]10.19654/j.cnki.cjwtyj.2022.01.001

[引用格式]馮興元，鮑曙光，孫同全. 社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化——基于擴(kuò)展的威廉姆森經(jīng)濟(jì)治理分析框架[J].財(cái)經(jīng)問題研究，2022，（1）：3-13.

收稿日期：2021-08-11

基金項(xiàng)目：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究所創(chuàng)新工程項(xiàng)目“農(nóng)村金融服務(wù)體系的發(fā)育及問題研究”（2021NFSB06）

作者簡(jiǎn)介：馮興元（1965-），男，浙江寧海人，研究員，教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要從事農(nóng)村金融和農(nóng)村財(cái)政方面研究。E-mail： fengxy@cass.org.cn

鮑曙光（1987-），男，山東臨沂人，助理研究員，博士，主要從事農(nóng)村財(cái)政研究。E-mail：baosg@126.com

孫同全（1968-），男，吉林白山人，研究員，博士，主要從事農(nóng)村金融研究。E-mail：suntq@cass.org.cn