我國地方體育立法的價值與質(zhì)量提升策略研究

◇肇慶學院體育與健康學院 吳 亮 楊海平

隨著我國體育事業(yè)與體育法制建設(shè)的不斷推進，地方體育立法不能滿足現(xiàn)實需求的問題逐步凸顯，成為我國體育法制體系完善必須面對和解決的難題。本文采用文獻資料、邏輯分析等方法對我國地方體育立法質(zhì)量問題進行研究，在分析地方體育立法的價值、現(xiàn)行地方體育立法存在的質(zhì)量問題及產(chǎn)生原因基礎(chǔ)上，認為立足地方體育發(fā)展實踐、把握體育地方性法規(guī)這個“主要矛盾”、立法堅持權(quán)利本位、充分調(diào)動民眾參與是地方體育立法質(zhì)量提升的有效策略。

1 前言

地方體育立法的體系大致包括省、自治區(qū)、直轄市及設(shè)區(qū)的市人民代表大會及其常委會制定的地方性法規(guī)以及法定人民政府制定的地方性規(guī)章[1]。地方體育立法在我國依法治體過程中具有重要作用，現(xiàn)有司法實踐過程中案件的最終裁決有賴于《體育法》與其它具體法律共同發(fā)揮作用[2]。根據(jù)國家體育總局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截止到2020年6月30日，我國現(xiàn)行地方體育立法共有269件、接近現(xiàn)行體育法規(guī)總數(shù)（593件）的一半[3]。從數(shù)量占比和司法實踐的現(xiàn)實需求來看，高質(zhì)量的地方體育立法都是我國體育法治化的重要保障。

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵[4]?！?015年《立法法》修改以后，法學界對地方立法研究熱度持續(xù)，但體育界一直以來對于《體育法》為代表的中央立法關(guān)注較多，對地方體育立法的研究比較少、研究內(nèi)容也多關(guān)注于現(xiàn)狀或某一具體領(lǐng)域（例如高危體育項目經(jīng)營）。在越發(fā)注重“立法質(zhì)量”的新時代背景下，結(jié)合地方體育立法存在的問題及實際運用狀況探討其立法質(zhì)量的提升策略問題具有重要意義。

2 地方體育立法的質(zhì)量評價標準與價值

只有對地方體育立法的評價質(zhì)量標準及價值有清晰的認識，才能對地方體育立法解決體育實踐問題的成效進行判斷。

2.1 地方體育立法的質(zhì)量評價標準

根據(jù)《立法法》第四至六條的明文規(guī)定，地方性法規(guī)的質(zhì)量評定應(yīng)該依據(jù)以下標準原則：立法依照法定權(quán)限和程序；發(fā)揚民主、保障人民多途徑參與立法活動；從實際出發(fā)合理規(guī)定相關(guān)法律主體的權(quán)利義務(wù)；法律規(guī)范明確具體、具有針對性和可執(zhí)行性。這是《立法法》對依法立法、民主立法、科學立法的詳細規(guī)定。決定、評價地方體育立法的質(zhì)量高低也只能基于以上標準，這種質(zhì)量標準既是法定要求，也是地方體育立法制定、修改過程中應(yīng)該遵循的主要指導(dǎo)思想。

2.2 地方體育立法的價值

充分認識地方體育立法在體育法制建設(shè)中的特殊價值，是保障其立法質(zhì)量的前提?！读⒎ǚā返谄呤龡l明確了地方性法規(guī)的權(quán)限：執(zhí)行法律、法規(guī)的規(guī)定；地方性事物需要制定地方性法規(guī)的事項以及全國人大及其常委會專屬立法權(quán)之外，中央尚未立法的事項。同時，明文規(guī)定：“地方性法規(guī)一般不重復(fù)上位法規(guī)定”（第八十二條規(guī)定了地方政府規(guī)章的權(quán)限，與地方性法規(guī)類似）。作為一般性規(guī)定，以上要求也是地方體育立法制訂的基本依據(jù)。在遵循這些法定要求的同時，結(jié)合我國體育發(fā)展實踐、體育行業(yè)的特殊性，地方體育立法的價值主要體現(xiàn)在以下方面。

首先，為地方體育特色發(fā)展提供制度供給與保障。國家立法一般是針對全國普遍存在的問題予以法律規(guī)范，事實上地方許多具體問題不可能也不宜由中央國家機關(guān)通過立法來解決[5]。別具地域特點的體育項目開展及其產(chǎn)生的相關(guān)活動，使得體育領(lǐng)域內(nèi)的地區(qū)特色更為鮮明、地方體育立法具有更加不可忽視的意義。

其次，增強民眾體育法制意識。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展、人民物質(zhì)生活水平的提高，中央已明確提出建設(shè)體育強國與健康中國目標，這意味著對我國體育法治建設(shè)提出更高的要求[6]。同時，民眾體育法制意識不強，體育權(quán)利意識淡薄等問題依舊存在。地方體育立法的出臺同樣需要經(jīng)歷提出、審議、表決、公示等法定程序。同時，地方體育立法作為下位法，理應(yīng)具有更為明顯的地區(qū)特色、更具可操作性的實施明細，相比中央法規(guī)，其與普通民眾的切身體育權(quán)利義務(wù)關(guān)系更為密切。隨著新興媒體的產(chǎn)生和普遍使用，立法過程就是一次良好的法制宣傳過程。

再次，為《體育法》等中央體育立法提供實踐參考?！扼w育法》作為全國人大常委會制定的法律，在體育領(lǐng)域具有基本法的地位，其修訂具有“牽一發(fā)而動全身”的效應(yīng)?！扼w育法》修改的呼聲很高但卻不容易推動，說明條件依舊不夠成熟。這一定程度與地方體育立法不能很好回應(yīng)體育發(fā)展實踐、引領(lǐng)中國體育法制發(fā)展有關(guān)。地方體育立法相當于“一只麻雀”，如果某個領(lǐng)域能夠有所突破，匯集全國地方體育立法修訂的有益經(jīng)驗和成果才能為《體育法》等中央體育立法提供實踐參考。

2.3 地方體育立法目前存在的主要問題

本著科學簡便、方便橫向比較的原則，以國家體育總局正式公布的269件地方體育立法作為分析對象。在全面研讀的基礎(chǔ)上力求探究目前地方體育立法質(zhì)量問題的特殊表現(xiàn)及其產(chǎn)生原因。

（1）問題的主要表現(xiàn)形式。

對269件地方體育立法的內(nèi)容進行分析，認為以下問題是較為突出且沒有引起足夠重視的。

第一，重復(fù)上位法的立法現(xiàn)象沒有根本好轉(zhuǎn)。這一問題已有不少研究關(guān)注到，地方性法規(guī)重復(fù)中央立法是目前我國法制建設(shè)一個非常普遍的現(xiàn)象，并非體育法治領(lǐng)域特有。修訂后的《立法法》之所以特別強調(diào)“地方性法規(guī)一般不重復(fù)上位法規(guī)定”，也體現(xiàn)了該問題的嚴重性。《立法法》修訂并明確提出相關(guān)法定要求后，各地方體育立法應(yīng)該依法對原有的“簡單重復(fù)條款”進行修正或刪除，但現(xiàn)實并不如人意。以《全民健身條例》為例，2015年3月《立法法》修訂以來，有內(nèi)蒙古自治區(qū)、北京、上海、山東、吉林、深圳、廣州等多個省、市對地方性的“全民健身條例”進行了修改，但也有江蘇、浙江等10省份沒有結(jié)合《立法法》對本地區(qū)原有的“全民健身條例”進行修改。通過對有修改的“全民健身條例”進行文本分析發(fā)現(xiàn)，“重復(fù)”《全民健身條例》依舊是主基調(diào)。地方特色基本沒有太大體現(xiàn)（例如，吉林沒有任何關(guān)于冰雪類項目的條款）、法律責任依舊還是照抄照搬（僅河北省對社會體育指導(dǎo)員持證進行有償服務(wù)做出了相關(guān)規(guī)定并明確了違法后需要承擔的相應(yīng)法律責任）。各地區(qū)“全民健身條例”都是由省人大常委會制定實施的，具有較高的法律效力和立法示范效果，一定程度反映了地方體育立法重復(fù)現(xiàn)象突出、立法質(zhì)量需要特別關(guān)注的現(xiàn)狀。

第二，立法內(nèi)容缺乏科學規(guī)劃。地方體育立法評價的科學合理性原則，理應(yīng)包括“根據(jù)地方實際科學規(guī)劃立法工作”的含義和要求，如此才能明確重點抓住主要矛盾、節(jié)約立法資源、最大程度發(fā)揮地方體育立法的法治效果。目前，我國地方體育立法按照立法規(guī)范的領(lǐng)域可分為9大類別，即體育綜合類、群眾體育與全民健身類、體育產(chǎn)業(yè)與市場經(jīng)營、體育場地管理、體育項目活動、體育競賽管理、青少年與學校體育、運動員管理與保障、特殊人群體育保障[7]。對269件地方體育立法進行分類統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，其數(shù)量依次為30、46、74、24、38、8、11、25、13件。整體看來，立法內(nèi)容主要集中在體育產(chǎn)業(yè)與市場經(jīng)營2個方向。現(xiàn)實狀況是，司法實踐中涉及到體育產(chǎn)業(yè)中人身傷害、合同糾紛等問題時，多是依據(jù)《侵權(quán)責任法》、《消費者權(quán)益保護法》以及《合同法》等法律規(guī)范進行裁決[8]。筆者在“中國裁判文書網(wǎng)”上對相關(guān)法律在司法實踐中的引用情況進行查詢，《上海市市民體育健身條例》（2017）、《上海市體育競賽管理辦法》（1999）、《上海市游泳場所開放服務(wù)規(guī)定》（2005）等法規(guī)一次都沒有在司法實踐中作為司法判決的依據(jù)，而引用《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》（2018）作為司法判決的案件達到103個。作為經(jīng)濟社會發(fā)展較為發(fā)達的上海都如此，其它地區(qū)情況可想而知。分析可見，體育產(chǎn)業(yè)與市場經(jīng)營類法規(guī)多在2014年國發(fā)46號文件之后，體現(xiàn)了地方體育立法落實中央文件精神的應(yīng)有特質(zhì)，一定程度也凸顯了地方體育立法“試驗性立法”工作偏少，立法還是以“被動姿態(tài)”為主。反映了有關(guān)部門和地區(qū)對體育法治和立法實驗的重視程度不夠的現(xiàn)實問題[9]。

此外，地方體育立法在立法實際中民眾關(guān)注度和參與度低、立法無法為民眾解決實際生活中的體育關(guān)系問題提供幫助也是立法質(zhì)量得不到認可的重要體現(xiàn)。

（2）地方體育立法質(zhì)量問題產(chǎn)生的主要原因。

地方體育立法以上質(zhì)量問題的出現(xiàn)，原因是多方面的，既有我國法治發(fā)展的共性原因，也有體育領(lǐng)域的特殊情況，簡要分析如下。

第一，歷史欠賬與專業(yè)力量缺乏。改革開放以來，我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展加速、法治進程不斷推進，體育領(lǐng)域也是與時俱進。本著“有總比沒有好的態(tài)度”，20世紀90年代成為立法數(shù)量最多的時期，當時的主要立法目標是實現(xiàn)“有法可依”[10]。進入21世紀、進入新時代，很多法律規(guī)范已經(jīng)不合時代要求，理應(yīng)做出修改或廢止。但由于基數(shù)大，地方人大與政府面臨立法、修法、執(zhí)法等繁重任務(wù)。新老問題匯集且沒有外在的壓力感，專業(yè)隊伍中既懂體育又懂法律的人員缺少，地方體育立法的工作難以推進。

第二，法規(guī)制定者是重要的義務(wù)主體。在現(xiàn)階段，由于各級地方政府在體育管理過程中具有十分重要的主導(dǎo)地位，它們往往是主要的義務(wù)主體。同時，它們也是地方體育立法制定的主要參與者和重要影響者，義務(wù)本位的價值取向使得地方立法在制定法律條文時往往形同虛設(shè)以避免“作繭自縛”。與中央立法、其它省市立法雷同，無疑是最好的策略選擇。立法程序雖然是合法的，但立法參與性、可執(zhí)行等方面的問題決定了立法質(zhì)量必定不高。

3 地方體育立法質(zhì)量提升對策

針對地方體育立法質(zhì)量存在的問題及產(chǎn)生原因，結(jié)合《立法法》的要求與體育發(fā)展實踐，按照面向?qū)嵺`、科學立法的基本要求，建議從以下方面提升地方體育立法的質(zhì)量。

3.1 發(fā)揮體育地方性法規(guī)的示范作用

地方性法規(guī)，是指法定的地方國家權(quán)力機關(guān)依照法定的權(quán)限，在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，制定和頒布的在本行政區(qū)域范圍內(nèi)實施的規(guī)范性文件[11]。其法律效力高于本級和下級地方政府規(guī)章，在地方體育立法中具有很重要的示范作用。目前，在269件地方體育立法中，體育地方性法規(guī)占49件，占比不高。地方體育立法質(zhì)量提升應(yīng)該以此為突破口，組織包括體育、法律、語言等專業(yè)的專家學者、律師、司法人員等，組建一支高水平的修法隊伍。全面按照《立法法》對地方性法規(guī)的質(zhì)量要求，考慮地區(qū)體育發(fā)展實踐與特色及其它相關(guān)因素對現(xiàn)行體育地方性法規(guī)進行修改。

3.2 立足地方體育發(fā)展實踐需求

地方體育立法作為針對體育領(lǐng)域的專門立法，應(yīng)該避免“為立法而立法”、“競爭攀比立法”等不良傾向。各個省市自治區(qū)都有自身的體育發(fā)展特點，地方體育發(fā)展實踐是地方體育立法應(yīng)該首先考慮的因素。同時，必須明確法律法規(guī)只是社會管理手段之一，有些條件下它并不是首選或者最好的管理手段。體育作為整體社會生活的一部分，在與經(jīng)濟、文化、旅游等密切聯(lián)系的同時，很多體育領(lǐng)域的法律關(guān)系也可以并且應(yīng)當由民商法、勞動法等部門法進行調(diào)節(jié)和規(guī)制。嚴格控制不必要的地方體育新立法的產(chǎn)生，才能在控制數(shù)量的前提下逐步提高地方體育立法的質(zhì)量。

3.3 調(diào)動民眾積極參與立法過程

“民眾立法需求、參與”在提高立法質(zhì)量過程中具有不可替代的作用。地方體育立法是民眾身邊的法規(guī)，充分調(diào)動民眾積極參與立法過程也能強化法制宣傳，可謂一舉多得。隨著全媒體時代的到來，全民參與立法成為可能，地方體育立法制定過程中在堅持注重專家、民眾代表、體育管理部門等相關(guān)群體參與的同時，應(yīng)該特別注重民眾體育立法需求，立法前和立法中通過多種媒體廣泛征求意見、避免形式主義，在立法啟動時就征求民眾對于制定具體法規(guī)的需求、建議與要求，對于現(xiàn)實需求低、反饋意見少的法規(guī)不予立項，避免浪費立法資源。同時，對于民眾提的立法建議如若不能采納，應(yīng)該通過網(wǎng)絡(luò)平臺或見面會等形式反饋以加強交流解決問題、增進民眾對于擬新立地方體育法規(guī)的理解。如此，通過“關(guān)口前移”保障立法質(zhì)量也能發(fā)揮民眾的智慧以支持地方體育立法工作。

3.4 重視權(quán)利本位的立法價值取向

就我國各項事業(yè)的發(fā)展而言，從“權(quán)力”本位向“權(quán)利”本位轉(zhuǎn)向是必然的趨勢，我國體育法學界對公民體育權(quán)利的態(tài)度也是十分一致的[12]?！读⒎ǚā返诎耸l規(guī)定：沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不能設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或增加其義務(wù)的規(guī)范。采取權(quán)利本位的立法價值取向，立法過程成為明確各體育法律關(guān)系主體權(quán)利的博弈過程，在憲法和中央立法的規(guī)制下、在國家對于體育發(fā)展越發(fā)重視的大背景下是完全可行的。由于需要明確各自的權(quán)利（對應(yīng)的法律關(guān)系主體即承擔相應(yīng)義務(wù)），體育領(lǐng)域特有的“強調(diào)規(guī)則意識”將真正有力推動地方體育立法工作開展，很多無法形成合意的內(nèi)容很難成為地方體育立法的內(nèi)容，也有助于減少地方體育立法的數(shù)量或法規(guī)的條文數(shù)量，如此也能實現(xiàn)減量提質(zhì)的地方體育立法目標。

4 結(jié)束語

建設(shè)體育強國必須要有科學合理的體育法制體系做堅強的保障。目前，我國體育法制體系中地方體育立法是短板、也是推進體育法制建設(shè)必將面對和解決的難題。修訂、完善、新增地方體育立法雖然有很多專業(yè)性強、復(fù)雜程度高的細節(jié)問題。但是，充分認識地方體育立法在體育法制中的重要價值，依據(jù)《立法法》的基本要求、把握體育地方性法規(guī)這個“主要矛盾”、立法堅持權(quán)利本位、充分調(diào)動民眾參與其中是地方體育立法應(yīng)該準確把握的基本策略。