加快養(yǎng)老保險第二、三支柱建設(shè)豐厚養(yǎng)老保險基金積累

養(yǎng)老保險是社會保障體系重要的組成部分，涉及人數(shù)多，待遇剛性強(qiáng)，基金規(guī)模大，運行周期長，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響巨大。建成多層次多支柱養(yǎng)老保險體系，促進(jìn)三個支柱協(xié)調(diào)發(fā)展，是保障和改善民生的大計，關(guān)系促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，關(guān)系滿足人民群眾對美好生活的需求。

2021年2月，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局第28次集體學(xué)習(xí)時指出，社會保障是保障和改善民生、維護(hù)社會公平、增進(jìn)人民福祉的基本制度保障，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、實現(xiàn)廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要制度安排，發(fā)揮著民生保障安全網(wǎng)、收入分配調(diào)節(jié)器、經(jīng)濟(jì)運行減震器的作用，是治國安邦的大問題。習(xí)近平總書記還強(qiáng)調(diào)，要加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，更好滿足人民群眾多層次多樣化需求。

養(yǎng)老保險是社會保障體系重要的組成部分，涉及人數(shù)多，待遇剛性強(qiáng)，基金規(guī)模大，運行周期長，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響巨大。我國實行多層次、多支柱的養(yǎng)老保險體系，有利于合理區(qū)分政府、單位和個人養(yǎng)老責(zé)任，積極應(yīng)對人口老齡化，促進(jìn)養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展。其中，第一支柱為基本養(yǎng)老保險，第二支柱為企業(yè)（職業(yè)）年金，第三支柱為個人儲蓄性養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險。

我國多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系在改革中發(fā)展完善

中共中央、國務(wù)院高度重視我國的多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系建設(shè)。20世紀(jì)80年代開始，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，我國不斷推進(jìn)養(yǎng)老保險制度改革，目前已建立起覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險制度體系。特別是黨的十八大以來，為積極應(yīng)對人口老齡化，按照黨中央關(guān)于改革完善養(yǎng)老保險制度的部署，突出改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，進(jìn)一步建設(shè)更加公平更可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度。

第一支柱基本養(yǎng)老保險長足發(fā)展。立足基本國情和生產(chǎn)力發(fā)展階段性特征，我國已經(jīng)建立起包括企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)了養(yǎng)老保險制度全覆蓋。近年來，實施基金中央調(diào)劑制度、規(guī)范省級統(tǒng)籌、降低單位繳費費率、建立基本養(yǎng)老金合理調(diào)整機(jī)制、推進(jìn)全民參保計劃、推進(jìn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌等多項改革，既履行了基本養(yǎng)老保險保基本、兜底線功能，又促進(jìn)了制度更加公平可持續(xù)發(fā)展，較好發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)社會“安全網(wǎng)、調(diào)節(jié)器、減震器”作用。特別是2020年為應(yīng)對新冠肺炎疫情影響，實施力度空前的社保繳費“減、免、緩”措施，有效紓解企業(yè)困難。截至目前，基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)超過10億人，領(lǐng)取待遇人數(shù)3億人，基金累計結(jié)余6萬多億元。

第二支柱企業(yè)（職業(yè)）年金規(guī)范化運行。隨著2004年企業(yè)年金試行、2017年《企業(yè)年金辦法》頒布，以及2015年《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》印發(fā)，已經(jīng)建立起國家制定政策、單位依規(guī)建立、市場投資運營、政府綜合監(jiān)管的第二支柱。截至2020年底，企業(yè)年金覆蓋的企業(yè)數(shù)10.5萬個，參加人數(shù)2717.53萬人，基金累計結(jié)余2.25萬億元，企業(yè)年金加權(quán)平均投資收益率達(dá)到10.30%;職業(yè)年金啟動了市場化投資運營，年末投資規(guī)模1.29萬億元，全年累計收益額1010.47億元，投資回報進(jìn)一步加厚了養(yǎng)老待遇。與2007年相比，建立企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)量增長了2.2倍，參加企業(yè)年金的職工數(shù)增長了1.9倍，企業(yè)年金積累基金增長了13倍。2020年共有225.71萬退休人員領(lǐng)取了576.14億元企業(yè)年金待遇，補(bǔ)充養(yǎng)老作用初步顯現(xiàn)。

第三支柱制度建設(shè)開始破題。長期以來，第三支柱一直是我國多層次養(yǎng)老保險體系建設(shè)的短板。2018年2月，人力資源和社會保障部、財政部會同相關(guān)部委及金融監(jiān)管部門成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，著手研究建立養(yǎng)老保險第三支柱。第三支柱包括兩個部分，一是有稅收政策支持的個人養(yǎng)老金制度，二是按照市場規(guī)則運作的其他個人商業(yè)養(yǎng)老金融業(yè)務(wù)。在深入研究、借鑒國際經(jīng)驗和國內(nèi)探索的基礎(chǔ)上，擬訂了《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，經(jīng)2021年12月17日中央深化改革委員會第二十三次會議審議通過。習(xí)近平總書記在主持會議時強(qiáng)調(diào)，要推動發(fā)展適合中國國情、政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的個人養(yǎng)老金，與基本養(yǎng)老保險、企業(yè)（職業(yè)）年金相銜接，實現(xiàn)養(yǎng)老保險補(bǔ)充功能。隨著政策制度推進(jìn)，養(yǎng)老保險第三支柱的短板正在補(bǔ)齊。

老齡化背景下養(yǎng)老保險體系面臨挑戰(zhàn)和壓力

“十四五”時期，我國進(jìn)入新發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)中向好，結(jié)構(gòu)調(diào)整加速升級，經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)增長，新增就業(yè)保持穩(wěn)定，為養(yǎng)老保險高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅實的政治基石和物質(zhì)基礎(chǔ)。同時，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特別是人口結(jié)構(gòu)調(diào)整，多層次養(yǎng)老保險體系面臨人口老齡化、就業(yè)方式多樣化、新型城鎮(zhèn)化等諸多挑戰(zhàn)。特別是人口老齡化，對多層次養(yǎng)老保險體系發(fā)展影響深遠(yuǎn)。

一是人口老齡化是今后較長時期我國的基本國情。相比發(fā)達(dá)國家，我國老齡人口規(guī)模大、增速快、高峰期持續(xù)時間長。根據(jù)“七普”統(tǒng)計，60歲及以上人口26402萬人，占比高達(dá)18.7%，其中65歲及以上19064萬人，占比13.5%。據(jù)預(yù)測，受第二次生育高峰的影響，“十四五”期間新退休人數(shù)將超過4000萬人。勞動年齡人口減少和老年人口增長，改變了人力資源供需結(jié)構(gòu)，對養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展帶來更迫切要求。

二是養(yǎng)老保險待遇需求呈現(xiàn)多元化。我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，個人財富增長，人民群眾期盼更美好的老年生活、更充裕的養(yǎng)老保障，對養(yǎng)老保險制度體系、保障水平、服務(wù)品質(zhì)都產(chǎn)生了新需求，養(yǎng)老保險待遇的需求將從解決“?；尽敝鸩降綕M足“充足性”。完善養(yǎng)老保險的政策、體系、服務(wù)，滿足人民群眾多元化需求，需要健全的多層次養(yǎng)老保險體系來支撐。

三是多層次養(yǎng)老保險體系發(fā)展不平衡。三個支柱相較，基本養(yǎng)老保險政策體系健全，基本實現(xiàn)了全覆蓋，且正在按照成熟一項出臺一項的原則，完善養(yǎng)老保險制度，穩(wěn)步推進(jìn)改革;企業(yè)年金發(fā)展緩慢，參加職工人數(shù)只占同期企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)的8%左右，覆蓋率低，基金規(guī)模不大，保障水平有限，對絕大多數(shù)基本養(yǎng)老保險參保人員而言，補(bǔ)充養(yǎng)老功能欠缺;第三支柱處于探索階段，具有稅收優(yōu)惠的個人養(yǎng)老金制度正在推出，第三支柱補(bǔ)充養(yǎng)老功能還未顯現(xiàn)。

第二、三支柱發(fā)展滯后的主要原因。一是對第一支柱依賴度較高。由于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度在改革前，退休人員退休費替代率較高，為保證改革后待遇的平穩(wěn)銜接，基本養(yǎng)老保險制度的目標(biāo)替代率設(shè)計了較高水平。加上2005年以來國家連續(xù)調(diào)整基本養(yǎng)老金，廣大職工對基本養(yǎng)老保險的信任和依賴高，群眾自發(fā)參加其他支柱的積極性不高。二是企業(yè)年金強(qiáng)制性不足。建立企業(yè)年金需要單位和職工共同出資，在制定政策時考慮了多種因素，特別是企業(yè)成本、運行環(huán)境等情況，目前政策規(guī)定企業(yè)年金由單位和個人自主建立，不具有強(qiáng)制性，民眾主動參與的意識不足。三是多層次養(yǎng)老保險體系建設(shè)是循序漸進(jìn)的過程。第二、三支柱養(yǎng)老金都是第一支柱的補(bǔ)充養(yǎng)老保險。從現(xiàn)代養(yǎng)老保險制度的發(fā)展看，一般是在第一支柱穩(wěn)定實施后，根據(jù)養(yǎng)老保險制度體系功能布局、資本市場發(fā)育程度等因素，著手發(fā)展二、三支柱。

養(yǎng)老保險第二、三支柱建設(shè)的國際實踐

借鑒一國養(yǎng)老保險制度體系，應(yīng)在了解該國養(yǎng)老保險體系結(jié)構(gòu)功能、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)、歷史文化、稅收體系等情況的基礎(chǔ)上，立足國情分析研判。

一是養(yǎng)老保險第二、三支柱的發(fā)展，與第一支柱的功能定位密切關(guān)聯(lián)。首先，英、美等私有養(yǎng)老金發(fā)達(dá)的國家，第一支柱公共養(yǎng)老金水平不高，為第二、三支柱發(fā)展留出了需求。如英國國家基本養(yǎng)老金替代率21.7%，美國公共養(yǎng)老金替代率39.4%，德國法定養(yǎng)老金替代率38.7%，需要發(fā)展其他支柱解決第一支柱待遇水平低的問題。其次，第一支柱繳費費（稅）率相對適度，其他支柱有繳費空間。如公共養(yǎng)老金費（稅）率，英國雇主和雇員分別按雇員收入一定標(biāo)準(zhǔn)以上部分的11.9%和9.95%繳納，美國為雇員收入的12.4%，雇主和雇員各分擔(dān)一半。

二是第二、三支柱制度的建立發(fā)展，是完善養(yǎng)老保險體系的一個環(huán)節(jié)。多層次養(yǎng)老保險體系作為一個整體發(fā)揮養(yǎng)老保障作用，一些國家在完善養(yǎng)老保險制度體系時，統(tǒng)籌考慮了二、三支柱的建設(shè)。如英國隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)變化，為減輕政府壓力，改革國家養(yǎng)老金、發(fā)展私有養(yǎng)老金，多支柱聯(lián)動;為避免老年貧困，促進(jìn)企業(yè)年金發(fā)展，2012年引入自動加入機(jī)制，綜合考慮費（稅）率、待遇調(diào)整、退休年齡，二、三支柱的發(fā)展及領(lǐng)取方式等要素，促進(jìn)制度良好運行。

三是擴(kuò)大企業(yè)年金覆蓋面，國家給予政策引導(dǎo)。隨人口老齡化的加深，為減輕公共養(yǎng)老金壓力，一些發(fā)達(dá)國家把擴(kuò)大第二支柱參與率作為養(yǎng)老金體系改革的重要目標(biāo)。政府支持的方法主要有：一是國家通過強(qiáng)制或者半強(qiáng)制措施要求所有符合條件的雇主都必須建立企業(yè)年金，如澳大利亞、丹麥、冰島。二是引入自動加入機(jī)制，雇主強(qiáng)制參加、符合條件的雇員自愿加入年金計劃，如美國、英國、加拿大。三是對中小微企業(yè)給予支持，如美國雇員儲蓄激勵匹配計劃（Savings Incentive Match Plan For Employees，簡稱SIMPLE），英國成立國家職業(yè)儲蓄信托計劃（National Employment Savings Trust，簡稱NEST），管理成本相對較低。

四是通過稅收優(yōu)惠政策，鼓勵民眾為養(yǎng)老積累。稅收優(yōu)惠是促進(jìn)補(bǔ)充養(yǎng)老保險發(fā)展的有力推手。如英、美等國，實行EET（Exempt Exempt Taxable）稅收優(yōu)惠模式，繳費階段、投資階段不征稅或者實施稅收返還，待遇領(lǐng)取階段予以納稅，規(guī)定年度繳費免稅額，并且統(tǒng)籌考慮第二支柱年金和個人養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠。在個人所得稅負(fù)較高的英美等國，稅收優(yōu)惠政策對中高收入階層起到了一定避稅作用。

此外，第二、三支柱在一些國家統(tǒng)稱為私有養(yǎng)老金計劃，私有養(yǎng)老金發(fā)展好的國家，一般資本市場發(fā)展較平穩(wěn)健康，資產(chǎn)管理經(jīng)驗較為豐富。

大力發(fā)展第二支柱及促進(jìn)第三支柱個人養(yǎng)老金發(fā)展的建議

健全多層次養(yǎng)老保險體系，是保證養(yǎng)老保險制度可持續(xù)的重要措施，也是合理劃分各方養(yǎng)老責(zé)任、增加養(yǎng)老待遇水平、發(fā)揮社會和市場作用的重要途徑，還能夠為資本市場提供巨量的長期資金。當(dāng)前，隨著第一支柱基本養(yǎng)老保險制度改革的深化推進(jìn)，?；?、兜底線的功能進(jìn)一步發(fā)揮，為加快發(fā)展第二、三支柱提供了機(jī)遇和空間。

第一，積極推動企業(yè)（職業(yè)）年金發(fā)展。按照“十四五”規(guī)劃提出“提高企業(yè)年金覆蓋率”的要求，加快謀劃企業(yè)（職業(yè)）年金的發(fā)展，切實發(fā)揮好補(bǔ)充養(yǎng)老功能。

一是貫徹落實《企業(yè)年金辦法》。通過多種途徑宣傳解讀企業(yè)年金政策，讓更多的用人單位看到企業(yè)年金在規(guī)范薪酬制度、激勵人才、留住人才方面的作用，讓更多的職工了解到通過稅收優(yōu)惠及市場化投資運營增厚了企業(yè)年金基金積累，提高養(yǎng)老待遇水平，鼓勵和引導(dǎo)具備條件的用人單位建立企業(yè)年金，擴(kuò)大企業(yè)年金覆蓋面。

二是探索提高企業(yè)年金參與率。從長遠(yuǎn)看，推動企業(yè)年金發(fā)展，制度要具備一定的強(qiáng)制性。要在改革完善基本養(yǎng)老保險制度的同時，研究增強(qiáng)企業(yè)年金強(qiáng)制性的可能性。一些有條件的地區(qū)可借鑒自動加入機(jī)制，探索適合我國國情的實施舉措。統(tǒng)籌研究優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、稅收政策安排、提高管理水平等措施，通過更惠民的政策、更便捷的服務(wù)，引導(dǎo)單位和個人長期積累，實現(xiàn)第二支柱補(bǔ)充養(yǎng)老作用。

三是穩(wěn)健發(fā)展職業(yè)年金。職業(yè)年金為強(qiáng)制建立，覆蓋了機(jī)關(guān)事業(yè)單位參保人員，基金具有資金流入穩(wěn)定、積累周期長、總量持續(xù)增長的特征，是十分優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老基金資產(chǎn)。一方面，要不斷完善職業(yè)年金政策，促進(jìn)制度穩(wěn)健運行。另一方面，要秉持長期投資、價值投資的理念，把握我國資本市場的收益和風(fēng)險特征，平衡好提高長期收益水平和控制短期波動風(fēng)險的要求，加強(qiáng)管理行為的科學(xué)性、合理性。

第二，促進(jìn)個人養(yǎng)老金發(fā)展。規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險的一個重要任務(wù)是推進(jìn)個人養(yǎng)老金發(fā)展，讓有需求的個人通過自我儲蓄投資提高養(yǎng)老待遇水平。

一是加快建立起個人養(yǎng)老金制度。統(tǒng)籌考慮多層次多支柱養(yǎng)老保險制度體系，建立有政府政策支持的個人養(yǎng)老金制度，為個人積累養(yǎng)老金提供制度保障。建立個人養(yǎng)老金制度，是完善多層次養(yǎng)老保險體系建設(shè)的必然要求，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀需要，有利于滿足人民群眾多層次多樣化的養(yǎng)老需求，增加退休收入來源，也為資本市場帶來了長期投資資金。按照《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》及配套政策的要求，加快建立以個人賬戶制為基礎(chǔ)的個人養(yǎng)老金制度，通過稅收優(yōu)惠政策支持引導(dǎo)人民群眾積極為自己養(yǎng)老進(jìn)行積累，有效發(fā)揮補(bǔ)充養(yǎng)老保險功能。

二是合力推進(jìn)個人養(yǎng)老金發(fā)展。個人養(yǎng)老金制度是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府、監(jiān)管、金融市場等多領(lǐng)域，包含功能定位、制度模式、賬戶管理、信息平臺建設(shè)、資金籌集、財稅支持、待遇領(lǐng)取、投資運營等多方面內(nèi)容。個人養(yǎng)老金的良好發(fā)展，需要集各方力量協(xié)調(diào)推進(jìn)，政府政策主導(dǎo)部門要統(tǒng)籌規(guī)劃多層次養(yǎng)老保險體系布局，根據(jù)個人養(yǎng)老金制度運行情況適時完善;監(jiān)管部門要確定相關(guān)金融機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品，進(jìn)行有效監(jiān)管，防范化解風(fēng)險;各參與金融機(jī)構(gòu)要為居民提供可靠便捷的服務(wù)，依法依規(guī)開展投資運營。

三是把準(zhǔn)個人養(yǎng)老金投資產(chǎn)品的多樣性。個人養(yǎng)老金通過對個人賬戶資金的封閉投資運營實現(xiàn)補(bǔ)充養(yǎng)老待遇的增長，投資產(chǎn)品應(yīng)是具有養(yǎng)老屬性的長期投資產(chǎn)品，符合條件的銀行理財、儲蓄存款、商業(yè)養(yǎng)老保險、公募基金等金融產(chǎn)品均可，以滿足不同群體需求。相關(guān)金融監(jiān)管部門應(yīng)把好產(chǎn)品關(guān)，確定運作安全、成熟穩(wěn)定、標(biāo)的規(guī)范、側(cè)重長期保值的個人養(yǎng)老金投資產(chǎn)品。參與金融機(jī)構(gòu)應(yīng)按照要求，研究開發(fā)具有各種風(fēng)險偏好的豐富優(yōu)質(zhì)的符合規(guī)定的金融產(chǎn)品，便于居民個人根據(jù)需求，在繳費期內(nèi)靈活更換多種投資組合。

四是市場做好準(zhǔn)備。建立起我國養(yǎng)老保險第三支柱個人養(yǎng)老金制度是項長久的征程，需要各方聯(lián)動，以便居民理性地將資產(chǎn)投入養(yǎng)老儲備，提升老年保障水平。應(yīng)加快培育規(guī)范的市場，強(qiáng)化監(jiān)管和風(fēng)險防控，在促進(jìn)資本市場的發(fā)展中推動養(yǎng)老金投資;加強(qiáng)居民個人投資教育，培育養(yǎng)老金融素養(yǎng)，提高個人風(fēng)險意識;培養(yǎng)合格的養(yǎng)老金融咨詢?nèi)藛T，既懂資產(chǎn)配置，又熟悉養(yǎng)老保險政策，結(jié)合居民的財務(wù)狀況、預(yù)期收益目標(biāo)、投資風(fēng)險偏好等多種因素，提供多元化理財咨詢。

此外，規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險，除建立個人養(yǎng)老金制度外，還需規(guī)范發(fā)展個人商業(yè)養(yǎng)老金融產(chǎn)品，由相關(guān)金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。

建成多層次多支柱養(yǎng)老保險體系，促進(jìn)三個支柱協(xié)調(diào)發(fā)展，是保障和改善民生的大計，關(guān)系促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，關(guān)系滿足人民群眾對美好生活的需求，我國多層次多支柱養(yǎng)老保險體系將在推進(jìn)第二個百年的新篇章中發(fā)揮更大的作用。

（賈江供職于人力資源和社會保障部。本文僅代表個人觀點，不代表作者供職單位的意見。本文編輯/孫世選）