朱 露

（華中師范大學 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079）

2019年10月31日的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定，維護國家安全。社會治理是國家治理的重要方面，必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設更高水平的平安中國。鄰避（NIMBY，Not In My Backyard）指的是一個地方的民眾不愿意與某些設施毗鄰而避而遠之，如垃圾焚燒廠、化工廠等鄰避設施在服務居民的同時有可能對當?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境、身體健康造成某種程度的威脅。鄰避效應指的是當?shù)鼐用駥τ卩彵茉O施所具有的潛在危險產(chǎn)生畏懼心理，即使思想上認同建設相關設施的重要性，但會因為建設在自家“后院”的情緒反應而產(chǎn)生相關抵制性和反抗性的行為。近年來，我國因為地方建設鄰避設施而產(chǎn)生鄰避效應，面對因鄰避效應而產(chǎn)生的一系列社會問題，國家采取下派工作組的方式，通過工作組進入農(nóng)村聯(lián)系群眾，實現(xiàn)“鄰避”轉(zhuǎn)為“鄰利”。為什么下派工作組能夠成為國家應急管理中的常見措施？工作組具體在農(nóng)村中如何開展工作？工作組機制背后的運行邏輯是什么？對農(nóng)村產(chǎn)生哪些治理效能？上述問題都有待在理論上予以研究和解釋。

一、文獻梳理與問題提出

近年來有關駐村工作組的角色定位及行動邏輯的認識和思考迅速走進學界和政策研究部門的視野，成為理論探討和實踐探索的熱點，并取得了一些研究成果。整體來看，學界相關研究主要圍繞以下三個方面展開。

一是工作組的類型研究。劉金海提出在不同的歷史時期，中國共產(chǎn)黨向農(nóng)村派出了各種形式的工作組。由于黨在各個時期面臨的歷史任務不同，組建工作組的方式不同，工作組的性質(zhì)、對象以及工作的內(nèi)容和重點等也隨之改變。他將工作組分為“黨-軍”“黨-黨、政”“黨-黨、政、事”“黨-黨、政、軍、企、事”“黨-事”“黨、政-政”“黨-黨”和“政-政”八種模式。［1］丁遠朋按橫縱對工作組進行分類，從橫向上看，根據(jù)職責內(nèi)容和任務使命的不同，他將工作組分為“執(zhí)行型”“監(jiān)督型”和“應急型”等類型；從縱向上看，由于工作組由上級機構授權產(chǎn)生和運行，根據(jù)權屬來源不同可大致分為“黨務類”“政務類”兩大類型。他進一步強調(diào)不同類型的工作組是依據(jù)不同的思路和維度來劃分的，但這些分類不是絕對的，由于中國政治生活的復雜性，同一工作組可能兼屬不同的類型。［2］

二是工作組的嵌入治理。關于國家下派工作組到農(nóng)村，研究的理論視角包括國家社會理論、嵌入理論、場域理論，其中嵌入理論是最常見的理論分析框架。如朱新武提出的“訪惠聚”駐村工作就其運行機制看，已實現(xiàn)從非常態(tài)化運行機制向常態(tài)化運行機制的轉(zhuǎn)變，就其治理邏輯看，已實現(xiàn)從“應急式”治理向“嵌入性”治理的轉(zhuǎn)變?！霸L惠聚”駐村工作組以剛性的體制和制度來構建“訪惠聚”駐村工作組運行的“結構嵌入性”治理機制，以柔性的價值情感、社會生態(tài)和利益關系重構來構建“訪惠聚”駐村工作組運行的“關系嵌入性”治理機制。［3］張義禎在研究為“雙薄弱”村下派駐村工作組時，提出下派駐村干部工作機制通過外生力量的強力嵌入，激發(fā)激活農(nóng)村發(fā)展活力，培育村莊可持續(xù)性的內(nèi)生發(fā)展動力?！扒度胫卫怼蓖ㄟ^構建以領導機制、激勵機制、投入機制的“結構嵌入”和以整合與培育社會資本的“關系嵌入”，最終實現(xiàn)優(yōu)化村莊治理主體、完善村莊自治體系和培育村莊內(nèi)生動力，符合薄弱村莊“三農(nóng)”發(fā)展的迫切需要。［4］丁遠朋也提出工作組機制實質(zhì)是作為一種外生性的特殊權威所進行的“嵌入式治理”，在不同程度上打破下級既有的秩序和權威結構，使得常規(guī)組織的治理能力受到限制。［2］

三是工作組的作用影響。李里峰認為工作組對于加強上級黨政組織與村莊社區(qū)之間的聯(lián)絡溝通，尤其是將上級對群眾運動的安排和設計落實到村莊，發(fā)揮了至關重要的作用。但是工作組的進村則意味著國家力量對村莊日常生活的直接干預，勢必打破原有的權威和秩序結構，使村莊內(nèi)部的權力格局發(fā)生重大變化。［5］劉金海認為農(nóng)村工作組是中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作的一種有效形式，及時地處理了農(nóng)村急需解決的問題，對于貫徹黨的方針政策，推動農(nóng)村經(jīng)濟社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，具有十分重要的作用。［1］劉偉和邊東東認為派遣駐村工作組扶貧是國家在資源下鄉(xiāng)情境下，重塑與村莊社會關系、改善地方治理的一種新的嘗試，但村級組織喪失了相當大部分的治理資源，村級組織的治理能力和動力都大大減弱，村民原子化狀態(tài)越來越突出，甚至由于缺乏合作而使得村莊公共產(chǎn)品供給嚴重不足。［6］謝耀南認為干部駐村作為一種政策工具和“強政府”的表現(xiàn)形式，不但以較高的“政府強度”有效地確保了各種制度安排的順利實施，而且以較高的治理績效激活農(nóng)村經(jīng)濟與緩和隨之產(chǎn)生的各種社會、政治、經(jīng)濟壓力，促進了農(nóng)村公共物品的制度供給和公共事務管理的制度創(chuàng)新，有效地推動了“三農(nóng)”工作，具有積極的公共管理價值。［7］

綜上所述，學者根據(jù)不同維度對工作組的類型進行有效劃分，提出“應急型工作組”等概念便于對工作組有更直觀的認識。學者們承認工作組是國家開展農(nóng)村工作的一種有效方式，同時對工作組打破鄉(xiāng)村原有的權威秩序表示擔憂?，F(xiàn)有成果對工作組的后續(xù)研究有很好的啟發(fā)性和借鑒價值。然而，學界對駐村工作組的研究大多都是以“嵌入理論”為主，視角過于單一，缺乏對工作組在具體實踐中的過程性分析，缺乏對工作組運行機制和行動邏輯進行深入的闡釋和考察。筆者通過對個案的深度調(diào)查，擬從治理視角來進行補充研究，通過詳細闡述工作組的具體工作過程，梳理工作組與其他相關主體的關系，展現(xiàn)工作組機制的運行邏輯。通過筆者的研究，認為工作組是國家和政府開展農(nóng)村工作的主要方式，在基層社會發(fā)生群體性事件、存在重大社會危機和不穩(wěn)定因素時，工作組機制能夠發(fā)揮作用，及時進行風險防范，通過政治整合、行政整合和資源整合將國家的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實際的治理效能。

二、鄰避場域中工作組的介入與實踐

近年來，“垃圾圍城”現(xiàn)象愈發(fā)普遍，環(huán)境問題受到政府、學界、企業(yè)等多方關注，針對嚴峻的環(huán)境問題各方積極合作采取措施，政府和企業(yè)合作建設環(huán)保能源發(fā)電項目是其中的解決措施之一，但此類項目較難推行。一是其涉及政企民三方利益，需要多方協(xié)調(diào)；二是其鄰避效應極強，群眾“不要建在我家后院”的心理會誘發(fā)高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。2007年廈門海滄PX項目事件、2009年廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠事件、2014年杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電項目、2016年湖北仙桃垃圾焚燒發(fā)電廠項目都是21世紀以來影響力較大比較受政府和社會關注的鄰避沖突事件。學界對此也頗為關注并提出相應解決措施。如張緊跟提出通過協(xié)商治理創(chuàng)新化解鄰避沖突［8］，王郅強和彭睿提出政府危機學習可以為鄰避治理提供有效選擇［9］，顏昌武等提出要破解鄰避沖突僵局，就要強化基于風險溝通的合作性知識生產(chǎn)方式，促進政民之間開放性、審議式的良性對話，同時警惕權力與技術的合謀，重塑公眾對政府風險監(jiān)管的信任。［10］不同于以上學者提出的解決方案，筆者在開展田野調(diào)查觀察到的鄰避事件中，發(fā)現(xiàn)工作組對化解鄰避沖突起著較大作用，而學界目前沒有對此展開專門研究和較為深入的討論。

在對主題展開探討之前，筆者對本文的研究對象及所使用材料和數(shù)據(jù)來源作一簡要說明。本研究屬于個案研究，D市F區(qū)環(huán)保能源發(fā)電項目所引發(fā)的鄰避事件是本研究所選的典型個案。D市垃圾焚燒發(fā)電項目是廣東省生活垃圾無害化處理設施建設“十二五”規(guī)劃重點建設項目，總設計規(guī)模為日處理生活垃圾1500噸，總投資達8.7億元，主要處理D市三區(qū)一縣的生活垃圾，項目的建設對緩解“垃圾圍城”問題至關重要。該項目最初選址在F區(qū)B鎮(zhèn)，2016年7月因前期群眾工作不夠扎實，發(fā)生群眾大規(guī)模聚集抗議的“7.3”事件而被迫停止用地選址意向，項目暫時擱置。2016年11月，經(jīng)過長時間的選址準備工作，項目確定F區(qū)A鎮(zhèn)為優(yōu)先選址。2017年9月以來，F(xiàn)區(qū)圍繞項目建設開展前期工作，由于相關消息在群眾中迅速發(fā)酵，提前引發(fā)鄰避沖突，A鎮(zhèn)多個村從2017年11月開始相繼發(fā)生群眾聚集抗議事件。首先近百名群眾集體到鎮(zhèn)政府反映訴求，后來500多名村民在各自村口聚集意圖到鎮(zhèn)政府和鎮(zhèn)文化廣場反對項目建設，事態(tài)嚴重時出現(xiàn)學生停課、商鋪關門、市場停業(yè)，且干部無法進村入戶等情況。鄰避項目“一建就鬧，一鬧就?！钡睦Ь澈推湟l(fā)的群眾抗爭，極大地考驗著F區(qū)黨委和政府的群眾工作能力。F區(qū)在省委省政府的指導下，及時啟動工作組機制，從2017年9月起，15個駐村工作組就開始下沉到利益相關的村莊開展工作，F(xiàn)區(qū)四套班子成員擔任工作組正副組長，抽調(diào)市區(qū)兩級精干干部充實隊伍力量，工作組成員主要來自市、區(qū)、鎮(zhèn)三級各個部門。2017年11月發(fā)生群眾聚集表達訴求引發(fā)社會不穩(wěn)定時，駐村干部成員高達1700人。

本文以D市鄰避事件為研究對象，主要運用了座談、深度訪談和文獻查閱等方法。筆者在2019年11～12月參加了與此事件相關的學術課題研究，有幸可以查閱相關政府文件資料和工作組成員及時總結的工作材料，對多位工作組成員和區(qū)、鎮(zhèn)、村三級干部進行詳細訪談，這為筆者對駐村工作組在鄰避事件中行動邏輯的理論關注和思考提供了寶貴而真實的第一手資料。

（一）工作組下沉到基層黨組織

D市的駐村工作組通過入村，發(fā)現(xiàn)當?shù)卮蠖鄶?shù)村莊基本上存在著黨組織軟弱渙散的情況。發(fā)生鄰避沖突導致群眾工作更為困難的時候，部分基層黨組織對于上級黨委的決策部署怠于執(zhí)行，不愿作為，不敢直面群眾；部分基層黨員對于推進項目建設的立場不堅定，基層黨組織、基層黨員戰(zhàn)斗堡壘和先鋒模范作用無法得到有效發(fā)揮?；鶎狱h組織是黨全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎。駐村工作組在基層黨組織建設和黨員作用發(fā)揮兩方面起到重要作用。一是基層黨組織建設。在15個駐村工作組成立臨時黨支部，由區(qū)駐村領導任黨支部書記，帶領一線黨員吃苦在前，擔當在前。采取優(yōu)化基層黨組織設置、干部“培青推優(yōu)”、“主題黨日+”等14項創(chuàng)新舉措，分類設置20個流動黨員黨小組，增強黨組織對外出黨員的凝聚力。支持基層黨組織牽頭興辦民生微實事，提升基層黨組織的威信和地位。落實鎮(zhèn)級每年50萬元黨建工作經(jīng)費和6萬元黨組織服務群眾專項經(jīng)費。二是黨員干部引領。分類分批與鎮(zhèn)村干部和其他黨員干部進行談心談話。開展黨員活動以及老黨員、困難黨員、離任村干部黨員、患病黨員等慰問和幫扶，讓黨員感受黨內(nèi)溫暖。注重將項目周邊地區(qū)年紀輕、素質(zhì)高的村民發(fā)展成為黨員。駐村工作組有效提升了基層黨組織活力和確?；鶎狱h員干部作用的發(fā)揮。

（二）工作組密切聯(lián)系普通群眾

環(huán)保能源發(fā)電項目的有效落地分為選址、動工、點火和運營四個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)針對群眾不同的反映和訴求，工作組都有不同的工作側(cè)重點，主要通過以下兩大時間段來進行分析。

1.第一階段：2017年9月—2018年6月動工之前

2017年9月到11月，駐村工作組主要針對項目的開工做好前期大量的宣傳解釋工作，開展全面排查，掌握外出返鄉(xiāng)人員信息情況，加強社情動態(tài)的摸排。在11月爆發(fā)鄰避沖突后，駐村工作組根據(jù)上級工作部署加大工作力度，主要有以下幾個方面：

一是駐村包戶，堅持“三同”。在市委統(tǒng)一部署下，實行駐村包戶制度，包村到組，包戶到人，駐村工作組與群眾同吃同住同勞動。2018年春節(jié)期間，全體駐村工作組成員及D市原籍A鎮(zhèn)和B鎮(zhèn)公職人員1327人回鄉(xiāng)進村開展群眾工作。駐村干部每天在村委會或者村民家中就餐，參與民生微實事、新農(nóng)村建設以及春耕備耕等工作，漸漸與群眾交上朋友，拉近同村同親、同宗同族的關系，發(fā)揮聯(lián)絡員、信息員、宣傳員作用。2017年11月以來，駐村工作組累計走訪群眾37000多人次，召開各類座談會500多場次，還深入開展送溫暖活動，春節(jié)期間共慰問困難群眾953人，除夕前后與1400多名群眾吃團年飯，加強與群眾多方面的聯(lián)系。二是組織干部和群眾外出參觀。受省內(nèi)外多地環(huán)保能源發(fā)電項目的負面報道影響，群眾對項目缺乏了解，擔心項目對身體造成危害，抵觸情緒較大。為了從根本上消除群眾疑慮，區(qū)里分批組織外出參觀，首先是A鎮(zhèn)和B鎮(zhèn)籍的公職人員、教職員工、醫(yī)護人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工、村（社區(qū)）兩委干部等1000多人，其次是項目涉及到的核心村和周邊村的鄉(xiāng)賢815人和3個核心村80%以上的村民，3個外圍村每戶至少1名村民。通過駐村工作組的廣泛動員，區(qū)里在2018年6月項目正式動工之前累計組織外出參觀人數(shù)10434人次。三是尊重和落實群眾的知情權、參與權和表達權。駐村工作組積極對企業(yè)進行監(jiān)督，確保項目建設全過程依法依規(guī)和公開透明，做好每一次公示，做到“一個環(huán)節(jié)都不能漏，一項內(nèi)容都不能缺，一個步驟都不能錯”，讓群眾及時了解項目的進程。要求企業(yè)沒有征得群眾充分理解支持和沒有履行完法定程序堅決不開工。

2.第二階段：2018年6月—2019年10月點火及后續(xù)運營

項目完成立項核準、環(huán)評、土地利用規(guī)劃和總體規(guī)劃調(diào)整等法定程序手續(xù)，于2018年6月29日順利動工建設。但是由于項目鄰避效應極強、燃點極低，駐村工作組仍然始終保持清醒頭腦，繼續(xù)深入細致做好群眾工作，依法推進項目建設，確保項目如期順利點火投產(chǎn)。一是穩(wěn)固干群基礎。經(jīng)過一年多的進村入戶，干群之間的感情從逐步建立到加深鞏固，關系更加融洽。在A鎮(zhèn)遭受“4.20”特大暴雨襲擊之后，工作組積極組織搶險救災和災后復產(chǎn)工作，及時轉(zhuǎn)移項目周邊受災群眾，有效確保人民群眾生命安全，讓群眾感受到黨委政府的關懷。二是增強共建共享信心。工作組協(xié)助核心村成立項目監(jiān)督委員會，群眾深入項目建設一線開展監(jiān)督，村民對項目建設不斷加深了解并逐漸打消自身的擔憂和疑慮，工作組大大提升了村民對項目建設的信心。三是深入排查化解矛盾糾紛。涉及項目占地賠償問題，工作組全面細致排查調(diào)處村莊歷史遺留問題和矛盾糾紛，積極引導村民以合法的方式表達利益訴求，并確保群眾的利益最大化。此外，工作組堅持落實每日研判制度，遇特殊情況及時研判，保留160多名精干人員，繼續(xù)駐村入戶開展群眾和維穩(wěn)工作，發(fā)現(xiàn)問題及時有效處置。

工作組最初到鄉(xiāng)村時面臨著工作難開展，有成員表示“當時有的村干部都不想干了，家中父母、老婆和兄弟都不支持這個項目”，“給村民發(fā)煙他都不抽”，后來經(jīng)過開展認真細致的群眾聯(lián)系工作，工作組成員表示“人總是會心軟的，你說通了一個村民，其他村民也就接受了”，“村民主動給我們打招呼，我們就知道工作局面打開了，村民的內(nèi)心也打開了”。可見，工作組通過持續(xù)的和耐心細致的工作贏得了群眾的信任和支持，群眾對工作組也逐漸表現(xiàn)出接納意愿。而且通過工作組的有效動員，群眾在鄰避事件的治理中也發(fā)揮了較大的作用，如先參觀的群眾回來之后主動對親戚和鄰里進行科普宣傳，普通群眾積極主動和工作組成員表達想法和訴求，村莊以小組為單位吸納普通村民成立監(jiān)督委員會直接對項目建設進行公開監(jiān)督等。

（三）工作組協(xié)同多項工作機制

工作組在化解鄰避沖突中起到重要作用，但工作組機制需要與其他工作機制相結合才能發(fā)揮重要作用。D市自從發(fā)生鄰避沖突以來，除了及時下派工作組之外，還及時成立常設項目推進機構——項目辦公室，項目辦直接由市委書記和市長牽頭，區(qū)委書記、區(qū)長負責，抽調(diào)F區(qū)區(qū)直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負責人，全脫產(chǎn)專職工作。項目辦主要負責推進各項法定程序與政策文本的編制和審批工作，進行村莊調(diào)研和科普宣傳。同時成立由市領導牽頭的群眾工作、項目推進、現(xiàn)場處置、公安維穩(wěn)、輿情處置、外圍工作六個“專責小組”，切實強化市一級組織領導。在選址確定之后建立了以A鎮(zhèn)黨委書記為組長的“征地拆遷工作領導小組”，2018年5月啟動“河樂水”鄉(xiāng)村旅游示范區(qū)建設，成立了“示范區(qū)規(guī)劃建設工作領導小組”。駐村工作組與各工作專責小組均對市環(huán)保能源發(fā)電項目指揮部負責，各小組按照責任分工，制定詳細工作方案、工作計劃，明確時間進度，落實工作責任，通過加強溝通協(xié)調(diào)、信息資源共享和相互支持配合，形成了強大的工作合力，對鄰避沖突有效化解起到重大作用。在非常規(guī)的治理實踐中，作為上級權威的代理人，工作組往往不是“孤軍奮戰(zhàn)”，而是與其他的機構或機制相互作用、共同發(fā)力。如領導小組通常在應急事務管理中與工作組緊密相連，在政策過程中形成“上、下游”的“決策—執(zhí)行”關系。［10］

（四）工作組落實鄉(xiāng)村示范政策

項目選址地涉及到包括核心村、重點村和外圍村的15個村莊。其中，A鎮(zhèn)x村是離項目最近的核心村，也曾是群眾反對最嚴重的村。區(qū)里以該村為突破口，由區(qū)委書記任工作組組長，駐村開展工作，工作組將解決鄰避沖突和村莊持續(xù)發(fā)展相銜接，引入系列鄉(xiāng)村示范政策，村莊發(fā)展實現(xiàn)轉(zhuǎn)危為機，后來居上。一是成立鄉(xiāng)村振興示范鎮(zhèn)。F區(qū)把項目所在地A鎮(zhèn)確定為鄉(xiāng)村振興示范鎮(zhèn)，以A鎮(zhèn)x村、y村以及B鎮(zhèn)z村三個核心村作為示范點，加快推進新農(nóng)村建設。在工作組成員的帶領下，村莊完成了農(nóng)田水利設施建設、道路硬底化、路燈照明安裝等群眾最關心的民生微實事300多項。二是打造鄉(xiāng)村旅游示范區(qū)。區(qū)里在項目所在鎮(zhèn)及周邊鎮(zhèn)創(chuàng)建“河樂水”鄉(xiāng)村旅游示范區(qū)，編制《河樂水片區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃》，加快整合三個鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化等資源條件，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)。以A鎮(zhèn)為旅游示范區(qū)核心，打造集環(huán)保科普、研學教育、休閑娛樂為一體的特色鄉(xiāng)村旅游綜合中心。三是創(chuàng)建垃圾分類示范村。結合A鎮(zhèn)創(chuàng)建森林小鎮(zhèn)工作要求，駐村工作組大力組織開展垃圾分類主題實踐活動，堅持推動垃圾分類工作，以黨員家庭為單位，引導群眾主動參與日常生活垃圾分類，大力支持各級單位舉行的垃圾分類活動，為廣大群眾作出示范。在垃圾分類工作中，針對廣大群眾的文化程度、年齡層次、文明素養(yǎng)等差異，工作組成員積極引導黨員在垃圾分類工作中發(fā)揮“指導員”的作用，確保廣大群眾做到正確分類、規(guī)范分類。

普通群眾對鄉(xiāng)村示范政策的引入表示支持，對村莊得到實際的政策幫助感到實惠。在政府的積極推動和政策支持下，公眾同樣在鄉(xiāng)村振興中也發(fā)揮了不可或缺的作用，如擔任基礎設施的建設者、鄉(xiāng)村旅游的推廣者和垃圾分類的實踐者等，用實際行動認可了政府的決策和協(xié)助了項目的落地，鄰避沖突變成了鄰利效應，極大地改善了村莊的生活條件，提升了村莊的基層治理水平。

三、工作組的整合機制與治理成效

徐勇認為鄉(xiāng)村整合是指現(xiàn)代國家的政治主體通過一系列的行為改造和改變傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，將分散的、城鄉(xiāng)分割的鄉(xiāng)村社會與現(xiàn)代國家聯(lián)結為一體，使農(nóng)民與國家呈現(xiàn)出不可分離的關系。［11］5可知，鄉(xiāng)村整合是國家與農(nóng)民的互動過程，工作組在鄰避事件中承擔了國家與農(nóng)民互動的媒介角色，發(fā)揮了政治整合、行政整合和資源整合的多元整合作用。

（一）政治整合：重塑政治信任與認同

政治整合指運用政治組織和政治力量將分散和分化的社會因素聯(lián)為一個整體并置于有效治理之下，以形成和維持政治共同體的過程。［11］62鄰避沖突的發(fā)生嚴重影響群眾對黨和政府的政治信任和政治認同，考驗著黨和政府的群眾工作能力，也考驗著政治共同體的維系。關于民眾對政府的信任研究，有一些說法如“中央是恩人，省里是親人，地區(qū)有好人，縣里多壞人，鄉(xiāng)里盡是敵人”等，說明了民眾對高層政府和基層政府的認同度不同。李連江將此類現(xiàn)象形象地概括為“差序政府信任”［12］。歐陽靜認為群眾對基層政府認同度低的原因是基層政府是與民眾直接打交道的政府，處于各類矛盾的第一線，其職能也總是與“征”“收”“罰”“攤”等涉及民眾利益的行為相關。［13］民眾對行政級別較高政府的信任高于行政級別較低的政府是中國常見的政府信任形態(tài)，這一現(xiàn)象為工作組的派出和有效運作提供了重要的基礎性保障。因為在民眾看來，作為上級部門的派出組織，工作組在一定意義上扮演了上級代理人的角色，具有比下級機構更高的合法性和權威性，因此工作組容易得到基層民眾的信任和擁護。［2］關于工作組與群眾路線的關系，裴宜理提出中國共產(chǎn)黨領導下的工作隊成員多是受過培訓的知識分子，他們能夠真正地深入到農(nóng)村的群眾當中，考察群眾的問題，動員與組織起群眾解決問題，同時也對自身進行改造。①歐陽靜在研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村制度中提出，駐村制是執(zhí)政黨基于與農(nóng)村群眾建立“心連心、魚水情”關系的一種治理理念，秉持“群眾路線”的駐村制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間發(fā)揮著重要的“上接下聯(lián)”作用，這一制度運作的效能對于基層治理、共產(chǎn)黨的公信力與合法性產(chǎn)生了極為重要的作用。［14］可見下派工作組是國家長期以來就已形成的制度安排和工作經(jīng)驗。D市工作組通過包村入戶，深入細致做好群眾工作，實現(xiàn)了工作組從無法進村入戶到與群眾“打成一片”、群眾從強烈反對項目到基本接受項目落地、群眾工作從被動應對到主動推進、項目建設從社會穩(wěn)控向有序推進“四個轉(zhuǎn)變”，有效破解鄰避效應問題，推動D市環(huán)保能源發(fā)電項目的落地建設，加強了群眾對黨和政府的政治信任和政治認同。需要強調(diào)的是，工作組雖然在民眾信任方面有一定優(yōu)勢，但是并不是工作組到農(nóng)村就能立刻被群眾接納，需要深入聯(lián)系和長期溝通。特別是在應急型駐村工作中，民眾信任機制會存在短時間的失靈，導致應急管理工作無法開展，需要經(jīng)過長時間有策略的群眾聯(lián)系工作，才會贏回群眾信任。具體來看，工作組通過帶領農(nóng)民參觀先進的環(huán)保能源發(fā)電項目，引導農(nóng)民加入到新農(nóng)村建設，主動與農(nóng)民進行溝通協(xié)商，鼓勵公眾號與公共項目建設，最終實現(xiàn)對群眾的政治整合，確保了群眾對黨和政府的政治認同和政治信任。

圖1 工作組的政治整合

（二）行政整合：重建縱橫治理結構

行政是具有強制性的國家力量。國家運用行政體系將國家意志輸入鄉(xiāng)村社會，將分散和分割的鄉(xiāng)村社會整合為一體。中國鄉(xiāng)村得以迅速整合，在相當程度上依靠于強大行政能力的滲透、介入和擴展。［11］146鄰避沖突的發(fā)生造成的社會不穩(wěn)定對社會有較大的消極影響，下派工作組對于行政力量的滲透和行政管理有著重要意義，既直接反映國家意志，又能打通各級政權與農(nóng)民的聯(lián)系。從組織結構和管理體制來看，科層制強調(diào)組織等級有序、規(guī)章制度為本、即事主義、專業(yè)化訓練等。鄰避沖突影響到了社會穩(wěn)定甚至是引發(fā)一定程度上的社會危機，常規(guī)型官僚體制治理機制表現(xiàn)出治理鏈條過長、治理難度較大等問題，對有效解決沖突難以勝任、力不從心，工作組機制開展的運動型治理正是針對常規(guī)型治理機制失敗而產(chǎn)生出來的暫時性替代機制。關于運動式治理，周雪光認為運動型治理機制的突出特點是暫時打斷、叫停官僚體制中各就其位、按部就班的常規(guī)運作過程，意在替代、突破或整治原有的官僚體制及其常規(guī)體制，代以自上而下、整治動員的方式來調(diào)動資源、集中各方力量和注意力來完成某一特定任務。［15］

D市由市區(qū)兩級抽調(diào)的領導干部和區(qū)四套班子成員組成的15個駐村工作組是在官僚科層制內(nèi)部通過整合形成的一支隊伍，作為連接政府和民眾的中間者，有效地克服官僚制組織的效率低下和部門分隔等問題，在關鍵時候能對復雜的農(nóng)村社會實行及時研判和綜合治理。工作組通過下沉一線掌握農(nóng)村的實際情況，及時反饋給省級干部，實現(xiàn)了歐陽靜所提出的基層運動型治理中自上而下的政府有效性和自下而上的社會有效性，［13］具體表現(xiàn)在既保證上級政策、任務和命令得到有效貫徹和執(zhí)行，又能夠及時將民眾的切實利益訴求上傳到高層。在國家治理的“非常時期”，工作組以獨特的運行邏輯和治理效能，構成了中國政治生活中應急管理的補充性、支持性機制。［2］從縱向來看，形成了省委書記高度重視、市委書記研究部署、市長坐鎮(zhèn)指揮、市四套班子深入一線、區(qū)級舉全區(qū)之力推進項目平穩(wěn)落地的工作方式，自上而下從思想上和行動上縮短治理鏈條，化解治理赤字。從橫向來看，形成多部門聯(lián)合的工作機制，部門之間明確職責分工，區(qū)委組織部負責黨組織和黨員相關工作，區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、區(qū)住建局和區(qū)交通運輸局負責垃圾分類和垃圾轉(zhuǎn)運工作，區(qū)文廣旅體局負責旅游示范區(qū)打造，區(qū)教育局、區(qū)工信局負責環(huán)保研學教育營地建設，市公安局高要分局、區(qū)應急管理局負責加強公共安全管理。

圖2 工作組的行政整合

（三）資源整合：重聚國家治理資源

集中有限的國家治理資源解決突出的社會治安問題是執(zhí)政黨與政府在“實用理性”主導下、面臨資源瓶頸問題的理性選擇。［16］鄰避沖突的發(fā)生是比較緊急的社會問題，工作組是集聚人財物資源的一種有效方式。同時對工作組而言，權威的臨時性與權力的時限性是緊密相連的。這也意味著工作組必須始終堅持問題導向、任務導向，集中自身權威、整合有效資源去完成上級賦予的特定使命。［17］在D市環(huán)保能源項目中，主要體現(xiàn)在整合人力資源和財政資源兩個方面。

在整合人力資源方面。嚴國方、肖唐彪認為人、財、物等外部資源引入鄉(xiāng)村主要有這幾種方式：一是靠道德與社會責任感的感召；二是上級的分配，如通過興辦項目、扶貧、救濟等方式下?lián)苜Y金至鄉(xiāng)村；三是強制性的下派，比如“下派工作隊”“下派干部”的方式即是如此。且只有同時滿足“自主自愿”與“制度化”兩個原則，外部資源才能通暢地引入鄉(xiāng)村并發(fā)揮良好效應。［17］丁遠朋也提出由于公共事務的復雜性、不可預測性等特征，尤其在發(fā)生重大自然災害或社會突發(fā)事件時，一些協(xié)調(diào)性與靈活性較高、資源整合力較強的臨時性組織或機制就會成為一種有效的應對手段，而工作組就是其中之一。［2］鐘海提出工作隊作為國家在貧困領域開展的一種新的資源輸入形式，不僅是從事農(nóng)村工作的特殊組織，更重要的是貫徹落實黨的方針政策、推動農(nóng)村經(jīng)濟社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的一支重要政治隊伍。［18］以上學者均承認下派工作組是應對重大突發(fā)事件的一種有效方式，下派15個駐村工作組到項目涉及的村莊，是一個由高層集中人力資源的過程。在整合財政資源方面。劉偉和邊東東通過研究駐村工作組對扶貧產(chǎn)業(yè)影響，提出國家下派駐村工作組，某種程度上是為了改善資源內(nèi)卷化與地方治理，實現(xiàn)國家與村莊社會的有效對接，但是在不同的行為主體“控制與能動”的互動之下，這種努力結果存在不確定性。［6］D市將建設環(huán)保能源項目與打造鄉(xiāng)村振興示范點相結合，市、區(qū)兩級高度重視鄉(xiāng)村振興示范點建設，多方籌措資金，加大資金整合力度，為示范項目建設提供充足的資金保障，分類施策。對項目涉及的三個核心村在新農(nóng)村建設方面投入分別為x村投入6300多萬元，y村投入626萬元，z村投入2926萬元，對重點村投入資金2343萬元，對外圍村投入資金1110萬元。對A鎮(zhèn)綜合景觀改造投入4645.8萬元。工作組在有限的時間中，用好鄉(xiāng)村振興建設專項資金，整合各項涉農(nóng)資金支持項目建設，廣泛引入社會資本參與項目建設，全面推進政府與社會資本合作。通過資源整合，讓項目涉及的村莊實現(xiàn)從“鄰避”向“鄰利”的有效轉(zhuǎn)變。

圖3 工作組的資源整合

綜上，工作組機制在應對應急管理中發(fā)揮了較大作用，其基層治理的運行邏輯包括政治整合、行政整合和資源整合，且這三種整合方式存在著層層遞進的邏輯關聯(lián)。政治整合是工作組機制的基礎邏輯，通過政治整合，不僅有效加強了黨組織和群眾的關系，也緊密聯(lián)系了干部和群眾的關系，提升群眾對黨和政府的政治信任和政治認同，有利于形成團結統(tǒng)一的政治共同體。行政整合是工作組機制的關鍵邏輯，通過行政整合，在縱橫兩個維度分別實現(xiàn)縮短治理鏈條和協(xié)同部門職能的功能，提升行政效率和提高治理效能，有利于工作的開展和政策的落實。資源整合是工作組機制的保障邏輯，人力資源和財力資源是重要的治理資源，工作組在短時期內(nèi)進行信息的互通有無和資源的通暢引入，有利于集中有限的資源完成特定的任務。通過步驟性和層次性的三種整合機制，工作組充分發(fā)揮作為媒介角色的作用，有效地解決了鄰避沖突和實現(xiàn)了基層治理。

四、結論與討論

下派工作組是國家和政府開展農(nóng)村工作的重要方法，是干部聯(lián)系群眾的有效方式。本文通過對工作組在鄰避事件中的角色作用進行深度的個案調(diào)查，發(fā)現(xiàn)基層發(fā)生鄰避沖突引發(fā)社會不穩(wěn)定時，工作組積極介入與實踐，通過下沉到基層黨組織、密切聯(lián)系普通群眾、協(xié)同多項工作機制和落實鄉(xiāng)村示范政策，進行多元整合以實現(xiàn)基層的有效治理。具體表現(xiàn)為：以政治整合重塑群眾對黨和政府的政治信任和政治認同，以行政整合重建縱橫的治理結構，以資源整合重聚鄉(xiāng)村發(fā)展所需要的人、財、物力。通過工作組的三種有力整合，既實現(xiàn)了鄰避沖突的有效解決，又提升了基層黨組織的戰(zhàn)斗力、緩和了干群關系和促進了村莊多方面的發(fā)展。本文同時引發(fā)了如下思考。

首先是工作組作為一項有效的制度安排，攜外部性資源進入鄉(xiāng)村解決鄰避沖突，但當工作組撤離時，村莊的持續(xù)發(fā)展何去何從值得進一步探討。工作組機制本身存在著一定弊端，如時間緊、任務重、壓力大，工作組權威的臨時性和權力的時限性，對解決農(nóng)村社會的復雜問題僅能發(fā)揮短暫作用。特別是如環(huán)保能源項目類似的鄰避設施雖然經(jīng)過工作組的努力得以落地，進行點火及后續(xù)運營，后期仍然存在系列問題影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。如存在項目投產(chǎn)運營前后的隱患、社會矛盾糾紛隱患和外部因素的疊加影響等問題，何種組織能夠長期性地替代工作組的角色職能仍然需要探索。其次是以工作組為主要方式的干部聯(lián)系群眾工作需從應急型向常規(guī)型轉(zhuǎn)變。從一般情況來看，只有在社會發(fā)生不穩(wěn)定因素甚至是危機之后，黨和政府才會發(fā)現(xiàn)和重視群眾基礎不牢、干群關系疏遠、干群矛盾突出等問題，工作組一定程度上是堅持群眾路線和密切聯(lián)系群眾的應急型補救措施。但是臨時組成的工作組成員大多都來自市、區(qū)（縣）等各部門的工作人員，一方面他們沒有群眾工作的經(jīng)驗，前期面臨不知如何開展工作的困惑；另一方面他們有本職工作，駐村工作的臨時性和兼職性很難讓其對農(nóng)村社會的真實情況有切實和全面了解。國家應該加強干部聯(lián)系群眾工作，將工作組機制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村制等干部聯(lián)系群眾的工作經(jīng)驗進行常規(guī)化和制度化。總之，當前的研究只是針對工作組在個案的鄰避事件中所展現(xiàn)的協(xié)調(diào)各方的角色作用、多元整合的運行邏輯，以及重塑政治認同、重建縱橫治理結構和重聚人財物力的基層治理效能。工作組的實踐邏輯和治理邏輯是多種多樣的，需要繼續(xù)進行更深入的個案觀察和更豐富的案例比較，使工作組的相關研究不斷豐富，這也正是筆者努力的方向。

注釋：

① 參見裴宜理于2019年10月10日在華中師范大學開展講座“革命性管理：中國工作組的起源與演變”的新聞稿。http：//eastwest.ccnu.edu.cn/info/1011/1753.htm.