習近平總書記指出，“要把主動防范化解系統(tǒng)性金融風險放在更加重要的位置，科學防范，早識別、早預警、早發(fā)現(xiàn)、早處置”。這需要金融管理部門強化微觀審慎監(jiān)管，重視行為監(jiān)管，落地功能監(jiān)管，嚴控增量風險。需要建立具有硬約束的高風險機構(gòu)早期糾正機制，“不糾正即處置”，不使高風險機構(gòu)在一些地方出現(xiàn)淤積。

對于防范化解金融風險，習近平總書記指出，“要把主動防范化解系統(tǒng)性金融風險放在更加重要的位置，科學防范，早識別、早預警、早發(fā)現(xiàn)、早處置”。這需要金融管理部門強化微觀審慎監(jiān)管，重視行為監(jiān)管，落地功能監(jiān)管，嚴控增量風險。同時，隨著經(jīng)濟周期、金融周期的起伏，不良資產(chǎn)也會周期變動，不可避免會出現(xiàn)高風險機構(gòu)，需要建立具有硬約束的高風險機構(gòu)早期糾正機制，“不糾正即處置”，不使高風險機構(gòu)在一些地方出現(xiàn)淤積。

經(jīng)過3年金融風險攻堅戰(zhàn)，金融風險整體收斂

人民銀行每季度對4000多家銀行進行央行評級。央行評級共11級，1～7級屬于安全邊界內(nèi)，8、9、10和D級屬于高風險機構(gòu)。2020年起，每季度高風險機構(gòu)數(shù)量持續(xù)下降，大部分機構(gòu)在安全邊界內(nèi)。從2021年上半年看，3978家參評機構(gòu)在安全邊界內(nèi)，資產(chǎn)占整個銀行業(yè)的98.6%?！凹t區(qū)”高風險機構(gòu)422家（8～10級和D級），數(shù)量較多，但是資產(chǎn)占比很小，僅為1.4%，當然，不可否認的是，包商銀行等幾家中小銀行出險后的政治影響和社會影響極其惡劣。

從另外一個數(shù)字看，24家大型銀行（工、農(nóng)、中、建、交、郵儲等）評級結(jié)果一直非常好，評級始終處于1～5級，在銀行業(yè)中資產(chǎn)占比達到70%。所以，總體上看，整個金融業(yè)的風險還是可控的，底盤非常穩(wěn)定，“壓艙石”非常穩(wěn)定。金融業(yè)總資產(chǎn)370萬億元，90%是銀行業(yè)的資產(chǎn)，銀行業(yè)資產(chǎn)的98.6%掌握在安全邊界內(nèi)的銀行，70%掌握在24家大銀行。

近幾年央行評級中的高風險金融機構(gòu)情況（8～D級）：2018年第四季度高風險機構(gòu)有587家，2019年第四季度有545家，2020年第四季度有442家，2021年第二季度有422家，2021年第三季度約400家，高風險機構(gòu)數(shù)量持續(xù)下降。存量風險呈現(xiàn)區(qū)域集中的特點，四五個省份的高風險機構(gòu)數(shù)量占全國的70%，資本缺口占全國80%左右。從大形勢看，經(jīng)過3年攻堅戰(zhàn)，安邦系、明天系、華信系等“大雷”已被精準拆彈，基本得到有序處置。剩下的存量的高風險機構(gòu)，單個機構(gòu)規(guī)模都很小，但是區(qū)域上比較集中，加之商業(yè)銀行風險的鏈式反應特點，處置起來仍須重視。同時，應密切防范可能的新型風險和疫情的后續(xù)沖擊。

強化微觀監(jiān)管

準入環(huán)節(jié)

一是股東資質(zhì)的監(jiān)管。加強管理部門間信息共享，促進金融機構(gòu)股東的穿透監(jiān)管。

二是金融業(yè)必須要持牌，嚴厲打擊“無照駕駛”。過去對非法金融活動的打擊顯得偏慢、偏軟、偏松。打擊“無照駕駛”的非法金融活動，行動上必須嚴厲，輿論上也必須嚴厲，要敢于把“無照駕駛”的金融活動定義為非法金融活動，嚴肅執(zhí)法，高舉高打、高舉嚴打。

“無照駕駛”，屬于非法金融活動，既有境內(nèi)的，也有跨境的?！盁o照駕駛”的非法跨境金融服務包含跨境開立銀行賬戶等銀行服務、跨境證券投資服務、跨境銷售保險、跨境支付服務、跨境比特幣和首次代幣發(fā)行（Initial Coin Offering，簡稱ICO）交易服務、跨境外匯保證金交易等。其中，更迷惑、更隱蔽的方式是，一些中資金融機構(gòu)持有境內(nèi)牌照，其香港子公司持有境外牌照，并與境內(nèi)機構(gòu)合作，在境內(nèi)以各種方式變相攬客、展業(yè)，利用數(shù)字平臺變相向境內(nèi)提供金融服務。因為這些機構(gòu)在境內(nèi)持有牌照，在境外也持有牌照，所以更具迷惑性，但它提供跨境金融服務沒有經(jīng)過產(chǎn)品準入，也違反了外匯管理規(guī)定，屬非法金融活動。

金融作為特許行業(yè)，必須持牌經(jīng)營。金融產(chǎn)品是“專賣品”，不是任意機構(gòu)都可以賣，不是想賣給誰就賣給誰，也不是誰想買就能買（合格投資者概念）。網(wǎng)絡“大V”通過社交媒體（如抖音）帶貨銷售金融產(chǎn)品必須持牌，否則屬非法金融活動。

持續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)的微觀審慎監(jiān)管

要健全公司治理，加強黨的領(lǐng)導和黨的建設。提高對關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管和集中度監(jiān)管有效性。規(guī)范同業(yè)業(yè)務，強化流動性監(jiān)管和資本要求。提高杠桿率監(jiān)管的有效性，強化金融機構(gòu)資本約束。規(guī)范表外業(yè)務發(fā)展。提升中小機構(gòu)的科技水平。強化異地展業(yè)和異地經(jīng)營監(jiān)管，彌補監(jiān)管空白。提高資產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)管的有效性。關(guān)注貨幣錯配和匯率風險?；貧w基本常識、基本常理，高度關(guān)注與同業(yè)偏離度太大的異常指標，及早糾偏。強化數(shù)據(jù)真實性監(jiān)管。中小金融機構(gòu)要推進人力資源的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。重點看以下幾點：

關(guān)聯(lián)交易和集中度的教訓非常深刻。2021年處置的兩家高風險銀行，其中一家銀行的總資產(chǎn)約1500億元，93%的貸款貸給了控股股東，另一家類似規(guī)模的銀行80%的貸款也貸給了控股股東。對關(guān)聯(lián)交易和集中度的監(jiān)管關(guān)鍵是監(jiān)管要求的落地執(zhí)行。早在1996年，監(jiān)管部門對關(guān)聯(lián)交易和集中度監(jiān)管就提出了非常明確的數(shù)據(jù)指標要求?！渡虡I(yè)銀行資產(chǎn)負債比例管理監(jiān)控、監(jiān)測指標和考核辦法的通知》（1996）規(guī)定，對同一借款客戶貸款余額與銀行資本凈額的比例不得超過10%。對最大十家客戶發(fā)放的貸款總額不得超過資本凈額的50%?！掇r(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》（1997）規(guī)定，對同一借款人的貸款余額不得超過本農(nóng)村信用社資本總額的30%;《關(guān)于修改農(nóng)村信用合作社資產(chǎn)負債比例管理指標的通知》（1998）規(guī)定，對最大的一家客戶貸款余額不得超過本社資本總額的30%，對最大的十家客戶貸款余額不得超過本社資本總額的1.5倍。《股份制商業(yè)銀行公司治理指引》（2002）規(guī)定，同一股東在商業(yè)銀行的借款余額不得超過商業(yè)銀行資本凈額的10%。從這幾年的高風險機構(gòu)看，這些要求沒有得到很好的執(zhí)行。

在金融科技方面，中小金融機構(gòu)的科技水平一定要提高，但是要回歸基礎，做好最基礎的工作，不要追求時尚的概念和虛頭巴腦的東西。根據(jù)對出險商業(yè)銀行的總結(jié)，和對10多家省會城市城商行和農(nóng)商行的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)了幾個典型問題：一是銀行內(nèi)部分支機構(gòu)信貸數(shù)據(jù)無法共享，系統(tǒng)無法識別信貸客戶管理關(guān)系，需要人工識別與認定。例如，一家集團有多家子公司，很多子公司都是銀行的客戶，這些子公司中只有不到四分之一的公司納入了企業(yè)集團授信的統(tǒng)一客戶管理。二是流動性管理系統(tǒng)功能缺失，部分指標手工填報或直接調(diào)整，無法準確監(jiān)測流動性風險，系統(tǒng)內(nèi)的流動性指標與報監(jiān)管的報表數(shù)據(jù)嚴重不一致。三是沒有建立管理信息系統(tǒng)，分支機構(gòu)仍然用手工臺賬的方式管理抵質(zhì)押物，無法實現(xiàn)對抵押品的動態(tài)監(jiān)測。四是不能按實際控制人進行集中度管理，大量貸款突破集中度和關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管要求，線上線下審批存在流程脫節(jié)。五是信貸系統(tǒng)與信用卡數(shù)據(jù)割裂，手工導入合并計算導致誤差很大。六是搭積木式的信息系統(tǒng)建設，導致信息系統(tǒng)架構(gòu)管控空白，功能重復建設，系統(tǒng)聯(lián)動性差，風險監(jiān)測功能模塊割裂，無法全面監(jiān)測識別預警風險。實踐中，柜面出現(xiàn)的風險，系統(tǒng)反映不出來。例如，2020年，某銀行的一個網(wǎng)點出現(xiàn)了擠兌，柜面已經(jīng)發(fā)生擠兌好幾天，但系統(tǒng)未能及時反映。此外，子系統(tǒng)之間不良貸款統(tǒng)計口徑不一致。七是客戶關(guān)聯(lián)分級分群等功能缺失，客戶數(shù)據(jù)標簽畫像不清晰，數(shù)據(jù)價值利用率低，難以支撐數(shù)字化轉(zhuǎn)型的需要。八是對外包的依賴度太高，運維的外包人員更換頻繁，服務年限短，穩(wěn)定性差。所以，總體來看，實際上中小金融機構(gòu)有大量的數(shù)據(jù)，但是數(shù)據(jù)尚未得到有效利用，數(shù)據(jù)還在睡大覺，需要重視的是更基礎的數(shù)字化方面的工作。

回歸基本常識、基本常理，高度關(guān)注與同業(yè)偏離度太大的異常指標，及早糾偏。近幾年出險的某農(nóng)商行10個月內(nèi)資產(chǎn)擴張16倍，3家出險的企業(yè)其中一家7年間資產(chǎn)負債規(guī)模擴張93倍，一家虛假貿(mào)易（離岸轉(zhuǎn)手買賣）營業(yè)收入7年內(nèi)增長了700多倍，一家10年間負債從0.89億元擴張至4159億元，擴張了4000多倍。并且在整個違背常理的擴張過程中，金融市場和金融機構(gòu)持續(xù)給予高評級、承銷債券、斥資購買債券、發(fā)放貸款等。穩(wěn)定部門在總結(jié)這些出險的高風險金融機構(gòu)和“暴雷”工商企業(yè)的基礎上，建立了預警機制，從大量中小金融機構(gòu)的數(shù)據(jù)庫中尋找哪些中小金融機構(gòu)的哪些指標過于好于同業(yè)，從中尋找風險隱患和苗頭。從2021年看，一個季度大概抓出四五十家，抓的重點是評級好的機構(gòu)（評級1～7級，甚至1～5級），因為在高風險機構(gòu)里邊找已經(jīng)沒意義。抓到的風險苗頭有：銀行承兌匯票保證金存款連續(xù)3年增長都在100%以上，異地貸款占比在50%以上，信貸增長連續(xù)幾年都是40%、50%等。在這些銀行并未出險，評級也很好，活蹦亂跳、總體非常健康的時候，發(fā)現(xiàn)一兩個異常指標，及時糾偏，相對容易很多。

中小金融機構(gòu)人力資源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和人員精簡。根據(jù)初步統(tǒng)計，工、農(nóng)、中、建、交等大行1億元的資產(chǎn)大概1個人來管，如果加上表外，可能就是1個人管1.5億元甚至2億元的資產(chǎn)。城商行管1億元資產(chǎn)需要1.2個人左右，對農(nóng)村信用社而言，平均下來大概需要3個人。高風險農(nóng)村信用社多的省份，管1億元資產(chǎn)需要的人遠遠高于其他省份，比如需要七八個人，最高的一家信用社，也是高風險信用社，管1億元需要14個人！人員多了之后，是非就多，不良資產(chǎn)就多，造成的損失遠遠高于這部分冗余人員的工資獎金成本。人力資源優(yōu)化，人員精簡，也是高風險中小金融機構(gòu)面臨的重要問題，比如也得有一個編制限制的概念，不能想進多少人就進多少人。

持續(xù)監(jiān)管中的行為監(jiān)管

零售端加強消費者、投資者保護。立法思想從形式平等到實質(zhì)平等、從契約自由到契約公平和契約正義不斷演進，完善相關(guān)法律法規(guī)。確保眾多監(jiān)管政策落地執(zhí)行，強化行為監(jiān)管能力建設;建立分級監(jiān)管模式，監(jiān)管資源集中于高風險機構(gòu);建立全國性消費/投資糾紛數(shù)據(jù)庫和對舉報揭發(fā)的重獎機制和保護機制;進一步重視金融知識普及，強化“收益自享、風險自擔”意識等;金融機構(gòu)在公司治理層面強化行為風險管理體制機制。

批發(fā)端行為監(jiān)管要研究制定監(jiān)管規(guī)則（本外幣同業(yè)市場、黃金市場、債券市場等），建立金融業(yè)批發(fā)市場的現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場監(jiān)管等工作體系，打擊內(nèi)幕交易、操縱市場、利益輸送等行為。推動各類券種承銷、交易的線上化，提高發(fā)行交易透明度。規(guī)范債券發(fā)行主體行為，嚴格執(zhí)行投行承銷、發(fā)行定價和投資交易業(yè)務防火墻制度。完善金融業(yè)批發(fā)市場自律機制，豐富本幣自律機制管理范疇。優(yōu)化各市場考核評價體系，建立多維度評價體系。近兩年批捕了一些金融機構(gòu)內(nèi)部負責同業(yè)批發(fā)業(yè)務的相關(guān)人員，下一步金融機構(gòu)內(nèi)部同業(yè)之間的交易部門應該成為金融機構(gòu)內(nèi)部管理的重點領(lǐng)域，金融監(jiān)管部門、紀委監(jiān)委以及巡視的監(jiān)督重點，公安司法刑事打擊和民事追責的重點。

守土有責，功能監(jiān)管要落地。消除監(jiān)管空白、監(jiān)管盲區(qū)，對于具有跨行業(yè)、跨市場、跨境特征的金融產(chǎn)品和服務，按照業(yè)務屬性和風險實施歸口管理。從現(xiàn)在的實際情況看，還存在“只管合法不管非法，牌照是我發(fā)的我就管，牌照不是我發(fā)的我就不管”的問題。

從國際上看，這幾年金融穩(wěn)定理事會（FSB）、國際清算銀行（BIS）也在倡導基于業(yè)務性質(zhì)的監(jiān)管（Activity based supervision and regulation）和基于機構(gòu)的監(jiān)管（Entity based supervision and regulation）相結(jié)合。若是僅僅基于機構(gòu)的監(jiān)管，那么如果在互聯(lián)網(wǎng)平臺上賣金融產(chǎn)品A，監(jiān)管部門就說，互聯(lián)網(wǎng)平臺牌照不是我發(fā)的、不歸我管，它賣金融產(chǎn)品A我不管。基于業(yè)務性質(zhì)的監(jiān)管可以全覆蓋，平臺上賣存款，存款類業(yè)務歸銀行監(jiān)管部門管，互聯(lián)網(wǎng)平臺賣信托，就得銀行監(jiān)管部門管，互聯(lián)網(wǎng)平臺上賣私募產(chǎn)品，就得證券監(jiān)管部門管。在功能監(jiān)管落地這方面還有很長的路要走。

建立具有硬約束的高風險機構(gòu)早期糾正機制

2004年《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定，監(jiān)管部門可以通過暫停部分業(yè)務、限制分紅、責令控股股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)、責令調(diào)整董事及高級管理人員等措施，要求銀行機構(gòu)糾正風險。2012年《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》明確，監(jiān)管部門可根據(jù)問題銀行資本不達標的嚴重程度，采取逐步增強的風險糾正措施。2015年《存款保險條例》規(guī)定，投保機構(gòu)因重大資產(chǎn)損失等原因?qū)е沦Y本充足率大幅下降，嚴重危及存款保險基金安全的，投保機構(gòu)應當按照存款保險基金管理機構(gòu)、人民銀行、銀監(jiān)會的要求及時采取補充資本、控制資產(chǎn)增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等改進措施。

但從實踐中看，早期糾正沒有強制和限期執(zhí)行要求，在一些地方發(fā)揮作用有限。一些省份出現(xiàn)前文所講的高風險機構(gòu)淤積的現(xiàn)象，即400多家高風險機構(gòu)中70%存在于四五個省份。早期糾正失效的具體表現(xiàn)是：一些3年前就是高風險的機構(gòu)，3年來資產(chǎn)規(guī)模一直在增長，每一年增長10%、20%甚至30%，高風險機構(gòu)的董事長、行長還會到另一個地方去當董事長、行長，或者支持這些高風險機構(gòu)搞一些創(chuàng)新型業(yè)務，比如第三方互聯(lián)網(wǎng)存款。處置高風險機構(gòu)的時候，還是顯得偏軟、偏慢。希望通過原班人馬、原有文化、原有機制，企圖讓它通過發(fā)展、做大資產(chǎn)規(guī)模甚至做新業(yè)務把過去的虧空彌補回來，從實際效果看，幾乎沒有成功的。

下一步處置高風險機構(gòu)還是要真正做到早識別、早預警、早發(fā)現(xiàn)、早處置，真正按照《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》，資本充足率越低，監(jiān)管措施要越嚴。要建立具有硬約束的早期糾正機制，強化“限期糾正”約束力，做到“不糾正即處置”。這樣，一方面處置、壓降存量高風險機構(gòu)，另一方面通過有效的早期糾正減少增量高風險機構(gòu)，不使高風險機構(gòu)淤積，整體風險就會下降。早期糾正不能在一些省份成為擺設。

（孫天琦為中國人民銀行金融穩(wěn)定局局長。本文編輯/孫世選）