主持人語（南炳文）：本期推出了清史專家劉鳳云先生的《由錢糧虧空看康雍乾時期財政制度創(chuàng)設(shè)中的因果關(guān)系——兼論清朝官僚政治的制度缺陷》一文。此文在廣泛閱讀文獻資料的基礎(chǔ)上，深入論述了清代康雍乾時期財政制度中的“挪用”與“墊支”、“攤捐俸工銀”與“攤捐養(yǎng)廉銀”、“蠲免”與 “捐納”的相互關(guān)系，指出這些制度措施的實施雖不合理，但卻不得不為之。究其原因，都可歸結(jié)為清朝地方財政的先天不足，而這一點，正是源于清朝高度集權(quán)于中央的理財理念。細讀此文，對于正確理解清朝的財政制度當(dāng)大有幫助。（廊坊師范學(xué)院特聘教授、南開大學(xué)資深教授）

摘 要： 在對清前期錢糧虧空案的考察中，可以看到“挪用”與“墊支”、“攤捐俸工銀”與“攤捐養(yǎng)廉銀”，以及“蠲免”與“捐納”等制度之間的關(guān)聯(lián)性。由“挪用”到“墊支”的支出行為發(fā)生由非法到合法的轉(zhuǎn)變時，并沒有解決難以歸款的問題。而由“攤捐俸工”到“攤捐養(yǎng)廉”，說明財政體制上存在著公私的制度缺陷，雖一定程度上填補了不斷增大的財政缺口，卻產(chǎn)生了官員低俸甚至是無俸的政治風(fēng)險。此外，“蠲免”在被譽為造福于百姓的惠政加以推行的同時，被蠲免的直省因無征賦稅不得不以備受詬病的“捐納”“挪墊”“捐輸”等作為解決財政短缺的途徑。以上制度與措施之間有著互為因果的關(guān)系，諸問題都指向了清朝低存留的財政體制，這成為清朝國家難以解決的政治隱患。

關(guān)鍵詞： 財政制度;挪用與墊支;攤捐俸工銀;攤捐養(yǎng)廉銀;蠲免;捐納

歷史研究離不開對歷史現(xiàn)象發(fā)生的因果關(guān)系的探討，這是找尋歷史發(fā)展規(guī)律的先決條件。以往，我們對因果關(guān)系的考察往往聚焦在單個歷史事件的發(fā)生過程上，對于制度的討論也是多追求其自身的完整性。而事實上，國家在解決重大問題時所推行的相關(guān)制度與政策，都是對既有制度與政策的否定或部分否定基礎(chǔ)上的改變或調(diào)整。因此，各種制度與措施彼此之間有互為因果的衍生關(guān)系和維系國家政治完整性的功能，而注意其連貫性與關(guān)聯(lián)性是歷史研究大視野和長時段的基本要求。

康雍乾三朝130余年的統(tǒng)治是清朝國力最為強盛的時期，卻也是國家諸多弊癥累積的時期，而錢糧虧空正是從康熙朝始形成的一種勢態(tài)。雍正初年，時任兵部侍郎的李紱談道，“自康熙十八年至五十三年，直省止虧空銀八百余萬兩，米谷一百九十余萬石。自五十四年至六十一年二月，直省乃虧空銀九百一十三萬余兩，米谷二百四十二萬余石”。① 虧空錢糧的數(shù)額高達2000萬兩白銀左右，且在康熙晚期成加劇趨勢。盡管虧空錢糧在雍正朝的鐵腕打擊下一度被抑，但經(jīng)乾隆至嘉道仍衍繹成無可遏制的勢頭。嘉慶中期，僅直隸、江蘇、安徽、甘肅、山東五省的錢糧虧空就有2140萬余兩。[參見《直隸布政使裘行簡奏報抵任后清查庫項大概情形事》（嘉慶十年六月初四日），《朱批奏折》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-35-0764-017;中國第一歷史檔案館編：《嘉慶道光兩朝上諭檔》第19冊，廣西師范大學(xué)出版社2000年版，第880頁;《清仁宗實錄》卷二四三，嘉慶十六年五月甲申條，《清實錄》第31冊，中華書局影印本，1986年，第275頁;（清）李鴻賓：《厘剔安徽虧空疏》、（清）康紹鏞：《籌補安徽歷年虧空疏》，（清）賀長齡、（清）魏源等編：《清經(jīng)世文編》卷二七，中華書局1992年版，第675-678頁;（清）章煦、（清）陳預(yù)：《奏報查明山東全省各州縣虧缺實數(shù)事》（嘉慶二十年正月二十七日），《錄副奏折》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-1826-006。

] 錢糧虧空已無可控制。故而，探討其中的原因當(dāng)為治史的重要課題。

事實上，上述發(fā)生的各類錢糧虧空案中，無論是官侵、吏蝕，還是民欠，若追根溯源都會指向被清人視為“戶政”的財政制度，而圍繞國家與地方財政形成的各項制度與若干規(guī)則的創(chuàng)設(shè)、調(diào)整與衍變過程，都會揭示出清朝財政建制中制度鏈條的因果關(guān)系。

財政建制是一個龐大的系統(tǒng)，學(xué)界多已取得豐碩的成果，諸如對于清朝財政性質(zhì)的認識，有曾小萍的“不穩(wěn)定財政”、巖井茂樹的“原額主義財政”和何平的“不完全財政”等。[[美]曾小萍著，董建中譯：《州縣官的銀兩：18世紀中國的合理化財政改革》，中國人民大學(xué)出版社2005年版;[日]巖井茂樹著，付勇譯，范金民審校：《中國近代財政史研究》，社會科學(xué)文獻出版社2011年版;何平：《清代賦稅政策研究：1644-1840》，中國社會科學(xué)出版社1998年版。]在稅收、度支、俸祿、倉儲等領(lǐng)域，有王業(yè)鍵的《清雍正時期（1723—1735）的財政改革》、佐伯富的《清雍正朝的養(yǎng)廉銀研究》、莊吉發(fā)的《清世宗與賦役制度的改革》、陳支平的《清代賦役制度演變新探》、陳鋒的《清代軍費研究》，以及董建中的《耗羨歸公的制度化進程》、倪玉平的《從國家財政到財政國家》、周健的《維正之供》等著作與論文，[王業(yè)鍵：《清雍正時期（1723-1735）的財政改革》，《“中研院”歷史語言研究所集刊》第32本，臺北商務(wù)印書館1961年版;[日]佐伯富著，鄭樑生譯：《雍正朝的養(yǎng)廉銀研究》，臺北商務(wù)印書館1975年版;莊吉發(fā)：《清世宗與賦役制度的改革》，學(xué)生書局1985年版;陳支平：《清代賦役制度演變新探》，廈門大學(xué)出版社1988年版;陳鋒：《清代軍費研究》，武漢大學(xué)出版社1992年版;董建中：《耗羨歸公的制度化進程》，《清史研究》，2000年第4期;倪玉平：《從國家財政到財政國家——清朝咸同年間的財政與社會》，科學(xué)出版社2017年版;周健：《維正之供——清代田賦與國家財政（1730-1911）》，北京師范大學(xué)出版社2019年版。]從不同的角度討論了清朝的田賦、國家財政的低稅收、地方的低存留、耗羨征收的不可避免性、清朝官員的低俸和養(yǎng)廉銀的創(chuàng)設(shè)以及官員攤捐等諸多問題。

但目前學(xué)界對上述制度及政策推出之間的關(guān)聯(lián)性卻鮮有關(guān)注。本文試圖限定在國家政治及其制度得失這一主題之下，就制度與制度之間的關(guān)系及相互影響，闡述清朝推行國家行政建制的理念以及治國方略，由此探尋傳統(tǒng)國家官僚政治的制度缺陷乃至根源。

一、從“挪用”到“墊支”：地方財政中難以禁止的非規(guī)制支出

在清前期地方各省的錢糧虧空案中，因公“挪用”與“墊支”是造成錢糧虧空的大宗，二者不僅在虧空案中占比巨大且屢禁不止，重要的是，由“挪用”到“墊支”的支出行為發(fā)生了由非法到合法的性質(zhì)轉(zhuǎn)變。

“因公挪用”，或“挪用”，是指地方各級政府將倉庫中存貯的正項錢糧挪為他用。雖為因公，但在制度條文上是被明令禁止的。順康時就有挪用錢糧由上司題參處罰的規(guī)定?？滴趿辏?667），戶部議覆“那用錢糧各官，仍照舊例處分。如系侵欺者限一年追取，限內(nèi)不能全完，將家產(chǎn)變價入官”。[《清圣祖實錄》卷二二，康熙六年五月己未條，《清實錄》第4冊，中華書局影印本，1985年，第306頁。]康熙三十九年（1700），直隸巡撫李光地提出嚴挪移之例，凡“那移銀至五千兩以上，或糧米至六千石以上者，無論已未革職，仍擬滿流，不準折贖” ，[《清圣祖實錄》卷一九六，康熙三十九年二月丁卯條，《清實錄》第6冊，中華書局影印本，1985年，第4頁。]下部議行?？滴跷迨拍辏?720）規(guī)定，“虧空錢糧果系因公那用者，將該員革職留任，勒限賠補，限內(nèi)全完，準其開復(fù)”，[《清圣祖實錄》卷二八八，康熙五十九年七月庚午條，《清實錄》第6冊，第806頁。]從法制的角度明確了官員挪用錢糧的非法性。

但康熙朝系清王朝的開創(chuàng)時期，戡亂統(tǒng)一戰(zhàn)事不斷，而地方存留不足，凡軍需供應(yīng)，非開捐納即須挪用。就康熙朝較有影響的戰(zhàn)事而言，“前蕩平三逆，原任湖廣布政使徐惺所用兵餉，至四十余年尚不能清完，朕念皆系軍需那用，將未完銀兩俱從寬免”。[《清圣祖實錄》卷二九九，康熙六十一年十月甲寅條，《清實錄》第6冊，第894頁。]康熙中期清軍三次出征準噶爾，川、陜、甘等西北諸省供頓不已，雖有“捐例”，卻挪移不乏。如陜西巡撫吳秉謙因克扣軍需銀兩等罪名被參劾，然調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，其有“虧空庫銀”，但“俱系軍需緊急，因公那用，并非侵蝕”。甘肅巡撫布喀亦有“擅用庫銀，支給運米腳價”的違規(guī)行為，同樣是“查系緊要公務(wù)，非私自那用，應(yīng)免其追取”。[《清圣祖實錄》卷一九八，康熙三十九年三月丙申條，《清實錄》第6冊，第9頁。]但陜甘因軍需挪用的虧空自此一發(fā)不可收，尤其是甘肅省，“從前（康熙年間）供應(yīng)各案，現(xiàn)在共未完銀二十九萬二百六兩零，又動用賑濟糧三萬七千二百五十八石零，皆系文武各官俸工銀捐還之項”。[ 參見《甘肅巡撫石文焯奏遵旨籌畫追賠虛懸?guī)祉椪邸罚ㄓ赫晔辉率眨?，中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第6冊，第479頁。]直到乾隆元年（1736），這筆挪用“未經(jīng)完補銀糧尚有八萬七千余兩”。[《清高宗實錄》卷一一，乾隆元年正月癸丑條，《清實錄》第9冊，中華書局影印本，1985年，第347頁。]康熙六十年（1721），清軍出兵征剿臺灣朱一貴的反清活動，“因事緊急，動用庫銀二十三萬余兩”，又因招募兵丁，“動支儲于廈門之臺灣兵餉三萬余兩”。事后，福建總督滿保奏稱：福建各項支出“概為公事，墊用實出無奈”，請準予銷算。[《閩浙總督滿保奏報清查布政司庫銀兩折》（雍正元年二月初一日），中國第一歷史檔案館譯編：《雍正朝滿文朱批奏折全譯》，黃山書社1998年版，第21頁。]

其余各省亦多有因公挪用的記載，說明了因公挪用的普遍存在。而且，挪用過程中也極易發(fā)生官員利用制度漏洞進行蒙混銷算的婪贓行為。然盡管如此，卻少有看到虧空官員被依法執(zhí)行處分的個案。對于其中的原因，康熙六十一年（1722）十月，康熙帝在臨終前一個月的上諭中有所披露，他說：“蓋自用兵以來，大兵經(jīng)行之處，督撫及地方官唯期過伊地方便可畢事，因資助馬匹、盤費、衣服、食物甚多，倉卒間無可設(shè)法，勢必那用庫帑?！视帽?，歷年錢糧奏銷，朕悉從寬緩，正為此也?！盵《清圣祖實錄》卷二九九，康熙六十一年十月甲寅條，《清實錄》第6冊，第894頁。]而官員是否借端中飽私囊，則因“無憑稽察”而了之。

雍正帝即位后，嚴查錢糧虧空。對康熙帝“那移正項之事，此乃虧空之大根原”[《清圣祖實錄》卷二四○，康熙四十八年十一月丙子條，《清實錄》第6冊，第389頁。]的說法表達了不同的態(tài)度。他說：虧空錢糧者，“或系上司勒索，或系自己侵漁，豈皆因公那用？”于是，雍正帝加大清查錢糧虧空、整治貪官的力度，下令“凡有虧空，無論已經(jīng)參出及未經(jīng)參出者，三年之內(nèi)，務(wù)期如數(shù)補足。毋得苛派民間，毋得借端遮飾，如限滿不完，定行從重治罪。三年補完之后，若再有虧空者，決不寬貸”。[《清世宗實錄》卷二，康熙六十一年十二月甲子條，《清實錄》第7冊，中華書局影印本，1985年，第57頁。]在雍正帝看來，挪移導(dǎo)致的虧空不只是簡單的財政問題，而且是一個整飭吏治鞏固國體的政治問題。為此，在其主持下，國家針對“挪用公項”制定了相應(yīng)的處罰條例，挪用錢糧的官員除了賠補之外，還要受到相應(yīng)的處分。雍正二年（1724）八月，刑部等衙門根據(jù)雍正帝的旨意，以虧空挪移之罪止于擬流，不足以警示，制定“嗣后那移一萬兩以上至二萬兩者，發(fā)邊衛(wèi)充軍。二萬兩以上者，雖屬那移，亦照侵盜錢糧例擬斬，俱限一年全完免罪”。[《清世宗實錄》卷二三，雍正二年八月戊寅條，《清實錄》第7冊，第365頁。]挪用錢糧的代價，不再僅僅是革職丟官和經(jīng)濟賠償，而且還有掉腦袋的風(fēng)險。

但是，對于當(dāng)時各省揭出的一些因公挪用案例，雍正帝并沒有按照新規(guī)予以嚴懲。例如，雍正二年正月，浙江新任布政使王朝恩奏，藩司應(yīng)存銀為68.59萬兩，實際只有現(xiàn)銀38.65萬兩，缺銀29.94萬兩，為滿漢官兵借支俸銀、買米補漕，以及各類借支，皆系因公挪用。[ 參見《浙江布政使王朝恩奏陳清查浙省藩庫錢糧折》（雍正二年正月二十五日），中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第2冊，第536頁。]十二月，福建布政使黃叔琬奏稱：“閩省公用皆取給于俸工，彼時俸工尚未解到，遂將正項那用，以致有十萬九千之?dāng)?shù)（挪用）?！盵《福建布政使黃叔琬再陳督撫因公挪用正項銀兩緣由折》（雍正元年十二月二十六日），中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第2冊，第458頁。]雍正四年（1726）八月，山東布政使張保奏稱，該省于康熙六十年修筑太行堤等工程，動用庫銀8.2萬兩。[參見《山東布政使張保奏報提捐俸工補還庫項銀兩情由折》（雍正四年八月初六日），中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第7冊，第862頁。山東修筑太行堤工程，經(jīng)巡撫李樹德奏明，自康熙六十年起每年通省捐俸工銀16 483兩，以五年捐補還項。]

這些因公挪用的銀兩，最終或通過嚴行追補的方式得以完補，或由捐俸工完補。所以未使用新法嚴懲，除了“因公”之外，更大程度上，是因為時間久遠，當(dāng)事官員多已離任。也就是說，這些虧空案已經(jīng)找不到應(yīng)該懲處的對象了，迫使朝廷不得不通過耗羨歸公的銀兩，一次性地完補了遺留下來的大量由因公挪用等原因造成的“無著銀兩”（找不到責(zé)任人的虧空）。雍正十年（1732），在皇帝赦免虧空的“沛恩令”中明確宣布，“因公那用，并未入己者”，已得以寬免。[《清世宗實錄》卷一一九，雍正十年閏五月丁酉條，《清實錄》第8冊，中華書局影印本，1985年，第578頁。]

但是，雍乾以后因公挪用的錢糧虧空案并未停止，只不過大都發(fā)生在州縣，且數(shù)額不大。而由各省布政司的錢糧挪用不再出現(xiàn)在文檔中，取而代之的是“借墊”“墊支”，以及“挪墊”等。

“借墊”，是指各省遇有緊急公務(wù)時，或因司庫經(jīng)費不敷，或因戶部撥款（部撥）遲延，而先行挪借它項官帑的一種行為，與“挪用”的區(qū)別在于，它增加了咨部的程序，即得到了朝廷的準許，使先前的挪用從非法走到合法。“借墊”一語雖在康熙朝就有使用，但在當(dāng)時還屬于不被規(guī)制允許的督撫、藩司等個人行為，直到乾隆初年方以政府的行為方式出現(xiàn)在官書文本中。

最初的借墊，大都數(shù)額較小，多以飯食銀、辦公費等項為主，而且屬于地方向中央戶部的預(yù)支。如乾隆六年（1741），由于地方官員的飯食銀不能按時給發(fā)，準各省向戶部借支五千兩，待來春飯食銀解到按數(shù)歸款。乾隆七年（1742）十二月，“安徽、福建等省應(yīng)解飯銀五千余兩未經(jīng)解到，而官吏飯銀無項可支，咨明戶部，照奏準之例預(yù)領(lǐng)乾隆八年秋審銀六千兩，以便借支添補給發(fā)”，俟飯銀解到，按數(shù)歸款。[ （清）訥親、（清）海望：《題為會議刑部歸還預(yù)借乾隆八年秋審銀兩并預(yù)借乾隆九年秋審銀兩事》（乾隆十年二月二十八日），《戶科題本》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：02-01-04-13883-008。]乾隆十五年（1750），直隸總督方觀承還提到，該省有“各屬辦公借墊”。對地方城工、水利等工程銀兩的借支程序、款項來源，方觀承的奏文是：因伏雨過多，保定中城城墻及四門城樓等均有坍損，應(yīng)亟為修整，“共估需銀三千七百五十八兩零，請即撥項興工等語。本司確核所估銀數(shù)，均系實需，并無浮冒，所有應(yīng)修城工估需銀二千九百八十三兩零，應(yīng)請在于司庫豫東協(xié)耗項下動撥，其應(yīng)修橋梁閘座共估需銀七百七十五兩零，應(yīng)請在于清河道庫貯河灘地租銀內(nèi)動撥，統(tǒng)俟工竣造冊報銷”，[ （清）方觀承：《奏為墊支銀兩興修保定府坍損城垣各工事》（乾隆十五年七月二十四日），《朱批奏折》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-01-0193-057。]并稱“現(xiàn)在陸續(xù)報銷，如核減不敷，仍令各屬照數(shù)完補”。[《清高宗實錄》卷三六九，乾隆十五年七月庚午條，《清實錄》第13冊，中華書局影印本，1986年，第1082頁。]

但隨著時間的推移，各省墊支、借墊的數(shù)額也在向大額、大宗演變，不該出現(xiàn)的“借墊”也相繼出現(xiàn)。這種現(xiàn)象與乾隆朝軍需、河工、大差不斷增多有直接的關(guān)系。

乾隆朝的軍需借墊，以平準和金川兩戰(zhàn)役中的數(shù)額和規(guī)模最大，又以戰(zhàn)事頻繁的西北最為突出。如平準之役，乾隆二十二年（1757）六月，據(jù)大學(xué)士兼陜甘總督黃廷桂奏報：自乾隆二十一年（1756）二月至今止，滿漢各營共有借墊未還銀96.76萬兩，“請將解送馬匹及兵丁添補衣物等項借墊未還銀六十萬八千三百兩零，于各兵季餉分年坐扣，將各營買補摘缺及增添馬價借墊未還銀三十五萬九千三百兩零，請旨特加恩賞”。[《清高宗實錄》卷五四一，乾隆二十二年六月丁丑條，《清實錄》第15冊，中華書局影印本，1986年，第842頁。]由于借墊銀近百萬又多數(shù)未還，乾隆帝降旨令總督黃廷桂將借墊事宜逐一查明。乾隆二十三年（1758）十一月，黃廷桂在回奏中，對其中“墊用銀五十萬九千二百余兩”的去向做了說明，“臣公同司道等再四核查，俱系實用實墊，其中有于司庫借支者，亦有營中自行那墊者，雖俱應(yīng)由兵餉內(nèi)扣還，而各兵額支錢糧例有定數(shù)，若扣項稍多，轉(zhuǎn)恐養(yǎng)贍家口不敷”，奏請將借墊的50.92萬銀兩寬免一半，俟前案十年分扣完日再行接扣完項。[（清）黃廷桂：《奏為遵查陜甘滿漢各營喂解馬匹借墊銀兩請旨寬免事》（乾隆二十三年十一月二十九日），《朱批奏折》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-01-0223-044。]其余的借墊銀兩未見有文獻說明。而軍需奏銷向來繁雜，核銷曠日持久，往往多有不準奏銷者。乾隆四十一年（1776），根據(jù)乾隆帝的諭旨可知，第二次金川之役中有2000余萬兩軍需銀出現(xiàn)了奏銷問題。所謂“川省辦理軍需一事，通計節(jié)次發(fā)往帑銀共六千一百余萬兩，聞可以報銷者僅四千余萬兩。則其余二千余萬兩，將來作何歸著，不可不通盤核計，使帑項不致虛懸”。[《清高宗實錄》卷一○一五，乾隆四十一年八月丁卯條，《清實錄》第21冊，中華書局影印本，1986年，第623頁。]

此外，河工借墊則是工程借墊中的大宗，雖每次借墊數(shù)額不多，但卻連年不斷，其中南河歲修工程的借墊最典型。據(jù)檔案記載：“江南河庫每年額收各省河銀專供各省歲修、搶修及河葦各營官兵俸餉、役食等項之用，遇有另案奏辦工程，即于此項銀內(nèi)先行借支墊辦，工竣具題后，核明動支銀數(shù)，匯案奏請撥還，以歸歲搶修等項”。乾隆五十五年（1790）、五十六年（1791）、五十七年（1792），黃、運各廳辦理各項工程共29案，借河庫歲搶修銀73.8萬余兩，乾隆六十年，辦理各項工程23案，借銀59.9萬余兩。[（清）書麟、（清）蘭第錫：《奏為循例請撥還南河乾隆五十五、六、七等年墊發(fā)河工銀兩事》（乾隆五十八年七月十五日），《朱批奏折》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-05-0078-015;（清）蘇凌阿、（清）蘭第錫：《奏為循例請撥藩庫銀兩解貯河庫歸還墊支以濟工需事》（嘉慶二年二月十六日），《朱批奏折》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-05-0085-009。]

至于大差借墊，直隸的情況最能說明問題。據(jù)直隸總督蔣攸铦所奏：“查自乾隆四十五年起至道光元年止，計十六次大差，共借墊司庫銀二百五十八萬五千九百余兩，內(nèi)已攤歸欠銀一百八十四萬二千二百余兩?！盵 （清）蔣攸铦：《奏為直隸查明虧空和借墊未歸差捐各款酌改攤補等情形事》（道光五年二月十一日），《錄副奏折》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-3293-006。]這42年間，平均不到二三年便有一次大差，平均每次借墊的白銀數(shù)額在16萬兩左右，但卻無法盡數(shù)歸補，最終還有74萬余兩沒有歸還，約占借墊銀兩的28.8%。在這期間，還有乾隆四十九年（1784），直隸籌辦南巡大差借墊扣存候給銀0.65萬兩，乾隆五十八年（1793）籌辦淀津大差借墊耗羨銀1.3萬兩。[ 參見（清）蔣攸铦：《呈直隸藩庫歷年借墊差銀等款分別籌補數(shù)目清單》（道光五年二月十一日），《錄副奏折》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-3293-007。]

借墊雖然緩解了緊急情況下經(jīng)費不敷支出的問題，但由借墊造成錢糧虧空的事例層出不窮。其原因或出自新舊官員交代之際的權(quán)力真空，或系奏銷不符被駁，大都與行政制度中的管理規(guī)則有關(guān)。而正是這些制度方面的漏洞為腐敗的發(fā)生提供了便利。

首先，它涉及清朝官員三年或五年即要升轉(zhuǎn)調(diào)遷的銓選定例。如云南巡撫李湖奏稱：云南自乾隆三十二年（1767）至三十四年（1769）間，各屬承辦軍需，遇差務(wù)緊急未及赴司領(lǐng)項，多系借支鹽課?！懊啃屡f交代，將借墊銀數(shù)查明抵交，事竣造報。其例應(yīng)準銷者，由軍需銀內(nèi)撥還清款。但核減應(yīng)追之員，遇有遷調(diào)事故，接任之員不能代繳，遂造入鹽課未完項下，完欠數(shù)目易淆，且啟推諉遷延之弊”。[《清高宗實錄》卷九二○，乾隆三十七年十一月壬辰條，《清實錄》第20冊，中華書局影印本，1986年，第333頁。]

其次，奏銷制度的駁查嚴格、煩瑣。軍需奏銷數(shù)額巨大、款項繁雜。一旦奏銷遇有核減，例系承辦之員賠繳，往往延宕日久，同樣存在當(dāng)事人多已離任，賠繳無期以致虧空的問題。據(jù)記載，乾隆二十五年（1760）正月，甘肅奉旨奏銷西師之役的軍需。根據(jù)布政使蔣炳的奏單，“自乾隆十九年軍興起至本年（二十五年）二月大兵凱旋止，共辦過三百三十八案，請銷銀一千六百三十一萬七千八百五十八兩零……應(yīng)存剩未銷銀六百二十四萬二千七百九十兩零”，[ （清）蔣炳：《奏為遵旨奏陳在甘藩司任內(nèi)辦理經(jīng)手軍需奏銷事竣交代清楚并進京日期事》（乾隆二十五年十月初七日），《朱批奏折》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-12-0103-035。]未銷銀約占38%，很多屬于未清款項。隨后，刑部尚書舒赫德在署理陜甘總督期間，奉命繼續(xù)查審甘肅的軍需銀兩。至乾隆三十二年，舒赫德奏報：“甘省應(yīng)銷軍需案件，自二十年至三十一年共題報過五百余案，動用銀一千五百八十余萬兩，已經(jīng)部核準銷者四百四十余案，銷過銀一千五百二十余萬兩，現(xiàn)在駁查未準者七十余案，未銷銀六十余萬兩。以軍需全案總計，為數(shù)雖已無多，但其間長支墊辦，應(yīng)繳應(yīng)領(lǐng)之項各不下三四十萬?！逼陂g“因軍需交代未楚致稽遣戍者，種種情形不勝枚舉，以致各屬庫儲動支存留多非本款，按冊核計，端緒紛繁，而不肖之員亦即不能保無借端欺隱移后掩前之弊”。[ （清）舒赫德：《奏陳甘省軍需奏銷積年未結(jié)情形事》（乾隆三十二年），《朱批奏折》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-35-0727-011。]

“借墊”因有咨部程序，且“因公”，不可以挪用或侵占論之。但因“借墊”而不能歸款者卻大有人在，特別是軍需借墊，大都數(shù)額巨大卻明細不清，就連核查人員也難以辨別。所以，一些承擔(dān)虧空責(zé)任并因此受到懲處的官員，并非都是中飽私囊的貪官，這其中或有上司的盤剝，或在辦理錢糧的過程中產(chǎn)生了必要卻不得奏銷的經(jīng)費支出，或因國家財政撥款不足、奏銷延宕，凡此種種，原因不一而足。但責(zé)任官員因借墊不能按期歸還，要受到相應(yīng)的懲處和罰賠。如乾隆四十一年，四川總督劉秉恬因金川之役的借墊之項未歸，于“木果木一案，已賠完五萬余兩”。[《清高宗實錄》卷一○一五，乾隆四十一年八月壬辰條，《清實錄》第21冊，第624頁。]嘉慶二年（1797），戶部奉旨處置了直隸省借墊銀兩十余年未歸的歷任總督、藩司，責(zé)令時任總督梁肯堂等督催各員賠繳借墊數(shù)額的一半，按照年限如期完繳。[ 參見中國第一歷史檔案館編：《嘉慶道光兩朝上諭檔》第2冊，第287頁。]

需要指出的是，借墊中無法歸還的款項，除了督撫藩司分賠、官員攤扣養(yǎng)廉外，更大部分是由地方加派于民間完補的。這呈現(xiàn)的恰恰是財政的非正常狀態(tài)，其背后隱示著國家財政體制的矛盾與社會潛在的危機。二、從“攤扣俸銀”到“攤扣養(yǎng)廉”：官俸與公費的

在錢糧虧空案中，官俸、養(yǎng)廉銀是地方各級政府彌補虧空的經(jīng)費來源之一。

官俸，也稱“俸工銀”，系為官者的合法所得，所謂“居官者自有俸祿，充伍者自有月餉，足以贍養(yǎng)耳”。[《清世祖實錄》卷八八，順治十二年正月己亥條，《清實錄》第3冊，中華書局影印本，1985年，第691頁。] 官俸出自正項錢糧的地丁銀，為國家官僚體制中財政建制的重要組成部分?！梆B(yǎng)廉之設(shè)，自各省耗羨存公，以備公用，即其贏余定為各官養(yǎng)廉”，“蓋以外官事務(wù)較繁，故于俸薪常額之外酌給養(yǎng)廉”，[ 清高宗敕撰：《清朝文獻通考》卷九○《職官考》，商務(wù)印書館1936年版，第5648頁。]也就是說，作為雍正朝耗羨歸公改革的結(jié)果，養(yǎng)廉銀出自正賦的加征銀兩耗羨，歸各省藩司管理。

研究中發(fā)現(xiàn)，無論是來自正賦地丁的俸工銀，還是來自耗羨的養(yǎng)廉銀，作為清朝官員的個人所得其私有性并沒有得到應(yīng)有的保護，各種名目的攤扣成為地方政府解決應(yīng)急款項的首要補苴之道，所謂“向來上司動以公費抑勒私捐”。[《署川陜總督岳鐘琪奏報查明年羹堯任內(nèi)各屬私捐俸工無著折》（雍正三年六月初四日），中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第5冊，第262頁。]地方經(jīng)費一遇到緊急支出的缺口，官俸便直接被攤扣，以至于逐漸發(fā)展到?jīng)]有節(jié)制的任意支取，這種現(xiàn)象至康熙后期逐漸呈高發(fā)趨勢。

康熙五十四年（1715），清朝因征剿準噶爾策妄阿拉布坦，需要騾、馬運輸糧草，為籌集購買騾、馬的銀兩，先后有山西、直隸、江蘇、浙江等省官員以攤捐俸工銀的方式籌款。其中，直隸“歷來公務(wù)俱賴俸工捐濟，即如修理密云城工所需銀兩，已將五十五、六兩年俸工請抵。今見在不足馬騾及駝鞍、口袋、苫蓋物件等項。

臣雖遵部文暫動正項錢糧采買，其用過之銀應(yīng)請在于五十七、八等年俸工銀內(nèi)照數(shù)捐還”。[《直隸總督趙弘燮奏陳俸工捐抵采買馬騾等項折》（康熙五十四年六月十四日），中國第一歷史檔案館編：《康熙朝漢文朱批奏折匯編》第6冊，檔案出版社1985年版，第251頁。]也就是說，當(dāng)時直隸早已因地方工程出現(xiàn)了寅吃卯糧的攤捐現(xiàn)象，預(yù)支了未來兩年的俸工銀，此次軍需采買只能先行動支正項，然后仍繼續(xù)攤扣未來幾年的俸工銀還項。又如，康熙五十五年（1716）六月，湖廣總督滿丕因湖北十二州縣、湖南七州縣雨水過多、江河漫溢，請求以湖廣官員俸銀及衙役工食銀捐修沿江沿湖堤岸，加固加高。[ 《湖廣總督滿丕奏請捐修江湖堤岸折》（康熙五十五年六月二十八日），中國第一歷史檔案館編：《康熙朝滿文朱批奏折全譯》，中國社會科學(xué)出版社1996年版，第1120頁。 ]康熙五十七年（1718）三月，貴州巡撫黃國材以省城城垣多有坍塌之處，“率領(lǐng)司道各官公捐俸工銀兩，委員修理”。[《貴州巡撫黃國材奏報年景米價并地方事務(wù)折》（康熙五十七年三月二十二日），中國第一歷史檔案館編：《康熙朝漢文朱批奏折匯編》第8冊，第74頁。]而山東攤捐的情況或許更為嚴重。根據(jù)雍正四年八月布政使張保的奏報，山東于康熙六十年筑太行堤等工程，動用庫銀8.2萬余兩，經(jīng)巡撫李樹德奏明，自康熙六十年起每年通省捐俸工銀1.6萬余兩（16 483兩），以五年捐補還項，然只實施了一年，雍正元年（1723）九月奉旨停捐。隨后查出，在此之前山東曾以俸工銀還補賑谷銀并各州縣的流抵銀等項，共議攤捐俸工銀21.1萬兩，已完解18.6萬余兩。[ 《山東布政使張保奏報提捐俸工補還庫項銀兩情由折》（雍正四年八月初六日），中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第7冊，第862頁。]按每年可捐1.6萬兩計算，山東各官至少已經(jīng)有十一二年沒有領(lǐng)到俸工銀。

攤捐的名目不僅是為滿足軍需、工程等大宗財政支出，就連各級官府的辦公費用有時也出自官員的捐俸。諸如，廣東于“康熙五十四年前，督臣趙弘燮、撫臣楊琳公議，每年將知縣以上俸工捐出，解司辦理公務(wù)，盡免州縣派辦”。[《兩廣總督孔毓珣等奏籌畫地方公務(wù)酌行捐解俸工折》（雍正二年六月初七日），中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第3冊，第137頁。]

由于各省攤捐的名目過多而俸銀有限，其后果往往因一款多用致攤捐銀兩延宕數(shù)年方能扣繳完畢。據(jù)河南巡撫石文焯說：“豫省俸工一項，因抵補軍需及兩次運陜米石腳價、修筑太行堤工等項，直扣至雍正九年始得補完?！盵《河南巡撫石文焯奏陳詳議完補虧空之法折》（雍正元年八月二十七日），中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第1冊， 第892-893頁。]換言之，有限的俸銀，不足以同時被用于多項財政缺口，攤捐必然導(dǎo)致曠日持久，而官員也是數(shù)年得不到俸給。通政司右通政錢以塏曾披露，他于康熙四十四年（1705）以卓異升山西隰州知州，至四十八年（1709）離任?！皻v任四年余，俸工盡行捐解，每年勒取印領(lǐng)以副奏銷，近聞預(yù)捐俸工起解者又復(fù)多年矣。他省沿習(xí)大率類此”。[《通政使司右通政錢以塏奏請嚴禁俸工捐解折》（雍正元年八月初十日），中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第1冊，第809頁。]

康熙朝官員的俸工銀被屢屢攤扣，并非是官員的官俸優(yōu)厚，恰恰相反，低俸是清初官僚政治體制中的一大特點，而且不足以養(yǎng)贍家人。以七品知縣的年俸銀45兩為例，康熙八年（1669），御史趙璟有條奏曰：“計每月支俸三兩零，一家一日，粗食安飽，兼喂馬匹，亦得費銀五六錢，一月俸不足五六日之費，尚有二十余日將忍饑不食乎？不取之百姓，勢必饑寒，若督撫勢必取之下屬，所以禁貪而愈貪也。”[ （清）蔣良騏撰，林樹惠、傅貴九校點：《東華錄》卷九，中華書局1980年版，第151頁。] 再如封疆大吏總督，每年俸銀是180兩，官居從一品。巡撫155兩，從二品。對于清朝官缺少攤子大的小政府建制而言，一省或二省的刑名錢谷事務(wù)殷繁，必須幕賓相助方得辦理。根據(jù)有著佐幕34年經(jīng)歷的汪輝祖提供的數(shù)據(jù)，乾隆末年延聘幕賓的歲修金最高可達800兩，[ 汪輝祖曰：“余初幕時，歲修之?dāng)?shù)，治刑名不過二百六十金，錢谷不過二百二十金，已為極豐。松江董君非三百金不就，號為‘董三百’。壬午（乾隆二十七年）以后，漸次加增。至甲辰（乾隆四十九年）、乙巳（乾隆五十年）有至八百金者?！蓖糨x祖多游幕于州縣，督撫衙門的幕賓歲修金應(yīng)更多。參見（清）汪輝祖：《病榻夢痕錄》卷上，北京圖書館編：《北京圖書館藏珍本年譜叢刊》第107冊，北京圖書館出版社1999年版，第109-110頁。]遠遠超出督撫自身的俸給。

當(dāng)然，官員們也絕不會坐以待斃，加征耗羨銀兩為地方官滿足了必要的公私用度。根據(jù)《石渠余紀》記載，康乾時期的地丁銀通常在2000多萬，如順治十八年（1661）賦銀2157萬兩，康熙二十四年（1685）賦銀2445萬兩，雍正二年賦銀2636萬兩，乾隆三十一年（1766）賦銀2992萬兩，嘉慶十七年（1812）賦銀3284萬兩。[ 參見（清）王慶云：《石渠余紀》卷三《歷朝田額糧賦總目》，北京古籍出版社1985年版，第113頁。]通常，各省耗羨在地丁銀兩基礎(chǔ)上加征一成至三成不等，其數(shù)額應(yīng)該在10多萬至三四十萬不等。順治朝公布的全國官俸“共需六十萬兩”，[《清世祖實錄》卷五五，順治八年三月癸未條，《清實錄》第3冊，第436頁。]除去京朝官的俸祿，各省的官俸均值當(dāng)在一二萬兩，如福建省，“原編文職各官俸銀一萬一千八百八十五兩”。[ （清）和珅、（清）福長安：《題為遵察閩省題銷各府州縣乾隆五十九年支用官俸役食并祭祀鄉(xiāng)欽驛站錢糧事》（乾隆六十年十二月初三日），《戶科題本》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：02-01-04-17954-010。]因此耗羨銀兩的數(shù)額遠遠超出官俸。盡管在清人的認知中，“職官自俸給外，但有所取，分毫皆贓”，[ （清）任元祥：《制祿議》，（清）賀長齡、（清）魏源等編：《清經(jīng)世文編》卷一八，第435頁。 ]然低俸顯然為耗羨銀兩的非法所得提供了最為合理的解讀。因為沒有火耗，不但官員的個人生計無法保證，地方政府的日常行政也難以運行。而有耗羨作為俸工銀的補充，也使攤捐俸工銀這一既不合法理也不合情理的事得以在國家行政中順利地實施。

其原因在于，耗羨這一溢出的收入既沒有公私的分界，也沒有明確的展與限的邊界，更重要的是，它的使用是由州縣官把控，既可以作為地方行政支出，也可以用于官員個人所得，還可以節(jié)禮等各種方式分送不同的上級官員。因此，相較于低微的官俸，作為非正規(guī)收入的耗羨銀兩更為州縣官看重。也正是地方官員有了耗羨所得，攤扣官俸才不至于使官員陷入自身財力的困境，從而利益受損。而這種由國家放任地方通過非經(jīng)制的加征賦稅去解決地方政府及官員公私用度的財政結(jié)構(gòu)與制度，在清初行有80余年之久，直到雍正朝進行耗羨歸公的改革方暫告結(jié)束。

從現(xiàn)有的資料來看，官俸雖然一再被攤扣，但對于可以征收耗羨銀兩并把握其用度的州縣官，以及可以從各種明目的陋規(guī)中分得耗羨的道府、藩臬、督撫而言，官俸的攤扣還傷及不到他們的日常補給，但攤捐的常態(tài)化已觸及他們利益的底線，如果沒有婪贓的渠道，枵腹辦事也是常態(tài)。雍正初年，時任湖廣總督的楊宗仁曾感嘆：“湖廣州縣以上俸工報捐已經(jīng)十有余年，總無分厘給發(fā)，責(zé)成官役枵腹辦事，焉能禁不需索閭閻？”[《湖廣總督楊宗仁奏陳飭給俸工緣由折》（雍正元年五月十五日），中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第1冊，第401頁。]正所謂“大吏祿薄不足充其費，則思借法以自肥;小吏俸微不能養(yǎng)其家，則思干法以為奸”。[（清）李元度纂，易孟醇校點：《國朝先正事略》卷九《陸清獻公事略》，岳麓書院2008年版，第268頁。]

雍正帝即位后，于元年（1723）九月下令一概不許派捐俸銀，隨后又有耗羨歸公的改革，在彌補了大量無著虧空的同時，制定了相對合理的俸祿制度。改革后的官俸分成兩部分，一是既有的俸工銀，另一便是養(yǎng)廉銀，俸工銀加養(yǎng)廉銀構(gòu)成地方官員俸祿的總和，初步達成了以厚祿養(yǎng)廉的目的。養(yǎng)廉銀最初僅支給地方官，且各省不等。至乾隆十二年（1747），國家根據(jù)地方遠近、事務(wù)繁簡，以及用度多寡，將各省督撫的養(yǎng)廉銀劃一，總督的養(yǎng)廉銀數(shù)額為每年1.5萬兩至2.5萬兩之間，巡撫的養(yǎng)廉銀為每年1萬兩至1.5萬兩不等。[參見《清高宗實錄》卷二九○，乾隆十二年五月己亥條，《清實錄》第12冊，中華書局影印本，1985年，第800頁。]乾隆二十六年（1761），又定布政使的養(yǎng)廉銀數(shù)額，最高每年不超過一萬兩，最低在五六千兩。[ 參見《清高宗實錄》卷六三○，乾隆二十六年二月乙酉條，《清實錄》第17冊，中華書局影印本，1986年，第33頁。]在此期間，養(yǎng)廉銀的發(fā)放逐漸普及京官、武官等整個官僚系統(tǒng)。而隨著養(yǎng)廉制度的逐漸完善，養(yǎng)廉銀的攤扣也漸入常態(tài)化。

在乾隆帝登基初，為保證祿重勉廉，于乾隆元年正月降旨，將甘肅省自康熙三十四年（1695）至五十七年（1718），因用兵西北借支，“未經(jīng)扣完銀糧八萬七千有零”，停其扣捐官員的俸工銀。諭曰：“朕思俸工銀兩，所以賞給官役為養(yǎng)贍之資者，文職各官有養(yǎng)廉一項，雖俸銀捐解，尚不至于拮據(jù)。至營伍將備以及吏役人等，或全行扣抵，或捐七留三，勢必至于艱窘?！盵《清高宗實錄》卷一一，乾隆元年正月癸丑條，《清實錄》第9冊，第347頁。 ]而后，乾隆帝多次下旨反對將養(yǎng)廉銀挪為他用，謂“養(yǎng)廉之設(shè)以資督撫日用，著為定額，若移以他用，必致日給不敷，又將別圖巧取，此端斷不可長”。[《清高宗實錄》卷三五五，乾隆十四年十二月辛卯條，《清實錄》第13冊，第901頁。]

雖然乾隆帝明確表示，俸工銀兩系“賞給官役為養(yǎng)贍之資者”，但對官俸私有性的保護或許只停留在國家秩序建設(shè)的理念上，在行政實踐中并沒能禁絕養(yǎng)廉銀的攤扣，而隨著乾隆朝的西師和南巡等大役大差的供應(yīng)浩繁，各省財政告急，攤捐養(yǎng)廉再度遍及各省，且一發(fā)不可收。

乾隆十一年（1746），清軍用兵四川瞻對土司，由大學(xué)士慶復(fù)奏準，“動支川省養(yǎng)廉銀六千兩以充公用”，隨后張廣泗辦理大金川軍務(wù)，“所有川省養(yǎng)廉銀兩亦準其動支”。[《清高宗實錄》卷三○一，乾隆十二年十月己卯條，《清實錄》第12冊，第935頁。 ]乾隆十三年（1748）初，漕運總督蘊著為解決辦公之項，預(yù)支己巳、庚午（乾隆十四年、乾隆十五年）兩年養(yǎng)廉銀。[ 參見《清高宗實錄》卷三五八，乾隆十五年二月庚辰條，《清實錄》第13冊，第940頁。]乾隆三十五年（1770），湖北巡撫梁國治奏稱，該省辦理兵差，“所有不應(yīng)開雜費，勢在必需者，每次公捐養(yǎng)廉銀一萬余兩，現(xiàn)在按月陸續(xù)捐扣”。[《清高宗實錄》卷八六二，乾隆三十五年六月丙子條，《清實錄》第19冊，中華書局影印本，1986年，第561頁。]可見，各省督撫仍將捐俸視為解決地方經(jīng)費的重要來源，且越到乾隆后期攤捐的情況越多。對于督撫而言，攤捐已成為其行政動員能力的展示，也是對皇帝忠心程度的表達。

如乾隆四十五年（1780）乾隆帝第五次南巡，“直隸公捐養(yǎng)廉銀五萬兩，山東公捐養(yǎng)廉銀十三萬八千五百余兩，江南公捐養(yǎng)廉銀十二萬三千七百余兩”。[《清高宗實錄》卷一一○一，乾隆四十五年二月乙丑條，《清實錄》第22冊，

中華書局影印本，1986年，

第736頁。]浙江“公捐養(yǎng)廉銀五萬四千五百兩”，[《清高宗實錄》卷一一○二，乾隆四十五年三月丁亥條，《清實錄》第22冊，第752頁。]而這一年又恰逢乾隆帝普免天下錢糧三年輪免的最后一年，直隸、山東、江蘇、浙江四省的地丁錢糧分別在乾隆四十三年、乾隆四十四年被蠲免，雖說因為是恩免，耗羨銀兩不在蠲免之例，官員的養(yǎng)廉銀或有保證，但各省因正賦無征，財政拮據(jù)的情況很嚴峻，卻仍然傾力捐廉。乾隆帝自然深知其中的利害，令從兩淮鹽商捐銀百萬中將各省捐廉銀退還。

此外，攤捐的養(yǎng)廉銀不僅用于軍需、工程，以及彌補地方錢糧虧空，還用于官員的罰項，即對高級官員實施罰繳養(yǎng)廉議罪的措施。所謂“罰銀數(shù)萬以充公用”，人稱“議罪銀”。如乾隆四十六年（1781）云貴總督富綱因前在福建巡撫任內(nèi)失察鳳山縣私雇替役脫逃一案，“請罰交銀三萬兩，稍贖罪愆”，令“不必解交內(nèi)務(wù)府，送浙江海塘留備工程之用”。[ 中國第一歷史檔案館編：《乾隆朝上諭檔》第10冊，廣西師范大學(xué)出版社2008年版，第863頁。]乾隆四十八年（1783），河南巡撫何裕城因奏折沾污香灰，奏請罰銀三萬兩，命加恩寬免銀二萬兩，其余一萬兩，著解交內(nèi)務(wù)府充公。[ 參見中國第一歷史檔案館編：《乾隆朝上諭檔》第11冊，第782頁。]乾隆五十九年（1794），貴州巡撫馮光雄因民間私鑄案失察，奏請“情愿議繳兩年養(yǎng)廉二萬兩以充公用，庶幾稍贖愆由”。[（清）馮光熊：《奏報稽查私鑄錢文不力捐納養(yǎng)廉贖愆事》（乾隆五十九年十二月），《朱批奏折》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-35-1346-036。]攤捐養(yǎng)廉已有升級的趨勢。而攤扣與罰項的直接后果，是多數(shù)官員的養(yǎng)廉銀在半俸以下，督撫等疆臣再加上議罪罰銀，其養(yǎng)廉銀往往就是負值。[ 參見劉鳳云：《養(yǎng)廉銀無以養(yǎng)廉——以乾嘉時期攤捐官員養(yǎng)廉銀為中心的考察》，《史學(xué)月刊》，2020年第11期。]

從俸工銀到養(yǎng)廉銀，一再被朝廷禁止攤扣，但一遇到財政短缺，又總是被允許攤扣，幾乎從未停止過。其原因大致有二：一是從地方督撫的角度看，他們認為捐俸是解決地方經(jīng)費的最直接來源，這已成為慣性思維，在財政告急的情勢下，沒有人能夠拒絕這一解決方式的便捷性。二是攤扣具有可行性。養(yǎng)廉銀不屬于國家的正賦，它提取于耗羨銀兩，而耗羨只是國家正項錢糧地丁銀的加賦，且耗羨歸公只是歸入藩司而非戶部，其公有性僅限于地方各省，而非國家，這使得養(yǎng)廉銀與生俱來的屬性就公私模糊。所謂耗羨“歸于公，而自督撫以至州縣佐雜諸官養(yǎng)廉出其中，國家一切興役亦半給其中”，[ （清）彭端淑：《耗羨私議》，（清）賀長齡、（清）魏源等編：《清經(jīng)世文編》卷二七，第664頁。 ]“外省大小臣工，全藉養(yǎng)廉辦公”。[《清高宗實錄》卷一二四九，乾隆五十一年二月癸卯條，《清實錄》第24冊，中華書局影印本，1986年，第793頁。]所以，自康熙至乾隆，官員的俸工銀與養(yǎng)廉銀相繼接力“地方財政儲備銀兩”的作用。一省的官俸不過是一二萬兩，但是一省的養(yǎng)廉銀通常都在十萬兩以上，[雍正六年（1728）江蘇省提取耗羨，計辦公費用及自督撫及府廳各官養(yǎng)廉所“需銀一十九萬三千八十六兩零”。參見《蘇州布政使張?zhí)棍胱喔蔡嵊煤牧w銀兩情由折》（雍正五年十一月初一日），中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第10冊，第901頁。乾嘉之際“湖北正雜各官歲需養(yǎng)廉共銀十四萬五千四百五十兩”。參見（清）德沛：《奏報借墊湖北各官養(yǎng)廉款項事》（乾隆四年八月二十日），《朱批奏折》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-35-0885-022。]這意味著可用銀兩是原來的十倍多，但卻仍然滿足不了不斷增加的資金缺口。在乾隆朝國家行政事務(wù)日趨繁雜、財政支出不斷增大的情況下，養(yǎng)廉銀被置于經(jīng)常攤捐并填補缺項的財政運行軌道也就無可避免了。

但是，攤捐養(yǎng)廉的作用只不過稍稍緩解了不斷增大的財政缺口，起不到從根本上解決財政不足的作用。在官俸只剩下為官身份的象征意義，且在地方財政公私界限模糊、法外所得不被約束的體制下，腐敗的滋生與泛濫是難以避免的。據(jù)時人披露：“各省俸工多者十余萬兩，少者亦不減六、七萬兩。州縣于正項錢糧之外，另批起解，收貯藩庫，以備巡撫不時之需，大約巡撫支用者十之六七，藩司自肥者十之一二，其欲掩飾屬員耳目，姑辦公事一二件者，所費亦十之一二?！盵《奏請嚴敕各省撫藩停止提解俸工銀兩折》，中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第33冊，第942頁。上述引文中提到的俸工銀數(shù)額較大，這里略做解釋：官俸+役食銀，統(tǒng)稱為“俸工銀”。根據(jù)《清世祖實錄》給出的全國官俸60萬兩的數(shù)額，各省的官俸平均值當(dāng)在一二萬兩，多出的部分應(yīng)當(dāng)是加上了役食銀，官俸因按官員品級發(fā)放，數(shù)額相對固定，但役食銀則隨著行政事務(wù)乃至胥吏等增多會不斷增加，而且役食銀的數(shù)額往往是俸銀的幾倍。例如，福建省“原編文職各官俸銀一萬一千八百八十五兩”，“原編文職各衙門役食共銀四萬三千四百五十五兩”。參見（清）和珅、（清）福長安：《題為遵察閩省題銷各府州縣乾隆五十九年支用官俸役食并祭祀鄉(xiāng)欽驛站錢糧事》（乾隆六十年十二月初三日），《戶科題本》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：02-01-04-17954-010。]

可見，攤扣養(yǎng)廉銀已經(jīng)背離了創(chuàng)設(shè)養(yǎng)廉制度的初衷。所謂“世宗憲皇帝于俸外復(fù)設(shè)養(yǎng)廉，為官亦為國為民，蓋必勵廉隅，然后不至侵漁國帑，亦必養(yǎng)廉恥，然后不至剝削民膏也”。[ （清）汪志伊：《敬陳吏治三事疏》，（清）賀長齡、（清）魏源等編：《清經(jīng)世文編》卷一六，第393頁。 ]但在利益沒有任何保證的情況下，人性的貪欲極易沖破道德與法律的約束，而在官員的養(yǎng)贍需求被財政缺口一次次碾壓之后，腐敗的漏洞自然會被無限放大。

三、蠲免與捐納、挪墊的相生與相悖：賦稅無征與非常規(guī)的補苴之道

從表面看，蠲免與捐納、挪墊等財政制度并無直接的關(guān)聯(lián)，與錢糧虧空更扯不上關(guān)系。但如果溯其由來、深追其后果，便會發(fā)現(xiàn)上述制度在推行過程中形成因果的序次。

蠲免，是指國家對地方百姓應(yīng)征賦稅的免除，它表達的是國家的實力擔(dān)當(dāng)和造福于民的惠政。所謂“我朝列圣以愛民為家法，偏災(zāi)賑蠲外，凡逋賦之在民者，與銀谷食種之貸而未收者，遇國家慶典，或巡幸，或軍興，輒止勿責(zé)。每庫藏稍充，即務(wù)推所有以益下。于是，又有普免錢糧、輪免漕糧之舉”，[ （清）王慶云：《石渠余紀》卷一《紀蠲免》，第12頁。]“蠲免錢糧，原欲使小民物力稍舒、漸登殷阜”。[《清圣祖實錄》卷一四四，康熙二十九年二月己卯條，《清實錄》第5冊，中華書局影印本，1985年，第591頁。]清朝最大規(guī)模的蠲免主要發(fā)生在康熙中期至乾隆朝的百余年間，因此它也被譽為是盛世的標志，抑或是助推之舉。

自康熙朝平定三藩后，清朝便開啟了“三載之內(nèi)，布惠一周”的蠲免模式，即所謂“普免”，“普免之典，實肇于此”。[ 參見（清）王慶云：《石渠余紀》卷一《紀蠲免》，第12-13頁。]至康熙五十年（1721），普免數(shù)額達到了一億兩，所謂“朕為天下生民計，蠲免各省錢糧，己逾萬萬矣”。[《清圣祖實錄》卷二四四，康熙四十九年十月癸未條，《清實錄》第6冊，第421頁。]乾隆朝的蠲免一如既往，且伴隨盛世的繁榮，清朝出現(xiàn)了第二個蠲免的高潮，蠲免的數(shù)額又有新高。對此，嘉慶帝有過總結(jié)，他說：“皇考臨御六十年，普免天下錢糧四次，漕糧三次?！逼渲?，“甘肅一省正賦，全行豁免者十余年”。乾隆十一年普免2824萬兩，三十五年（1770）普免2794萬兩，四十五年普免2759萬兩，五十五年普免2770萬兩。[ （清）王慶云：《石渠余紀》卷一《紀蠲免》，第16-19頁。另有檔案記載：乾隆四十五年普免白銀數(shù)為2759.4萬兩。參見（清）巴延三：《題請于上年地丁銀內(nèi)照數(shù)動撥晉省庚子年歲需官俸役食等各項銀兩事》（乾隆四十四年十一月二十三日），《戶科題本》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：02-01-04-17038-002。]此外，乾隆六十年（1795）又普免天下積欠。在蠲免正項地丁錢糧的同時，遇水旱等災(zāi)害連同耗羨一同蠲免。所謂“查定例，凡特恩蠲免之項，其耗羨仍行征收，以為各官養(yǎng)廉。其因水旱蠲免者，其耗羨一并蠲免”，[《清高宗實錄》卷七，雍正十三年十一月甲寅條，《清實錄》第9冊，第279頁。 ]甚至恩蠲之年，也將耗羨一體蠲免。例如乾隆四年（1739），在直隸總督孫嘉淦、江南巡撫陳世倌、兩江總督那蘇圖等人的奏請下，直隸、江蘇、安徽在奉恩旨蠲免地丁銀的同時，所有耗羨也一體蠲免。盡管當(dāng)時，江南、直隸已經(jīng)出現(xiàn)了經(jīng)費拮據(jù)的狀況，“江南耗羨，節(jié)年不敷，今若再行蠲豁，則地方應(yīng)用公費益致缺乏”，“直隸公用不敷”。[《清高宗實錄》卷九三，乾隆四年五月乙丑條，《清實錄》第10冊，中華書局影印本，1985年，第422頁。 ]且廷議以格于成例，提出反對蠲免耗羨。但在乾隆帝“愛養(yǎng)黎元”，“一時權(quán)宜行之，不必過存畛域之見”的諭旨面前，一切成例都須讓步。

學(xué)界普遍認為，清前期蠲免政策，對于減輕農(nóng)民負擔(dān)、促進康雍乾三朝經(jīng)濟的發(fā)展、社會的穩(wěn)定，以及康乾盛世的出現(xiàn)都有重要的積極意義。[ 參見楊振姣：《皇權(quán)政治與康雍乾時期蠲免政策》，《遼寧大學(xué)學(xué)報》，2006年第2期，第81-84頁;陳鋒：《清代“康乾盛世”時期的田賦蠲免》，《中國古代史研究》，2008年第4期，第131頁;張杰：《康熙帝“養(yǎng)民蠲租”與寬大政治述論》，劉鳳云、董建中、劉文鵬主編：《清代政治與國家認同》，社會科學(xué)文獻出版社2012年版，第687-692頁;李光偉：《清代田賦蠲緩研究之回顧與反思》，《歷史檔案》，2011年第3期，第42-50頁。]但“蠲免”在被譽為造福于一方百姓的養(yǎng)民措施并不斷加以推行的同時，卻掩蓋了其給地方財政帶來的負面影響。

賦稅收入是國家財政的根基，所謂“惟正之供，所以儲軍國之需。當(dāng)治平無事之日，必使倉庫充足，斯可有備無患”。[《清世宗實錄》卷二，康熙六十一年十二月甲子條，《清實錄》第7冊，第57頁。]那么，如何在蠲免之后保證國家各級政府日常行政的正常運行，便需要對原本的財政收支狀況做重新調(diào)整和布局?？滴醯垭m有蠲免后“無國計不足之慮”之說，但當(dāng)時的國家尚處于開創(chuàng)階段，實施的是“將外省錢糧盡收入戶部”的分配格局。逢蠲免之年，對國家而言，除了戶部的庫存之外，可以通過三年輪蠲的方式征得全國三分之二省份的稅賦，但作為被蠲免的直省，當(dāng)年就沒有地丁銀可征，這意味著該省當(dāng)年的地方財政沒有存留。因此，在蠲免后如何解決財政銀兩的短缺問題，便成為政府行政運行中的重要議題。從現(xiàn)有的資料可以看出，各省藩司解決必要開支的主要措施，不外乎捐納、挪墊及各種捐輸?shù)取?/p>

首先，蠲免在康熙朝成為多省倡開捐納的理由。捐納，即捐粟納官，是清代一項解決或緩解財政拮據(jù)與匱乏的經(jīng)濟手段，同時也是清朝的一項財力補給制度。捐納的出現(xiàn)早于蠲免，自康熙十四年（1675），清朝因平三藩開啟捐納實官的“大捐”之例后，便一再引發(fā)訾議，卻又多次被倡開。其中的原因固然與地方財政拮據(jù)有關(guān)，而在地方財政不足的諸原因中，蠲免是最容易被忽略掉的，也是時人最不敢直言的問題之一。

縱觀康熙朝的捐納，凡實施了蠲免的直省，隨后多在督撫的奏請下開啟捐例。所開捐例，以西部川陜甘等省持續(xù)最久，又多與“西師”有關(guān)，所謂“陜西歷年錢糧，屢經(jīng)蠲免”，[《清圣祖實錄》卷二八九，康熙五十九年十月戊申條，《清實錄》第6冊，第815頁。]且隨著康熙朝蠲免錢糧名目與數(shù)額的增多，以賑濟、軍需、辦差為名的捐納也愈開愈多。對此，康熙中期時任川陜總督的佛倫講得很清楚，他說：“陜西省各項錢糧，蒙皇上鴻恩全行蠲免，故皆賴此捐納銀兩?！盵《川陜總督佛倫奏請捐納虧空銀兩展限補完折》（康熙三十二年三月二十四日），中國第一歷史檔案館編：《康熙朝滿文朱批奏折全譯》，第40頁。 ]這是清人將蠲免與捐納聯(lián)系在一起的直接表述。或許正是在這一意義上，大學(xué)士李光地曰：“大概以為免錢糧是大事，足以救百姓，開捐納是小事，原與百姓不相干。算來免錢糧卻是小事，開捐納卻是大事。”[ （清）李光地著，陳祖武點校：《榕村語錄·榕村續(xù)語錄》卷一八，中華書局1995年版，第828頁。]言外之意，二者皆事關(guān)百姓生計，皆與國家財政有關(guān)，且開捐納的影響大于蠲免。

事實證明，時人所論是有根據(jù)的?？滴跛氖哪辏?715），川陜總督博濟說道，“四川、陜西每年所需錢糧甚多，由各省捐送者，一年仍有百萬余兩”。[《川陜總督博濟奏請官生捐納完結(jié)未完米石折》（康熙四十四年六月二十八日），中國第一歷史檔案館編：《康熙朝滿文朱批奏折全譯》，第376-377頁。]如此數(shù)量的錢糧缺口，并非全由蠲免造成，但卻需要“各省捐送”來解決。所以，于蠲免之后奏請開捐，成為地方督撫為財政開源的借口。而倡導(dǎo)開捐例的背后往往隱藏著貪婪的私欲。對于其危害，康雍之際的吏科掌印給事中崔致遠有過評論，他說：“各處捐納有濟于實用者少，有損于國體者甚大也”，“朝廷開一捐例所得尚無幾何，而存貯庫內(nèi)正項錢糧乃消耗于一二貪墨之手，甚可恨也”。[《吏科掌印給事中崔致遠奏陳軫恤京師官民等三事折》（雍正元年四月十九日），中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第1冊，第252頁。]所以，借解決財政不足之名開捐例，隨后借機侵盜錢糧，從而產(chǎn)生新的虧空，這在康熙朝幾乎成為各省的通例。清朝地方財政原本先天不足，加上不斷“蠲免”，地方督撫就必然要想方設(shè)法尋找其他的可行財源。

其次，蠲免后各省為解決必要的俸工銀及辦公銀兩需要挪借其他的公項。根據(jù)檔案資料顯示，在乾隆三十五年的全國三年輪蠲中，四川省當(dāng)年額征錢糧奉旨蠲免，其蠲剩之項緩征，隨征火耗亦照例展限，所有本年應(yīng)需各項銀兩，“現(xiàn)在無項可動，應(yīng)請酌款借支于司庫乾隆三十六年奏銷案內(nèi)支存鹽茶及耗銅變價項下借動銀二十萬兩，以為借支官役俸工等項支用。再于司庫節(jié)年存貯養(yǎng)廉截曠項下借動銀十萬兩，為支給各官養(yǎng)廉支用”。[ （清）文綬：《題為前借給發(fā)官俸役食等項銀兩因地丁錢糧奉免無項撥還請作正項開銷事》（乾隆四十年八月初十日），《戶科題本》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：02-01-04-16621-008。]可見，四川省在蠲免正項地丁銀后，耗羨也一同展限征收，全省歲需官役、俸工、驛站、夫馬、祭祀等項辦公銀兩，以及各官養(yǎng)廉銀等30余萬兩，需要借動其他正項。

乾隆四十五年系乾隆帝第三次普免天下錢糧，仍分三年完成，各省為普免后的財源問題不得不多方籌措。如依序在乾隆四十五年蠲免的福建，其官俸、役食及各項公費存留、起運共需銀近21萬兩，奏請“應(yīng)動撥款銀兩就于司庫存貯各年春秋撥案內(nèi)，存剩各年地丁、鹽課、雜稅等項銀內(nèi)動支”。[ （清）富綱：《題請于司庫存貯項下動支銀兩支給本省官俸役食等項事》（乾隆四十四年十二月二十日），《戶科題本》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：02-01-04-17039-002。]山西輪免之年，共需銀34.9萬余兩，“請在于乾隆四十四年秋撥冊造，酌留乾隆四十三年地丁銀四十萬兩內(nèi)照數(shù)動撥”。[ （清）巴延三：《題請于上年地丁銀內(nèi)照數(shù)動撥晉省庚子年歲需官俸役食等各項銀兩事》（乾隆四十四年十一月二十三日），《戶科題本》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：02-01-04-17038-002。]廣東省全行蠲免后，“該年應(yīng)需官俸、役食等項，共需銀二十四萬一千三百二十七兩”，時任巡撫李質(zhì)穎奏，“請將乾隆四十三年地丁兵馬奏銷案內(nèi)存剩各款，及四十二年裁兵米石變價造入四十四年秋季冊報，共銀一十八萬二百二十九兩”，仍有不敷銀兩6.1萬余兩，于司庫田房稅羨銀內(nèi)撥給。[ （清）李湖：《題為題銷廣東乾隆四十五年歲需官俸役食等項銀兩動支四十三年地丁錢糧支存各數(shù)事》（乾隆四十六年五月三十日），《戶科題本》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：02-01-04-17234-021。]

即便是局部地區(qū)的蠲免，也會影響到地方的財政收入。乾隆五十一年（1786）十一月，直隸有17州縣被水、被雹，應(yīng)征錢糧除部分蠲免外，例應(yīng)緩征，“所有應(yīng)需本年秋冬二季佐雜官俸役食等項銀一萬五千一百七十六兩零，請照例在于司庫節(jié)年地糧銀內(nèi)如數(shù)借撥”。[ （清）劉峨：《奏請循例借支官俸役食等銀兩以資辦公事》（乾隆五十一年十一月十六日），《朱批奏折》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-35-0927-045。]乾隆五十七年，廣東省惠州、潮州、肇慶三府屬錢糧奉旨蠲免，巡撫郭世勛奏準，所需各款俸食經(jīng)費等銀，“準其在于各屬解司田房稅羨銀內(nèi)動支，仍于奏銷時查明實數(shù)造冊報銷”。此項“官俸、役食、廩膳、均平、祭祀、孤貧口糧，以及辦解降香價銀，連閏共四萬三千八百六十五兩”，[ （清）和珅、（清）福長安：《題為核銷廣東省上年支給惠州等府屬官俸役食祭祀孤貧口糧等項銀數(shù)查核無異事》（乾隆五十八年十月十九日），《戶科題本》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：02-01-04-17781-011。]尚不包括養(yǎng)廉銀、辦公銀兩。同年，盛京刑部侍郎兼管奉天府尹事宜興題準，盛京所屬海城、蓋平、寧遠、義州四州縣，于乾隆五十七年錢糧輪免，歲需俸工等銀近4000兩（3992兩）在開原等州縣地丁項下?lián)芙o。[ （清）和珅、（清）董誥：《題為遵議盛京海城等州縣上年普免錢糧本年額支官俸等銀準在開原等屬地丁項下準撥事》（乾隆五十八年四月十四日），《戶科題本》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：02-01-04-17778-018。]

也就是說，蠲免后的直省需要從本省當(dāng)年其他公項的存剩銀兩內(nèi)動支，而朝廷不會向地方財政有任何傾斜性的補給，更不會有部撥。在地方財政并不寬裕甚或短缺的情況下，要保證并非小額的動支不至于出現(xiàn)虧空的狀況，這對于各省藩司而言都不是輕松的事情。

再次，在蠲免頻繁的直省確曾發(fā)生過錢糧虧空的案例，最典型的莫過于甘肅布政使王亶望的捐監(jiān)冒賑案。這里有必要說一下乾隆朝的捐納。鑒于康雍兩朝頻頻開捐，乾隆帝即位后下令停止各省的捐例。他說：“西北兩路用兵以來，一應(yīng)軍需皆取給于公帑，不肯絲毫累民，而費用繁多，不得不資藉捐納，以補國用之不足。……今大兵漸徹，軍需減省，著將京師及各省現(xiàn)開捐納事例一概停止。”只“留生童捐納一款”，即捐監(jiān)。“并請以每歲捐監(jiān)之銀，留為各省一時歲歉賑濟之用”。[《清高宗實錄》卷一一，乾隆元年正月丙辰條，《清實錄》第9冊，第352頁。 ]自此，乾隆朝的捐例只剩下捐監(jiān)一項，且皆令報捐本色，所謂“復(fù)開外省本色捐監(jiān)之例”，[ 中國第一歷史檔案館編：《乾隆朝上諭檔》第1冊，第905頁。]目的在于積貯養(yǎng)民，“歲歉賑濟”。

甘肅乃貧瘠之省，賦稅無多，又是乾隆朝蠲免的重點省，正賦先后十余年得以蠲免。[ 參見（清）王慶云：《石渠余紀》卷一《紀蠲免》，第16-19頁。]地方長期無地丁銀可征，這對于地方的財政、官員個人所得的影響是不言而喻的。乾隆三十九年（1774）春，王亶望抵任甘肅后，私自將捐監(jiān)本色改征折色，規(guī)定捐一名監(jiān)生交銀五十五兩，每年虛報旱災(zāi)，將上報的捐監(jiān)錢糧數(shù)額以賑災(zāi)名義陸續(xù)奏銷，然后私下與各州縣官員分肥。在這種集體吞噬官帑、貪腐成風(fēng)的政治環(huán)境中，官員侵蝕錢糧更加無所顧忌，以致皋蘭等34州縣虧空庫銀88.9萬兩，倉糧74萬石。[ 參見中國第一歷史檔案館編：《乾隆朝上諭檔》第11冊，第87-88頁。]而王亶望之所以能夠做好全省數(shù)十州縣的動員，并有得力心腹蘭州知府蔣全迪等甘冒欺君罔上的殺頭風(fēng)險為其全程操辦，與甘肅十余年的蠲免、官員俸給長時間得不到保證有直接的關(guān)系。利益誘惑在現(xiàn)實需求面前加大了動員力度，捐監(jiān)與災(zāi)賑制度為其提供了掩護。

此外，乾隆朝的捐輸在解決地方財政不足上也起到了重要的作用，其中商人投入的財力不可小覷。如乾隆十三年用兵金川，糧運艱難，日費帑金七萬，賴“京師、山陜富戶十六家各捐輸軍需”。[（清）蕭奭著，朱南銑校點：《永憲錄》卷二，中華書局1959年版，第130頁。]乾隆十六年（1741），“今兩淮商人踴躍急公，捐輸報效，地方官一應(yīng)公務(wù)，俱于此取給?？尚牌錈o絲毫擾累閭閻，而辦理工程貧民，更得資其利賴，于生計轉(zhuǎn)有裨益”。[《清高宗實錄》卷三八二，乾隆十六年二月丁丑條，《清實錄》第14冊，中華書局影印本，1986年，第27頁。 ]學(xué)界研究認為，乾隆中后期，在國家儲備不變而每年支出銀兩卻日漸增多的財政狀況下，軍費等巨大的財政補給多來自捐輸。如史志宏指出，乾隆朝“金川之役軍需的絕大部分不是靠動用銀庫庫存，而是通過捐輸?shù)扰R時籌款解決的。乾隆三十九年的川用軍糧事例，即為此役而開”，“金川之役的六年，銀庫平均每年收入銀1373萬兩，比常年高出300萬至400萬兩，比每年必要的常例支出則要多出約500萬兩。六年總計，可以多出2000萬至3000萬兩應(yīng)對例外臨時支出。這些多出的盈余，加上一部分庫存、事例收捐以及各省撥款，應(yīng)該就是當(dāng)時金川之役軍需的主要款項來源”。[ 史志宏：《清代戶部銀庫收支和庫存研究》，社會科學(xué)文獻出版社2014年版，第61-62頁。]

四、理財觀念及其制度建設(shè)

綜上討論的問題，無論是挪用、借墊，還是攤扣官俸、養(yǎng)廉，抑或是蠲免與捐納等制度、措施的實施，雖不合理，但卻不得不為之。究其原因，都可歸結(jié)為清朝地方財政的先天不足，而這一點，正是源于清朝高度集權(quán)于中央的理財理念。其具體表現(xiàn)為：

其一，戶部與各省財政的二八分配機制。

清初的財政體系，因賦稅錢糧“俱照從前則例征收”，基本可以說是“清承明制”。[ 《清圣祖實錄》卷五，順治十八年十月辛亥條，《清實錄》第4冊，第91頁。] 中央財政與地方財政的區(qū)別可以用“起運”與“存留”來界定，“起運”乃運至戶部，為中央財政，“存留”則屬于地方財政。[ 參見嘉慶《欽定大清會典事例》卷一四二《戶部·田賦》、卷一四三《戶部·田賦》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第66輯，文海出版社1992年版，第6383、6429頁。]就分配比例而言，順治初年的情形是“錢糧起存相半”，[ 趙爾巽等：《清史稿》卷二六五《湯斌傳》，中華書局1977年版，第9931頁。]按照當(dāng)時每年2000余萬兩白銀的賦稅收入計算，[ 順治十八年（1661），國家的歲賦至2057萬余兩白銀。參見（清）王慶云：《石渠余紀》卷三《紀丁額》，第113頁。]起運與存留皆當(dāng)為千萬兩左右。[ （清）蔣良騏撰，林樹惠、傅貴九校點：《東華錄》卷九，第153頁。根據(jù)戶部奏報，順康之際，各省原額存留銀為1069萬余兩，其中尚有驛站、河夫、漕糧414萬余兩。]順治九年（1652）四月，隨著戰(zhàn)事頻仍，戶部“以錢糧不敷”，遵旨會議裁減地方存留銀兩。[ 參見《清世祖實錄》卷六四，順治九年四月丁未條，《清實錄》第3冊，第499頁。]順康之際，實際存留原額為白銀655萬余兩，向因兵餉不敷，已裁減銀316萬余兩，只剩存留銀339萬余兩，存留比例僅為錢糧總額2057萬兩白銀的16.5%?？滴跗吣辏?668），又復(fù)裁減地方存留“一百七十四萬四千三百六十九萬兩零，止實在存留銀一百六十四萬三千二百三十七兩零”，[ （清）蔣良騏撰，林樹惠、傅貴九校點：《東華錄》卷九，第153頁。]各省的存留約占賦稅總額8%，故戶部各官呼吁朝廷恢復(fù)地方應(yīng)有的存留，謂“乞飭部查核康熙七年以前存留數(shù)目，仍令存留，則百姓可免重派之累”，剛剛親政的康熙帝也明確批示“依議”。

然而，未及清朝的調(diào)整到位，三藩起兵反清。“自三逆變亂以后，軍需浩繁，遂見一切（地方）存留項款盡數(shù)解部，其留地方者，惟俸工等項必不可省之經(jīng)費，又經(jīng)節(jié)次裁減為數(shù)甚少。此外則一絲一粒無不陸續(xù)解送京師，雖有尾欠，部中亦必令起解，州縣有司無纖毫余?？梢詣又А?。[《清圣祖實錄》卷二四○，康熙四十八年十一月丙子條，《清實錄》第6冊，第389頁。]清朝用了八年的時間，方取得平叛戰(zhàn)爭的勝利，而清人魏源也將這場戰(zhàn)爭比同“摧山”。足見，戰(zhàn)爭的需要促使清朝將全國的錢糧幾乎全部統(tǒng)于中央，但卻開啟了財政集權(quán)的分配制衡模式。

那么，地方存留到底在國家財政中占有多大的比重？對此學(xué)界已有研究的結(jié)論。

如曾小萍根據(jù)康熙二十四年（1685）各省存留與起運的狀況，“得出最可能的結(jié)論是，所有地丁錢糧平均21%留給各省以供地方使用”。[ [美]曾小萍著，董建中譯：《州縣官的銀兩：18世紀中國的合理化財政改革》，第27頁。]陳支平認為，至乾隆年間，各地賦稅的總存留數(shù)僅占全國錢糧總收入的21%左右。[ 參見陳支平：《清代賦役制度演變新探》，第88-106頁。]倪玉平在研究中也提出：“乾隆時期，地方存留比例極少，總的存留比例不到22%”。[ 參見倪玉平：《從國家財政到財政國家：清朝咸同年間的財政與社會》，第14頁。]本文就光緒《欽定大清會典事例》的數(shù)據(jù)對上述結(jié)論予以認證。

在上述光緒《欽定大清會典事例》中，對各省的起運、存留未作具體年代的說明，但其后附有《嘉慶朝會典事例》的記錄，據(jù)此可推斷上述存留數(shù)據(jù)應(yīng)該是雍乾時期至嘉慶初。上述表說明以下幾個問題：

一是在清朝財政中，起運和存留只是就地丁正賦而言，不包含耗羨，耗羨銀兩只起解到各省藩司。故本文統(tǒng)計存留與起運的比例僅限于正賦地丁銀，其總額為2748.989萬兩，起運2372.2782萬兩，存留376.7408萬兩，二者占比平均值約為86.3%∶13.7%。

二是各省的起運和存留比例額不同，存留占比高的云貴、兩廣、陜甘屬于賦稅不敷用，需要他省協(xié)濟。而盛京作為清朝陪都則具有特殊性，直隸作為國家政治中心所在，差徭最為浩繁。故地方存留較他省為多。

三是《清會典》中將耗羨銀兩分別列入起運和存留中，但只解運到藩司的耗羨銀兩是歸各省集中使用的，除部分州縣因路程過遠等原因?qū)嵭辛肆舸?。二者合計各省耗羨銀兩共有253.4163萬兩，占正賦地丁銀總數(shù)2748.989萬兩的9.2%，即全國的耗羨征收平均數(shù)在一成之內(nèi)。

四是各省存留的正賦（376.7408）加上歸各省可支配的耗羨總額（起運194.7565萬兩+存留58.6598萬兩）共計630.1571萬兩，而起運正賦總額加耗銀總額為3002.4053萬兩，如此計算（630.1571∶3002.4053），就可佐證學(xué)界有關(guān)地方存留占比約21%的論斷。當(dāng)然，各省實際的征收數(shù)額始終處于不斷變化之中。

但無論怎樣變化，地方存留都在二成以下，加上耗羨銀兩也不過21%左右，所以，中央與地方二八分配的比例是可以成立的，二八分配機制是清朝中央集權(quán)政治的產(chǎn)物。正如康熙帝所言：“天下財賦止有此數(shù)，在內(nèi)既贏，則在外必絀”，[《清圣祖實錄》卷二四○，康熙四十八年十一月丙子條，《清實錄》第6冊，第389頁。]即清朝的集權(quán)政治首先要保證的是中央的財政收入。

其二，各省封貯銀例由戶部管理。

耗羨歸公改革的核心價值在于耗羨銀兩的“歸公”，將原為各州縣征收并管理耗羨銀兩的權(quán)力交由各省藩司支配，實現(xiàn)了集地方財權(quán)于省。而從耗羨銀兩中分離出養(yǎng)廉銀、辦公費用，又是國家從吏政與財政的角度對自身官僚體制的一種修復(fù)與完善。

與此同時，作為耗羨歸公改革的后續(xù)措施，雍正帝在各省推行了封貯銀制度，以備地方各省的不時之需。雍正五年（1727）規(guī)定，“嗣后直省田賦，戶部于每年春撥時，將督撫冊報實存應(yīng)解京餉銀內(nèi)，酌量地方之遠近、大小，賦銀存剩之多寡，豫為留存，以備該省不時之需。其酌留之銀，令該督撫等公同分儲藩庫，如有動用之處，該督撫題明方準動用，戶部仍于秋撥時再為酌留。如有不行題請私相動用者，將該督撫、布政使司照擅動錢糧之例治罪”。[ 光緒《欽定大清會典事例》卷一七一《戶部·田賦·酌留分儲備用銀》，第7339頁。]各省除直隸外，江蘇、安徽、江西、浙江、湖南、甘肅、四川、廣西、貴州各留銀30萬兩，福建30.0470萬兩、云南30.3340萬兩，山西、河南、湖北、陜西、廣東各留20萬兩，山東留10萬兩。又令“督撫、布政酌量每府及直隸州所屬州縣之沖僻，將撥到銀兩分發(fā)于府庫、州庫存貯”。[（清）魏廷珍：《揭請動支銀兩分給沖繁府州存貯》（雍正九年三月二十五日），張偉仁主編：《明清檔案》第47冊，臺北聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)公司1986年版，第26661-26668頁。]乾隆年間，隨著地方軍需、災(zāi)賑及公共工程事務(wù)的增多，清廷增加了各省封貯銀的數(shù)額，府、州的分貯也漸次鋪開，地方財政經(jīng)費有了相應(yīng)的保證。對此，何永智作了專文討論。[ 參見何永智：《清代直省封貯銀制度及其嬗變》，《清史研究》，2019年第4期，第45-61頁。]

本文所要強調(diào)的是，雍正朝的“耗羨歸公”改革，沒有將歸公的耗羨銀兩列入國家的正賦，起解至戶部，而是“歸公”至省，貯于各省的藩司，實施了相對統(tǒng)一的管理，沒有突破“不增賦”的體制底線。而封貯銀制度的建立，則是部撥銀兩，地方對這筆經(jīng)費的使用沒有自主權(quán)，即所謂“如有動用之處，該督撫題明方準動用。戶部仍于秋撥時再為酌留。如有不行題請私相動用者，將該督撫、布政使司照擅動錢糧之例治罪”。因此，封貯銀制度的建立仍是傳統(tǒng)政治體制內(nèi)的改革，仍是將財政集權(quán)于中央，封貯銀只是中央財政分儲于地方的一筆經(jīng)費，目的在于方便地方遇有緊急支出可就近調(diào)撥而已。

所以，就性質(zhì)而言，封貯銀制度的建立，并沒有改變國家與地方各省財政分配比例，只是在應(yīng)急費用上使地方不致無所應(yīng)對。事實證明，乾嘉時期特別是乾隆朝，封貯銀制度的確在軍需、水利工程等方面發(fā)揮了重要的作用。對此，學(xué)界已有較多的研究。例如，茅海建、陳鋒關(guān)注到的軍需支出中封貯銀的使用。[ 茅海建：《天朝的崩潰：鴉片戰(zhàn)爭再研究》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1995年版，第470-471頁;陳鋒：《清代軍費研究》，第174-176頁。]劉文遠、和衛(wèi)國分別從各項水利工程以及海塘大修的角度，提到借動封貯銀的問題。[ 劉文遠：《清代水利借項研究：1644-1850》，廈門大學(xué)出版社2011年版，第74-85頁;和衛(wèi)國：《清代后期錢塘江海塘大修經(jīng)費籌集問題研究》，常建華主編：《中國社會歷史評論》第11卷，天津古籍出版社2010年版，第248-266頁。]故本文于此不復(fù)討論。

其三，捐監(jiān)銀兩的重要作用。

以封貯銀滿足各省應(yīng)對地方不時之需的措施并未持久，至嘉慶初期，一些省的封貯銀就出現(xiàn)了動用而無補的情況。如“粵西藩庫及南寧等府，共封貯銀四十五萬兩，原備地方緩急之需，今已動用無存，應(yīng)從雜項各款內(nèi)分撥補足原額”。[《清仁宗實錄》卷二四，嘉慶二年十一月辛巳條，《清實錄》第28冊，中華書局影印本，1986年，第300頁。]江蘇省“原貯銀四十八萬兩，因借撥各營俸餉，并徐屬災(zāi)案加賑，俱已動用”，僅存6.5萬兩。且連年工賑餉需，撥用較多，“以致各司庫封貯原款至今未能歸補”。[ （清）岳起：《奏報查明庫貯銀兩情形應(yīng)辦理捐納監(jiān)生概收折色事》（嘉慶四年十二月十九日），《朱批奏折》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-35-0623-028。]“黔省藩庫，向有封貯銀三十萬兩，又道府廳州分貯銀四萬一千兩，共銀三十四萬一千兩。前于乾隆六十年銅仁軍需案內(nèi)，奏明全數(shù)動用，至今（道光二年）分厘未補”。[《清宣宗實錄》卷四一，道光二年九月丁酉條，《清實錄》第33冊，中華書局影印本，1986年，第743頁。]

時值川楚陜白蓮教聚眾反清，清朝派兵撲剿，令各省協(xié)濟，故封貯銀是否備貯關(guān)系重大。為解決封貯銀的補給，而又不致動用國家錢糧，清朝決定戶部不再撥款，而是改由地方通過捐納自籌，即令各省原本報捐監(jiān)生由繳納本色改為折色。嘉慶四年（1799）十一月，戶部奏請籌備各省封貯，“請于報捐監(jiān)生普收折色，徑赴藩庫交納。從之”。[《清仁宗實錄》卷五四，嘉慶四年十一月庚申條，《清實錄》第28冊，第699頁;另參見（清）張誠基：《奏報查明外省捐納監(jiān)生在江西可以辦理交納折色事》（嘉慶四年十一月二十七日），《朱批奏折》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-35-0623-020。]這項政策的調(diào)整，意味著將封貯銀由中央集中管控，下放到地方自籌。在朝廷的政令下，各省紛開捐監(jiān)之例。據(jù)安徽巡撫荊道乾奏報，該省及外省捐納監(jiān)生可在安省辦理交納折色，奉旨就近在藩庫報捐。[ 參見（清）荊道乾：《奏報查明外省捐納監(jiān)生在安省可以辦理交納折色事》（嘉慶四年十二月初六日），《朱批奏折》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-35-0623-021。]江蘇省“今奉諭旨準于本省藩庫辦理捐納監(jiān)生概收折色，歸還原款以資庫儲，實為目下籌備之良法”。[ （清）岳起：《奏報查明庫貯銀兩情形應(yīng)辦理捐納監(jiān)生概收折色事》（嘉慶四年十二月十九日），《朱批奏折》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-35-0623-028。]江西省的封貯銀原額為30萬，多已支用，至嘉慶十九年（1814）由巡撫阮元奏報，由捐監(jiān)銀兩補足。[ 參見（清）阮元：《奏報江西分貯銀兩歸補足額事》（嘉慶十九年十月十一日），《錄副奏折》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-1825-050。]

嘉慶帝原本是要以捐監(jiān)銀兩補足封貯銀，著令開捐只是從權(quán)之計，故于實施之初反復(fù)強調(diào)，“各直省暫開捐監(jiān)之例，本為各省封貯銀兩，節(jié)經(jīng)動撥，均須補足原額”。[《清仁宗實錄》卷七九，嘉慶六年二月壬子條，《清實錄》第29冊，中華書局影印本，1985年，第17頁。]“近年開設(shè)捐例，原屬一時權(quán)宜之法，即外省捐納監(jiān)生，亦因各直省封貯銀兩動用較多，是以準令就近收捐”。[《清仁宗實錄》卷九八，嘉慶七年五月戊子條，《清實錄》第29冊，第312頁。]至嘉慶十年（1805），仍降旨令各省將捐監(jiān)銀兩補足封貯庫項，謂“自嘉慶十一年為始，留于外省補還封貯，俟足額后再行奏明請旨”。[《清仁宗實錄》卷一五二，嘉慶十年十一月辛酉條，《清實錄》第29冊，第1097頁。]但事實上，捐監(jiān)銀兩既未補足封貯銀，開捐一事也未如權(quán)宜之法旋即結(jié)束。

其個中原因，一是自嘉慶帝登基，川楚陜一帶便爆發(fā)了波及五省的白蓮教眾的反清戰(zhàn)爭，清朝耗時近十年之久，耗銀近2億兩。各省的捐監(jiān)銀兩幾乎都用于軍需供應(yīng)。二是，開捐之后，各省報捐踴躍，捐監(jiān)銀兩足可以補足封貯銀數(shù)，但各省卻優(yōu)先解送戶部，或直接被調(diào)撥用于軍費。如當(dāng)時的貴州捐例就十分典型。道光二年（1822），據(jù)巡撫糜奇瑜奏：“黔省自嘉慶五年五月起至道光二年六月底止，共收捐監(jiān)銀二十八萬六千二百五十兩。除先于嘉慶九年、十八年，兩次委員解部銀十八萬七千一百七十兩外，實存銀九萬九千八十兩。本年七月分捐監(jiān)二十三名，收銀二千三百兩，連前共存藩庫銀十萬一千三百八十兩，自應(yīng)委員解部交納?！边@仍是集權(quán)政治思維下的財政管理模式在起作用。最終還是由道光帝以“貴州為苗疆重地，貯備攸關(guān)緊要”，令將此次收捐監(jiān)銀10.1萬余兩，“毋庸起解，即行歸補封貯”。[《清宣宗實錄》卷四一，道光二年九月丁酉條，《清實錄》第33冊，第125頁。]

為補足封貯銀而一捐再捐，直接造成了捐納的盛行。清人吳廷燮指出，在乾隆朝所謂“供不時之用者”的五項措施中，“開行事例”排在了第一位。[ 吳廷燮：《清財政考略》，北京圖書館出版社影印社輯：《清末民國財政史料輯刊》第20冊，北京圖書館出版社2007年版，第348頁。]而且認為，這種從體制外去汲取應(yīng)急財政之需的方式，一直延續(xù)了下去。所謂嘉道以后“其恃以應(yīng)急者，惟捐例為多”，捐納以及捐輸在財政中的比重也在不斷增大，據(jù)羅玉東統(tǒng)計，嘉道時期歷年捐納所得可占戶部銀庫收入的三四成之多。[ 參見羅玉東：《中國厘金史》，商務(wù)印書館2010年版，第7-10頁。]

綜上所述，以上問題都一致指向了清朝低存留的地方財政。低存留源于清朝集權(quán)政體下的低賦稅政策，而低賦稅則基于國家財政建立在“藏富于民”的儒家治國的思想體系上，所謂“經(jīng)國之方，理財尤要”，“斟酌盈虛，量入為出，用能經(jīng)常不匱”，[ 趙爾巽等：《清史稿》卷三五四《朱方增傳》，第11296-11297頁。]即輕徭薄賦歷來是傳統(tǒng)政治向往的盛世目標，是政治家理想治國的軸心。因此，在這一思想體系下建立起來的官僚政治，其制度缺陷為清朝國家治理埋下難以解決的隱患。因為低存留的財政體系無法滿足地方政府正常的行政所需，更無法應(yīng)對各項緊急支出。這決定了低稅財政依然是一個無解之題。

雖然清朝以“耗羨歸公”的方式，對此弊癥進行了體制內(nèi)的改革，并以封貯銀的制度建設(shè)來緩解地方財政的不足，但并沒有改變“量入為出”的財政管理原則，地方經(jīng)費不足的問題依然存在。乾隆到嘉慶的過渡時期，政治與社會環(huán)境都在發(fā)生變化，國家在人口與物價雙重增長的壓力下，還面臨著戰(zhàn)事頻仍、河患不斷、漕運改道等事項有增無減的財政支出缺口。即便如雍正帝能實施一些暫時緩解財政拮據(jù)的措施，但乾隆以后的統(tǒng)治者卻無法再復(fù)制一次如耗羨歸公力度般的財政改革。因此，官員的俸祿、養(yǎng)廉銀被挪為公用、攤捐公項成為常態(tài)。在原有體制與制度不變的前提下，解決財政不足的途徑和空間變得更加狹小。由官員低俸甚至是無俸帶來的政治風(fēng)險，導(dǎo)致官場腐敗的加劇與國家錢糧的不斷流失。

此外，體制與制度的問題，也說明了建立在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)上的清朝財政體制有其先天的不足，各項制度之間不僅缺乏必要的相互維系的能力，甚至某一制度的缺陷或漏洞導(dǎo)致制度本身得不到有效實施，甚或必須由另一制度進行補救。這說明清朝的各項制度之間缺乏相互維系的鏈條。而這種不協(xié)調(diào)甚至相互撕扯的狀態(tài)，不僅存在于國家體制與制度之中，也存在于政治制度與財政制度之間，以及財政制度的框架之內(nèi)。這說明了傳統(tǒng)王朝官僚政治中的制度缺陷及其無法克服的弱點。

責(zé)任編輯：孫久龍

Causality in the Establishment of Financial System during the Period of

Kangxi，Yongzheng and Qianlong from Deficiency of Money and Grain

LIU Feng-yun

（The Institute of Qing History， Renmin University of China， Beijing， 100872， China

）Abstract：From the investigation of the deficiency case of money and grain in early Qing Dynasty， we can see the relevancy between “misappropriation” and “advance payment”， between “compulsory donation of officials’ salaries” and “compulsory donation of officials’ nourishing honesty silver”， and between “exemption” and “donation”. The payment behavior from illegal “misappropriation” to legal “advance payment” only provides a temporary solution， but it cannot solve the problem of repayment. There are institutional defects in the fiscal system.Although this approach has filled the growing fiscal gap to a certain extent， it has produced the political risk of low or even no pay for officials. In addition， the provinces exempted from tax had to resort to widely criticized measures such as donation and misappropriation to solve the financial shortage due to the absence of tax. The above-mentioned systems and measures have a causal relationship with each other， and all the problems point to the financial system of the Qing Dynasty according to which each province could only keep partial tax， which became a political hidden trouble that the Qing Dynasty could not solve fundamentally.

Key words：financial system; misappropriation and advance payment; compulsory donation of officials’ salaries; compulsory donation of officials’ nourishing honesty silver; exemption; donation

收稿日期：2021-07-04

作者簡介：劉鳳云，中國人民大學(xué)清史研究所教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為清代政治史、明清城市文化。