合作治理視域下互助養(yǎng)老的協(xié)同困境及路徑優(yōu)化
——以甘肅省X區(qū)農(nóng)村幸福院為例

張乃月

（遼寧大學(xué) 公共管理學(xué)院， 遼寧 沈陽 110000）

一、問題的提出及文獻回顧

老齡事業(yè)“十三五”規(guī)劃把中國未來養(yǎng)老模式界定為“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”，要依托村民自治和集體經(jīng)濟，積極探索農(nóng)村互助養(yǎng)老新模式。但是這一目標(biāo)目前在廣大的西部農(nóng)村地區(qū)很難實現(xiàn)，農(nóng)村的養(yǎng)老缺口高出城市達20%，尤其在甘肅省這種經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，老年人口贍養(yǎng)比已從2001年的10.1%上升到2020年的28%。國內(nèi)將幸福院作為互助養(yǎng)老的承載體，以“集體建院、集中居住、互助服務(wù)”為特征，按照“自助、自愿、自保、互助”的原則篩選入住老人，國外雖沒有農(nóng)村幸福院類型的養(yǎng)老機構(gòu)，但是時間銀行的養(yǎng)老概念流行至今，以“服務(wù)今天，享受明天”的理念，采取“時間儲蓄”的方式。在我國也開展了政府與公益基金組織的合作，對市民在互聯(lián)網(wǎng)上的愛心公益行為進行量化，將“公益時”儲存進時間銀行養(yǎng)老服務(wù)中，將現(xiàn)代慈善、社會服務(wù)和經(jīng)濟發(fā)展三者有機結(jié)合，而且通過舶來品“時間銀行”的中國化，探索慈善本土化。當(dāng)前，多方供給的設(shè)計結(jié)構(gòu)決定只有順暢的體制機制、健全的制度規(guī)范、清晰的職責(zé)分工才能確保幸福院的良性運行和高效管理。

二、合作治理的理論內(nèi)涵

約翰·D.多納休和理查德·J.澤克豪澤認為合作治理就是整合公共與私人資源的一種能力，公平與合作是共享裁量權(quán)的最大特點，相較傳統(tǒng)，合作治理是充分將政府合作與市場委托代理相結(jié)合，其理論內(nèi)涵包括以下四點：

(一)多方共享裁量權(quán)

所謂共享裁量權(quán)就是合作雙方在裁量權(quán)共同分配與享有過程中的權(quán)限和權(quán)力。在具體的公共事務(wù)合作中，私人行動者會按自身貢獻大小參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，明確合作各方在裁量權(quán)譜系中的位置。

(二)合作激勵與監(jiān)督

多元主體是合作治理的本質(zhì)要求，給予合作主體更大的回報以回饋良好卓越的表現(xiàn)能更好地促使目標(biāo)實現(xiàn)，但是多主體的參與造成的協(xié)同困境同樣存在，如理論預(yù)測偏離實際、信息鴻溝難以逾越、治理設(shè)計失誤和執(zhí)行偏差等問題。

(三)合作的保障機制

共享裁量權(quán)的設(shè)計中參與各方都具有與自身貢獻力相符的裁量權(quán)，是權(quán)力就必然需要在程序的范圍內(nèi)去運轉(zhuǎn)，否則私人行動者的利益就會凌駕于公共利益之上，只有對“委托代理人”既監(jiān)督又控制，才能保障一個健康的委托代理關(guān)系。

(四)政府的責(zé)任主導(dǎo)

政府在公共事務(wù)中作為權(quán)威整合者、領(lǐng)導(dǎo)者、行動者的多重身份，需要就不同類型的合作項目以特別行動者的身份參與合作，挑選那些具備合作資質(zhì)的主體，對其明確利益邊界和范圍，通過“委托代理關(guān)系”來共享裁量權(quán)以促進合作達成。

三、農(nóng)村幸福院的合作模式與運行機制

(一)X區(qū)農(nóng)村幸福院的發(fā)展?fàn)顩r

X區(qū)隸屬甘肅省慶陽市，據(jù)統(tǒng)計，2020年慶陽市總計老年人人數(shù)突破38萬，占人口總比例將達到15%，已進入中度老齡化階段。據(jù)甘肅省2014年出臺的幸福院養(yǎng)老實施意見，按照標(biāo)準(zhǔn)化、示范化、規(guī)范化的要求開展縣區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)創(chuàng)建活動，堅持“村級主辦、互助服務(wù)、政府支持、群眾參與”的原則，加強居家養(yǎng)老服務(wù)站、互助養(yǎng)老幸福院建設(shè)，截止目前全區(qū)共建成居家養(yǎng)老服務(wù)站8個、城鄉(xiāng)日間照料中心74處，農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院17個。

(二)X區(qū)農(nóng)村幸福院的合作模式

X區(qū)建立了以政府為主導(dǎo)，農(nóng)村幸福院為載體，以“自助－互助”為核心的養(yǎng)老服務(wù)合作模式。非市場化是X區(qū)現(xiàn)行主要的互助模式，根據(jù)梳理解讀近十年的政策報告，以及與政府工作人員、服務(wù)人員、基層村干部、入院老人等群體進行深度訪談，得出X區(qū)農(nóng)村幸福院的主導(dǎo)所屬權(quán)受村集體支配，負責(zé)對接政府的建設(shè)、管理、服務(wù)任務(wù)，在走訪的多幸福院中如崔溝村老人幸福院、馬集村老人幸福院、慶豐村老人幸福院等村落都是實行院長負責(zé)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在幸福院成立初期作養(yǎng)老服務(wù)的牽頭人、責(zé)任人提供政策支持和資金補貼，村委會有權(quán)決定村集體財產(chǎn)、資源的分配與落實。日常的管理和服務(wù)主要由村落內(nèi)部人員，如村委會成員、意見領(lǐng)袖、鄉(xiāng)賢代表等組成，對幸福院建設(shè)、管理兩大方面提供指導(dǎo)。同時，部分村落在村委會的牽頭下成立養(yǎng)老服務(wù)互助協(xié)會，成員由6-8人組成，按照民主推舉辦法，百分之四十來自村委會，其余來自村民，處理日常服務(wù)瑣事及對入院老人信息建檔并進行情況摸底，一對一或一對多進行幫扶。不僅如此，X區(qū)部分幸福院也會聘請老年工作者，一般是1-2名，主要負責(zé)做飯、洗衣、基礎(chǔ)醫(yī)療的工作。

(三)X區(qū)農(nóng)村幸福院的運行機制

按照合作治理理論，合作是分析工作和管理工作的持續(xù)循環(huán)，有效合作所需的分析工作和管理工作可以被歸納為四類：分析、分配、設(shè)計以及評估。合作關(guān)系設(shè)計的開端始于分析，有效的分析可以因地制宜的探索地域性的幸福院運行機制，主要分為市場化和非市場化兩種。在走訪中，大多數(shù)幸福院并沒有招募專人為老人提供服務(wù)，主要是由入院老人提供服務(wù)。如下圖所示，在幸福院運營的四個階段，各級政府作為政策發(fā)布者、資金支持者，使幸福院建設(shè)從草根組織走向定向扶持。村委會及下設(shè)養(yǎng)老服務(wù)互助協(xié)會承接具體政策任務(wù)，作為分配者、授權(quán)者、承擔(dān)者，直接負責(zé)建院選址、人員招募、職責(zé)分配、規(guī)章制度的編制等工作。建立以村主任負責(zé)、院長統(tǒng)籌、管理員值班、組長聯(lián)絡(luò)、助老員協(xié)同配合的組織管理體系。入院老人作為服務(wù)的提供者、接受者、評估者貫穿于合作治理的各個環(huán)節(jié)，同時，評估主體也包含服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者，如助老員、互助老人、基層干部、鄉(xiāng)親鄰里等形成多主體參與的評估環(huán)節(jié)。

四、農(nóng)村幸福院合作生產(chǎn)面臨的主要困境

農(nóng)村幸福院由隨意性、或然性很強的草根組織向政府扶持的社會組織方向轉(zhuǎn)變時，由于共享裁量權(quán)不足、體制機制不完善、合作循環(huán)設(shè)計難落地、政府剛性的權(quán)力結(jié)構(gòu)會導(dǎo)致幸福院的社會性弱化、政府性強化，主要體現(xiàn)在：

(一)幸福院合作中生產(chǎn)裁量權(quán)過于集中

政府為主導(dǎo)的運行機制在合作關(guān)系的分析、分配、設(shè)計、評估中都始終占據(jù)主導(dǎo)地位，合作主體邊緣化趨勢長期存在，建設(shè)初期，上級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資金支持主要通過民政部門撥款。中后期的設(shè)備硬件維護也主要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府市場化的方式委托，由政府直接交付的施工隊進行養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)等問題，原本作為幸福院管理決策主體的村集體話語權(quán)缺失，自身角色被架空。政府根據(jù)幸福院諸多合作領(lǐng)域及內(nèi)容，學(xué)會適時拋棄“生產(chǎn)”社會公共產(chǎn)品或服務(wù)的裁量權(quán)，將其賦予更為“質(zhì)優(yōu)價廉”、“高效便捷”的專業(yè)合作方。政府作為集權(quán)力、資源、地位于一身的強勢主體，具有主導(dǎo)地位和身份優(yōu)勢。相比村集體而言，政府的絕對優(yōu)勢不僅限制了村集體的作用，同時行政化的干預(yù)容易“一家獨大”，產(chǎn)生尋租行為，X區(qū)慶豐村就存在政府集中采購的電器質(zhì)量差、易故障，價格高。內(nèi)部人員打關(guān)系牌，職權(quán)錯位，擾亂正常運營秩序。

(二)幸福院合作中利益裁量權(quán)分配不均

利益裁量權(quán)是指社會治理中基于生產(chǎn)裁量權(quán)，在合作中的付出大小取得同樣回報的權(quán)限，靈活性是最重要的屬性。幸福院合作中涉及政府、老人、村委會、社會力量等多元主體，分配的不均主要體現(xiàn)在政府的利益調(diào)節(jié)能力上，基層政府不能很好地匹配養(yǎng)老供需，使得入院老人與村委會、養(yǎng)老服務(wù)互助協(xié)會、基層干部等管理主體存在矛盾。在X區(qū)中，幸福院的服務(wù)宗旨應(yīng)是為老人提供生活照料、日常文娛、醫(yī)療護理、安全保障等服務(wù)。但實際來看，重建設(shè)輕管理，合作中面臨著規(guī)章制度落地難、互助方式單一、服務(wù)群體不全、偏離實際需求等問題。同時，政府與村委會及管理主體之間也存在著利益協(xié)調(diào)不均的問題，官員權(quán)力為主導(dǎo)的非對稱性依賴關(guān)系長期存在。在走訪中，多數(shù)幸福院負責(zé)人反應(yīng)，疲于應(yīng)付政府的建設(shè)指標(biāo)，雖然前期投入資金較大，但是后期的配套政策、制度、資金、土地使用權(quán)等問題接踵而至，運營管理難度大，繁瑣的設(shè)備申報和維修流程也難以維持日常運作。

(三)幸福院合作中偏好裁量權(quán)失衡

偏好裁量權(quán)通常希望合作主體在公共事物中達到一種“公”“私”適度，合作者在合作關(guān)系中需權(quán)衡分歧，在合作關(guān)系設(shè)計階段，對村委會的工作內(nèi)容、人員聘用、日常管理有明確規(guī)定，多依賴于政府政策、資金的支持，自身獨立性不足。不管是老年協(xié)會，還是婦聯(lián)，都依賴政府的財政支持，不同程度受到政府的干預(yù)。政府過度的介入和干預(yù)使發(fā)育不良的鄉(xiāng)村社會組織的行為傾向、社會角色更容易發(fā)生扭曲，只能權(quán)力下移甚至侵犯村民利益。不僅如此，互助老人之間矛盾糾紛也時有發(fā)生，由于村集體在開展服務(wù)時風(fēng)險防范意識較低，一味解決老年人的養(yǎng)老困難上，對一些缺乏技術(shù)和能力而導(dǎo)致的意外事件未做充分考慮和妥善處理，在筆者走訪X區(qū)開展“銀齡互助”活動的肖金鎮(zhèn)、董志鎮(zhèn)，互助老人們也遇到不少困難，不僅互助結(jié)對子難，不能保障自身權(quán)益也成為鄰里鄉(xiāng)親在日常幫忙或者農(nóng)閑兼職的一大顧慮。

五、幸福院合作生產(chǎn)機制的優(yōu)化路徑

基于以上存在的問題，有效整合政府、村集體、老年協(xié)會、互助養(yǎng)老協(xié)會、社會力量等多元主體對服務(wù)的質(zhì)量與合作的效果至關(guān)重要。

首先，重塑基層組建、政府監(jiān)管、多方參與的合作管理機制，轉(zhuǎn)變政府部門的扶持方式。第一，對基層政府在幸福院中的自利性行為進行控制。基層領(lǐng)導(dǎo)班子要把當(dāng)?shù)匦腋Ｔ吼B(yǎng)老成效作為考評工作的一項，切斷政績面子工程的晉升通道，明確在幸福院中各級工作人員的責(zé)任和義務(wù)。第二，依據(jù)“政府引導(dǎo)、村委主辦、老人參與、自助－互助”的方針分條縷析，理順各級政府及部門間、政社間的合作關(guān)系，做到事權(quán)確實、權(quán)責(zé)一致，使權(quán)力點的流動在各主體間充分涌流。開設(shè)農(nóng)村幸福院專項預(yù)算，評估資金所占比重進行撥款，并最終納入養(yǎng)老事業(yè)規(guī)劃中。簡化市場主體參與幸福院運營審批環(huán)節(jié)，民政部開設(shè)專門通道并給予政策優(yōu)惠。第三，完善基層政府公共服務(wù)平臺建設(shè)。平臺的搭建能更好的預(yù)防權(quán)責(zé)推諉、踢皮球等問題的出現(xiàn)，根據(jù)基層政府相應(yīng)的責(zé)任確定權(quán)力范圍，做到職、權(quán)、能的配合。

其次，構(gòu)建多元立體的資金運作與管理機制。一方面，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的既有資源進行整合，對閑置鄉(xiāng)村廠房、學(xué)校、房屋、使用效率低的土地等進行改造，發(fā)展村集體經(jīng)濟，引入城市資本，推動人才回流和產(chǎn)業(yè)融合。政府牽頭鼓勵集體經(jīng)濟，引入電商、專業(yè)技術(shù)人才、智能平臺等，擴大當(dāng)?shù)剞r(nóng)副產(chǎn)品的銷路，為幸福院發(fā)展提供保障資金。另一方面，注重外部資源的引入。降低準(zhǔn)入門檻，鼓勵社會資本加入，加強信貸支持，提供利率優(yōu)惠、期限優(yōu)惠、放款優(yōu)惠等，還可以通過新型媒體為參與企業(yè)造勢，增強社會責(zé)任感和影響力。當(dāng)?shù)貐^(qū)縣老齡委可以牽頭，用招標(biāo)的形式，采用支付托管資金的方式，選擇社會組織介入管理。

再次，創(chuàng)新和落實互助養(yǎng)老智慧平臺，建立民主的利益表達與反饋機制。幸福院必須以老年人為中心，以老年人的基本需求為導(dǎo)向，其他參與主體的目標(biāo)訴求必須服從和服務(wù)于這一目標(biāo)。第一，建立健全農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)信息數(shù)據(jù)庫。以鄉(xiāng)村老年人云數(shù)據(jù)儲存為核心，按地區(qū)將老人信息逐一儲存入庫并按周期更新數(shù)據(jù)，按照老人入院類型，對不同老人提供一定的針對性服務(wù)，如對空巢老人，由自身和政府共同承擔(dān)養(yǎng)老的老人提供突發(fā)性事件處置流程和應(yīng)急操作事項。第二，深挖平臺的大數(shù)據(jù)服務(wù)模型，分門別類對老人的基本信息進行建檔立卡，形成數(shù)據(jù)庫，便利幸福院各主體在服務(wù)時進行綜合對比分析，形成最佳的服務(wù)決策。第三，入院老人作為幸福院服務(wù)的最終評價主體，參與到幸福院的相關(guān)決策中是應(yīng)有之義，只有及時表達和反饋不合理或失當(dāng)?shù)那闆r，才能維護自身利益。提高村民參與熱情，引導(dǎo)老人反饋需求，不僅能夠提高幸福院的服務(wù)質(zhì)量，協(xié)調(diào)利益矛盾，還能提高本地區(qū)村民參與的積極性，推動幸福院建設(shè)向科學(xué)化、規(guī)范化、制度化發(fā)展。